第一篇：政府引導(dǎo)基金專(zhuān)題研究報(bào)告(V1.0)

政府引導(dǎo)基金專(zhuān)題研究報(bào)告

2015年9月

一、政府引導(dǎo)基金概述

（一）政府引導(dǎo)基金的定義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的主體之一，政府的作用是極其重要的，不僅應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)與調(diào)控的職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，并會(huì)直接參與資本的進(jìn)入，完善市場(chǎng)體系，做好創(chuàng)業(yè)投資的監(jiān)管，規(guī)范投資行為。自1998 年以來(lái)，創(chuàng)業(yè)投資在我國(guó)成為熱點(diǎn)。以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺(tái)，從國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度為我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用。2005 年11 月15 日，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境。2009 年，中國(guó)證監(jiān)會(huì)正式開(kāi)設(shè)創(chuàng)業(yè)板，為創(chuàng)業(yè)投資提供最佳的退出渠道，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的大發(fā)展?？梢?jiàn)，政府對(duì)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

政府參與創(chuàng)業(yè)投資的方式：

近年來(lái)，政府在創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的角色在發(fā)生轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再直接投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資公司，而是設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，進(jìn)而引導(dǎo)這些資金的投資方向。創(chuàng)業(yè)投資是高風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利義務(wù)高度不對(duì)稱(chēng)的投資活動(dòng)，一般投資者對(duì)其望而生畏，單純依靠市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)資本往往面臨市場(chǎng)失靈問(wèn)題，因此需要政府發(fā)揮“引導(dǎo)”作用。另一方面，大部分創(chuàng)業(yè)企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期都缺乏資金，嘗試通過(guò)各種方式向創(chuàng)業(yè)投資者以入股等方式籌集基金，但是由于創(chuàng)業(yè)企業(yè)規(guī)模不大，前景不明朗帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性很高，使一些創(chuàng)業(yè)投資分外謹(jǐn)慎，因而政府建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，為企業(yè)有效的獲得創(chuàng)業(yè)投資提供了“輔助”作用。

所謂政府引導(dǎo)基金，是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義：

（1）引導(dǎo)基金是不以營(yíng)利為目的政策性基金，而非商業(yè)性基金。（2）引導(dǎo)基金發(fā)揮引導(dǎo)作用的機(jī)制是“主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，而非直接從事創(chuàng)業(yè)投資。

（3）引導(dǎo)基金按市場(chǎng)化的有償方式運(yùn)作，而非通過(guò)撥款、貼息或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼式的無(wú)償方式運(yùn)作。所謂“市場(chǎng)化運(yùn)作”包括兩方面內(nèi)容：一是引導(dǎo)基金在選擇扶持對(duì)象時(shí)應(yīng)由引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)狀況，綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)、收益和政策目標(biāo)等多方面因素來(lái)確定。二是引導(dǎo)基金在使用方式上，主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“有償使用”原則，以利于所扶持創(chuàng)投企業(yè)強(qiáng)化財(cái)務(wù)約束機(jī)制。

政府設(shè)立引導(dǎo)基金的宗旨主要是為了發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足。這實(shí)際上要求引導(dǎo)基金在兩個(gè)層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會(huì)資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對(duì)創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。

（二）政府引導(dǎo)基金的意義

1、引導(dǎo)社會(huì)資本，推動(dòng)形成創(chuàng)業(yè)資本的聚集機(jī)制

中國(guó)本土LP 市場(chǎng)發(fā)展還處于非常初級(jí)的階段，真正意義的本土LP 群體主要由全國(guó)社會(huì)保障基金、政府財(cái)政和民營(yíng)資本（民營(yíng)企業(yè)/ 富有個(gè)人）組成。政府引導(dǎo)基金的設(shè)立會(huì)極大地改善創(chuàng)投資本的來(lái)源問(wèn)題。一方面，設(shè)立政府引導(dǎo)基金本身為創(chuàng)投市場(chǎng)提供了一個(gè)資金來(lái)源渠道；另一方面，也會(huì)通過(guò)政府信用，吸引民間資本、國(guó)外資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，同時(shí)也可以通過(guò)在引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制中設(shè)計(jì)相應(yīng)的“讓利機(jī)制”，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，降低其資本風(fēng)險(xiǎn)。

2、引導(dǎo)投資方向，彌補(bǔ)市場(chǎng)空白

各國(guó)設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向就是扶植既有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。然而，很多創(chuàng)投機(jī)構(gòu)包括海外基金都傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是上市前階段的企業(yè)。一般而言，處于種子期與初創(chuàng)期的公司都具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，是最難引入資金的時(shí)期。目前，我國(guó)能夠?yàn)槌鮿?chuàng)企業(yè)提供資金的天使投資也較不活躍。因此，政府通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)投機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3、優(yōu)化資源配置，促進(jìn)自主創(chuàng)新

目前，我國(guó)民間存在大量的閑置資金。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向高科技產(chǎn)業(yè)，通過(guò)運(yùn)用創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制，利用創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的綜合能力，對(duì)處在生物醫(yī)藥、集成電路、軟件、新能源與新材料等領(lǐng)域的企業(yè)加大扶持力度，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，提高我國(guó)自主創(chuàng)新能力，帶動(dòng)我國(guó)以自主創(chuàng)新為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4、培養(yǎng)人才，促進(jìn)本土創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展

培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資家是一個(gè)地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。通過(guò)設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資管理團(tuán)隊(duì)是美國(guó)和以色列創(chuàng)業(yè)投資成功之路，而建設(shè)本土創(chuàng)業(yè)投資人才隊(duì)伍又是創(chuàng)投發(fā)展的必由之路。如美國(guó)小企業(yè)投資公司(SBIC)計(jì)劃的一個(gè)成功之處就是為美國(guó)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展輸送了大量的優(yōu)秀人才，使創(chuàng)業(yè)投資業(yè)成為一個(gè)具有吸引力的行業(yè)。因此，設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，應(yīng)該注重培育本土的創(chuàng)業(yè)投資家，從而推動(dòng)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資業(yè)獲得快速發(fā)展。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展歷程分析

（一）探索起步階段

（二）快速發(fā)展階段

（三）規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作階段

三、政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式分析

政府引導(dǎo)基金是按政府產(chǎn)業(yè)政策對(duì)符合優(yōu)先鼓勵(lì)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)項(xiàng)目給予相應(yīng)支持的重要渠道。雖然全球各國(guó)或地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在運(yùn)作上各有特點(diǎn)，但主要采用參股支持和融資擔(dān)保兩大運(yùn)作模式。

（一）參與支持模式

參股是引導(dǎo)基金運(yùn)作的最基本的業(yè)務(wù)模式，是我國(guó)政府引導(dǎo)基金采取的主要運(yùn)作模式。所謂參股就是指由政府出資組建母基金，母基金以參股方式與社會(huì)資本共同發(fā)起組建子基金，即創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由母基金作為引導(dǎo)基金，和具有較強(qiáng)管理經(jīng)驗(yàn)及投資能力的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作，吸引大量社會(huì)資金的投入以共同組建創(chuàng)業(yè)投資子基金來(lái)支持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。母基金承擔(dān)出資義務(wù)，參與基金運(yùn)作，負(fù)責(zé)與其它出資人共同確定子基金管理團(tuán)隊(duì)和基金運(yùn)作規(guī)則，確保子基金投資于政府規(guī)劃中重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，但具體投資決策完全由子基金的管理團(tuán)隊(duì)自由決策，最終以出售基金的形式實(shí)現(xiàn)退出。這種模式能夠很好地發(fā)揮政府資金的放大效應(yīng)，提高公共資金的使用效率，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)的繁榮。以色列、澳大利亞、英國(guó)、新西蘭、新加坡、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)是成功采取該種模式的典范。

（二）融資擔(dān)保模式

融資擔(dān)保方式適合于信用體系健全的國(guó)家和地區(qū)。所謂融資擔(dān)保是指政府引導(dǎo)基金為已設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供擔(dān)保，支持其通過(guò)債權(quán)融資增強(qiáng)投資能力。一般政府引導(dǎo)基金以貨幣形式向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供信用擔(dān)保，按照商業(yè)準(zhǔn)則，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)將其股權(quán)作為反擔(dān)?；蜃鳛橘|(zhì)押提供給政府引導(dǎo)基金，對(duì)政府引導(dǎo)基金的貨幣資本虧損承擔(dān)責(zé)任。美國(guó)和德國(guó)是成功采取該種模式的典范。

（三）其他模式

除以上兩種模式外，有的政府引導(dǎo)基金還根據(jù)自身的實(shí)際情況采取了跟進(jìn)投資、階段參股、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助以及投資保障等其它形式。其中階段參股、跟進(jìn)投資屬于股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障屬于無(wú)償資助。

