第一篇：政府性基金

政府性基金 百科名片 政府性基金 政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項收費。目錄

概述 原則與劃分

預算編制

預算科目設(shè)置

預算執(zhí)行

關(guān)于支出管理

決算編報

展開

概述

原則與劃分

預算編制

預算科目設(shè)置

預算執(zhí)行

關(guān)于支出管理

決算編報

展開

概述

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號）要求，從1996年起，將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育費附加、郵電附加、港口建設(shè)費、市話初裝基金、民航機場管理建設(shè)費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）（以下統(tǒng)稱“基

金”）納入財政預算管理。為了做好政府性基金的預算管理工作，特制定本辦法。道路收費改革之后部分養(yǎng)路費已不再適用。

原則與劃分

一、關(guān)于預算管理原則與預算級次劃分

納入預算管理的政府性基金管理總原則是：基金全額納入預算管理，實行收支兩條線，收入全額上繳國庫，先收后支，?？顚Ｓ茫辉陬A算上單獨編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

基金的預算級次劃分為中央基金預算收入、地方基金預算收入和中央與地方共享基金收入。在未作出新的調(diào)整之前，有關(guān)收入的劃分暫以原規(guī)定為準，即目前屬于中央政府的收入，仍作為中央基金預算收入；目前屬于地方政府的收入，仍作為地方基金預算收入；目前作為中央與地方政府共享的收入，仍作為中央與地方共享基金收入。

地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，根據(jù)國務(wù)院[1996]29號文件要求納入地方財政預算后，也視同地方政府的基金收入，預算級次為地方預算收入。

預算編制

二、關(guān)于預算編制

1．根據(jù)《》要求，由國務(wù)院規(guī)定辦法。上述基金收支預算在國務(wù)院復式預算辦法正式頒發(fā)前，在財政預算上暫采用單獨編列辦法。即各級財政部門單獨編列一張“政府性基金收支預算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應(yīng)的原則排列，不計入一般預算收入總計和一般預算支出總計。

2．各基金征收部門和使用部門應(yīng)于每年第四季度根據(jù)財政部門的部署，匯總編報下年度的分項基金預算。分項基金預算經(jīng)財政部門按規(guī)定程序批準后執(zhí)行。

3．基金預算內(nèi)容包括年度基金收入預算與基金支出預算，以前年度基金結(jié)余也應(yīng)在基金預算中反映?；鹗杖腩A算根據(jù)上年度征收任務(wù)完成情況和本年度征收任務(wù)及征收標準調(diào)整變化情況等確定；基金支出預算根據(jù)基金收入情況，按規(guī)定的用途、支出范圍和支出標準編列。屬于基本建設(shè)項目應(yīng)按基本建設(shè)投資管理的有關(guān)規(guī)定編報基本建設(shè)支出預算。

基金預算按規(guī)定的程序報經(jīng)批準后，由財政部門及時向各部門批復。

地方財政部門應(yīng)于預算年度開始后的10日內(nèi)，將匯總的地方政府性基金預算報財政部。

預算科目設(shè)置

三、關(guān)于預算科目設(shè)置

各部門、各單位在辦理基金收入繳庫時，適用1997年政府性基金預算收入科目；各級財政部門辦理基金支出時，適用1997年政府性基金預算支出科目。政府性基金收支科目具體內(nèi)容由我部另行規(guī)定。

預算執(zhí)行

四、關(guān)于預算執(zhí)行

（一）關(guān)于基金繳庫

政府性基金納入預算管理后，應(yīng)按《中華人民共和國國庫條例》辦理收入繳庫。各項納入預算管理的政府性基金除農(nóng)村教育費附加由稅務(wù)或財政部門負責征收管理外，其余各項基金由財政部駐各地專員辦事機構(gòu)同級財政部門或經(jīng)同級財政部門委托的部門負責征收管理。為做好收入的征收管理工作，原則上仍按現(xiàn)行管理辦法收繳，即原由財政部駐各地專員辦事機構(gòu)就地監(jiān)繳的中央基金預算收入仍由專員辦監(jiān)繳入庫，原由中央主管部門集中收繳的基金，仍由中央主管部門征收，并根據(jù)基金收繳情況每月分次辦理繳庫。原由地方部門收繳的基金，仍由地方收繳。繳庫時應(yīng)按基金所屬預算級次分別繳入中央國庫或地方國庫，即屬于中央基金預算收入的全部繳入中央總金庫，屬于地方基金預算收入的全部繳入地方金庫，屬于中央與地方共享的基金預算收入由地方收款部門按規(guī)定的比例分別將留歸地方的收入繳入地方金庫，屬于中央收入的部分，匯解中央主管部門集中繳庫。對于規(guī)定繳納稅款的基金收入，在扣除應(yīng)繳稅款后辦理繳庫。

為加強基金收入繳庫的管理，防止出現(xiàn)混庫，各中央主管部門與地方收款部門或單位之間應(yīng)建立健全基金收入上劃和繳庫對帳制度，特別是要嚴密共享收入?yún)R解的對帳。

基層收款單位及主管部門對應(yīng)繳國庫的基金收入應(yīng)嚴格管理，并應(yīng)在國家銀行開立待繳款專戶，將每日收取的收入全部送存專戶。任何單位、部門不得將應(yīng)繳專戶的資金轉(zhuǎn)為儲蓄存款或混入本單位的經(jīng)費存款帳戶。專戶的資金應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)清繳，不得坐支、截留。

基金收入的繳庫一律使用“一般繳款書”。繳款書所列各項內(nèi)容必須填列完整、正確。其中：繳入中央金庫的，填寫方法如下：“財政機關(guān)”欄填寫“財政部”，“預算級次”欄填寫“中央級”；“預算科目”欄按財政部制發(fā)的“基金預算收入科目”填寫。繳入地方國庫的按相應(yīng)的財政機關(guān)、預算級次和財政部制發(fā)的“基金預算收入科目”填寫。

關(guān)于支出管理

（二）關(guān)于支出管理

基金的支出本著“先收后支”的原則辦理。財政部門辦理各項基金支出的撥付，應(yīng)根據(jù)核定的支出預算及基金收入入庫的進度辦理，并應(yīng)保證用款單位的用款需要。部門和單位使用基金時，應(yīng)嚴格按資金渠道，在規(guī)定的開支范圍與開支標準內(nèi)使用，不得與單位其他資金和正常經(jīng)費混淆，也不得擅自改變支出用途。

各級財政、各部門、各單位應(yīng)加強對基金支出的管理，建立健全財務(wù)制度，嚴格會計核算程序，確?；鸢匆?guī)定的用途合理使用。

（三）各基金征收部門和基金使用部門與單位應(yīng)按同級財政部門的要求及時報送有關(guān)基金收入、支出情況的報表和文字說明材料。

財政部駐各地監(jiān)察專員辦事處負責監(jiān)督檢查基金收入的征收繳庫情況及使用管理情況。各基金收入部門和基金使用部門應(yīng)按要求如實提供有關(guān)資料。對查出的違紀問題，專員辦按財政部有關(guān)規(guī)定就地處理，對檢查發(fā)現(xiàn)的混庫問題，應(yīng)就地及時予以調(diào)庫，個別因特殊情況無法就地更正的問題，按財政部《關(guān)于改進中央預算收入對帳辦法的通知》（財監(jiān)字

[1995]87號）文件中有關(guān)規(guī)定上報，由財政部通過財政結(jié)算扣回。

決算編報

五、關(guān)于決算編報

各基金征收部門和使用部門于每一預算年度終了時，應(yīng)根據(jù)財政部門的要求及時編報基金決算草案?；饹Q算草案應(yīng)在對全年基金收入和基金支出進行清理核對的基礎(chǔ)上進行，不得隨意調(diào)整收支數(shù)字，轉(zhuǎn)移資金。基金決算各項數(shù)字必須以經(jīng)過核實的基層單位會計數(shù)字為準，匯總編報，不得由主管部門估列代編。一個部門管理使用多項基金的，應(yīng)分別基金項目逐一編報。

各單位應(yīng)當按照主管部門的布置，認真編制本單位的基金決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)上報。

