第一篇：以人為本推進新型城鎮(zhèn)化[范文模版]

以人為本推進新型城鎮(zhèn)化

近日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014─2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）發(fā)布。按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質量的新要求，《規(guī)劃》明確了未來一個時期城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務，是指導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，是《規(guī)劃》貫穿始終的一條主線，也是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵所在。

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化經歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。我們大致用了30多年的時間，走過了西方國家近百年的城鎮(zhèn)化歷程，成就舉世矚目。1978─2013年，全國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。城鎮(zhèn)化的快速推進，吸納了大量農村勞動力轉移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產要素配置效率，推動了國民經濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結構深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。

與此同時，人口城鎮(zhèn)化不徹底，成為城鎮(zhèn)化進程中存在的突出問題。目前農民工已成為我國產業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務。城鎮(zhèn)內部出現(xiàn)新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發(fā)展帶來諸多風險隱患。

以人為本體現(xiàn)在發(fā)展目標和具體規(guī)劃的各個方面。在發(fā)展目標上，《規(guī)劃》提出“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。李克強總理在《政府工作報告》中也著重強調了要解決好現(xiàn)有“三個1億人”的問題，在今后一個時期，要促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化?！兑?guī)劃》還提出，在有序推進農業(yè)轉移人口市民化的具體部署中，要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農業(yè)轉移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農業(yè)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是一場深刻的社會變革。城鎮(zhèn)化進程的推進，對政府自身的改革和社會治理現(xiàn)代化，提出了日益迫切的更高要求。一些國家和地區(qū)的經驗表明，城鎮(zhèn)化率在50%左右的階段，社會矛盾將進入一個集中釋放期。比如英國19世紀中期的“憲章運動”，美國20世紀初期的“進步運動”，以及近年來在北非等地方爆發(fā)的社會沖突和社

會動蕩，都是發(fā)生在城鎮(zhèn)化的這一歷史階段。從某種程度上可以說，以城市為主要載體和人口聚集地的現(xiàn)代社會，同時也是一個帶有高度不確定性特征的風險社會，是一個“權力”和“權利”矛盾日漸凸顯的變革社會。在這樣的背景下，貫徹好以人為本要求，正確處理好政府與市場的關系，調整和處理好政府與社會的關系，有效地提高政府的公共服務水平和社會治理能力，對于推進新型城鎮(zhèn)化進程和社會全面進步，具有至關重要的意義。

第二篇：以人為本推進城鎮(zhèn)化

以人為本推進城鎮(zhèn)化——

城市，不僅僅是高樓大廈（兩會進行時）

人民日報記者 陸婭楠 卞民德 杜榕

把符合落戶條件的農業(yè)轉移人口逐步轉為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務。特大城市要合理控制人口規(guī)模，大中城市要加強和改進人口管理，繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件。

堅持以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產的原則，科學編制城市規(guī)劃，健全城鎮(zhèn)建設標準，強化規(guī)劃約束力。

——摘自“十二五”規(guī)劃綱要（草案）

連日來，代表委員對“十二五”規(guī)劃綱要草案中關于積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的討論不斷深入。城鎮(zhèn)化進程中，錢往哪兒投，人往哪兒走，勁兒往哪兒使，利為誰謀？代表委員們集思廣益，始終離不開一條主線——以人為本，讓更多人更幸福地生活。

規(guī)劃切忌“大躍進”

不搞“表面化”，實現(xiàn)質的升級，提高幸福指數(shù)

“十二五”規(guī)劃綱要草案提出，到2015年，城鎮(zhèn)化率由“十一五”末的47.5%提高到51.5%，提高4個百分點。很多代表委員注意到，這4個百分點的預期性目標比“十一五”時期的實際速度要慢0.5個百分點。

“這個目標意義深遠，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化要以人為本，追求科學發(fā)展。”作為一線執(zhí)行者，江西省宜春市市長龔建華代表認為，城鎮(zhèn)化進程離不開對人的服務?！?積極?就是要順應工業(yè)化加速發(fā)展、農業(yè)機械化率提高的大趨勢，主動為人口就業(yè)結構調整做好服務；?穩(wěn)妥?就是要解決好城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的民生、環(huán)境等問題，提升百姓的幸福指數(shù)?！?/p>

“十一五”，城鎮(zhèn)化為保持經濟持續(xù)快速發(fā)展做出巨大貢獻的同時，重速度、輕質量的問題也開始顯現(xiàn)。代表委員紛紛表示，“十二五”關鍵要在“人的城鎮(zhèn)化”上實現(xiàn)質的升級，加快從“土地的城鎮(zhèn)化”向“人口的城鎮(zhèn)化”轉變。

要轉變，必須加快產業(yè)結構調整，增強城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，城鎮(zhèn)化不能“表面化”?！俺鞘锌臻g的擴張、人口的單向集中，只是城鎮(zhèn)化的表面特征，生產方式的變更才是城鎮(zhèn)化的內在動力！”山西發(fā)展研究中心主任張復明代表注意到，一些地方被征用土地長期閑置，進城

農民卻很難充分就業(yè)?！靶滦统擎?zhèn)化必須與新興工業(yè)化有機結合起來，讓失地農民能就業(yè)敢創(chuàng)業(yè)?！?/p>

要轉變，必須重視資源環(huán)境保護，夯實糧食安全保障能力，城鎮(zhèn)化切忌“大躍進”?！俺鞘惺菫槿硕ǖ?，水源、土地的承載能力與食品供應的保障能力，都是最基本的宜居指標。高樓大廈工業(yè)園不是城鎮(zhèn)化的全部內容，相對于經濟總量增速，群眾滿意度更應成為城鎮(zhèn)化評價指標！”江蘇徐州市委書記曹新平代表說。

方式杜絕“假大空”

放寬落戶條件，改善公共服務，走中國特色城鎮(zhèn)化之路

“農民都進城了，那農村的土地山林誰來種？老弱病殘的生活誰來管？不想進城的農民怎么辦？進城的?農二代?怎么算？”山西陽城縣北留鎮(zhèn)皇城村黨總支書記張家勝代表提出一連串的問題。他呼吁，城鎮(zhèn)化必須充分考慮三農問題，對農民利益的保障決不能說空話、說大話。

城鎮(zhèn)要發(fā)展，尊重農民意愿、兼顧農民利益的理念不能弱。進不進城，農民說了算；進城之后，保護農民的合法權益，政府要實打實地辦。“十二五”時期，探索出一條切實維護農民利益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的中國特色城鎮(zhèn)化之路，刻不容緩。

城鎮(zhèn)要發(fā)展，破除制度障礙、改革人口管理的步伐不能慢。城鎮(zhèn)化的實質是農民轉化為市民，動力在改革。江蘇省農業(yè)技術推廣中心副主任陳立昶代表說，戶籍制度在城市捆綁了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等利益，在農村捆綁著宅基地、承包地、林權等權益。如果流動人口既得不到城市戶籍的利益，又要失去農村戶口的利益，城鎮(zhèn)化很難有質的飛躍?！?十二五?規(guī)劃綱要草案提出，要把農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民作為重要任務，放寬落戶條件，這是戶籍制度改革的破冰，將促使我國城鎮(zhèn)化進程取得突破性進展！”