跟進(jìn)投資是指引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同對(duì)選定的科技型中小企業(yè)投資，5 年內(nèi)退出，投資收益用于向創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)支付管理費(fèi)和效益獎(jiǎng)勵(lì)。跟進(jìn)投資是引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)模式中唯一直接投資企業(yè)的方式，也是引導(dǎo)基金的一種輔助業(yè)務(wù)模式。在實(shí)際操作過(guò)程中，跟進(jìn)投資的資金只能占整個(gè)引導(dǎo)基金總額中很小的比例。

階段參股是引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資并在約定期限內(nèi)退出，參股期限一般不超過(guò)5 年，并且不參與日常經(jīng)營(yíng)和管理。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失，補(bǔ)助資金不超過(guò)實(shí)際投資額的5.0%。

投資保障是指對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)確定的輔導(dǎo)企業(yè)予以投資前或投資后的資助，各地引導(dǎo)基金在運(yùn)作中還引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)，取得較好的效果。

四、政府引導(dǎo)基金存在的問(wèn)題與建議

（一）政府引導(dǎo)基金存在的問(wèn)題

（二）對(duì)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的建議

（三）對(duì)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的展望

五、案例分析

（一）上海浦東科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

上海浦東科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海浦東創(chuàng)投引導(dǎo)基金”）成立于2006年，資金規(guī)模10億元人民幣，由上海市浦東科技投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“浦東科投”）具體負(fù)責(zé)運(yùn)作。

上海浦東創(chuàng)投引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式最有創(chuàng)新性，首先成立人民幣基金，然后再走出海外設(shè)計(jì)架構(gòu)，投資于美元基金，再回到中國(guó)進(jìn)行投資，開(kāi)創(chuàng)出引導(dǎo)基金“走出去”投資外資VC的先河。例如引導(dǎo)基金成立當(dāng)年的第一單，浦東科投在開(kāi)曼群島設(shè)立一支有限合伙制基金，以外資LP身份給德豐杰龍脈中國(guó)投資基金500萬(wàn)美元，避免了商務(wù)部、中國(guó)人民銀行等審批程序的麻煩，成功走出一條國(guó)有資本參與國(guó)際主流創(chuàng)業(yè)投資基金的合規(guī)路徑，成為中國(guó)第一個(gè)規(guī)范登記的示范案例。

上海浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資概覽

（二）蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

2006年3月22日，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與中新創(chuàng)投共同組建的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“ 蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金”）正式設(shè)立，總規(guī)模為10.00億元。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立時(shí)為了充分發(fā)揮地方資金的引導(dǎo)功能，吸引和集聚一批國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步活躍地方投資氛圍，培育出一批具有可持續(xù)自主創(chuàng)新能力的市場(chǎng)化的高科技企業(yè)，推動(dòng)園區(qū)由“制造”向“創(chuàng)造”邁進(jìn)。通過(guò)這一“向創(chuàng)投基金投資”的母基金的設(shè)立，園區(qū)將力爭(zhēng)在3年內(nèi)，吸引10家左右國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)入駐，形成創(chuàng)業(yè)資金與創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的良性互動(dòng)。

2009年9月，國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金熱潮翻涌之際，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已完成其所有投資，吸引眾多地方政府前去取經(jīng)，基金管理者坦言所謂的蘇州模式是“以引導(dǎo)基金之名，行市場(chǎng)化之實(shí)”，基金成立三年來(lái)，邊實(shí)踐邊摸索，走出一條市場(chǎng)化道路，成為了創(chuàng)投眼中難得的優(yōu)質(zhì)本土LP。

1、模式探索

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立之初，運(yùn)作模式并無(wú)先例可供參考，只能摸著石頭過(guò)河。成立后的半年，由于外匯管制嚴(yán)格而無(wú)法投資境外基金，投資境內(nèi)基金的條件還不成熟，引導(dǎo)基金并無(wú)施展的空間。此外，在“紅籌模式”仍然通暢時(shí)，一流的GP并不青睞人民幣基金，外資LP較本土LP成熟得多，資金供給也相當(dāng)充裕，相對(duì)二流的GP又難以滿(mǎn)足引導(dǎo)基金的要求，所以需要接觸大量GP以尋找合作伙伴。直到2007年，引導(dǎo)基金的運(yùn)作出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)：首先是“紅籌模式”被禁，境外上市受阻，加之人民幣升值，國(guó)內(nèi)二級(jí)市場(chǎng)活躍，創(chuàng)業(yè)板開(kāi)閘加速，GP開(kāi)始考慮“本土募資、本土投資、本土退出”。

2008年5月，蘇州引導(dǎo)基金宣布與德同資本、軟銀中國(guó)、智基創(chuàng)投等共同設(shè)立6支人民幣子基金，規(guī)模分別為5億左右，其中，引導(dǎo)基金分別投資1億元，其余由創(chuàng)投公司自籌，這些基金的架構(gòu)都遵循“基金+基金管理公司”的模式。盡管開(kāi)局良好，但第一批合作機(jī)構(gòu)在設(shè)立時(shí)仍然面臨重大挑戰(zhàn)，主要是子基金的法律架構(gòu)問(wèn)題，國(guó)際通行的有限合伙制在中國(guó)沒(méi)有得到普遍許可，而且GP在境內(nèi)募集基金面臨LP偏少的窘?jīng)r，即便募集成功也會(huì)與同時(shí)管理的境外基金的產(chǎn)生潛在利益沖突。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，引導(dǎo)基金和GP共同選擇了與有限合伙制最為接近的中外合作非法人制，即外資GP與本土基金做中外合資（Joint Venture，簡(jiǎn)稱(chēng)JV）的結(jié)構(gòu)。具體操作是：先在托管銀行設(shè)立人民幣賬戶(hù)和外幣賬戶(hù)，在需要投資某個(gè)項(xiàng)目時(shí)再向海外“CALL”錢(qián)，海外的LP按照出資比例將外幣匯入，按照當(dāng)天的外匯牌價(jià)轉(zhuǎn)為人民幣后再投資。

關(guān)于“JV基金”的設(shè)置還有兩個(gè)問(wèn)題：其一，搭建了中外結(jié)構(gòu)的人民幣基金按照現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目的投資仍被視為外資，這些基金的投資就受到很多限制，比如在產(chǎn)業(yè)投資方面會(huì)受到嚴(yán)格限制，需要按照相關(guān)產(chǎn)業(yè)目錄去做。其二，結(jié)構(gòu)中加入了外資，基金設(shè)置程序也會(huì)比較復(fù)雜，管理團(tuán)隊(duì)在這方面有經(jīng)驗(yàn)，幫助GP一起做架構(gòu)，去跟商務(wù)部進(jìn)行溝通，做了很多這方面的復(fù)雜工作。然而這些國(guó)際一流的GP仍然選擇與蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金合作，最大的吸引力在于充分的市場(chǎng)化。

2、與GP合作現(xiàn)狀

關(guān)于如何選擇GP有一個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。引導(dǎo)基金成立初期主要與海外的美元基金管理人合作較多，看中其有較好的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)。從2008年下半年起，挑選GP的戰(zhàn)略重心開(kāi)始有所轉(zhuǎn)移，隨著國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)板的開(kāi)放，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)回暖，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)認(rèn)為未來(lái)本土GP中一定會(huì)誕生出更多出色的團(tuán)隊(duì)，能與美元基金抗衡。

2009年9月，整個(gè)引導(dǎo)基金已全部投完，一共投了16家基金。從投資階段來(lái)看，8支針對(duì)成長(zhǎng)期和早期投資，5支是相對(duì)成熟期的投資，3支后期IPO投資，還有2支與食品飲料相關(guān)的并購(gòu)基金。從法律架構(gòu)來(lái)看，16支基金中各種法律形式均有體現(xiàn)，其中8支是中外合作非法人結(jié)構(gòu)，即與那些海外的、以前管理美金基金的GP合作，另有3支基金是傳統(tǒng)的公司形式，剩下的5支則采取有限合伙形式。如表1.2.3.1.1所示，引導(dǎo)基金選擇的GP基本為國(guó)際一流的創(chuàng)投管理機(jī)構(gòu)，本土創(chuàng)投鮮見(jiàn)。

3、市場(chǎng)化運(yùn)作

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的定位是，國(guó)內(nèi)第一支完全按照國(guó)際慣例運(yùn)作的創(chuàng)業(yè)投資母基金，充分發(fā)揮創(chuàng)投資金引導(dǎo)、管理團(tuán)隊(duì)引導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)資源引導(dǎo)的作用，豐富和完善了蘇州工業(yè)園區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)的自主創(chuàng)新平臺(tái)功能。

蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金在國(guó)內(nèi)條件許可的情況下做到了最大程度的與國(guó)際接軌，其市場(chǎng)化運(yùn)作表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，以參股GP設(shè)立子基金作為運(yùn)作模式，不設(shè)投資地域和投資規(guī)模限制，給予GP最大的決策自由，并且與其它LP同股同權(quán)，不放棄投資收益，遭遇損失時(shí)也能平等地分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)；其次，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)足夠?qū)I(yè)，熟悉國(guó)際通行做法和語(yǔ)言，降低了溝通成本，再加上積極的服務(wù)態(tài)度，務(wù)實(shí)的解決問(wèn)題的精神，極大地提高了合作效率。此外，蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金的資金配比方式為將不到1/4的資金放在當(dāng)時(shí)如火如荼的Pre-IPO基金上，而投入在成長(zhǎng)期基金的金額高達(dá)50%以上，剩下的則是給了更早期的基金，通過(guò)投資偏好不同投資領(lǐng)域和投資階段的創(chuàng)投管理團(tuán)隊(duì)完善自身的投資組合，分散投資風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到FOF在整體收益上的安全和平衡。目前所投資基金的情況和行業(yè)分布為，種子期、初創(chuàng)期占50%，還有30%在成長(zhǎng)期，投資領(lǐng)域方面包括TMT、生物醫(yī)藥、新能源、消費(fèi)服務(wù)，通過(guò)分散化投資達(dá)到對(duì)各個(gè)行業(yè)的覆蓋，在金融危機(jī)的覆蓋下，能更多地減弱金融周期的影響。

4、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)有限公司之所以能夠成功的主要原因可以歸結(jié)為三點(diǎn)：一是得到蘇州地方政府的大力支持。在2008年10月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，蘇州政府要求蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)的引導(dǎo)基金在實(shí)現(xiàn)一定的政府職能前提下，以盈利為目的，自負(fù)盈虧，不向所投創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)強(qiáng)加讓利或保底等條款；二是依托國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的優(yōu)勢(shì)。蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已有業(yè)務(wù)對(duì)接，共同向被投企業(yè)提供一條龍金融服務(wù)；三是開(kāi)放的投資策略和投資思路。蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)自成立之初就定位于全國(guó)，對(duì)投資范圍不加限制并盡量不參與所投基金的日常運(yùn)作與項(xiàng)目的投資決策，以市場(chǎng)化最優(yōu)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

總體起來(lái)，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一個(gè)市場(chǎng)化定位運(yùn)作的基金，引導(dǎo)基金不參與GP團(tuán)隊(duì)的日常運(yùn)作，也不參與項(xiàng)目的投資決策，不會(huì)占GP管理公司的股權(quán)。引導(dǎo)基金以項(xiàng)目最優(yōu)的原則，只是選擇最合適的項(xiàng)目，而對(duì)投資地域不加以限制。此外，依托自身的LP國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行面向全國(guó)。最后，截至目前，引導(dǎo)基金對(duì)人民幣基金的設(shè)立，尤其是中外合作非法人制基金的設(shè)立有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資概覽

（三）深創(chuàng)投運(yùn)作政府引導(dǎo)基金的探索與實(shí)踐

深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司成立于1999 年8 月，注冊(cè)資本18.68 億元人民幣，可投資資本量為80 億元人民幣，是目前國(guó)內(nèi)資本規(guī)模最大、投資能力最強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)。公司股東包括深圳市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局、深圳市投資控股有限公司、上海大眾公用事業(yè)集團(tuán)股份有限公司、廣東電力發(fā)展股份有限公司、深圳能源投資股份有限公司、中興通訊股份有限公司等。目前，公司在北京、上海、香港、深圳、重慶、蘇州、西安、成都、武漢、中山、鄭州、湘潭、南通、萍鄉(xiāng)、淄博、威海、合肥、襄樊、濰坊、北京、常州、無(wú)錫、杭州、洛陽(yáng)等地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或區(qū)域性引導(dǎo)基金，合作伙伴遍及全國(guó)。

1、深創(chuàng)投設(shè)立政府引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀分析（1）背景介紹

2005年，國(guó)家發(fā)改委等十部委聯(lián)合下發(fā)了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”）。《辦法》出臺(tái)的根本意義在于扶持中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)及創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展，從而推動(dòng)中小企業(yè)特別是中小高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展?！掇k法》出臺(tái)后，各級(jí)地方政府逐漸意識(shí)到政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對(duì)于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要性，并試圖付諸于實(shí)施。深圳創(chuàng)新投政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)立初衷緣于：一是被稱(chēng)為“紅色創(chuàng)投”，深創(chuàng)投應(yīng)該起帶領(lǐng)作用；二是深圳創(chuàng)新投成立之初的宗旨即為“立足深圳、面向全國(guó)”，為完成搭建在全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)布局，創(chuàng)新投決定用政府引導(dǎo)基金的形式來(lái)創(chuàng)建全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自己的行業(yè)責(zé)任、社會(huì)責(zé)任。

（2）建立政府引導(dǎo)基金的好處：

與政府合作設(shè)立政府引導(dǎo)基金，對(duì)深創(chuàng)投的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的： ? 豐富投資項(xiàng)目來(lái)源

創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的投資難點(diǎn)就是項(xiàng)目，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，就有了政府的參與，那么政府就有責(zé)任推薦優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，也就解決了創(chuàng)投機(jī)構(gòu)項(xiàng)目來(lái)源的難題，有了政府的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目作保證，也為創(chuàng)投機(jī)構(gòu)提供了發(fā)展空間。

? 與政府和諧互動(dòng)

政府設(shè)立了引導(dǎo)基金，實(shí)際就是創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府建立了一種良性、互動(dòng)、相互依存的關(guān)系，而這種依存關(guān)系就是不可或缺的資源優(yōu)勢(shì)。有了這種特殊的政府資源作保證，在涉及許可證、稅收、土地等軟環(huán)境方面的實(shí)際問(wèn)題時(shí)，就會(huì)得到優(yōu)化的服務(wù)，很多難題就會(huì)迎刃而解。

? 低成本擴(kuò)張

創(chuàng)投機(jī)構(gòu)要想做大做強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)良性擴(kuò)張，最大的難點(diǎn)就是布點(diǎn)的成本過(guò)高。而有了政府引導(dǎo)基金的參與，創(chuàng)投機(jī)構(gòu)就可以最大限度的利用政府網(wǎng)絡(luò)和政府的誠(chéng)信優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)低成本的布點(diǎn)、擴(kuò)張，形成準(zhǔn)入門(mén)檻。

? 吸引民間資本

擴(kuò)大資金規(guī)模創(chuàng)投機(jī)構(gòu)要想放大資金規(guī)模，難點(diǎn)就是民間資本的信任，有了政府引導(dǎo)基金，無(wú)疑就是為創(chuàng)投機(jī)構(gòu)提供一份信用擔(dān)保，成為吸引民間資本參與創(chuàng)投的不竭動(dòng)力。

? 突出了政策優(yōu)勢(shì)

在中國(guó)這樣一個(gè)特殊的國(guó)情中，一切發(fā)展都離不開(kāi)政策的支持。而政府引導(dǎo)基金的設(shè)計(jì)，恰恰突出了政策的優(yōu)惠，有了優(yōu)惠的政策和良好的制度，就可以保證創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)收益。（3）與政府引導(dǎo)基金的合作情況

深圳創(chuàng)新投資集團(tuán)于2005 年開(kāi)始思索建立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2006 年做了大量的工作。2006 年高交會(huì)期間，創(chuàng)新投與七個(gè)地方政府就創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金簽約，隨之正式創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金是2007 年1 月，與蘇州市人民政府（蘇州科技創(chuàng)業(yè)投資公司）、張家港市人民政府（張家港市金茂投資發(fā)展有限公司）、蘇州國(guó)際發(fā)展集團(tuán)有限公司共同發(fā)起設(shè)立首期基金規(guī)模為3 億元人民幣的蘇州地區(qū)政府引導(dǎo)基金——蘇州國(guó)發(fā)創(chuàng)新資本投資有限公司，采用基金委托基金管理公司管理的模式。與深創(chuàng)投合作設(shè)立引導(dǎo)基金的政府機(jī)構(gòu)按層次分為：中央級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)。當(dāng)?shù)卣芴峁┓€(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策，不斷提供好的項(xiàng)目源，和足夠的合作誠(chéng)意及資本金，機(jī)構(gòu)投資人愿意與各級(jí)政府合作，為地區(qū)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

中央級(jí)：如中華青年創(chuàng)業(yè)基金（擬與團(tuán)中央設(shè)立）、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)基金；