各部門在審核所屬各單位決算草案的基礎(chǔ)上，匯總編制本部門決算草案，并附?jīng)Q算草案詳細說明，經(jīng)部門行政領(lǐng)導簽章后，在規(guī)定期限內(nèi)報同級財政部門審核。

六、財政總預算會計核算科目設(shè)置

為了核算基金收支余存，在財政部1988年制發(fā)的《財政機關(guān)總預算會計制度》核算預算資金部分增設(shè)以下會計科目：在資金來源類增設(shè)“基金收入”一個總帳科目，用于反映各項

基金的收繳入庫及結(jié)存情況，總帳下按基金種類分設(shè)明細科目；在資金運用類增設(shè)“基金支出”一個總帳科目，用以反映各項基金的撥付使用情況?；鹗杖敫鶕?jù)同級國庫報來的入庫情況記賬；基金支出按實際撥付數(shù)記賬。

其他

七、其他

本辦法自1997年1月1日起執(zhí)行。

1996年各項基金按我部規(guī)定已納入預算管理的，繼續(xù)執(zhí)行原規(guī)定。1996年尚未納入預算管理的，各基金征收部門和單位應(yīng)在清理核實的基礎(chǔ)上，將截至1996年12月31日止應(yīng)納入預算管理的基金滾存余額，于1997年1月30日前足額繳入同級國庫。

有關(guān)各項基金的征收使用監(jiān)督管理辦法，由同級財政部門另行制定。

地方財政部門可以根據(jù)本辦法制定地方基金管理的具體規(guī)定。

我部及各有關(guān)部門過去制定的政策和規(guī)定凡與本辦法不一致的，一律以本辦法為準。

第二篇：政府性基金都有哪些項目

政府性基金都有哪些項目? 瀏覽次數(shù)：1439次懸賞分：0 | 解決時間：2010-12-28 20:14 | 提問者：ayx201011

最佳答案

征地管理費 國土部門 土地登記費 國土部門

城市房屋拆遷管理費 建設(shè)部門 工程定額測定費 建設(shè)部門 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費 建設(shè)部門

防空地下室易地工程建設(shè)費 人防部門 水土保持設(shè)施補償費 水利部門 特種設(shè)備檢驗費 技術(shù)監(jiān)督部門 其他回答 共2條

如果指的是政府性扶持資金的話，很多！如科技部專項、發(fā)改委專項、商貿(mào)專項等，具體可以看百度百科---“政府資金申報” 參考資料：IE_TiFontFace 回答者： 資金申報網(wǎng)zjsb | 三級 | 2010-12-21 17:29

政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項收費。

政府性基金預算管理辦法

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）要求，從1996年起，將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設(shè)基金、電力建設(shè)基金、三峽工程建設(shè)基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、農(nóng)村教育費附加、郵電附加、港口建設(shè)費、市話初裝基金、民航機場管理建設(shè)費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）（以下統(tǒng)稱“基金”）納入財政預算管理。為了做好政府性基金的預算管理工作，特制定本辦法。

一、關(guān)于預算管理原則與預算級次劃分

納入預算管理的政府性基金管理總原則是：基金全額納入預算管理，實行收支兩條線，收入全額上繳國庫，先收后支，?？顚Ｓ?；在預算上單獨編列，自求平衡，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

基金的預算級次劃分為中央基金預算收入、地方基金預算收入和中央與地方共享基金收入。在未作出新的調(diào)整之前，有關(guān)收入的劃分暫以原規(guī)定為準，即目前屬于中央政府的收入，仍作為中央基金預算收入；目前屬于地方政府的收入，仍作為地方基金預算收入；目前作為中央與地方政府共享的收入，仍作為中央與地方共享基金收入。地方財政部門按國家規(guī)定收取的各項稅費附加，根據(jù)國務(wù)院〔1996〕29號文件要求納入地方財政預算后，也視同地方政府的基金收入，預算級次為地方預算收入。

二、關(guān)于預算編制

1．根據(jù)《中華人民共和國預算法》要求，由國務(wù)院規(guī)定復式預算編制辦法。上述基金收支預算在國務(wù)院復式預算辦法正式頒發(fā)前，在財政預算上暫采用單獨編列辦法。即各級財政部門單獨編列一張“政府性基金收支預算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應(yīng)的原則排列，不計入一般預算收入總計和一般預算支出總計。

2．各基金征收部門和使用部門應(yīng)于每年第四季度根據(jù)財政部門的部署，匯總編報下的分項基金預算。分項基金預算經(jīng)財政部門按規(guī)定程序批準后執(zhí)行。3．基金預算內(nèi)容包括基金收入預算與基金支出預算，以前基金結(jié)余也應(yīng)在基金預算中反映?；鹗杖腩A算根據(jù)上征收任務(wù)完成情況和本征收任務(wù)及征收標準調(diào)整變化情況等確定；基金支出預算根據(jù)基金收入情況，按規(guī)定的用途、支出范圍和支出標準編列。屬于基本建設(shè)項目應(yīng)按基本建設(shè)投資管理的有關(guān)規(guī)定編報基本建設(shè)支出預算。

基金預算按規(guī)定的程序報經(jīng)批準后，由財政部門及時向各部門批復。

地方財政部門應(yīng)于預算開始后的10日內(nèi)，將匯總的地方政府性基金預算報財政部。

三、關(guān)于預算科目設(shè)置 各部門、各單位在辦理基金收入繳庫時，適用1997年政府性基金預算收入科目；各級財政部門辦理基金支出時，適用1997年政府性基金預算支出科目。政府性基金收支科目具體內(nèi)容由我部另行規(guī)定。

四、關(guān)于預算執(zhí)行

（一）關(guān)于基金繳庫

政府性基金納入預算管理后，應(yīng)按《中華人民共和國國庫條例》辦理收入繳庫。各項納入預算管理的政府性基金除農(nóng)村教育費附加由稅務(wù)或財政部門負責征收管理外，其余各項基金由財政部駐各地專員辦事機構(gòu)同級財政部門或經(jīng)同級財政部門委托的部門負責征收管理。為做好收入的征收管理工作，原則上仍按現(xiàn)行管理辦法收繳，即原由財政部駐各地專員辦事機構(gòu)就地監(jiān)繳的中央基金預算收入仍由專員辦監(jiān)繳入庫，原由中央主管部門集中收繳的基金，仍由中央主管部門征收，并根據(jù)基金收繳情況每月分次辦理繳庫。原由地方部門收繳的基金，仍由地方收繳。繳庫時應(yīng)按基金所屬預算級次分別繳入中央國庫或地方國庫，即屬于中央基金預算收入的全部繳入中央總金庫，屬于地方基金預算收入的全部繳入地方金庫，屬于中央與地方共享的基金預算收入由地方收款部門按規(guī)定的比例分別將留歸地方的收入繳入地方金庫，屬于中央收入的部分，匯解中央主管部門集中繳庫。對于規(guī)定繳納稅款的基金收入，在扣除應(yīng)繳稅款后辦理繳庫。為加強基金收入繳庫的管理，防止出現(xiàn)混庫，各中央主管部門與地方收款部門或單位之間應(yīng)建立健全基金收入上劃和繳庫對帳制度，特別是要嚴密共享收入?yún)R解的對帳。

基層收款單位及主管部門對應(yīng)繳國庫的基金收入應(yīng)嚴格管理，并應(yīng)在國家銀行開立待繳款專戶，將每日收取的收入全部送存專戶。任何單位、部門不得將應(yīng)繳專戶的資金轉(zhuǎn)為儲蓄存款或混入本單位的經(jīng)費存款帳戶。專戶的資金應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)清繳，不得坐支、截留?；鹗杖氲睦U庫一律使用“一般繳款書”。繳款書所列各項內(nèi)容必須填列完整、正確。其中：繳入中央金庫的，填寫方法如下：“財政機關(guān)”欄填寫“財政部”，“預算級次”欄填寫“中央級”；“預算科目”欄按財政部制發(fā)的“基金預算收入科目”填寫。繳入地方國庫的按相應(yīng)的財政機關(guān)、預算級次和財政部制發(fā)的“基金預算收入科目”填寫。