城鎮(zhèn)要發(fā)展，改善公共服務、加強權益保護的政策措施不能少?！耙屴r民獲得看得見、摸得著的實惠，進而調動其參與城鎮(zhèn)化建設的積極性和主動性，農民工及其子女的教育機會、職業(yè)技能、居住條件等都應作為城鎮(zhèn)化建設的重要內涵?！苯鲙煼洞髮W校長梅國平委員說。

“城鎮(zhèn)化過程中最難把握的是均衡，必須實現(xiàn)的也是均衡。只有讓農業(yè)轉移人口與城鎮(zhèn)居民各得其所、共建共享，城鎮(zhèn)才更有生命力！”寧夏回族自治區(qū)發(fā)改委主任袁進琳代表說。

功能預防“城市病”

強化規(guī)劃約束力，提高城市管理服務能力，重視小城鎮(zhèn)建設

城鎮(zhèn)化的快速推進考驗著城鎮(zhèn)的綜合承載能力。然而，一些大城市已經染上了“城市病”：馬路寬了，交通堵了；街道寬敞了，生活不便了；人口進城了，垃圾圍城了；舊城拆掉了，千城一面了……

“真正的城鎮(zhèn)化建設不僅要有城市的規(guī)?？蚣?，還要有社會文明度、經濟富裕度、環(huán)境優(yōu)美度等綜合指標。”龔建華認為，在推進城鎮(zhèn)化過程中，政府必須拒絕浮躁，“要堅持規(guī)劃先行，把城市建設的?憲法?做扎實，形成堅強的產業(yè)支撐和服務管理支撐，否則再漂亮的城市都只是一座空城?！?/p>

與發(fā)展速度相比，更應強化規(guī)劃的約束力，絕不能“規(guī)劃墻上掛，建設打哈哈”。“城鎮(zhèn)化歸根結底是提高人民群眾生活質量的過程，每個城市的規(guī)劃，都應把居民滿意作為出發(fā)點和落腳點，讓居民因城市而自豪?！泵穱饺ミ^國內外很多城市，最深切的感受是每個城市都必須找準定位，走特色之路。“城市文化的傳承與保護才是城市的靈魂?！?/p>

與設施建設相比，城市管理服務能力亟待提升?！俺鞘?三分建、七分管?。目前很多城市的管理還是項目制、短期式、多頭管。例如交通擁堵、小商小販的治理，都是以?堵?代?疏?，忽視群眾需求，無法從根源上解決問題。因此，推進精細化、信息化、動態(tài)化的城市管理服務迫在眉睫。”曹新平說。

與擴張大城市相比，發(fā)展中小城市與小城鎮(zhèn)更應受到重視?！艾F(xiàn)階段應將小城鎮(zhèn)作為重點，改善公共資源配置，構筑新型城鎮(zhèn)體系?！标惲㈥平ㄗh，借鑒國外經驗，把高等學府轉移至小城鎮(zhèn)，加速當?shù)匾鼐奂芰?。“讓年輕學子服務小城鎮(zhèn)，愛上小城鎮(zhèn)，留在小城鎮(zhèn)，也許是城鎮(zhèn)化的另一條路徑?！?/p>

降低進城的三道門檻

（兩會時評）

蔡繼明

在“十二五”規(guī)劃綱要草案中，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略擺在了重要位置。溫家寶總理在政府工作報告中提出，“十二五”時期，我國的城鎮(zhèn)化率要從47.5%提高到51.5%。這些戰(zhàn)略部署，標志著我國城鎮(zhèn)化進程將向歷史新高度進發(fā)。

改革開放以來，盡管我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.92％提高到2010年的47.5%，但仍然遠遠低于發(fā)達國家80%的水平，甚至低于50%的世界平均水平。目前47.5%的城鎮(zhèn)化率“成色”還不是很足：其中既包括了1.45億左右在城市生活6個月以上、但沒享受到和城

市居民同等公共福利和權利待遇的農民工，也包括約1.4億在鎮(zhèn)區(qū)生活但仍然從事農業(yè)生產的戶籍人口?？傮w上說，我國的城鎮(zhèn)化進程還滯后于經濟發(fā)展速度和工業(yè)化進程。

“十二五”時期，要把我國城鎮(zhèn)化率提高到50%以上，不僅意味著我們要把龐大數(shù)量的農民工及其家屬轉變成城市居民，也意味著要讓他們享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權利。這無疑是一項非常艱巨的任務，也將是一個史無前例的壯舉。大量“農村人”成為“城里人”，就必須大力降低農民進城落戶的門檻。

深化改革是鋪平進城之路的根本力量。應該通過推進土地制度和住房制度改革，打破政府對土地資源配置的壟斷和對土地財政的依賴，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，逐步縮小行政性征地的范圍，使農村集體建設用地進入市場，做到與國有城市建設用地同地同權同價。這樣，就不僅可以使農民分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，還能促進保障性住房惠及進城務工的農民，從而降低農民進城落戶的第一道門檻。

制度完善是保障農民權益的關鍵所在。應該進一步完善農地和宅基地的退出機制，一方面賦予農民承包地和宅基地完整的用益物權，使進城務工多年并有了穩(wěn)定勞動關系的農民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉讓，從而獲得一筆進城落戶的安家費或創(chuàng)業(yè)資金；另一方面可以采取宅基地換房、承包地換社保的方式，降低農民工進城落戶的第二道門檻。

充分就業(yè)是解決生計問題的基本條件。事實證明，中小企業(yè)能大量吸收農村剩余勞動力進城就業(yè)。在融資、稅收、土地、準入、政府采購等方面大力扶持中小企業(yè)發(fā)展，就能為進城務工的農民提供充分的就業(yè)崗位，這就降低了農民工進城落戶的第三道門檻。

此外，還要使進城務工的農民享受與城市居民同等的受教育權利、醫(yī)療保障權利、最低生活保障權利、失業(yè)救濟權利等。

以人為本而不是以高樓大廈作為衡量標準的城鎮(zhèn)化，才是符合科學發(fā)展要求的城鎮(zhèn)化，也才是名副其實的城鎮(zhèn)化。

（作者系全國政協(xié)委員、清華大學政治經濟學研究中心主任）

第三篇：如何推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

如何推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

獸醫(yī)學院

陳嘉琪

201330730502

我國城鎮(zhèn)化的歷史

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是最大的內需潛力和發(fā)展動能所在。其不僅可以破解城鄉(xiāng)二元結構、提高農民生產和收入水平，而且有助于擴大消費、拉動投資，釋放更大的內需潛力。經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，必須用好新型城鎮(zhèn)化這個強大引擎。我國城鎮(zhèn)化過程中農民向城市流動的30多年，也是改革的30多年。從農村經營體制改革到城市經濟體制改革，改革可以說是推動城鎮(zhèn)化的最大動力之一。改革開放前，通過嚴格的城鄉(xiāng)戶籍隔離制度，農民被束縛在土地上?！白杂蛇w徙”受到嚴格限制，加上大量的城市知識青年下鄉(xiāng)，出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”傾向。1992年，鄧小平南巡講話對社會主義市場經濟體制的建立起到關鍵作用，黨的十四大進一步明確提出要建立社會主義市場經濟體制。隨后至90年代中期的幾年間，中國經濟進入黃金發(fā)展期，涌進城鎮(zhèn)的農民工規(guī)模急劇擴張，每年增加約2000萬人。數(shù)以億計的農民工成為“中國制造”的主力軍，為中國經濟創(chuàng)造了巨大“人口紅利”。城鎮(zhèn)化由此步入快速發(fā)展軌道，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、現(xiàn)代化相互促進，城鎮(zhèn)化率從1990年的26.41%提升至2000年的36.22%。有專家認為，20世紀90年代的十年，經濟體制改革帶動了城鎮(zhèn)化的進程，打造出“長三角”這樣快速工業(yè)化、現(xiàn)代化、開放型的核心區(qū)域。