省級(jí)：如重慶基金、北京基金、湖北基金；

地市級(jí)：如鄭州百瑞基金、蘇州基金、西安基金、成都基金等； 縣級(jí)：如武進(jìn)基金，長(zhǎng)興基金等。

深圳創(chuàng)新投資集團(tuán)與政府引導(dǎo)基金合作情況（部分）

2、深創(chuàng)投設(shè)立政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析

深圳創(chuàng)新投定位于直接投資和基金投資相結(jié)合，并逐漸以基金投資為主?，F(xiàn)在，已與蘇州市、武漢市、淄博市、重慶市、湘潭市、中山市政府共同組建了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。在具體運(yùn)作中，主要是采用深圳創(chuàng)新投和地方政府聯(lián)合出資設(shè)立基金公司，然后再委托給深圳創(chuàng)新投資集團(tuán)組建成立的管理公司管理。

（1）管理方式

深創(chuàng)投設(shè)立的政府引導(dǎo)基金一般采取公司制，其具體的管理方式和合作方式較為靈活，主要有以下幾種：一是委托管理制，也就是“基金+ 管理公司”模式，如西安基金等；二是全權(quán)委托管理制，即不單獨(dú)成立區(qū)域基金管理公司，基金的管理者為深創(chuàng)投集團(tuán)總部，依托創(chuàng)新投的幾大優(yōu)勢(shì)，基金投資及退出的最終決策者為基金董事會(huì)，現(xiàn)在深創(chuàng)投一般推薦使用這種模式，因?yàn)槠錄Q策流程相對(duì)簡(jiǎn)單；第三種是跟進(jìn)投資制，即不需設(shè)立基金公司，政府承諾一部分投資用于跟投，深創(chuàng)投負(fù)責(zé)尋找項(xiàng)目并作出投資決策，之后跟投方依照合同所規(guī)定的內(nèi)容，簽署跟進(jìn)投資協(xié)議，在合同范圍內(nèi)跟隨投資，這樣政府便可以解決資金問(wèn)題，因?yàn)橘Y金不需要一次到位，隨跟隨投，合作方式比較靈活。

（2）政府出資比例

對(duì)于在與政府成立政府引導(dǎo)基金的過(guò)程中政府財(cái)政的出資比例，如果由政府與深創(chuàng)投出資設(shè)立，出資比例一般低于50%，如果由政府、深創(chuàng)投引導(dǎo)其他商業(yè)機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立，政府出資比例一般為30% 至40%，一般來(lái)說(shuō)，合作基金存續(xù)期限按規(guī)模有所不同，一般7-10 年不等。另外，政府出資引導(dǎo)基金的資金可以分步到位，首期到位資金不小于基金總規(guī)模的20%。

（3）基金利益的分配

為保證投資人的利益，保證金融杠桿的有效性，政府引導(dǎo)基金簽訂的同時(shí)，雙方一般約定合作基金的多少比例必須指定投向哪個(gè)地區(qū)，之外的部分才可以在周邊及更遠(yuǎn)的區(qū)域進(jìn)行投資，這樣便可以在市場(chǎng)化運(yùn)作和政府支持本地企業(yè)這種博弈中找到平衡。

對(duì)于利益分配的問(wèn)題，根據(jù)不同的合作模式，利益分配方式是不同的，同時(shí)還有很多補(bǔ)充條款可以作為補(bǔ)充。委托管理制和全權(quán)委托管理制的利益分配方式較為類(lèi)似，在基金凈資產(chǎn)低于注冊(cè)資本50%情況下，政府方可以要求對(duì)基金清算，并享有有限受償權(quán)，在基金盈利時(shí)，政府方享有固定收益；對(duì)于跟進(jìn)投資制，合作基金不收管理費(fèi)用，也不需要支付管理公司相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)額度，但在發(fā)生投資收益后，跟進(jìn)投資方按比例所獲得的投資收益中的50% 將支付給管理公司。

除此之外，還有其它的一些分配方式，如政府承諾部分讓渡其出資份額應(yīng)享有的投資收益，在跟進(jìn)投資中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，高比例分享投資收益或者是選擇收購(gòu)，也就是2-4 年后可按原始投資加固定回報(bào)收購(gòu)股權(quán)。這些特殊的分配方式主要適用于種子期、初創(chuàng)期或成長(zhǎng)期的項(xiàng)目投資，以彌補(bǔ)對(duì)中小企業(yè)投資的不足，從而貫徹政府意圖。

深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金不同運(yùn)作模式對(duì)比

3、深創(chuàng)投模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié) 作為國(guó)內(nèi)最大的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，深圳創(chuàng)新投在基金管理和投資方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，一方面，許多地方政府慕名而來(lái)，另一方面，深圳創(chuàng)新投同樣需要豐富的可投資資金和項(xiàng)目來(lái)源。所以由各地方政府和創(chuàng)新投聯(lián)合設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一種必然，其將打造一個(gè)政府與市場(chǎng)戰(zhàn)略合作的“雙贏模式”。深創(chuàng)投在引導(dǎo)基金運(yùn)作模式上的創(chuàng)新主要有以下幾點(diǎn)：

? 出資模式創(chuàng)新

政府引導(dǎo)基金牽涉到政府的投資，也牽涉到企業(yè)的投資，投資是一個(gè)過(guò)程，在沒(méi)有投資的時(shí)候?qū)①Y金都沉淀起來(lái)顯然不是最優(yōu)的，所以深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金是按照投資進(jìn)度資金逐步到位。

? 管理模式創(chuàng)新

深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金采用商業(yè)化運(yùn)作，即政府派人參加基金的運(yùn)作，但是政府并不干預(yù)基金運(yùn)作的具體進(jìn)程，這樣就既能夠貫徹政府的意圖又符合商業(yè)化管理的要求。

? 收益模式創(chuàng)新

政府出資部分類(lèi)似優(yōu)先股，當(dāng)基金的凈值接近政府投資額的時(shí)候，余下的由其他商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，也就是說(shuō)政府不承擔(dān)損失，跟他合作的商業(yè)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)損失。同時(shí)，引導(dǎo)基金運(yùn)作好的話(huà)，政府只收取固定回報(bào)。目前固定回報(bào)絕大多數(shù)是利息，也有一些銀行的同期存款利息。

近幾年來(lái)，深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司政府引導(dǎo)基金建設(shè)的已初具規(guī)模，網(wǎng)絡(luò)布局正在形成，基本完成了在沿海中心地區(qū)的重點(diǎn)布局，并開(kāi)始向中西部地區(qū)擴(kuò)張，創(chuàng)業(yè)投資與基金管理網(wǎng)絡(luò)即將覆蓋全國(guó)重點(diǎn)二線(xiàn)城市和地區(qū)。對(duì)于未來(lái)的規(guī)劃，深創(chuàng)投將在區(qū)域布局方面，在全國(guó)建立區(qū)域性引導(dǎo)基金30 支至40 支，覆蓋全國(guó)大多數(shù)省份；在行業(yè)布局方面，要選擇合適的合作機(jī)構(gòu)，建立能源環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)引導(dǎo)基金10 支；在基金規(guī)模規(guī)劃方面，要實(shí)現(xiàn)從“多數(shù)量，小規(guī)?！钡健吧贁?shù)量、大規(guī)?！钡膽?zhàn)略轉(zhuǎn)變，即在全國(guó)布局完成后，重點(diǎn)設(shè)立規(guī)模在10 億人民幣以上的引導(dǎo)基金，并控制基金的數(shù)量。同時(shí)，將完善基金的投資管理制度，解決部分基金在投資項(xiàng)目分配上的利益沖突問(wèn)題，形成基金投資項(xiàng)目的投資經(jīng)理匯報(bào)制度與業(yè)績(jī)薪酬考核制度，促進(jìn)創(chuàng)新投的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第二篇：政府引導(dǎo)基金定稿

政府引導(dǎo)基金

1政府引導(dǎo)基金簡(jiǎn)介

1.1政府引導(dǎo)基金的定義及特點(diǎn)

政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義。

1．非營(yíng)利性?；鸬某鲑Y人是政府，其設(shè)立目的是要扶持某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有較強(qiáng)的政策性，不以營(yíng)利為目的。

2．間接性。引導(dǎo)基金的運(yùn)行機(jī)制是由政府出資成立母基金，再吸引金融資金、社會(huì)資金投入成立子基金，然后按照市場(chǎng)化的方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)運(yùn)作。

3．市場(chǎng)化運(yùn)作。支持對(duì)象的選擇，由基金管理機(jī)構(gòu)與政府支持建立規(guī)定來(lái)確定范圍，結(jié)合各種因素綜合考慮，包括系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)、收益和政策目標(biāo)等；在使用過(guò)程中，充分體現(xiàn)“有償使用”原則，對(duì)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)的財(cái)務(wù)約束機(jī)制有利。