（二）關(guān)于支出管理

基金的支出本著“先收后支”的原則辦理。財政部門辦理各項基金支出的撥付，應(yīng)根據(jù)核定的支出預算及基金收入入庫的進度辦理，并應(yīng)保證用款單位的用款需要。部門和單位使用基金時，應(yīng)嚴格按資金渠道，在規(guī)定的開支范圍與開支標準內(nèi)使用，不得與單位其他資金和正常經(jīng)費混淆，也不得擅自改變支出用途。各級財政、各部門、各單位應(yīng)加強對基金支出的管理，建立健全財務(wù)制度，嚴格會計核算程序，確?；鸢匆?guī)定的用途合理使用。

（三）各基金征收部門和基金使用部門與單位應(yīng)按同級財政部門的要求及時報送有關(guān)基金收入、支出情況的報表和文字說明材料。

財政部駐各地監(jiān)察專員辦事處負責監(jiān)督檢查基金收入的征收繳庫情況及使用管理情況。各基金收入部門和基金使用部門應(yīng)按要求如實提供有關(guān)資料。對查出的違紀問題，專員辦按財政部有關(guān)規(guī)定就地處理，對檢查發(fā)現(xiàn)的混庫問題，應(yīng)就地及時予以調(diào)庫，個別因特殊情況無法就地更正的問題，按財政部《關(guān)于改進中央預算收入對帳辦法的通知》（財監(jiān)字〔1995〕87號）文件中有關(guān)規(guī)定上報，由財政部通過財政結(jié)算扣回。

五、關(guān)于決算編報

各基金征收部門和使用部門于每一預算終了時，應(yīng)根據(jù)財政部門的要求及時編報基金決算草案?；饹Q算草案應(yīng)在對全年基金收入和基金支出進行清理核對的基礎(chǔ)上進行，不得隨意調(diào)整收支數(shù)字，轉(zhuǎn)移資金。基金決算各項數(shù)字必須以經(jīng)過核實的基層單位會計數(shù)字為準，匯總編報，不得由主管部門估列代編。一個部門管理使用多項基金的，應(yīng)分別基金項目逐一編報。

各單位應(yīng)當按照主管部門的布置，認真編制本單位的基金決算草案，在規(guī)定期限內(nèi)上報。

各部門在審核所屬各單位決算草案的基礎(chǔ)上，匯總編制本部門決算草案，并附?jīng)Q算草案詳細說明，經(jīng)部門行政領(lǐng)導簽章后，在規(guī)定期限內(nèi)報同級財政部門審核。

六、財政總預算會計核算科目設(shè)置

為了核算基金收支余存，在財政部1988年制發(fā)的《財政機關(guān)總預算會計制度》核算預算資金部分增設(shè)以下會計科目：在資金來源類增設(shè)“基金收入”一個總帳科目，用于反映各項基金的收繳入庫及結(jié)存情況，總帳下按基金種類分設(shè)明細科目；在資金運用類增設(shè)“基金支出”一個總帳科目，用以反映各項基金的撥付使用情況。基金收入根據(jù)同級國庫報來的入庫情況記帳；基金支出按實際撥付數(shù)記帳。

七、其他

本辦法自1997年1月1日起執(zhí)行。

1996年各項基金按我部規(guī)定已納入預算管理的，繼續(xù)執(zhí)行原規(guī)定。1996年尚未納入預算管理的，各基金征收部門和單位應(yīng)在清理核實的基礎(chǔ)上，將截至1996年12月31日止應(yīng)納入預算管理的基金滾存余額，于1997年1月30日前足額繳入同級國庫。

有關(guān)各項基金的征收使用監(jiān)督管理辦法，由同級財政部門另行制定。地方財政部門可以根據(jù)本辦法制定地方基金管理的具體規(guī)定。我部及各有關(guān)部門過去制定的政策和規(guī)定凡與本辦法不一致的，一律以本辦法為準。

財政預算外資金與預算內(nèi)資金如何劃分

瀏覽次數(shù)：517次懸賞分：0 | 提問時間：2011-4-12 22:08 | 提問者：fengyuyu4

其他回答 共1條

預算內(nèi)資金是指納入國家財政預算方案，由各級財政統(tǒng)一集中和管理的財政資金。

預算外資金是根據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取、提取和安排使用的未納入預算的財政性資金。

通俗的說就是資金是否在預算內(nèi)。

第三篇：2012年10月份政府性基金預算執(zhí)行情況

2012年10月份政府性基金預算執(zhí)行情況

發(fā)布時間：2012-11-15

10月份，全市完成政府性基金預算收入18.66億元，同比（下同）下降6.67%；完成政府性基金預算支出30.04億元，增長28.71%。

1-10月份，全市累計完成政府性基金預算收入230.28億元，下降1.56%；完成政府性基金預算支出185.44億元，增長28.53%。

第四篇：2016政府性基金收支預算管理調(diào)研報告

2016政府性基金收支預算管理調(diào)研報告

政府性基金收支預算管理調(diào)研報告

規(guī)范和加強我縣政府性基金收支預算管理的幾點思考

【摘要】 規(guī)范和加強政府性基金預算管理，對于完善政府預算體系，提高財政預算的統(tǒng)一性和完整性，增強財政對各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平等具有重要意義。本文結(jié)合我縣實際，提出進一步規(guī)范和加強政府性基金預算管理的對策建議?！娟P(guān)鍵詞】政府性基金； 收支預算； 預算管理

政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，以及參照政府性基金管理或納入基金預算、具有特定用途的財政資金。規(guī)范和加強政府性基金預算管理，對于落實新《預算法》，完善政府預算體系，提高財政預算的統(tǒng)一性和完整性，增強財政對各類資金的統(tǒng)籌調(diào)配能力和管理監(jiān)督水平，推進財政科學化、精細化管理，更好地支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展等具有重要意義。本文通過調(diào)查研究、分析存在問題，并結(jié)合我縣實際，提出進一步規(guī)范和加強政府性基金預算管理的對策建議。

一、我縣政府基金管理概況

（一）征收管理

我縣目前納入征收范圍、屬于地方收入的政府性基金有13項，包括：新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項資金、育林基金、水利建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加、文化事業(yè)建設(shè)費、國有土地使用權(quán)出讓收入、教育費附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金?；鹫魇铡⑹褂蒙蠈嵭蟹诸惞芾恚?/p>

1.按基金收入來源和使用范圍分類。從收入來源來看，政府性基金主要可以分為三類：一是直接向企業(yè)或個人征收的基金，如新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項資金、育林基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等；二是來源于與土地出讓所得有關(guān)的基金，如國有土地使用權(quán)出讓收入、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金；三是來源于其他收入的基金。從使用范圍來看，政府性基金主要可以分為四類：一是用于文化、教育、體育、社會保障等事業(yè)發(fā)展的基金，如文化事業(yè)建設(shè)費、教育費附加、地方教育附加、殘疾人就業(yè)保障金；二是用于農(nóng)田、土地開發(fā)建設(shè)的基金，如農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、國有土地收益基金；三是用于公路、港口、水利、城市建設(shè)的基金，如水利建設(shè)基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、國有土地使用權(quán)出讓收入等；四是用于其他方面的基金，如城市公用事業(yè)附加。

2.按基金的征收和使用部門分類。從征收部門來看，政府性基金主要分為三類：一是由稅務(wù)部門代征，如文化事業(yè)建設(shè)費、教育費附加、地方教育附加；二是由相關(guān)部門直接征收，如新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項資金、育林基金、水利建設(shè)基金；委托相關(guān)機構(gòu)征收，如城市公用事業(yè)附加委托供電、供水部門征收、涉企的殘疾人就業(yè)保障金委托地稅部門征收；三是由財政部門從相關(guān)基金中提取，如國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金從國有土地出讓收入中提取。從使用（分配）部門來看，政府性基金主要分為三種情況：一是由某個部門使用，如地方教育附加由教育部門使用、文化事業(yè)建設(shè)費由文化部門使用；二是由多個部門負責分配或使用，如國有土地使用權(quán)出讓收入出讓收入就涉及國土、城建、農(nóng)業(yè)、教育、財政等多部門。

（二）預算管理

根據(jù)國家、省市對政府基金預算管理的要求，我縣從2016年起，開始啟動政府基金預算單獨編制工作。實行部門上報，與公共預算數(shù)字銜接、財政審核下達的程序。編制上尚未使用信息化手斷，采取手工編制的方式。