城鎮(zhèn)化水平大幅提升后的今日，“重物輕人”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經難以為繼，中國經濟也開始面臨增長困局，城鎮(zhèn)化和改革同時走到了新的路口。國務院總理李克強關于“改革”和“新型城鎮(zhèn)化”的論述引人注目。李克強提出，把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結合起來，形成疊加效應，中國經濟就有長久持續(xù)的動力。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，未來10年，是中國轉型發(fā)展具有歷史性意義的關鍵時期。以人口城鎮(zhèn)化為支撐，走向公平可持續(xù)，是中國現(xiàn)代化進程中二次轉型與改革的戰(zhàn)略目標。

事實上，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，涉及一系列亟待突破的改革，包括土地制度改革、戶籍制度改革、行政體制改革、財稅體制改革等。其中，土地制度改革和戶籍制度改革的呼聲最為迫切，通過這兩項改革，將進一步打破農村和城市、農民和市民之間的藩籬。2013年，國務院同意建立由發(fā)展改革委牽頭的經濟體制改革工作部際聯(lián)席會議制度，負責協(xié)調解決經濟體制改革進程中的重大問題，研究論證重大改革方案等。在十八屆三中全會之前成立這樣一個聯(lián)席會議制度，被看作是為了此后進一步改革作出準備。黨的“十八大”把新型城鎮(zhèn)化提到一個新的高度，種種政策信號表明，城鎮(zhèn)化已成為黨和各級政府關注的重中之重和政府的重要政策著力點，并將成為中國核心國家戰(zhàn)略。

如何有效的推進新型城鎮(zhèn)化？

（一）統(tǒng)一價值觀，是有效推進城鎮(zhèn)化的前提

推進城鎮(zhèn)化，首要的是政府和企業(yè)形成統(tǒng)一價值觀，通過考察、培訓等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設的各方認識什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場化推進城鎮(zhèn)化，共同研究需要達到的發(fā)展目標，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領導機構、雙方責權利的劃分等。如此，城鎮(zhèn)化建設必然能夠實現(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。

（二）建立健全相關配套法規(guī)和政策，創(chuàng)新金融產品，是順利實施城鎮(zhèn)化的保障 既然城鎮(zhèn)化不同于房地產開發(fā)，則建立健全相關配套法規(guī)和政策程序就十分必要，如城鎮(zhèn)化項目立項和土地指標獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務規(guī)范等。

1.與建設項目有關的部門，如發(fā)改委、建設和規(guī)劃部門、國土部門等，有必要抓緊研究出臺與城鎮(zhèn)化建設相適應的管理程序，保障城鎮(zhèn)化項目順利推進。

2.為適應市場化運作需要，土地出讓收入分配應本著“誰投資誰收益、合作共贏”的原則，建立分配機制，保障實施主體的積極性。

3.要使金融機構能夠為城鎮(zhèn)化項目提供全方位服務，則首先需要在行業(yè)類別上重新定位城鎮(zhèn)化，使其區(qū)別于房地產，以便金融機構能夠不受現(xiàn)行房地產調控政策的約束，為城鎮(zhèn)化項目提供服務。其次，針對城鎮(zhèn)化項目的金融產品創(chuàng)新，也是金融部門需要研究的課題，如項目貸款形式、抵押物標的設定等。

（三）構建服務型政府，是推動城鎮(zhèn)化進程的有力支撐

我國地域廣闊，地區(qū)經濟發(fā)展的條件差異大，發(fā)展方向不盡相同。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的個性化，使區(qū)域發(fā)展既符合當?shù)貙嶋H，又符合“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”確定的功能定位，并從考核機制上建立有針對性的考核目標，從根本上消除政府短期行為的動機，使政府真正由經營型政府轉變?yōu)榉招驼?，是中央需要認真研究解決的課題。

如何以新型城鎮(zhèn)化助推地方城市發(fā)展：

（一）注重產城融合，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

在推進城鎮(zhèn)化的過程中，必須正確把握和處理好產與城的關系，以產興城，以城聚產、以產留人，避免因缺乏產業(yè)支撐而導致的“空城”困境。一是基礎設施一體化。堅持現(xiàn)代化元素與市民內在需求相統(tǒng)一，統(tǒng)籌推進交通、信息、能源、環(huán)保、水利、電力、通訊等基礎設施的建設。堅持“地上”和“地下”相結合，既做好“顯績”工程，又做好“隱績”工程。加強市域、市際間基礎設施對接，強化區(qū)域基礎設施協(xié)調與共享?？茖W布局加密型緊湊型城市，大幅度提高城市綜合承載能力。二是鎮(zhèn)村發(fā)展工業(yè)化。實施工業(yè)化和農村城市化同步推進的策略，加強城市和農村之間土地和資本的流動，把工廠辦到農民的家門口，發(fā)展壯大村鎮(zhèn)集體經濟，農村就地變城市，農民就地做工人、做老板，使城鎮(zhèn)化發(fā)展與農民切身利益緊密相連。三是優(yōu)勢產業(yè)集群化。堅持走集聚發(fā)展之路，引導資源合理配置和產業(yè)梯度發(fā)展，促進各類企業(yè)向城市、園區(qū)、經濟帶集中，逐步在有條件的農村片區(qū)形成一批規(guī)模較大、層次較高、有一定知名度的特色產業(yè)集群，實現(xiàn)規(guī)模效益和集群效應。建立一批符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際、具備發(fā)展?jié)摿Φ漠a業(yè)基地，促進產業(yè)鏈條向前端設計和后端服務延伸，做強做優(yōu)制造優(yōu)勢特色產業(yè)。大力支持產品開發(fā)、技術創(chuàng)新、檢驗檢測、物流配送、電子商務等行業(yè)平臺建設，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展提供專業(yè)技術支持，推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型升級。四是城市發(fā)展組團化。優(yōu)化城鎮(zhèn)片區(qū)主體功能，推進區(qū)域統(tǒng)籌，加強資源要素、產業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治、基礎設施、公共設施和行政資源的整合，推動城市空間從分散到集聚，從多組團到大組團，從行政區(qū)經濟向經濟區(qū)經濟轉變。加強城市對接區(qū)域發(fā)展，融入大城市群，突出城市發(fā)展個性，形成城市之間合理分工、布局。