根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，完全通過(guò)市場(chǎng)配置資源容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資這種高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，更需要通過(guò)外力引導(dǎo)資本配置，實(shí)現(xiàn)資源的合理高效使用。而政府設(shè)立引導(dǎo)基金的主要目的就是要利用政府引導(dǎo)基金的放大效應(yīng)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，變直接補(bǔ)貼為間接扶持，改革對(duì)中小企業(yè)的支持方式，從補(bǔ)到獎(jiǎng)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，以政府調(diào)控“看得見(jiàn)的手”引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制“看不見(jiàn)的手”，從而克服市場(chǎng)失靈問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府、創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多贏局面。主要投資目標(biāo)是種子期和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，幫助這些企業(yè)解決融資難，融資貴問(wèn)題，以促進(jìn)其做大做強(qiáng)，上市，產(chǎn)生效益。這其中，引導(dǎo)基金發(fā)揮了兩個(gè)層面的引導(dǎo)作用：一是從母基金到子基金，從政府投資拋磚引玉到社會(huì)資本活躍加入，實(shí)現(xiàn)了資本積聚；二是引導(dǎo)子基金向中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)投資。這種引導(dǎo)作用幫助潛力大的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)企業(yè)解決融資難問(wèn)題，改變一般創(chuàng)投企業(yè)熱衷于投資成熟期、擴(kuò)展期、重建企業(yè)及收益快的新興熱門(mén)行業(yè)的現(xiàn)狀，擴(kuò)展中小企業(yè)融資渠道，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性發(fā)展。由于引導(dǎo)基金具有資金杠桿放大效應(yīng)的特點(diǎn)，使其在世界各國(guó)培育新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)自主創(chuàng)新能力中發(fā)揮了重要作用。

1.2政府引導(dǎo)基金的目的與作用

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對(duì)于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時(shí)，作為資本的提供主體之一，政府也會(huì)參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作，通過(guò)直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。

政府參與創(chuàng)業(yè)投資包括設(shè)立創(chuàng)投公司及產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化器、、制定政策和法規(guī)、設(shè)立引導(dǎo)基金這幾種方式。近年來(lái)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

通過(guò)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，政府不再與創(chuàng)業(yè)企業(yè)直接對(duì)話(huà)，政府就在通過(guò)創(chuàng)投市場(chǎng)就實(shí)現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中角色的轉(zhuǎn)變，從直接投資者轉(zhuǎn)換為間接投資者，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，扶持符合產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，設(shè)立政府引導(dǎo)基金的意義有以下幾點(diǎn)：

1．合理配置市場(chǎng)資源，助力我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

政府引導(dǎo)基金的投資目標(biāo)是創(chuàng)新型企業(yè)為主體，以引導(dǎo)和促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新投資社會(huì)資本。目前，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資偏好在投資周期短、快速的這類(lèi)項(xiàng)目，教育，餐飲等領(lǐng)域，以及項(xiàng)目的田間生長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥，能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)投資少，我國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略支持的目標(biāo)則不同，因此一般的風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)此難以發(fā)揮有效充分的引導(dǎo)作用。通過(guò)創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)基金，借助政府信譽(yù)吸收社會(huì)閑置資本，能夠改進(jìn)和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向政府鼓勵(lì)扶持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持發(fā)展對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的一批產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，快速推進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。

2．引導(dǎo)地域性資本積聚，支持經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展

我國(guó)目前地域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展有先有后，并不均衡，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的資源配置，經(jīng)濟(jì)不均衡的情況只會(huì)繼續(xù)惡化，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，競(jìng)爭(zhēng)充分激烈的東部地區(qū)更容易獲得創(chuàng)投企業(yè)的青睞，融資相對(duì)容易；而中西部地區(qū)由于落后的經(jīng)濟(jì)、生活條件，難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)和人才，既缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件，也難有幫助發(fā)展的軟件，不符合風(fēng)投企業(yè)的投資原則。風(fēng)險(xiǎn)資本的分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步擴(kuò)大的不平衡。引導(dǎo)基金通過(guò)建立政府引導(dǎo)，并在中西部的社會(huì)資本投資，爭(zhēng)取更多的投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好契機(jī)。

3．發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，促進(jìn)資本匯集

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)投資與股票和其他證券類(lèi)的金融工具不同，其投入的資本要想看到收益必須經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)作管理，不具有短期投機(jī)性，因此周轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，不能迅速轉(zhuǎn)換為貨幣現(xiàn)金收益，流動(dòng)性差，風(fēng)險(xiǎn)很高，因此民間資本的偏好低，所以如果完全靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源的配置，就會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)投資供應(yīng)不足的問(wèn)題。是以，國(guó)家設(shè)置引導(dǎo)基金，借助政府信譽(yù)，吸收社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等部分投資者的資本和民間資本、國(guó)際資本等社會(huì)資本匯集，形成資本供應(yīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，這為風(fēng)險(xiǎn)投資提供了很好的資金來(lái)源渠道。

4．明確國(guó)家政策導(dǎo)向，扶持新型中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金是具有明確導(dǎo)向性的政策性基金，從近年來(lái)的中央各類(lèi)會(huì)議、文件精神來(lái)看，主要導(dǎo)向是支持新興行業(yè)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)許多風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和海外基金投資企業(yè)表現(xiàn)出資金投向不平衡的特點(diǎn)，多傾向于投資在項(xiàng)目的后期階段，特別是已經(jīng)可以看到前景（pre-IPO企業(yè)上市前）的企業(yè)。而在種子期和初創(chuàng)企業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)期，是至關(guān)重要的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，但很難吸引資本投資。導(dǎo)致了前期起步過(guò)程中的中小企業(yè)資金供給少，而處于成熟期、擴(kuò)展期的企業(yè)資金融資略顯過(guò)多。

政府設(shè)置引導(dǎo)基金，就可以發(fā)揮引導(dǎo)基金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民間資本流向引導(dǎo)基金導(dǎo)向的行業(yè)，能夠幫助符合國(guó)家政策導(dǎo)向的潛力大、高成長(zhǎng)的創(chuàng)新型優(yōu)秀企業(yè)，也為一般的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)起到風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、資金示范的作用，并指導(dǎo)后續(xù)的投資，以“接力”的方式將企業(yè)做大做強(qiáng)，保障政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和共同發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，建立起風(fēng)險(xiǎn)投資體系的政府資金和商業(yè)資本的相互促進(jìn)，相互依賴(lài)的關(guān)系。

2我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀 2.1政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程

中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作(2009年至今)的三個(gè)歷史階段。

1.探索起步階段

1998年以后，受?chē)?guó)家“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的鼓舞，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北

京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，很快成為我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有被稱(chēng)為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實(shí)際運(yùn)作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國(guó)第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時(shí)，國(guó)內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機(jī)構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)設(shè)立。目前，該基金的運(yùn)作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來(lái)源于中關(guān)村管委會(huì)，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進(jìn)投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進(jìn)行運(yùn)作。

為了有效克服財(cái)政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國(guó)務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上出現(xiàn)了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。

2007年，為貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財(cái)政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，該辦法對(duì)科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來(lái)源、運(yùn)作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進(jìn)行了規(guī)定?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵(lì)下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無(wú)錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

2．快速發(fā)展階段

2007年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進(jìn)入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級(jí)市政府，都開(kāi)始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2007-2008年之間，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財(cái)政部啟動(dòng)了我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模

為1億元。

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運(yùn)作模式、監(jiān)管考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等很多關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長(zhǎng)時(shí)間，但一直沒(méi)有實(shí)際的運(yùn)作。

為了有效指導(dǎo)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及地方政府規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、商務(wù)部共同出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，該意見(jiàn)第一次對(duì)引導(dǎo)基金的概念進(jìn)行了詳細(xì)地定義，并對(duì)引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來(lái)源、運(yùn)作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行了要求。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

3．規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作階段

為了對(duì)引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進(jìn)行規(guī)范，2010年，由國(guó)家財(cái)政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過(guò)跟進(jìn)投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時(shí)，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財(cái)產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個(gè)文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)行提供了實(shí)質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國(guó)各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對(duì)策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實(shí)施辦法，引導(dǎo)基金進(jìn)入一個(gè)繁榮時(shí)期：江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢(shì)頭，不僅數(shù)量上快速增長(zhǎng)，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴(kuò)大。同時(shí)，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2009年到2013年12月期間，全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過(guò)700億元。