二、政府性基金收支預算的政策要求及我縣目前存在的問題(一)政策要求

修訂后的《預算法》第五條規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應(yīng)當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應(yīng)當與一般公共預算相銜接”?！墩曰鸸芾頃盒修k法》第26條規(guī)定“政府性基金預算編制遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。政府性基金支出根據(jù)政府性基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預算。各項政府性基金按照規(guī)定用途安排，不得挪作他用。因此，政府性基金預算作為全口徑政府預算體系中的一個獨立分支已成法定要求。

（二）我縣基金預算管理中存在的問題

近年來我縣不斷加強政府基金的管理，對收支預算進行規(guī)范，但由于體制機制等方面的原因，目前政府性基金預算管理仍不盡科學規(guī)范，在實際運行中仍存在不少問題： 1．基金預算編制和審批程序執(zhí)行不合法。按照規(guī)定，政府基金應(yīng)建立收支預決算管理制度。每年第三季度，有關(guān)部門按照財政部門規(guī)定的專項用途，單獨（與部門經(jīng)費預算分開）編制下一政府性基金收支預算，報財政部門審核，并按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，審查通過后予以執(zhí)行，履行“二上二下”的報審程序。而我縣目前的做法是，政府性基金收支預算編制尚未獨立成體系，而是依附于政府公共財政預算，按公共財政預算中確定的政府性基金預算數(shù)，分解到各基金項目，下發(fā)相關(guān)征繳部門，部門匯總后上報財政職能科室，財政代為編制收支預算，未履行單獨由人大審批程序。

2．基金預算編制不夠精細。由于我縣政府性基金收支預算依附于政府公共財政預算，因而在編制上比較粗放，具體的做法是：首先按照政府總收入預算的盤子，減去稅收等收入預算數(shù)，倒扎出政府性基金預算數(shù)，在具體項目上，采用基數(shù)加增長的方式確定收入數(shù)，最后的軋差全部放入國有土地使用權(quán)出讓收入基金中。財政司職預算編制科室按照總預算下達的金額和項目并商相關(guān)執(zhí)收部門再單獨編制政府性基金收支預算。收支預算編制沒有結(jié)合基金實際運行情況和考慮相關(guān)影響因素，未對基金收入作出科學、準確的預測。對支出預算未實行項目庫管理。

3．基金預算編制范圍不夠完整。目前體制下我縣基金預算編制尚未做到全覆蓋，有些基金尚未納入編制范圍，如文化事業(yè)費、城市公用事業(yè)附加等隨稅附征的基金。

4．基金預算約束力不強。目前，預算與執(zhí)行差異較大，特別是一些受市場因素影響大的基金，如土地出讓金，其收入的偶然性、不連續(xù)性，往往會造成年份間收入的或高或低，無規(guī)律性。基數(shù)加增長的編制模式，會造成實際收入與預算收入差距很大，產(chǎn)生預算支出當年結(jié)余較多和預算執(zhí)行進度不夠均衡等問題，如2016年我縣土地出讓金收入預算5.07億元，實際征收16.38億元。

5．基金預算與公共財政預算之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接。目前公共財政預算與政府性基金預算處于各自為政的狀況，公共財政預算中只是很粗放的將政府性基金數(shù)字進行羅列，政府基金預算按照公共財政的數(shù)字進行編造。

6．預算管理上未能扎口。目前，各項政府基金在財政內(nèi)部分屬不同科室在管理，如殘疾人就業(yè)保障金在社保科；新型墻體材料專項基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費在經(jīng)建科；教育費附加、地方教育附加在教科文科；國有土地使用權(quán)出讓收入在綜合科，因此在預算編制的標準、口徑、方法不統(tǒng)一，影響預算的準確性和科學性。

三、新形勢下規(guī)范和加強我縣政府性基金收支預算的幾點建議

（一）固化預算管理體制機制

1.完善政府性基金管理政策法規(guī)。建議結(jié)合《預算法》修訂，依照已有的政府性基金管理相關(guān)制度辦法，制定適合本縣情況的基金預算管理辦法，明確政府性基金預算的編制范圍、內(nèi)容、方法、流程和監(jiān)督管理等規(guī)定，并輔之以配套的實施細則、操作流程，增強政府性基金預算編制與執(zhí)行的約束力，規(guī)范和完善本縣政府性基金預算管理。2.建立基金預算與公共預算的協(xié)調(diào)機制。按照修訂后《預算法》要求，探索推動各類預算之間的相互協(xié)調(diào)與銜接，研究建立政府性基金預算與公共財政預算之間的資金調(diào)劑渠道，比如將一些基金收支結(jié)余調(diào)入公共財政預算，統(tǒng)籌安排用于保障和改善民生以及加快社會事業(yè)發(fā)展，加快建立相互協(xié)調(diào)、有機銜接的政府預算體系。目前，我縣已建立國有土地收益金 統(tǒng)籌調(diào)入公共財政機制，對商業(yè)地塊出讓收益按一定的比例集中，調(diào)入共公財政預算。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)極積調(diào)研，科學分析，進一步擴大可統(tǒng)籌的項目，提高資金的使用效率。

3.明確政府性基金預算編制的責任。按照政府性基金征收和分配使用的具體情況，進一步明確政府性基金收支預算的編制部門。在此基礎(chǔ)上，建議逐步建立政府性基金預算責任制度，規(guī)范和明確財政部門、預算主管部門在預算編制、審核和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的職責分工。今年9月份財政部機構(gòu)職能調(diào)整到位，為統(tǒng)籌預算管理，財政部將綜合司承擔的政府性基金預算管理職責劃轉(zhuǎn)預算司，在縣級財政部門，也應(yīng)將所征收的政府性基金統(tǒng)一劃歸到預算管理，以便于統(tǒng)一規(guī)范管理職責，切實加大管理力度。

（二）細化基金預算編制

1.規(guī)范收入預算編制。收入預算根據(jù)本征收任務(wù)完成情況和下一征收任務(wù)及征收標準調(diào)整變化等情況編制。在收入預算編制過程中，各征收部門應(yīng)根據(jù)當年本部門征收基金的收入情況，在綜合考慮宏觀經(jīng)濟形勢、社會經(jīng)濟發(fā)展情況和政策變化情況的基礎(chǔ)上，詳細分析可能影響基金收入的因素，科學、合理地預測下一的基金收入情況，按照積極穩(wěn)妥、留有余地的原則編制基金收入預算。

2.細化支出預算編制。一是在按照“以收定支、專款專用”和“收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”原則編制基金支出預算的基礎(chǔ)上，進一步細化基金預算編制，基金支出預算要細化到具體支出項目。二是參照公共財政預算，研究推動政府性基金預算支出項目庫建設(shè)，做好預算申報項目的立項、評估、遴選、論證、審核和排序工作，確保基金支出預算編制科學、規(guī)范。三是結(jié)合公共財政預算支出標準體系建設(shè)工作，研究建立基金預算支出標準體系，提高資金使用效率。

（三）剛化基金預算執(zhí)行

1.完善政府性基金基礎(chǔ)資料庫。在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進一步充實完善基金收支的基礎(chǔ)資料庫，系統(tǒng)、全面地梳理基金的收入來源、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、依據(jù)、政策變化等信息資料，為今后根據(jù)經(jīng)濟形勢變化和政策調(diào)整情況作出科學、準確的預測奠定基礎(chǔ)。

2.嚴格收支預算執(zhí)行。一是加強政府性基金收入管理，嚴格按規(guī)定征收政府性基金，確保基金收入及時、足額繳入國庫。二是按照人大批準的政府性基金預算和基金收入征收繳庫進度，督促基金使用單位強化預算執(zhí)行，對符合條件的項目及時申報用款計劃，抓緊辦理撥款手續(xù)；對尚未啟動的項目，抓緊項目論證、評審、報批等工作，加快項目實施進度；對補助下級的基金支出，盡早提出分配方案；三是對歷年結(jié)余資金規(guī)模比較大的基金項目，財政部門與基金使用單位加強溝通，研究完善基金使用政策，同時結(jié)合共公財政預算執(zhí)行情況，研究統(tǒng)籌使用的具體辦法，提高資金使用效益和支出預算執(zhí)行的均衡性。