（二）注重創(chuàng)新驅動，城市運營綠色化。

創(chuàng)新驅動是城市發(fā)展的不竭動力。要正確處理城市擴張與城市更新的關系，大力推進城鎮(zhèn)產業(yè)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，加快建設綠色低碳城市。一是加快科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新。實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新推動產業(yè)創(chuàng)新。采取政產學研結合、校地合作、協(xié)同創(chuàng)新的方式，由地市投入資金、提供研發(fā)用房，由高校院所投入技術、人才、品牌、專利等無形資產，推動高校研發(fā)與地市需求的無縫對接，構建有地方特色的區(qū)域創(chuàng)新體系。加快科技與產業(yè)融合發(fā)展，凝聚創(chuàng)新資源，培育創(chuàng)新載體，建設一批支撐地方經濟發(fā)展的科技創(chuàng)新產業(yè)基地和創(chuàng)新產業(yè)集聚區(qū)。對應“國家制造2025戰(zhàn)略”，大力發(fā)展新一代信息技術、智能制造、新材料等新興產業(yè)和新興業(yè)態(tài)，推動城市產業(yè)低碳化發(fā)展。二是加快城市管理創(chuàng)新。把推進新型城鎮(zhèn)化與全面深化改革結合起來，完善區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理機制和城市可持續(xù)發(fā)展機制。推進“互聯(lián)網(wǎng)+”城市信息化管理，加快互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術在城市管理中的創(chuàng)新應用，統(tǒng)籌實施“智慧環(huán)保”、“智慧醫(yī)療和教育”、“智慧城管”、“智慧交通”等重大信息化工程，實現(xiàn)城市精細化管理和資源集約化利用。三是加強環(huán)保治理創(chuàng)新。按照讓人和城市融入大自然的發(fā)展理念，明確城市發(fā)展的邊界，嚴格落實生態(tài)紅線規(guī)劃管控。創(chuàng)新城市環(huán)境治理制度，持續(xù)加強水污染、大氣污染和土壤污染的治理與修復。強化對山麓、濱水地區(qū)的開發(fā)建設控制，推進森林進城、森林圍城，保護農村自然生態(tài)田園，塑造具有地方特色、望山見水、疏密有致的城鄉(xiāng)風貌。利用邊角閑置地塊和景觀岸線等，建設方便市民休閑活動的社區(qū)公園，打造“快節(jié)奏、慢生活”的宜居生活空間。

（三）注重共建共享，公共服務均等化。

推進基本公共服務均等化，實現(xiàn)惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，是改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務供給結構。加大基本公共服務投入，積極完善“政府主導、市場參與、社會協(xié)同”的基本公共服務提供方式，提高基本公共服務的供給能力。建立健全“城鄉(xiāng)一體、保障廣泛、覆蓋全面、水平適度”的社會保險體系和醫(yī)療保障體系，建立健全“設施一流、網(wǎng)絡健全、內容豐富、參與廣泛”的公共文化服務體系，建立健全“渠道多樣、本外共享、優(yōu)質均衡、城鄉(xiāng)協(xié)調”的地方公共教育服務體系。二是推進優(yōu)質公共服務向基層社區(qū)全覆蓋。針對基層社區(qū)公共服務先天投入不足、供給機制不完善、專業(yè)水準不高等問題，統(tǒng)籌規(guī)劃村（社區(qū)）公共服務設施，把治安、環(huán)衛(wèi)、教育等基本公共服務費用納入市財政統(tǒng)籌范圍。將社會保障、勞動就業(yè)、法律仲裁、心理疏導等基本公共服務延伸至基層社區(qū)。創(chuàng)新基層公共服務網(wǎng)絡，完善社區(qū)服務信息化平臺，建立社區(qū)政務服務中心，承接政府下沉到村（社區(qū)）的行政工作和公共管理任務，有效推動村級行政事務、自治事務和經濟事務“三分離”，減輕村（社區(qū)）的經濟負擔。引入專業(yè)化、社團化、公司化運作的服務機構，提高社區(qū)公共服務供給質量和水平。三是統(tǒng)籌推進常住人口基本公共服務均等化。異地務工人員為當?shù)亟洕鐣l(fā)展作出了重要貢獻，推進包括異地務工人員在內的基本公共服務共建共享，是政府應盡的義務。必須建立健全與居住年限、參加社會保險年限等條件相適應的基本公共服務提供機制，探索基本公共服務同城同待遇批次清單和階梯式享受基本公共服務的具體途徑，逐步將異地務工人員納入基本公共服務共享范圍，有效解決異地務工人員在勞動就業(yè)、社會保障、子女讀書、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的實際問題，讓在城市工作和生活的每個人都能享受到經濟社會發(fā)展成果。

（四）注重社會和諧，城鄉(xiāng)社會治理法治化。

加強和創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會治理，是當代政府必須履行的核心職能，是新型城鎮(zhèn)化建設的內在要求。一是健全基層社會治理體系。強化農村(社區(qū))黨組織、自治組織、經濟組織和社會組織建設，充分發(fā)揮各類組織的獨特作用，建立“黨組織領導、村委會負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基層社會治理體系。創(chuàng)新探索工青婦等群團組織參與基層社會治理工作，圍繞構建和諧勞動關系、和諧人際關系，探索建立多種形式的集體協(xié)商和共同治理模式。大力培育發(fā)展社會組織，完善政府向社會組織購買服務的目錄和清單，建立社會組織孵化基地，不斷完善社會組織規(guī)范管理和服務機制。建立健全專家咨詢和論證制度、社會公示和聽證制度，積極拓寬居民參與渠道。二是完善基層社會治理方式。經濟發(fā)展新常態(tài)下，經濟社會發(fā)展積累的矛盾以及經濟社會轉型產生的矛盾錯綜復雜，基層社會治理和矛盾糾紛化解壓力大、任務重、挑戰(zhàn)性強。必須適應新形勢和新要求，創(chuàng)新社會治理的方法和手段。建立融司法調解、行政調解、居民調解于一體的大調解機制，建立集組織領導、預防調處、快速處置于一體的大預防機制。堅持全程跟進、適時介入、果斷處置，構建政府主導下的勞資矛盾多元化化解的源頭治理機制。深入開發(fā)大數(shù)據(jù)在社會輿情、治安防控、應急保障、公共安全等社會治理方面的應用，提高基層社會治理科學化水平。三是破解基層社會治理關鍵問題。正確把握和處理政府與市場、社會的關系，正確把握和處理法治與德治、自治的關系，正確把握和處理繼承與改革、創(chuàng)新的關系，推出地方城市基層治理整體設計方案，切實增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。圍繞創(chuàng)新和完善基層黨建工作、基層重大社會事務協(xié)調、村鎮(zhèn)集體資產保值增值、基層民主和依法治理等關鍵環(huán)節(jié)和重大問題，進行有效改革，建立完善充滿活力的基層自治體制機制。在培育發(fā)展社會組織、異地商會建設、企業(yè)誠信經營等方面，創(chuàng)新推廣積分制管理，大力提升基層社會治理水平。