2.2引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式

2.2.1引導(dǎo)基金的資金來(lái)源及設(shè)立模式

我國(guó)引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益；閑置資金存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債所得的利息收益；個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)資金等。各地制定政府引導(dǎo)基金管理辦法時(shí)也大都引用了這一條作為資金來(lái)源的條款。而實(shí)際上當(dāng)前我國(guó)政府引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金出資，由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)籌措資金。也有少數(shù)地方政府早期設(shè)立的引導(dǎo)基金是與國(guó)家政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立的。例如2006年成立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金一期注冊(cè)資金規(guī)模10億元，主要就是由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行投資的。在我國(guó)的政府引導(dǎo)基金中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為政策性銀行成為最主要的機(jī)構(gòu)投資者，參與出資設(shè)立了天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金；另外，中國(guó)進(jìn)出口銀行也參與設(shè)立了兩支政府引導(dǎo)基金。募集資金的規(guī)模也多在當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)基金管理辦法中進(jìn)行了規(guī)定，根據(jù)各地財(cái)政資金的規(guī)模各有不同，從財(cái)政資金比較少的中西部地市到財(cái)力雄厚的東南部地區(qū)，規(guī)模從幾千萬(wàn)到幾十億元不等。目前規(guī)模最大的是蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期，募集完成后規(guī)模可達(dá)150億，其資金來(lái)源除了一期的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，還有全國(guó)社保理事會(huì)基金和中國(guó)人壽，正是一期引導(dǎo)基金的成功運(yùn)營(yíng)才帶來(lái)了后續(xù)雄厚的資金支持。截至2014年底全國(guó)共有政府引導(dǎo)基金228支，基金管理規(guī)模將近3000億元。由此可見(jiàn)基金管理規(guī)模的總量是很大的。深圳市的效果較好，從2011年設(shè)立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機(jī)構(gòu)協(xié)議投資約110億元，財(cái)政資金的放大效果達(dá)12倍。而天津市的天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金注冊(cè)資本的規(guī)模高達(dá)20億元，但獲得的合作投資為47億元，放大規(guī)模不到 2.5倍。政府引導(dǎo)基金放大效應(yīng)的效果并不在于政府設(shè)立引導(dǎo)基金的投資額，更多的要看基金后續(xù)的運(yùn)營(yíng)，包括當(dāng)?shù)卣恼攮h(huán)境，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。

引導(dǎo)基金的設(shè)立形式包括獨(dú)立事業(yè)法人和企業(yè)法人制（公司制）。獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會(huì)服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級(jí)國(guó)有企業(yè)類(lèi)似，相對(duì)缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會(huì)按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，某些地方已在實(shí)行參股激勵(lì)方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場(chǎng)化FOFs（即基金中的基金）轉(zhuǎn)型，與

基金經(jīng)理合作（GP）成立的間接風(fēng)險(xiǎn)子基金的投資。

2.2.2引導(dǎo)基金的管理模式

對(duì)于引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)(或投資決策委員會(huì))作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。

管理委員會(huì)主要是由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)主任由分管科技工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門(mén)在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w發(fā)改委和科技部門(mén)兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。

對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專(zhuān)門(mén)成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專(zhuān)門(mén)成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。

二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。

三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類(lèi)公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)

責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見(jiàn)。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵(lì)子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時(shí)，對(duì)于來(lái)自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至50%;對(duì)于來(lái)自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)通常會(huì)招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對(duì)基金運(yùn)作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎?cái)政局，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資金賬戶(hù)僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，日常運(yùn)作中會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)所參股創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查及各類(lèi)審計(jì)工作。

2.2.3引導(dǎo)基金的投資模式 2.2.3.1引導(dǎo)基金的投資方式

引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，引導(dǎo)基金本身不直接介入到創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)活動(dòng)中。根據(jù)各個(gè)地市出臺(tái)的政府引導(dǎo)基金管理辦法可以看到，我國(guó)引導(dǎo)基金的目前主要運(yùn)作模式是參股和跟進(jìn)投資，以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資保障為輔助模式。融資擔(dān)保模式雖然在國(guó)際上有著成功的經(jīng)驗(yàn)，但與中國(guó)多數(shù)地區(qū)的情況并不適應(yīng)，目前國(guó)內(nèi)除了上海市在引導(dǎo)基金管理辦法中明確規(guī)定可根據(jù)實(shí)際需要采用融資擔(dān)保的模式，其他省、市和地區(qū)

都未采取這種模式。

參股模式：政府引導(dǎo)基金主要采用的是階段參股模式，也就是說(shuō)引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作參股設(shè)立新的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，在設(shè)立時(shí)約定一個(gè)退出的期限，政府基金在期限到期時(shí)退出，如果有受讓方也可以隨時(shí)退出。其運(yùn)作的過(guò)程是采用的私募股權(quán)投資中的母基金（FOFs）的方式，由政府作為出資人與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這個(gè)合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業(yè)允許政府作為股東在基金運(yùn)行事務(wù)中有一定的參與權(quán)，對(duì)此政府可以在協(xié)議中，做出規(guī)定。不過(guò)管理規(guī)定中一般都會(huì)設(shè)定引導(dǎo)基金不能是新設(shè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的最大股東，以及對(duì)子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購(gòu)比例作出規(guī)定，這個(gè)比例比較低，一般在百分之二十五，以限制政府部門(mén)在創(chuàng)投基金中權(quán)力，保證創(chuàng)投基金充分市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導(dǎo)基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。

跟進(jìn)投資：我國(guó)跟進(jìn)投資重點(diǎn)在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，一般要在完成一輪投資后跟進(jìn)，且規(guī)定了一定的投資限額，這個(gè)限額從每個(gè)項(xiàng)目五百萬(wàn)元到三千萬(wàn)元不等，且所占的比例在本輪投資中的比例較小，一般在百分之三十，不會(huì)超過(guò)投資額的一半。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：引導(dǎo)基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予一次性的補(bǔ)助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500萬(wàn)人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。

2.2.3.2參股基金的投資限制

一般對(duì)于股權(quán)投資基金，政府引導(dǎo)基金都要求盡量不參與風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的子基金管理運(yùn)作方面，決策程序和市場(chǎng)管理。但是政府引導(dǎo)基金作為具有政府政策導(dǎo)向性的工具基金，不直接參與運(yùn)作過(guò)程自然就要對(duì)合作的基金設(shè)定一定的條件，來(lái)保證資本的流向能夠符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方向、符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益等。合理的投資限制條件是保證引導(dǎo)基金發(fā)揮好引導(dǎo)作用的必要條件。

1．參股基金的注冊(cè)地限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對(duì)于參股基金的注冊(cè)及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊(cè)，部分地市級(jí)引導(dǎo)基金僅要求基金注冊(cè)于本省，基金注冊(cè)資本要求在3000萬(wàn)至1億元不等。對(duì)于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對(duì)于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊(cè)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

2．參股基金的投資規(guī)模限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%。不過(guò)，由于地域投資比例要求對(duì)投資機(jī)構(gòu)項(xiàng)目源有較大限制，因此，在實(shí)際運(yùn)作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對(duì)園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實(shí)際上該引導(dǎo)基金基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅要求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。

3．參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵(lì)范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊(cè)資金或承諾出資額的60%。由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對(duì)創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

4．參股基金的投資方向限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個(gè)載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對(duì)于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對(duì)象的資金規(guī)模不得少于注冊(cè)

資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

2.2.4引導(dǎo)基金的退出方式

有“退”才有“進(jìn)”，一個(gè)好的引導(dǎo)基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的整體提高。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中并未明確規(guī)定政府引導(dǎo)基金的退出方式，只是框定了引導(dǎo)基金的退出原則，即在公共財(cái)政原則和引導(dǎo)基金運(yùn)作要求中尋求一個(gè)統(tǒng)一，合理確定退出方式和退出價(jià)格，引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的這一規(guī)定為各地引導(dǎo)基金的實(shí)踐操作提供了廣闊的實(shí)驗(yàn)空間，有利于各地探索出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進(jìn)引導(dǎo)基金的發(fā)展。但這一規(guī)定也對(duì)各地的實(shí)踐能力提出了新的考驗(yàn)。根據(jù)各地的引導(dǎo)基金管理辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金的退出基本上借鑒了私募股權(quán)基金的退出，主要渠道包括：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)纪顿Y者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)；

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

退出期限的規(guī)定并不十分嚴(yán)格，各地本著“不與民爭(zhēng)利”的原則，多鼓勵(lì)引導(dǎo)基金盡快退出，上限一般為5年，最多不超過(guò)10年。對(duì)于退出收益的規(guī)定多數(shù)地區(qū)的規(guī)定并沒(méi)有過(guò)多細(xì)化，這也與我國(guó)引導(dǎo)基金起步較晚經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)。只有少數(shù)基金做出了明細(xì)規(guī)定，比如科技部科技型創(chuàng)投企業(yè)引導(dǎo)基金、廣州市創(chuàng)投引導(dǎo)基金和蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金都提出轉(zhuǎn)讓價(jià)格與退出收益應(yīng)與投資企業(yè)的投資期限掛鉤，投資期限越長(zhǎng)的獲得的收益也越高，蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金還提出退出時(shí)讓渡50%的投資收益，這些規(guī)定都有效刺激了創(chuàng)投企業(yè)的投資積極性，活躍了資本市場(chǎng)。