（四）精化財政信息化建設(shè) 在“金財工程”的總體框架下，按照政府性基金管理要求，確定征收系統(tǒng)功能定位，擴展系統(tǒng)管理范圍，通過整合系統(tǒng)資源實現(xiàn)內(nèi)外信息共享。以此為依托：一是建立健全以非稅系統(tǒng)為主的征收平臺體系，將政府性基金全部納入信息化管理，掃除管理盲點，強化薄弱環(huán)節(jié)。二是實施非稅系統(tǒng)與稅務(wù)征收系統(tǒng)、預算管理系統(tǒng)、財政票據(jù)管理系統(tǒng)的全面銜接，實現(xiàn)征收及使用信息共享，完善動態(tài)管理。三是優(yōu)化非稅系統(tǒng)相關(guān)功能，加強政府性基金收入收繳跟蹤、收入統(tǒng)計分析，確?；鹗杖氲膽?yīng)收盡收，同時建立政府性基金電子政策文件庫，加強基金源頭管理。

（五）強化基金預算監(jiān)督

1.加強財政監(jiān)督。根據(jù)財政部和本縣有關(guān)規(guī)定，加強政府性基金收支管理的監(jiān)督檢查，監(jiān)督基金使用單位嚴格遵守相關(guān)財務(wù)管理和會計核實制度，按照財政部門批復的政府性基金預算使用基金，確?；饘？顚Ｓ?。對部分社會關(guān)注度高、資金量大的政府性基金項目，探索組織社會專業(yè)機構(gòu)力量參與跟蹤監(jiān)督，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制。

2.實施績效評價。結(jié)合本縣財政績效評價工作的推進，逐步擴大績效評價的范圍，選擇部分政府性基金項目，由主管部門和項目單位試點開展自評。在此基礎(chǔ)上，不斷增加納入績效評價的項目數(shù)量和資金規(guī)模，并逐步開展第三方評價。

3.推進信息公開。在進一步細化報送人大審議的政府性基金預算草案，自覺接受人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家和本縣財政信息公開的有關(guān)規(guī)定，各級財政部門向社會公開本級政府性基金總預算和總決算情況；按照“誰使用、誰公開”的原則，政府性基金使用部門向社會公開相關(guān)政府性基金的使用情況，自覺接受社會監(jiān)督。參考文獻：

[1] 《中華人民共和國預算法（2016年修正）》 [2] 財政部《政府性基金管理暫行辦法》

[3] 《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》）

第五篇：政府引導基金定稿

政府引導基金

1政府引導基金簡介

1.1政府引導基金的定義及特點

政府引導基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義。

1．非營利性?；鸬某鲑Y人是政府，其設(shè)立目的是要扶持某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有較強的政策性，不以營利為目的。

2．間接性。引導基金的運行機制是由政府出資成立母基金，再吸引金融資金、社會資金投入成立子基金，然后按照市場化的方式進行專業(yè)運作。

3．市場化運作。支持對象的選擇，由基金管理機構(gòu)與政府支持建立規(guī)定來確定范圍，結(jié)合各種因素綜合考慮，包括系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的風險、收益和政策目標等；在使用過程中，充分體現(xiàn)“有償使用”原則，對加強風險投資企業(yè)的財務(wù)約束機制有利。

根據(jù)微觀經(jīng)濟學理論，完全通過市場配置資源容易導致市場失靈，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資這種高風險的領(lǐng)域，更需要通過外力引導資本配置，實現(xiàn)資源的合理高效使用。而政府設(shè)立引導基金的主要目的就是要利用政府引導基金的放大效應(yīng)，減輕財政負擔，變直接補貼為間接扶持，改革對中小企業(yè)的支持方式，從補到獎，以獎代補，以政府調(diào)控“看得見的手”引導市場機制“看不見的手”，從而克服市場失靈問題，實現(xiàn)政府、創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多贏局面。主要投資目標是種子期和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，幫助這些企業(yè)解決融資難，融資貴問題，以促進其做大做強，上市，產(chǎn)生效益。這其中，引導基金發(fā)揮了兩個層面的引導作用：一是從母基金到子基金，從政府投資拋磚引玉到社會資本活躍加入，實現(xiàn)了資本積聚；二是引導子基金向中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)投資。這種引導作用幫助潛力大的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)企業(yè)解決融資難問題，改變一般創(chuàng)投企業(yè)熱衷于投資成熟期、擴展期、重建企業(yè)及收益快的新興熱門行業(yè)的現(xiàn)狀，擴展中小企業(yè)融資渠道，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)國家經(jīng)濟戰(zhàn)略性發(fā)展。由于引導基金具有資金杠桿放大效應(yīng)的特點，使其在世界各國培育新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)自主創(chuàng)新能力中發(fā)揮了重要作用。

1.2政府引導基金的目的與作用

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規(guī)范資本市場的投資行為。

政府參與創(chuàng)業(yè)投資包括設(shè)立創(chuàng)投公司及產(chǎn)業(yè)基金、財政補貼、設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化器、、制定政策和法規(guī)、設(shè)立引導基金這幾種方式。近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，引導更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，政府不再與創(chuàng)業(yè)企業(yè)直接對話，政府就在通過創(chuàng)投市場就實現(xiàn)了在市場經(jīng)濟中角色的轉(zhuǎn)變，從直接投資者轉(zhuǎn)換為間接投資者，引導更多的社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，扶持符合產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。對于我國來說，設(shè)立政府引導基金的意義有以下幾點：

1．合理配置市場資源，助力我國產(chǎn)業(yè)升級

政府引導基金的投資目標是創(chuàng)新型企業(yè)為主體，以引導和促進高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新投資社會資本。目前，我國風險投資偏好在投資周期短、快速的這類項目，教育，餐飲等領(lǐng)域，以及項目的田間生長期較長的生物醫(yī)藥，能源節(jié)約和環(huán)境保護投資少，我國科技發(fā)展戰(zhàn)略支持的目標則不同，因此一般的風險投資對此難以發(fā)揮有效充分的引導作用。通過創(chuàng)設(shè)引導基金，借助政府信譽吸收社會閑置資本，能夠改進和調(diào)整社會資金配置，引導資金流向政府鼓勵扶持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持發(fā)展對我國國民經(jīng)濟發(fā)展有利的一批產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，快速推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

2．引導地域性資本積聚，支持經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展

我國目前地域之間經(jīng)濟發(fā)展有先有后，并不均衡，完全依靠市場機制的資源配置，經(jīng)濟不均衡的情況只會繼續(xù)惡化，對于經(jīng)濟發(fā)展迅速，競爭充分激烈的東部地區(qū)更容易獲得創(chuàng)投企業(yè)的青睞，融資相對容易；而中西部地區(qū)由于落后的經(jīng)濟、生活條件，難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)和人才，既缺少經(jīng)濟發(fā)展的硬件，也難有幫助發(fā)展的軟件，不符合風投企業(yè)的投資原則。風險資本的分布與區(qū)域經(jīng)濟差距進一步擴大的不平衡。引導基金通過建立政府引導，并在中西部的社會資本投資，爭取更多的投資項目，有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的良好契機。

3．發(fā)揮基金引導作用，促進資本匯集

引導基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資與股票和其他證券類的金融工具不同，其投入的資本要想看到收益必須經(jīng)過長時間的運作管理，不具有短期投機性，因此周轉(zhuǎn)期限較長，不能迅速轉(zhuǎn)換為貨幣現(xiàn)金收益，流動性差，風險很高，因此民間資本的偏好低，所以如果完全靠市場機制進行資源的配置，就會導致風險投資供應(yīng)不足的問題。是以，國家設(shè)置引導基金，借助政府信譽，吸收社會保險機構(gòu)等部分投資者的資本和民間資本、國際資本等社會資本匯集，形成資本供應(yīng)進入風險投資領(lǐng)域，這為風險投資提供了很好的資金來源渠道。

4．明確國家政策導向，扶持新型中小企業(yè)