（五）注重多元包容，常住人口市民化。

人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化建設的核心，人的生活質量的改善和工作環(huán)境的提升是城鎮(zhèn)化建設的根本要義。一是有序拓寬人口市民化通道。以優(yōu)化積分制和企業(yè)自評人才入戶為重點，優(yōu)化調整外來務工人員入戶政策。推行以居住證為基礎的戶籍制度改革，優(yōu)先解決好進城時間長、工作時間長、可以適應城鎮(zhèn)經濟結構調整和產業(yè)轉型升級的人口市民化問題。加快戶籍農業(yè)轉移人口市民化進程，依法依規(guī)保障本市進城落戶農業(yè)轉移人口原有土地承包經營權、宅基地使用權、林地經營權和集體收益分配權，實現(xiàn)城市居民和農村居民社會保障待遇一體化管理。完善農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔體系。二是培育多元包容的城市精神。大力培育和弘揚社會主義核心價值觀，使其融入地方城市人文精神，化為市民的內在準則和行為習慣。大力培育和塑造具有開放開明、兼容特質的包容文化，增強地方城市文化對外來務工人員的親和力和凝聚力。大力培育塑造地方城市精神，精心宣傳推介地方城市形象，增強外來務工人員對城市的認同感和自豪感。大力倡導和弘揚平等、友愛、互助的新型人際關系，使本外人口和諧相處，構建本外融合型社會。推進基層文化站、圖書館等文化設施的建設，廣泛開展便于社會各群體參與展演的群眾性文化活動，使外來務工人員有好書讀、有好講座聽、有好展覽欣賞、有好平臺展示，營造和諧、兼容、共享的文化氛圍。三是大力提升市民文明素質。堅持經濟與文化雙翼齊飛，以文化建筑延續(xù)城市文明，加強城市工業(yè)遺產、非物質文化遺產等歷史文化資源的保存，增強城市文明的積淀。依托圖書館、公共電子閱覽室等時間全天候、空間全覆蓋的圖書館網(wǎng)絡，深入開展全民閱讀活動，發(fā)動市民共建學習之城。依托綠道網(wǎng)、森林公園等，引導市民參與環(huán)保行動，踐行綠色環(huán)保生活理念。加快構建個人社會信用體系，建立健全守信激勵和失信懲罰機制，提高市民的誠信意識。以空巢老人、困難外來務工人員及子女、殘疾人等特殊人群為服務重點，組織開展各種志愿服務活動，建立健全內容豐富、效果明顯、機制健全的社會志愿服務體系，推進志愿服務常態(tài)化制度化，不斷提升社會文明程度。

推進城鎮(zhèn)化，需要從意識上和行為上進行重新認識，并且建立與之相適應的配套政策，使參與城鎮(zhèn)化進程的各方主體能夠更好地發(fā)揮其作用。

第四篇：第八篇 推進新型城鎮(zhèn)化

十三五規(guī)劃綱要

第八篇 推進新型城鎮(zhèn)化

堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農村建設水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

第三十二章 加快農業(yè)轉移人口市民化

統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，健全常住人口市民化激勵機制，推動更多人口融入城鎮(zhèn)。

第一節(jié) 深化戶籍制度改革

推進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權利和義務。優(yōu)先解決農村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農業(yè)轉移人口、新生代農民工落戶問題。省會及以下城市要全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員的落戶限制。推廣專業(yè)技術職稱、技能等級等同大城市落戶掛鉤做法。大中城市不得采取購買房屋、投資納稅、積分制等方式設置落戶限制。超大城市和特大城市要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要條件，實行差異化的落戶政策。強化地方政府推動農業(yè)轉移人口市民化主體責任。

第二節(jié) 實施居住證制度

全面實施居住證暫行條例，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。保障居住證持有人在居住地享有義務教育、公共就業(yè)服務、公共衛(wèi)生服務等國家規(guī)定的基本公共服務。鼓勵各級政府不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準，縮小與戶籍人口的差距。

第三節(jié) 健全促進農業(yè)轉移人口市民化的機制

健全財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，建立財政性建設資金對城市基礎設施補貼數(shù)額與城市吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，并支持引導依法自愿有償轉讓。深入推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點。

第三十三章 優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

加快構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調發(fā)展的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。

第一節(jié) 加快城市群建設發(fā)展

優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原城市群，規(guī)劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發(fā)展。建立健全城市群發(fā)展協(xié)調機制，推動跨區(qū)域城市間產業(yè)分工、基礎設施、生態(tài)保護、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動，實現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。

第二節(jié) 增強中心城市輻射帶動功能

發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務功能。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當疏解中心城區(qū)非核心功能，強化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進形成都市圈。大中城市要加快產業(yè)轉型升級，延伸面向腹地的產業(yè)和服務鏈，形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點?？茖W劃定中心城區(qū)開發(fā)邊界，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

第三節(jié) 加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)

以提升質量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市。引導產業(yè)項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優(yōu)質教育、醫(yī)療等公共服務資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。加快拓展特大鎮(zhèn)功能，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權限，完善設市設區(qū)標準，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市。因地制宜發(fā)展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。提升邊境口岸城鎮(zhèn)功能。

第三十四章 建設和諧宜居城市

轉變城市發(fā)展方式，提高城市治理能力，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環(huán)境質量、居民生活質量和城市競爭力，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的城市。

第一節(jié) 加快新型城市建設

根據(jù)資源環(huán)境承載力調節(jié)城市規(guī)模，實行綠色規(guī)劃、設計、施工標準，實施生態(tài)廊道建設和生態(tài)系統(tǒng)修復工程，建設綠色城市。加強現(xiàn)代信息基礎設施建設，推進大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，建設智慧城市。發(fā)揮城市創(chuàng)新資源密集優(yōu)勢，打造創(chuàng)業(yè)樂園和創(chuàng)新?lián)u籃，建設創(chuàng)新城市。提高城市開放度和包容性，加強文化和自然遺產保護，延續(xù)歷史文脈，建設人文城市。加強城市空間開發(fā)利用管制，建設密度較高、功能融合、公交導向的緊湊城市。

第二節(jié) 加強城市基礎設施建設

構建布局合理、設施配套、功能完備、安全高效的現(xiàn)代城市基礎設施體系。加快城市供水設施改造與建設。加強市政管網(wǎng)等地下基礎設施改造與建設。加強城市道路、停車場、交通安全等設施建設，加強城市步行和自行車交通設施建設。全面推進無障礙設施建設。嚴格執(zhí)行城市新建居民區(qū)配套建設幼兒園、學校的規(guī)定。嚴格執(zhí)行新建小區(qū)停車位、充電樁等配建標準。加強城市防洪防澇與調蓄、公園綠地等生態(tài)設施建設，支持海綿城市發(fā)展，完善城市公共服務設施。提高城市建筑和基礎設施抗災能力。

第三節(jié) 加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造

基本完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造任務。將棚戶區(qū)改造與城市更新、產業(yè)轉型升級更好結合起來，加快推進集中成片棚戶區(qū)和城中村改造，有序推進舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，棚戶區(qū)改造政策覆蓋全國重點鎮(zhèn)。完善配套基礎設施，加強工程質量監(jiān)管。