2.3引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月份，目前中國(guó)政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計(jì)可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準(zhǔn))，參股子基金數(shù)量超過(guò)270支。其中，2010年

成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達(dá)50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達(dá)40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過(guò)50支。

從地區(qū)分布來(lái)看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級(jí)引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當(dāng)?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國(guó)VC/PE投資最為活躍的三個(gè)區(qū)域，政府部門(mén)也積極擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺(tái)之外的32個(gè)行政區(qū)中，有29個(gè)省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級(jí)引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個(gè)省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

引導(dǎo)基金資金來(lái)源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式。資金全部來(lái)源于政府財(cái)政出資的引導(dǎo)基金，其運(yùn)作過(guò)程中一般會(huì)以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責(zé)為主，對(duì)于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊(cè)地等各個(gè)方面都會(huì)有一定的限制;而資金來(lái)源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國(guó)進(jìn)出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運(yùn)作相對(duì)市場(chǎng)化，不會(huì)對(duì)子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進(jìn)行限制，完全按照市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，多年以來(lái)積累了一定的投資經(jīng)驗(yàn)，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場(chǎng)化水平。

2.4引導(dǎo)基金發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題與不足

1．引導(dǎo)基金規(guī)模偏小

目前，我國(guó)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，全國(guó)29家省級(jí)引導(dǎo)基金中規(guī)模超過(guò)10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對(duì)偏小，無(wú)法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來(lái)源為政府財(cái)政出資，僅有一小部分有國(guó)開(kāi)行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來(lái)亟需擴(kuò)充。

在引導(dǎo)基金的募資運(yùn)作過(guò)程中，仍然存在很多問(wèn)題：

首先，我國(guó)LP市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟，國(guó)開(kāi)行、社保基金、保險(xiǎn)等大型機(jī)構(gòu)LP偏少，民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長(zhǎng)期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來(lái)源狹窄，專(zhuān)業(yè)水平偏低；其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資；第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強(qiáng)，全國(guó)性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動(dòng)全國(guó)性的行業(yè)并購(gòu)整合。

2．引導(dǎo)基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優(yōu)”

通過(guò)對(duì)各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺(tái)管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對(duì)其合作對(duì)象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊(cè)在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對(duì)于子基金投資項(xiàng)目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無(wú)法達(dá)到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財(cái)政出資，掛靠于地方財(cái)政廳或者財(cái)政投資公司的名下，可能會(huì)出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3．引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會(huì)服務(wù)”及“讓利于民”的特點(diǎn)，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標(biāo)，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無(wú)法做到一致，一方面這將會(huì)嚴(yán)重影響基金的運(yùn)作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的局面，對(duì)于參股基金的收益及風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)方面均會(huì)造成不利影響。

4．引導(dǎo)基金專(zhuān)業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)在市場(chǎng)認(rèn)知及專(zhuān)業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對(duì)于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機(jī)構(gòu)來(lái)完成，因此引導(dǎo)基金的整理運(yùn)作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制基本無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費(fèi)、部門(mén)預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開(kāi)的。因此，團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)只能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是給予引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)人提升行政級(jí)別的預(yù)期，享受政府待遇；二是對(duì)普通員工的待遇適當(dāng)提

高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)，對(duì)于公司管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，但此類(lèi)做法與一些國(guó)有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國(guó)范圍仍有一定的難度。

3政府引導(dǎo)基金發(fā)展的國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 3.1國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用可以推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的迅速發(fā)展，有效引導(dǎo)民間資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資這種高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。美國(guó)、英國(guó)、以色列等國(guó)家，均采取政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)，以市場(chǎng)化的方式解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，建立了成功的運(yùn)作模式。

3.1.1美國(guó)

1958年美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)SBIC計(jì)劃，先后采取了優(yōu)惠貸款、債務(wù)擔(dān)保和權(quán)益擔(dān)保的方式，引導(dǎo)民間資本創(chuàng)辦小企業(yè)投資公司，向小企業(yè)提供長(zhǎng)期貸款或股權(quán)投資。在組織管理上，SBIC計(jì)劃采取了政府監(jiān)督、私人經(jīng)營(yíng)的形式。小企業(yè)管理局（SBA）代表國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)審批SBIC的創(chuàng)立，對(duì)SBIC的注冊(cè)資本、投資計(jì)劃、管理人員的資格進(jìn)行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔(dān)保，并對(duì)SBIC的投資行為和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。個(gè)人、銀行或其他金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)都可以開(kāi)辦SBIC，但其私人注冊(cè)資本、管理人員資歷、投資對(duì)象、投資方式及組織結(jié)構(gòu)等方面受《SBIC法》約束。SBIC計(jì)劃堅(jiān)持了摸索前行、讓利于民的原則，如在1958-1994年間，美國(guó)政府通過(guò)SBA向SBICs提供優(yōu)惠貸款，對(duì)于私人資本不超過(guò)1500萬(wàn)美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達(dá)3:1，對(duì)于規(guī)模更大的SBIC，比例也達(dá)到2:1，當(dāng)SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資時(shí)，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國(guó)政府取消了對(duì)SBIC的直接資金支持，以提供發(fā)行長(zhǎng)期債券擔(dān)保的方式，支持SBIC向初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)投資，這些政府擔(dān)保的債券期限長(zhǎng)達(dá)10年，且不需分期償付；1995年政府又增設(shè)了參與型證券，以提供權(quán)益擔(dān)保來(lái)促進(jìn)SBIC的股權(quán)投資，對(duì)于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對(duì)SBA的優(yōu)先支付，直到其累積獲取利潤(rùn)，在利潤(rùn)分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資

本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤(rùn)。

SBIC計(jì)劃的實(shí)施帶動(dòng)了私人資本投資中小企業(yè)的熱潮，并確定了20世紀(jì)70年代美國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營(yíng)模式，為民間資本培養(yǎng)了大批有經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)業(yè)投資基金管理人，彌補(bǔ)了民間資本大規(guī)模采用合伙制組織形式從事創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)前的空缺，因而促成了美國(guó)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的形成，提高了美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)資本的可獲得性。

3.1.2以色列

1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設(shè)立YOZMA基金，目標(biāo)是通過(guò)引導(dǎo)民間資金設(shè)立更多的商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，杠桿放大對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資本支持，并培育創(chuàng)業(yè)投資專(zhuān)門(mén)人才。YOZMA 基金通過(guò)參股支持，引導(dǎo)民間資金共設(shè)立了10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，對(duì)每家基金的參股比例不超過(guò)40%，私人投資者占股比例60%以上，參股金額均為800萬(wàn)美元。這10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創(chuàng)業(yè)投資基金中沒(méi)有投資決策權(quán)，以確?；鸬纳虡I(yè)化運(yùn)作。

政府基金所參股的商業(yè)性創(chuàng)投基金對(duì)以色列創(chuàng)投行業(yè)起到了良好的示范作用。在政府基金的引導(dǎo)和帶動(dòng)下，到1998年，以色列累計(jì)有90家以上的創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立，基金規(guī)模達(dá)到35億美元，實(shí)際投資規(guī)模約30億美元，極大地推動(dòng)了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于私人部門(mén)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資的能力已經(jīng)足夠強(qiáng)大，以色列政府在1997年，通過(guò)YOZMA基金所參股基金的私有化，實(shí)現(xiàn)了政府退出。創(chuàng)投基金中的私人投資者在投資5年后可回購(gòu)基金中的政府投資部分，回購(gòu)額為成本加5-7% 的利率。2000年，YOZMA基金所參股的創(chuàng)投基金全部私有化，政府從創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域全部退出。而此時(shí)國(guó)內(nèi)注冊(cè)的創(chuàng)業(yè)基金達(dá)97家基金，通過(guò)62家基金管理公司管理50億美元的資金。籌資額占當(dāng)年GDP的2.7%，在所有國(guó)家中都是最高的。

3.1.3英國(guó)

1998年，《英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力白皮書(shū)》宣布設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，用于消除中小企業(yè)的融資難問(wèn)題?；鹗灼谕度?.00億英鎊，由貿(mào)工部中小企業(yè)政策理事會(huì)負(fù)責(zé)管理，從2000年4月1日起移交給新成立的小企業(yè)服務(wù)局管理。英國(guó)的政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不直接投資中小企業(yè)，而是通過(guò)支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，促進(jìn)對(duì)中小企業(yè)的投資。英國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的扶持方式主要包括參