政府引導基金是具有明確導向性的政策性基金，從近年來的中央各類會議、文件精神來看，主要導向是支持新興行業(yè)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)。目前，國內(nèi)許多風險投資機構(gòu)和海外基金投資企業(yè)表現(xiàn)出資金投向不平衡的特點，多傾向于投資在項目的后期階段，特別是已經(jīng)可以看到前景（pre-IPO企業(yè)上市前）的企業(yè)。而在種子期和初創(chuàng)企業(yè)的高風險期，是至關(guān)重要的一個關(guān)鍵時刻，但很難吸引資本投資。導致了前期起步過程中的中小企業(yè)資金供給少，而處于成熟期、擴展期的企業(yè)資金融資略顯過多。

政府設(shè)置引導基金，就可以發(fā)揮引導基金的導向作用，引導民間資本流向引導基金導向的行業(yè)，能夠幫助符合國家政策導向的潛力大、高成長的創(chuàng)新型優(yōu)秀企業(yè)，也為一般的風險投資機構(gòu)起到風險擔保、資金示范的作用，并指導后續(xù)的投資，以“接力”的方式將企業(yè)做大做強，保障政府對風險投資機構(gòu)和商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和共同發(fā)展目標的最終實現(xiàn)，建立起風險投資體系的政府資金和商業(yè)資本的相互促進，相互依賴的關(guān)系。

2我國政府引導基金發(fā)展現(xiàn)狀 2.1政府引導基金的發(fā)展歷程

中國創(chuàng)業(yè)投資引導基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1.探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北

京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金成立時，國內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導資金是由北京市政府派出機構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。目前，該基金的運作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來源于中關(guān)村管委會，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上出現(xiàn)了引導基金的概念，確立了引導基金的法律地位。

2007年，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施<國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導方式和管理方式等進行了規(guī)定?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金專項用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風險投資引導基金。

隨后在《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無錫新區(qū)相繼設(shè)立引導基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2006年底，全國共設(shè)立引導基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

2．快速發(fā)展階段

2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金。除了京津、江浙地區(qū)引導基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，首期規(guī)模

為1億元。

但是，在引導基金設(shè)立后，有關(guān)引導基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運作模式、監(jiān)管考核和風險控制等很多關(guān)鍵問題并沒有得到解決，導致許多地方政府引導基金雖已設(shè)立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導基金，2008年10月18日，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該意見第一次對引導基金的概念進行了詳細地定義，并對引導基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導及風險控制等進行了要求。

《指導意見》指出，“引導基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

3．規(guī)范設(shè)立與運作階段

為了對引導基金股權(quán)投資收入的收繳工作進行規(guī)范，2010年，由國家財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導基金股權(quán)投資收入包括：引導基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時，引導基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導基金進入一個繁榮時期：江浙地區(qū)政府引導基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。

2.2引導基金的運作模式

2.2.1引導基金的資金來源及設(shè)立模式

我國引導基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會捐贈資金等。各地制定政府引導基金管理辦法時也大都引用了這一條作為資金來源的條款。而實際上當前我國政府引導基金的資金來源主要為財政專項資金出資，由當?shù)刎斦块T負責籌措資金。也有少數(shù)地方政府早期設(shè)立的引導基金是與國家政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立的。例如2006年成立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金一期注冊資金規(guī)模10億元，主要就是由國家開發(fā)銀行投資的。在我國的政府引導基金中，國家開發(fā)銀行作為政策性銀行成為最主要的機構(gòu)投資者，參與出資設(shè)立了天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導基金和山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金；另外，中國進出口銀行也參與設(shè)立了兩支政府引導基金。募集資金的規(guī)模也多在當?shù)卣龑Щ鸸芾磙k法中進行了規(guī)定，根據(jù)各地財政資金的規(guī)模各有不同，從財政資金比較少的中西部地市到財力雄厚的東南部地區(qū)，規(guī)模從幾千萬到幾十億元不等。目前規(guī)模最大的是蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導基金二期，募集完成后規(guī)?？蛇_150億，其資金來源除了一期的國家開發(fā)銀行，還有全國社保理事會基金和中國人壽，正是一期引導基金的成功運營才帶來了后續(xù)雄厚的資金支持。截至2014年底全國共有政府引導基金228支，基金管理規(guī)模將近3000億元。由此可見基金管理規(guī)模的總量是很大的。深圳市的效果較好，從2011年設(shè)立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機構(gòu)協(xié)議投資約110億元，財政資金的放大效果達12倍。而天津市的天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金注冊資本的規(guī)模高達20億元，但獲得的合作投資為47億元，放大規(guī)模不到 2.5倍。政府引導基金放大效應(yīng)的效果并不在于政府設(shè)立引導基金的投資額，更多的要看基金后續(xù)的運營，包括當?shù)卣恼攮h(huán)境，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。

引導基金的設(shè)立形式包括獨立事業(yè)法人和企業(yè)法人制（公司制）。獨立事業(yè)法人制引導基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs（即基金中的基金）轉(zhuǎn)型，與

基金經(jīng)理合作（GP）成立的間接風險子基金的投資。

2.2.2引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。

二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負

責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。

少數(shù)引導基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引導基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

2.2.3引導基金的投資模式 2.2.3.1引導基金的投資方式

引導基金應(yīng)按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，引導基金本身不直接介入到創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)活動中。根據(jù)各個地市出臺的政府引導基金管理辦法可以看到，我國引導基金的目前主要運作模式是參股和跟進投資，以風險補助和投資保障為輔助模式。融資擔保模式雖然在國際上有著成功的經(jīng)驗，但與中國多數(shù)地區(qū)的情況并不適應(yīng)，目前國內(nèi)除了上海市在引導基金管理辦法中明確規(guī)定可根據(jù)實際需要采用融資擔保的模式，其他省、市和地區(qū)

都未采取這種模式。

參股模式：政府引導基金主要采用的是階段參股模式，也就是說引導基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作參股設(shè)立新的創(chuàng)投機構(gòu)，在設(shè)立時約定一個退出的期限，政府基金在期限到期時退出，如果有受讓方也可以隨時退出。其運作的過程是采用的私募股權(quán)投資中的母基金（FOFs）的方式，由政府作為出資人與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這個合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業(yè)允許政府作為股東在基金運行事務(wù)中有一定的參與權(quán)，對此政府可以在協(xié)議中，做出規(guī)定。不過管理規(guī)定中一般都會設(shè)定引導基金不能是新設(shè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的最大股東，以及對子基金中引導基金的認購比例作出規(guī)定，這個比例比較低，一般在百分之二十五，以限制政府部門在創(chuàng)投基金中權(quán)力，保證創(chuàng)投基金充分市場化運營。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。

跟進投資：我國跟進投資重點在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，一般要在完成一輪投資后跟進，且規(guī)定了一定的投資限額，這個限額從每個項目五百萬元到三千萬元不等，且所占的比例在本輪投資中的比例較小，一般在百分之三十，不會超過投資額的一半。

風險補助：引導基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予一次性的補助?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，引導基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導企業(yè)”后，引導基金對“輔導企業(yè)”給予獎勵?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規(guī)定，引導基金可以給予“輔導企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

2.2.3.2參股基金的投資限制

一般對于股權(quán)投資基金，政府引導基金都要求盡量不參與風險投資機構(gòu)的子基金管理運作方面，決策程序和市場管理。但是政府引導基金作為具有政府政策導向性的工具基金，不直接參與運作過程自然就要對合作的基金設(shè)定一定的條件，來保證資本的流向能夠符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方向、符合地區(qū)經(jīng)濟利益等。合理的投資限制條件是保證引導基金發(fā)揮好引導作用的必要條件。

1．參股基金的注冊地限制

出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省，基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導基金，多數(shù)則未作要求。

2．參股基金的投資規(guī)模限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅要求其中引導基金出資部分投資于青島。

3．參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊資金或承諾出資額的60%。由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

4．參股基金的投資方向限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導向十分明顯，因此，多數(shù)引導基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金、浙江省創(chuàng)投引導基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊

資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

2.2.4引導基金的退出方式

有“退”才有“進”，一個好的引導基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環(huán)，實現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的整體提高?！吨笇б庖姟分胁⑽疵鞔_規(guī)定政府引導基金的退出方式，只是框定了引導基金的退出原則，即在公共財政原則和引導基金運作要求中尋求一個統(tǒng)一，合理確定退出方式和退出價格，引導基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出?！吨笇б庖姟返倪@一規(guī)定為各地引導基金的實踐操作提供了廣闊的實驗空間，有利于各地探索出符合當?shù)貙嶋H要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進引導基金的發(fā)展。但這一規(guī)定也對各地的實踐能力提出了新的考驗。根據(jù)各地的引導基金管理辦法規(guī)定，引導基金的退出基本上借鑒了私募股權(quán)基金的退出，主要渠道包括：

一是引導基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)；

二是引導基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

退出期限的規(guī)定并不十分嚴格，各地本著“不與民爭利”的原則，多鼓勵引導基金盡快退出，上限一般為5年，最多不超過10年。對于退出收益的規(guī)定多數(shù)地區(qū)的規(guī)定并沒有過多細化，這也與我國引導基金起步較晚經(jīng)驗不足有關(guān)。只有少數(shù)基金做出了明細規(guī)定，比如科技部科技型創(chuàng)投企業(yè)引導基金、廣州市創(chuàng)投引導基金和蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)引導基金都提出轉(zhuǎn)讓價格與退出收益應(yīng)與投資企業(yè)的投資期限掛鉤，投資期限越長的獲得的收益也越高，蘇州工業(yè)園區(qū)引導基金還提出退出時讓渡50%的投資收益，這些規(guī)定都有效刺激了創(chuàng)投企業(yè)的投資積極性，活躍了資本市場。

2.3引導基金的發(fā)展現(xiàn)狀

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》以來，地方政府設(shè)立引導基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導基金，累計可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準)，參股子基金數(shù)量超過270支。其中，2010年

成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導基金二期預期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50支。

從地區(qū)分布來看，浙江省設(shè)立引導基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級引導基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區(qū)域，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設(shè)立引導基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導的引導基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導基金披露。

引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導職責為主，對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

2.4引導基金發(fā)展過程中的問題與不足

1．引導基金規(guī)模偏小

目前，我國政府設(shè)立的引導基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計，全國29家省級引導基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，引導基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

在引導基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社?；?、保險等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低；其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導致政策的連續(xù)性差，影響引導基金后續(xù)出資；第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導基金投資人主要為當?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。

2．引導基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優(yōu)”

通過對各地區(qū)引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創(chuàng)業(yè)投資的目的。另外，由于多數(shù)引導基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3．引導基金政策導向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧

由于引導基金“社會服務(wù)”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4．引導基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機構(gòu)來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導基金多以事業(yè)法人制成立，引導基金管理團隊內(nèi)部激勵機制基本無實現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導基金的的經(jīng)費、部門預算和引導基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現(xiàn)在兩個方面：一是給予引導基金負責人提升行政級別的預期，享受政府待遇；二是對普通員工的待遇適當提

高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導基金最可行有效的激勵機制。對于少部分以公司制成立的引導基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

3政府引導基金發(fā)展的國外經(jīng)驗 3.1國外經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗看，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的杠桿放大作用可以推動國家創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的迅速發(fā)展，有效引導民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資這種高風險領(lǐng)域。美國、英國、以色列等國家，均采取政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金的方式，引導社會資金投資于創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)，以市場化的方式解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，建立了成功的運作模式。

3.1.1美國

1958年美國國會出臺SBIC計劃，先后采取了優(yōu)惠貸款、債務(wù)擔保和權(quán)益擔保的方式，引導民間資本創(chuàng)辦小企業(yè)投資公司，向小企業(yè)提供長期貸款或股權(quán)投資。在組織管理上，SBIC計劃采取了政府監(jiān)督、私人經(jīng)營的形式。小企業(yè)管理局（SBA）代表國會負責審批SBIC的創(chuàng)立，對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔保，并對SBIC的投資行為和財務(wù)狀況進行監(jiān)督。個人、銀行或其他金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)都可以開辦SBIC，但其私人注冊資本、管理人員資歷、投資對象、投資方式及組織結(jié)構(gòu)等方面受《SBIC法》約束。SBIC計劃堅持了摸索前行、讓利于民的原則，如在1958-1994年間，美國政府通過SBA向SBICs提供優(yōu)惠貸款，對于私人資本不超過1500萬美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達3:1，對于規(guī)模更大的SBIC，比例也達到2:1，當SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創(chuàng)業(yè)投資時，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國政府取消了對SBIC的直接資金支持，以提供發(fā)行長期債券擔保的方式，支持SBIC向初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)投資，這些政府擔保的債券期限長達10年，且不需分期償付；1995年政府又增設(shè)了參與型證券，以提供權(quán)益擔保來促進SBIC的股權(quán)投資，對于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對SBA的優(yōu)先支付，直到其累積獲取利潤，在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資

本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤。

SBIC計劃的實施帶動了私人資本投資中小企業(yè)的熱潮，并確定了20世紀70年代美國創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營模式，為民間資本培養(yǎng)了大批有經(jīng)驗的創(chuàng)業(yè)投資基金管理人，彌補了民間資本大規(guī)模采用合伙制組織形式從事創(chuàng)業(yè)投資活動前的空缺，因而促成了美國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的形成，提高了美國風險資本的可獲得性。

3.1.2以色列

1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設(shè)立YOZMA基金，目標是通過引導民間資金設(shè)立更多的商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，杠桿放大對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資本支持，并培育創(chuàng)業(yè)投資專門人才。YOZMA 基金通過參股支持，引導民間資金共設(shè)立了10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，對每家基金的參股比例不超過40%，私人投資者占股比例60%以上，參股金額均為800萬美元。這10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創(chuàng)業(yè)投資基金中沒有投資決策權(quán)，以確保基金的商業(yè)化運作。

政府基金所參股的商業(yè)性創(chuàng)投基金對以色列創(chuàng)投行業(yè)起到了良好的示范作用。在政府基金的引導和帶動下，到1998年，以色列累計有90家以上的創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立，基金規(guī)模達到35億美元，實際投資規(guī)模約30億美元，極大地推動了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于私人部門進行創(chuàng)業(yè)投資的能力已經(jīng)足夠強大，以色列政府在1997年，通過YOZMA基金所參股基金的私有化，實現(xiàn)了政府退出。創(chuàng)投基金中的私人投資者在投資5年后可回購基金中的政府投資部分，回購額為成本加5-7% 的利率。2000年，YOZMA基金所參股的創(chuàng)投基金全部私有化，政府從創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域全部退出。而此時國內(nèi)注冊的創(chuàng)業(yè)基金達97家基金，通過62家基金管理公司管理50億美元的資金。籌資額占當年GDP的2.7%，在所有國家中都是最高的。

3.1.3英國

1998年，《英國競爭力白皮書》宣布設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，用于消除中小企業(yè)的融資難問題?；鹗灼谕度?.00億英鎊，由貿(mào)工部中小企業(yè)政策理事會負責管理，從2000年4月1日起移交給新成立的小企業(yè)服務(wù)局管理。英國的政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不直接投資中小企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，促進對中小企業(yè)的投資。英國政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的扶持方式主要包括參

股投資、提供風險補償、提供管理補貼三種。

基金明確規(guī)定政府參股的所有區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能投資中小企業(yè)，首期不得超過25.00萬英鎊；間隔大于6個月后可以進行第二期投資，但投資總額不超過50.00萬英鎊，除非是得到特別許可。在任何情況下，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在一家企業(yè)或一個關(guān)聯(lián)企業(yè)集團的投資不得超過其資本的10.0％，最低投資金額不限。

英國通過政府創(chuàng)業(yè)投資基金計劃，有效地促進了各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金，并通過政府參股區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金的示范作用，有效性地促進了民間資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金。目前，英國已成為歐洲創(chuàng)業(yè)投資最發(fā)達的國家，其創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已超過整個歐洲的一半。

3.2對我國的借鑒意義

通過設(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導基金來引導民間資金設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金是創(chuàng)業(yè)投資發(fā)達國家和地區(qū)的重要經(jīng)驗。引導基金運作模式因各國國情而異：美國通過政府基金提供融資擔保，引導民間資金設(shè)立“小企業(yè)投資公司”，投資處于創(chuàng)業(yè)前期的中小企業(yè)；英國設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資基金，主要通過參股投資方式支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金；以色列政府設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股支持引導民間資金共同設(shè)立若干個商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金，投資于創(chuàng)業(yè)期企業(yè)，扶持企業(yè)發(fā)展。