第四節(jié) 提升城市治理水平

創(chuàng)新城市治理方式，改革城市管理和執(zhí)法體制，推進城市精細化、全周期、合作性管理。創(chuàng)新城市規(guī)劃理念和方法，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間，加強對城市空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃管控。全面推行城市科學設計，推進城市有機更新，提倡城市修補改造。發(fā)展適用、經濟、綠色、美觀建筑，提高建筑技術水平、安全標準和工程質量，推廣裝配式建筑和鋼結構建筑。

第三十五章 健全住房供應體系

構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，優(yōu)化住房供需結構，穩(wěn)步提高居民住房水平，更好保障住有所居。

第一節(jié) 完善購租并舉的住房制度

以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革。對無力購買住房的居民特別是非戶籍人口，支持其租房居住，對其中符合條件的困難家庭給予貨幣化租金補助。把公租房擴大到非戶籍人口，實現(xiàn)公租房貨幣化。研究完善公務人員住房政策。

第二節(jié) 促進房地產市場健康發(fā)展

優(yōu)化住房供給結構，促進市場供需平衡，保持房地產市場平穩(wěn)運行。在住房供求關系緊張地區(qū)適度增加用地規(guī)模。在商品房庫存較大地區(qū)，穩(wěn)步化解房地產庫存，擴大住房有效需求，提高棚戶區(qū)改造貨幣化安置比例。積極發(fā)展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，擴大租賃市場房源，鼓勵發(fā)展以住房租賃為主營業(yè)務的專業(yè)化企業(yè)。促進房地產業(yè)兼并重組，提高產業(yè)集中度，開展房地產投資信托基金試點。發(fā)展旅游地產、養(yǎng)老地產、文化地產等新業(yè)態(tài)。加快推進住宅產業(yè)現(xiàn)代化，提升住宅綜合品質。

第三節(jié) 提高住房保障水平

將居住證持有人納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。統(tǒng)籌規(guī)劃保障性住房、棚戶區(qū)改造和配套設施建設，確保建筑質量，方便住戶日常生活和出行。完善投資、信貸、土地、稅費等支持政策。多渠道籌集公共租賃房房源。實行實物保障與貨幣補貼并舉，逐步加大租賃補貼發(fā)放力度。健全保障性住房投資運營和準入退出管理機制。

第三十六章 推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展

推動新型城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調發(fā)展，提升縣域經濟支撐輻射能力，促進公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置，拓展農村廣闊發(fā)展空間，形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展新格局。

第一節(jié) 發(fā)展特色縣域經濟

培育發(fā)展充滿活力、特色化、專業(yè)化的縣域經濟，提升承接城市功能轉移和輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展能力。依托優(yōu)勢資源，促進農產品精深加工、農村服務業(yè)及勞動密集型產業(yè)發(fā)展，積極探索承接產業(yè)轉移新模式，融入?yún)^(qū)域性產業(yè)鏈和生產網(wǎng)絡。引導農村二三產業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產業(yè)園區(qū)集中。擴大縣域發(fā)展自主權，提高縣級基本財力保障水平。

第二節(jié) 加快建設美麗宜居鄉(xiāng)村

推進農村改革和制度創(chuàng)新，增強集體經濟組織服務功能，激發(fā)農村發(fā)展活力。全面改善農村生產生活條件?？茖W規(guī)劃村鎮(zhèn)建設、農田保護、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。加快農村寬帶、公路、危房、飲水、照明、環(huán)衛(wèi)、消防等設施改造。開展新一輪農網(wǎng)改造升級，農網(wǎng)供電可靠率達到99.8%。實施農村飲水安全鞏固提升工程。改善農村辦學條件和教師工作生活條件，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構和鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設。建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系。加強和改善農村社會治理，完善農村治安防控體系，深入推進平安鄉(xiāng)村建設。加強農村文化建設，深入開展“星級文明戶”、“五好文明家庭”等創(chuàng)建活動，培育文明鄉(xiāng)風、優(yōu)良家風、新鄉(xiāng)賢文化。開展農村不良風氣專項治理，整治農村非法宗教活動等突出問題。開展生態(tài)文明示范村鎮(zhèn)建設行動和農村人居環(huán)境綜合整治行動，加大傳統(tǒng)村落和民居、民族特色村鎮(zhèn)保護力度，傳承鄉(xiāng)村文明，建設田園牧歌、秀山麗水、和諧幸福的美麗宜居鄉(xiāng)村。

第三節(jié) 促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置

統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施網(wǎng)絡，健全農村基礎設施投入長效機制，促進水電路氣信等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)保設施城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局建設。把社會事業(yè)發(fā)展重點放在農村和接納農業(yè)轉移人口較多的城鎮(zhèn)，推動城鎮(zhèn)公共服務向農村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度并軌、標準統(tǒng)一。

第五篇：以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

以人為本”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路 袁喜祿 國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長 二O一三年十一月

大家好！非常感謝有機會和大家交流對城鎮(zhèn)化問題的一些理解和看法。推進城鎮(zhèn)化對我國經濟社會發(fā)展具有全局意義的一個重大戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化不僅關系經濟增長，也是關系未來結構轉型戰(zhàn)略性調整的一個重要載體?，F(xiàn)在，各方面對城鎮(zhèn)化也非常關注，無論是企業(yè)家還是地方政府都對城鎮(zhèn)化寄予厚望。我們長期跟蹤研究城鎮(zhèn)化的發(fā)展問題，“十一五”開始編制城鎮(zhèn)化相關規(guī)劃，經過這么多年的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程中已經存在一些新變化和新趨勢，這將對城市發(fā)展和投資建設帶來較大影響。由于今年年底中央會召開城市化的工作會議，在此我不介紹具體的城市化規(guī)劃，而是介紹一些新的理解和認識，希望對下一步大家理解新型城市化的內涵提供一些幫助。目前，這些新變化主要突出表現(xiàn)在以下五個方面：

一、推進城鎮(zhèn)化的宏觀經濟背景發(fā)生了深刻的變化

金融危機之后，國內經濟和世界經濟都進入了增速放緩、結構轉型的新發(fā)展時期。這與近十幾年經濟高增長的背景下推進城鎮(zhèn)化大不一樣。在這種背景下，有一個重要影響就是如何辯證認識城鎮(zhèn)化與經濟增長的關系。一方面要認識到城鎮(zhèn)化是拉動經濟增長的強大動力，另一方面也不能忽視未來城鎮(zhèn)化也要受到經濟增長放緩的約束。全球經濟危機之后，普遍認為中國經濟還有長期向好發(fā)展的巨大潛力，一個重要動因就是中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程。斯蒂格利茨很早就說過，21 世紀影響世界的兩大事件，一個是美國高科技，另一個是中國城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化對經濟增長的拉動作用是一個共識。雖然中國城鎮(zhèn)化具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但是在宏觀經濟放緩背景的約束下，城鎮(zhèn)化自身發(fā)展也要受到一些約束，對經濟增長的帶動作用也有一定限度。在總體經濟放緩背景下推進城鎮(zhèn)化，不僅要解決未來城鎮(zhèn)化面臨的問題，而且還有一個重要任務，就是要解決近十幾年經濟高增長階段積累的很多結構性矛盾和問題。因此，今后推進城鎮(zhèn)化面臨的難度將更大。比如說就業(yè)問題，過去高增長階段創(chuàng)造就業(yè)機會和空間更大。再比如農民工總量問題。在編制“十一五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時，我們認為城鎮(zhèn)化是中國經濟增長強大動力。當時有五六千萬農民工跨地區(qū)打工，現(xiàn)在達到 1.49 億，整個農民工兩億多，這是高增長遺留的問題。因此從這種背景來講，今后城鎮(zhèn)化不可能是爆發(fā)式的，而是一個積極、穩(wěn)妥、漸進的過程。

另一方面，城鎮(zhèn)化對經濟的帶動作用也是逐漸釋放的過程。2012 年中央工作會提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之后，很多地方調高城鎮(zhèn)化的數(shù)值和指標，希望通過城鎮(zhèn)化建設來帶動新一輪經濟增長。這把長期戰(zhàn)略當成短期應急之舉，忽視了城鎮(zhèn)化的基本背景和內在規(guī)律，如果照這樣發(fā)展下去就會脫離正常發(fā)展的軌道。

二、推動城鎮(zhèn)化的動力機制面臨新的轉換

改革開放以來，工業(yè)化的快速推進是推動城鎮(zhèn)化的主要動力。我國工業(yè)化的快速發(fā)展參與到整個全球化過程中，與中國作為全球世界工廠的這種分工格局地位密切相關。但是這些年我國沒有順勢而為，喪失了推進城鎮(zhèn)化的最好時機，造成了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，或者說是工業(yè)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后，形成了現(xiàn)在半城鎮(zhèn)化的矛盾。因此，十八大報告特別強調工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動，要四化同步發(fā)展。這就是因為在全球化過程中，我國工業(yè)化更多是為歐美發(fā)達市場的消費群體提供服務，但是和國內城鎮(zhèn)化沒有形成良好的互動機制.全球金融危機之后，整個世界經濟的分工格局在調整，未來制造業(yè)生產能力過剩是一個全局性的問題。在需求不足、產能過剩的背景下，以往依賴出口、依賴工業(yè)和依賴投資帶動經濟增長的格局不可能持續(xù)。在工業(yè)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后的背景下，依靠工業(yè)擴張推動城鎮(zhèn)化也不可能持續(xù)。未來互動模式是要通過城鎮(zhèn)化來消化龐大的

過剩產能，才能形成投資與消費的良性循環(huán)。有專家提出，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，只有人口城鎮(zhèn)化才能化解工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后帶來一系列的結構性偏差。所以今后城鎮(zhèn)化發(fā)展將會從以往工業(yè)化拉動經濟增長、帶動城鎮(zhèn)化的模式，轉向通過城鎮(zhèn)化來消化過剩產能、支撐經濟增長。

雖然背景發(fā)生了變化，但很多地區(qū)發(fā)展還是采取原有發(fā)展路徑和模式，還是通過工業(yè)大規(guī)模招商引資的模式，這就忽視了整個產能過剩的背景。今后城市經濟發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)機會是需要通過服務經濟才能形成。

三、城市空間擴展的模式面臨新的調整

這與工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的基本動力相關。我國各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的興起是快速支撐工業(yè)化進程的重要載體，也是城市空間擴展的重要載體。盡管這些年各類工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的發(fā)展在整個經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是這種模式的無限擴大也帶來很多隱患。比如說，在城市微觀層面，城市功能布局不合理、城市經濟難以健康發(fā)展，這是由于開發(fā)區(qū)模式和城市難以形成良性互動。整個開發(fā)區(qū)是工業(yè)為主，產業(yè)生態(tài)比較單一，基本上是生產功能區(qū)。這種空間上的隔離造成了開發(fā)區(qū)的一些死城，同時也帶來了大量的往返運輸。上海濱港新城是 200平方公里的產業(yè)用地，100平方公里的城市居住用地，這種相互分離模式造成了很多問題。所謂低碳城市、綠色城市的一個關鍵就在于怎么如何減少運輸能源帶來的消耗，而這種城市布局模式卻是與之相違背的。

在全國層面，開發(fā)區(qū)也帶來許多問題。與國外不一樣，我國十幾、幾十，甚至上百平方公里的開發(fā)區(qū)非常普遍，這是造成全國土地浪費的重要動因。土地城市化快于人口城市化，工業(yè)化占用了更多土地，而城市用地非常小。另外，各地搞開發(fā)區(qū)都有優(yōu)惠政策，這就帶來了工業(yè)盲目擴張和產能盲目建設。第三個方面，開發(fā)區(qū)用地結構和土地政策不合理?；旧嫌霉I(yè)的用地零地價和低地價，低地價的形成是靠城市居住、商業(yè)用地的高地價來彌補對工業(yè)的補貼。這助推高房價，也抑制城市消費和服務經濟的發(fā)展。

在整個經濟轉型的大背景下，未來城市的空間發(fā)展模式也面臨著轉型。今后通過開發(fā)區(qū)來拉大城市框架的模式不可持續(xù)。因此，未來要改變工業(yè)優(yōu)先、招商引資優(yōu)先、以物為本推進城鎮(zhèn)化的傾向，要以人為中心推進城鎮(zhèn)化。舉個例子，城市經濟發(fā)展和空間布局是密切相關的，光靠幾個招商引資和工業(yè)項目不可能形成城市經濟。蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)是國內工業(yè)園區(qū)的先河。很多地方學新加坡工業(yè)園區(qū)都沒有學到真諦，都是單一的開發(fā)區(qū)。新加坡工業(yè)園區(qū)從規(guī)劃開始就是城市開發(fā)區(qū)，不是單一的工業(yè)開發(fā)區(qū)架構。因此，蘇州新加坡工業(yè)園區(qū)城市功能愈加完善，形成了產城互動。另外，我國臺灣地區(qū)很早提出的工業(yè)園區(qū)再造也是按照“三生一體”的規(guī)劃理念，生產、生活、生態(tài)一體。我國開發(fā)區(qū)出現(xiàn)這么多問題，在于整個規(guī)劃理念和對開發(fā)區(qū)的認識還存在偏差。

四、城市化的空間格局面臨重新塑造

城市化的空間格局是各類城市在空間布局組織上的形式，也是經濟布局的一種模式。過去一直強調的概念是企業(yè)結構、產業(yè)結構，但是近年來我們逐漸認識到空間布局、空間結構，對區(qū)域、城市、國家都是重要空間布局的載體，這是形成經濟運行效率、產業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的空間布局的基礎。這么多年我國城市化進程中一個突出的問題在于，無論是省區(qū)、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論條件好還是條件差，無論是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、還是像珠三角、長三角環(huán)境好的地區(qū)，所有各級行政區(qū)都要在本行政區(qū)之內推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，從而導致國土空間盲目無序過渡開發(fā)。