國外政府引導基金典范的成功運作帶給我們的啟示包括：

（1）明確角色定位。政府引導基金的建立旨在引導社會資本進入到那些市場化基金不愿進入的、高風險的高新技術(shù)領(lǐng)域，引導創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)加大投資處于種子期和起步期的企業(yè)。政府要通過制度化管理真正做到有所為和有所不為，不因市場環(huán)境的變化輕易改變自身的市場角色。

（2）完善退出機制。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要5-7年的時間，過晚或過早退出都會影響政府引導基金的成效。政府引導基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑，實現(xiàn)退出，保證政府引導基金的使用效率。

（3）模式的靈活運用。除了通過FOF方式運作政府引導基金來吸引社會投資外，對于不同地區(qū)，可嘗試靈活配合其它模式。例如，對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用引入風險補助模式以解決創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的后顧之憂，引導社會資本進入高風險、高潛力的領(lǐng)域。

4政府引導基金和私募股權(quán)基金（PE）的差別 4.1私募股權(quán)基金（PE）在我國的發(fā)展現(xiàn)狀 4.1.1私募股權(quán)基金的概述

私募股權(quán)基金(Private Equity Fund，簡稱PE基金)，是指以非公開的方式向少數(shù)特定投資者募集資金，主要向未上市企業(yè)進行的權(quán)益性投資，最終通過被投資企業(yè)上市、并購或管理層回購等方式退出而獲利的一類投資基金。典型私募股權(quán)基金需具備五個要素: 一是私募方式募集資本;二是主要投資于未上市公司股權(quán);三是強調(diào)激勵約束對稱、合作共贏的合伙人文化;四是主動管理，為被投企業(yè)增值服務(wù);五是謀求適時退出。

私募股權(quán)投資基金在運作方面有其鮮明獨特的文化，即強調(diào)充分激勵、合作共贏的合伙人文化。首先，在PE基金的投資過程中，PE基金將被投資企業(yè)的管理層作為合伙人，給予其管理極大的激勵和充分的約束，同時提供必要的增值服務(wù)，與管理層一起提升企業(yè)的內(nèi)在價值，實現(xiàn)多方共贏;其次，在PE基金投資獲利之后的分配環(huán)節(jié)，PE基金的投資人(LP)將基金管理人作為合伙人，給予其充分的激勵和有效的約束。在美國，PE基金一般采取有限合伙的形式。合伙企業(yè)的普通合伙人(GP)負責基金的管理事務(wù)，出資比例僅為1%，但是能夠獲得兩個部分的收入，一是基本管理費，一般為PE基金總承諾資本的1.5%～2.5%，這部分費用基本上能夠支付PE基金的日常運行費用;二是利潤分成，一般占超額利潤的20%。通過上述安排賦予GP較的權(quán)力，并給予GP充分的激勵，同時要求GP對合伙企業(yè)的債務(wù)承擔無限連帶責任，從而對其繼續(xù)有效的約束。

4.1.2我國私募股權(quán)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和資本市場的蓬勃發(fā)展，我國私募股權(quán)投資迅速成長，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀以來，我國PE市場以超過15%的年復合增長率增長;2011年，我國共有235只PE完成募集、募集金額超過400億美元，同比分別增長187%和45%，完成投資695起、投資金額近300億美元，同比分別增長91%和188%。

目前，中國已經(jīng)成為亞洲最為活躍的PE市場之一。盡管中國PE市場發(fā)展迅速，但總體而言還處于“野蠻成長”的初級階段，在發(fā)展過程中面臨著諸如投資理念尚不成熟、制度建設(shè)相對滯后、退出渠道較為狹窄、人員素質(zhì)需要提升、監(jiān)

管規(guī)范有待完善等問題和挑戰(zhàn)。與此同時，國內(nèi)PE發(fā)展面臨諸多難得的歷史性機遇。這主要體現(xiàn)在: 一是產(chǎn)業(yè)升級加快推進。這是當前和未來一段時期我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題。目前國家已經(jīng)確定了節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并計劃其產(chǎn)值占GDP的比重由目前的4%提升到2020年的15%左右;同時，我國研發(fā)投入占GDP的比重將由目前的1.7%上升至2020年的2.5%，一大批創(chuàng)新型企業(yè)將迅速成長。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，PE的孵化器和推進器作用將大顯身手。

二是小微企業(yè)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。我國小型微型企業(yè)占全國企業(yè)總數(shù)的99%以上，不僅數(shù)量龐大，而且在產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造、規(guī)模擴張過程中的融資需求相當旺盛。目前小微企業(yè)的融資渠道依然較為狹窄單一，銀行信貸占其外源融資的比重高達80%以上。盡管近年來銀行業(yè)加大了對小微企業(yè)的信貸投放力度，但其面臨的貸款難的問題始終難以得到有效解決，亟待拓展新的融資渠道。這無疑為PE提供了用武之地。

三是富裕人群持續(xù)增長。一般而言，當一國的人均GDP達到3000美元時，其國民的PE投資需求將快速增長，而中國的人均GDP在2008年就達到了3100美元。目前，中國已是全球僅次于美國和日本的第三大財富來源地，據(jù)波士頓咨詢公司最新發(fā)布的《中國財富管理市場》報告顯示，2011年中國境內(nèi)個人可投資資產(chǎn)總額達到62萬億元人民幣，比上年增長19.2%，其中，個人可投資資產(chǎn)在600萬元人民幣以上的高凈值家庭數(shù)量約121萬戶，高凈值人群持有的個人可投資資產(chǎn)規(guī)模約27萬億元人民幣。居民財富的持續(xù)增長，將推動PE行業(yè)的快速發(fā)展。

四是消費革命悄然興起。近年來，居民消費觀念正以前所未有的廣度和深度迅速與國際接軌，特別是年輕一代的消費觀念與過去大不一樣，追求時尚，消費意愿非常強烈，消費能力超過收入;而且，隨著居民收入水平的提高，以及對生活品質(zhì)的追求，休閑消費、健康消費、綠色消費、網(wǎng)絡(luò)消費等新的消費形態(tài)和模式不斷涌現(xiàn)，從而為PE發(fā)展提供廣闊的市場機會。

五是資本市場快速發(fā)展。美國之所以能夠成為全球最大的PE市場，擁有層次豐富的退出渠道，特別是容量巨大、門檻較低的創(chuàng)業(yè)板和柜臺交易市場，是其中的重要原因。我國創(chuàng)業(yè)板于2009年10月正式推出，在首批上市的28家企業(yè)中，就有23家得到了PE資金的支持，一年后這些資金通過二級市場退出時，其投資回報率平均達10.8倍;目前，證監(jiān)會正在著力推動場外交易市場的建設(shè)。多層次資本市場的加快構(gòu)建，將為PE運作特別是投資退出及資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更加便捷的渠道和廣闊的平臺。

六是投融資領(lǐng)域加快開放。融資方面，國家積極鼓勵各類資金進入PE市場，2008年4月，社?；皤@準進入PE領(lǐng)域;2010年9月，保險資金投資PE的限制被放開;2011年6月，券商直投公司獲準以有限合伙人(GP)身份試點PE，等等。與此同時，國際資本加速涌入國內(nèi)PE市場，僅2011年就有26只外幣基金完成募集，同比增長136.4%，募資金額達155億美元。投資方面，國務(wù)院2010年下發(fā)《關(guān)于促進企業(yè)兼并重組的意見》，明確鼓勵PE參與企業(yè)兼并重組，并向企業(yè)提供直接投資、委托貸款、過橋貸款等融資支持;近期，發(fā)改委稱將盡快出臺旨在拓寬民間投資領(lǐng)域的國務(wù)院“新36條”的實施細則。投融資領(lǐng)域的加快開放，進一步打開了PE的成長空間。

4.2引導基金和FOF的區(qū)別

國內(nèi)的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

4.3引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對

于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二、政策導向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。引導基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。