從國際經驗看，任何國家的人口、經濟和城鎮(zhèn)在國土都不是均勻分布的，都集中在少數(shù)地區(qū)。我國的實踐經驗表明，我國資源環(huán)境的區(qū)域差異更加顯著，各個地區(qū)資源環(huán)境承載力差異巨大，不是所有地區(qū)都適合城鎮(zhèn)化。前段時間我去東莞調研，東莞市長介紹了空間開發(fā)帶來后果的經驗，概括為三個方面，不僅有實踐的意義，理論總結也是相當完備。第一，東莞是從改革開放之初的個體招商引資形成分散開發(fā)的經典模式，但這使土地主體開發(fā)強

度非常高，達到 40%以上。因為土地資源分散浪費形不成規(guī)模經濟，土地利用效率非常低。第二，分散開發(fā)帶來的招商引資也是中小企業(yè)、低檔次、低素質的產業(yè)結構，從而造成東莞大量外來流動人口的集聚，大量勞動密集企業(yè)集聚了大量低端勞動力。第三，大量分散企業(yè)也是造成了污染擴散，對生態(tài)的影響更長遠，也難治理。未來中國城市化為什么要以人為核心，以城市群為主體形態(tài)？因為這就解決了過去一直爭論大中小城市誰更重要的問題。其實大中小城市誰更重要就跟企業(yè)家認識一樣，大中小企業(yè)在一國經濟中同等重要，是互補的狀態(tài)。大中小城市也是一個概念，要發(fā)揮中心城市的核心帶動作用，通過大量大中小城市形成分工與協(xié)作。目前規(guī)劃了 21 個城市化地區(qū)，也是未來具有培育城市群潛力的地區(qū)。如長三角、珠三角、環(huán)渤海，這是未來要轉型升級優(yōu)化提升的城市群地區(qū)。剩下的 18 個重點開發(fā)區(qū)域也是具有培育城市群潛力的地區(qū)，如長江中游、成渝、關中地區(qū)。未來要引導形成一種集中均衡的空間布局模式。所謂集中，就是在小區(qū)域以城市群為載體，形成規(guī)模效應、外部效應。所謂均衡，這些城市群在全國布局上要有相對均衡的分布。通過在中西部重點培育的城市群來帶動中西部發(fā)展，從而促進城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調。同時，這種戰(zhàn)略布局的構架其實也是要調整過去人口經濟布局過于集中在沿海少數(shù)地區(qū)，向中西部擴展內需空間。

美國單位平方公里的 GDP 產出主要集中在少數(shù)的地區(qū)，比如東西海岸、五大湖地區(qū)，再加上一些新興城市。而很多中西部地區(qū)的城市化比重比中國還低，有些州還不到 50%。所以美國各個地區(qū)同樣都是高度發(fā)達、現(xiàn)代化，這就是經濟的布局。過去日本經濟能夠長期占據(jù)全球第二位，主要是由于產業(yè)核心地區(qū)集中在東京、大阪、名古屋三大都市圈。荷蘭四萬多平方公里的國土空間，同樣也是六個城市網(wǎng)絡。

過去我們關心經濟在哪些產業(yè)產生，今后隨著市場經濟體制完善，政府更加要注重空間調控、空間引導，更加關注 GDP 在哪些地區(qū)產生。十八大報告提出，加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、形成優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，作為生態(tài)文明建設的空間基礎，這也是空間布局的戰(zhàn)略支撐，不僅是經濟意義，更在于可持續(xù)發(fā)展的潛力。

五、制約人口城鎮(zhèn)化的主要障礙變?yōu)楦鼮閺碗s

過去推進城鎮(zhèn)化面臨是二元體制。二元體制的背后實質是城鄉(xiāng)分割的社會保障制度。體制背后是經濟因素，是有沒有能力給城鄉(xiāng)居民提供均等化的基本社會保障。傳統(tǒng)的體制障礙要逐漸消除。另一方面，人口城鎮(zhèn)化面臨新的經濟門檻，概括為高房價。高房價是阻礙人口城鎮(zhèn)化的新障礙，但背后實質又是制度的因素，這涉及到土地財政、城市發(fā)展新的投融資機制。高房價帶來的問題非常明顯，比如說內需潛力為什么不能形成，主要是由于農民工只是生產者，不是消費者。高房價之后作為普通的消費者要提高消費轉型升級，這是因為十年前分房之后購買家具和新的電器，這是改善性消費升級，但是這些消費升級沒有之后，升級的動力會被遏制。另外，我國富豪排行榜很大程度上是地產開發(fā)商，這在其他國家是不可思議的。江浙搞實業(yè)的企業(yè)家都轉向房地產，這抑制了實體經濟的轉型。這帶來的一系列問題，對內需和整個消費升級帶來一種新的矛盾。推進城鎮(zhèn)化，不是房地產化，但是房地產又是城市化過程中的一個重要載體。無論擴大內需也好，還是增加投資的潛能也好，現(xiàn)在推進城鎮(zhèn)化如果人不進城，投資和消費就不可能形成良性的循環(huán)。因此在新形勢下，應該對房地產業(yè)有新認識，房地產業(yè)不是一個暴力的行業(yè)，它應該是為人提供一個在城市生存、發(fā)展、創(chuàng)業(yè)居住的空間和載體。只有以人為中心推進城鎮(zhèn)化，才能擺脫過去一直把城市化當成城市建設的誤區(qū)。這些年，我們一直在糾正幾個偏差：一是土地城市化快于人口城市化，二是城市化不是簡單的城市建設，是城市經濟的繁榮過程。只有人在城市經濟內部，城市化的內需潛力對投資和消費形成良性循環(huán)，才能形成一個暢通的通道，未來經濟轉型和結構調整才能有空間。

事實上，這么多年為什么大家一直說內需不行，或者說服務經濟不行？舉個例子，前段時間我去番禺調研。番禺利用了廣州城市化過程中人口對住房的需求，開發(fā)了很多房地產大盤，在珠三角非常有影響力。我討論到番禹這么多房地產大盤，那是不是城市經濟？總感覺就是一片一片高樓，人們晚上過來居住一下。城市經濟是什么？人們要在這要居住、生活、娛樂、消費，要有一系列關系的交往，這就是簡單的房地產開發(fā)形不成經濟的原因。

在推進城市化過程中，要強調以人為核心的城市化，改變土地財政的約束，要形成新的城市投融資的機制，也包括強調以城市群為主體推進城市化。因此，我們要進行一些制度和機制上的改革。很多專家認為，城鎮(zhèn)化是市場化的一個過程，認為政府在編城市規(guī)劃、引導城市化進程，干預太多。我認為，我國的體制障礙，比如說二元結構的體制障礙，是因為制度形成的。打破這種制度障礙不可能靠市場機制解決，也必須只有政府自身改革和創(chuàng)新才能打破原有制度的束縛。

以上介紹了五個方面新的變化，給大家理解未來為什么強調人、強調一些新的城市化內涵，要綠色要低碳。人口進入城市后，既是城市發(fā)展的發(fā)動機或者是財富的創(chuàng)造者，也是資源環(huán)境的損耗者、影響者。在這種過程當中，怎么平衡城市化帶來的益處，消除或者盡可能緩解城市化進程帶來的一系列矛盾和弊端，這是需要政府的政策和規(guī)劃有一個更好的平衡。謝謝大家！