股投資、提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、提供管理補(bǔ)貼三種。

基金明確規(guī)定政府參股的所有區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能投資中小企業(yè)，首期不得超過(guò)25.00萬(wàn)英鎊；間隔大于6個(gè)月后可以進(jìn)行第二期投資，但投資總額不超過(guò)50.00萬(wàn)英鎊，除非是得到特別許可。在任何情況下，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在一家企業(yè)或一個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)集團(tuán)的投資不得超過(guò)其資本的10.0％，最低投資金額不限。

英國(guó)通過(guò)政府創(chuàng)業(yè)投資基金計(jì)劃，有效地促進(jìn)了各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金，并通過(guò)政府參股區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金的示范作用，有效性地促進(jìn)了民間資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金。目前，英國(guó)已成為歐洲創(chuàng)業(yè)投資最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已超過(guò)整個(gè)歐洲的一半。

3.2對(duì)我國(guó)的借鑒意義

通過(guò)設(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來(lái)引導(dǎo)民間資金設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金是創(chuàng)業(yè)投資發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的重要經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)基金運(yùn)作模式因各國(guó)國(guó)情而異：美國(guó)通過(guò)政府基金提供融資擔(dān)保，引導(dǎo)民間資金設(shè)立“小企業(yè)投資公司”，投資處于創(chuàng)業(yè)前期的中小企業(yè)；英國(guó)設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資基金，主要通過(guò)參股投資方式支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金；以色列政府設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股支持引導(dǎo)民間資金共同設(shè)立若干個(gè)商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金，投資于創(chuàng)業(yè)期企業(yè)，扶持企業(yè)發(fā)展。

國(guó)外政府引導(dǎo)基金典范的成功運(yùn)作帶給我們的啟示包括：

（1）明確角色定位。政府引導(dǎo)基金的建立旨在引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入到那些市場(chǎng)化基金不愿進(jìn)入的、高風(fēng)險(xiǎn)的高新技術(shù)領(lǐng)域，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)加大投資處于種子期和起步期的企業(yè)。政府要通過(guò)制度化管理真正做到有所為和有所不為，不因市場(chǎng)環(huán)境的變化輕易改變自身的市場(chǎng)角色。

（2）完善退出機(jī)制。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要5-7年的時(shí)間，過(guò)晚或過(guò)早退出都會(huì)影響政府引導(dǎo)基金的成效。政府引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑，實(shí)現(xiàn)退出，保證政府引導(dǎo)基金的使用效率。

（3）模式的靈活運(yùn)用。除了通過(guò)FOF方式運(yùn)作政府引導(dǎo)基金來(lái)吸引社會(huì)投資外，對(duì)于不同地區(qū)，可嘗試靈活配合其它模式。例如，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用引入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助模式以解決創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的后顧之憂(yōu)，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)、高潛力的領(lǐng)域。

4政府引導(dǎo)基金和私募股權(quán)基金（PE）的差別 4.1私募股權(quán)基金（PE）在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀 4.1.1私募股權(quán)基金的概述

私募股權(quán)基金(Private Equity Fund，簡(jiǎn)稱(chēng)PE基金)，是指以非公開(kāi)的方式向少數(shù)特定投資者募集資金，主要向未上市企業(yè)進(jìn)行的權(quán)益性投資，最終通過(guò)被投資企業(yè)上市、并購(gòu)或管理層回購(gòu)等方式退出而獲利的一類(lèi)投資基金。典型私募股權(quán)基金需具備五個(gè)要素: 一是私募方式募集資本;二是主要投資于未上市公司股權(quán);三是強(qiáng)調(diào)激勵(lì)約束對(duì)稱(chēng)、合作共贏的合伙人文化;四是主動(dòng)管理，為被投企業(yè)增值服務(wù);五是謀求適時(shí)退出。

私募股權(quán)投資基金在運(yùn)作方面有其鮮明獨(dú)特的文化，即強(qiáng)調(diào)充分激勵(lì)、合作共贏的合伙人文化。首先，在PE基金的投資過(guò)程中，PE基金將被投資企業(yè)的管理層作為合伙人，給予其管理極大的激勵(lì)和充分的約束，同時(shí)提供必要的增值服務(wù)，與管理層一起提升企業(yè)的內(nèi)在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)多方共贏;其次，在PE基金投資獲利之后的分配環(huán)節(jié)，PE基金的投資人(LP)將基金管理人作為合伙人，給予其充分的激勵(lì)和有效的約束。在美國(guó)，PE基金一般采取有限合伙的形式。合伙企業(yè)的普通合伙人(GP)負(fù)責(zé)基金的管理事務(wù)，出資比例僅為1%，但是能夠獲得兩個(gè)部分的收入，一是基本管理費(fèi)，一般為PE基金總承諾資本的1.5%～2.5%，這部分費(fèi)用基本上能夠支付PE基金的日常運(yùn)行費(fèi)用;二是利潤(rùn)分成，一般占超額利潤(rùn)的20%。通過(guò)上述安排賦予GP較的權(quán)力，并給予GP充分的激勵(lì)，同時(shí)要求GP對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，從而對(duì)其繼續(xù)有效的約束。

4.1.2我國(guó)私募股權(quán)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)和資本市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)私募股權(quán)投資迅速成長(zhǎng)，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)PE市場(chǎng)以超過(guò)15%的年復(fù)合增長(zhǎng)率增長(zhǎng);2011年，我國(guó)共有235只PE完成募集、募集金額超過(guò)400億美元，同比分別增長(zhǎng)187%和45%，完成投資695起、投資金額近300億美元，同比分別增長(zhǎng)91%和188%。

目前，中國(guó)已經(jīng)成為亞洲最為活躍的PE市場(chǎng)之一。盡管中國(guó)PE市場(chǎng)發(fā)展迅速，但總體而言還處于“野蠻成長(zhǎng)”的初級(jí)階段，在發(fā)展過(guò)程中面臨著諸如投資理念尚不成熟、制度建設(shè)相對(duì)滯后、退出渠道較為狹窄、人員素質(zhì)需要提升、監(jiān)

管規(guī)范有待完善等問(wèn)題和挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)PE發(fā)展面臨諸多難得的歷史性機(jī)遇。這主要體現(xiàn)在: 一是產(chǎn)業(yè)升級(jí)加快推進(jìn)。這是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題。目前國(guó)家已經(jīng)確定了節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車(chē)等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并計(jì)劃其產(chǎn)值占GDP的比重由目前的4%提升到2020年的15%左右;同時(shí)，我國(guó)研發(fā)投入占GDP的比重將由目前的1.7%上升至2020年的2.5%，一大批創(chuàng)新型企業(yè)將迅速成長(zhǎng)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，PE的孵化器和推進(jìn)器作用將大顯身手。

二是小微企業(yè)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。我國(guó)小型微型企業(yè)占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99%以上，不僅數(shù)量龐大，而且在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)改造、規(guī)模擴(kuò)張過(guò)程中的融資需求相當(dāng)旺盛。目前小微企業(yè)的融資渠道依然較為狹窄單一，銀行信貸占其外源融資的比重高達(dá)80%以上。盡管近年來(lái)銀行業(yè)加大了對(duì)小微企業(yè)的信貸投放力度，但其面臨的貸款難的問(wèn)題始終難以得到有效解決，亟待拓展新的融資渠道。這無(wú)疑為PE提供了用武之地。

三是富裕人群持續(xù)增長(zhǎng)。一般而言，當(dāng)一國(guó)的人均GDP達(dá)到3000美元時(shí)，其國(guó)民的PE投資需求將快速增長(zhǎng)，而中國(guó)的人均GDP在2008年就達(dá)到了3100美元。目前，中國(guó)已是全球僅次于美國(guó)和日本的第三大財(cái)富來(lái)源地，據(jù)波士頓咨詢(xún)公司最新發(fā)布的《中國(guó)財(cái)富管理市場(chǎng)》報(bào)告顯示，2011年中國(guó)境內(nèi)個(gè)人可投資資產(chǎn)總額達(dá)到62萬(wàn)億元人民幣，比上年增長(zhǎng)19.2%，其中，個(gè)人可投資資產(chǎn)在600萬(wàn)元人民幣以上的高凈值家庭數(shù)量約121萬(wàn)戶(hù)，高凈值人群持有的個(gè)人可投資資產(chǎn)規(guī)模約27萬(wàn)億元人民幣。居民財(cái)富的持續(xù)增長(zhǎng)，將推動(dòng)PE行業(yè)的快速發(fā)展。

四是消費(fèi)革命悄然興起。近年來(lái)，居民消費(fèi)觀念正以前所未有的廣度和深度迅速與國(guó)際接軌，特別是年輕一代的消費(fèi)觀念與過(guò)去大不一樣，追求時(shí)尚，消費(fèi)意愿非常強(qiáng)烈，消費(fèi)能力超過(guò)收入;而且，隨著居民收入水平的提高，以及對(duì)生活品質(zhì)的追求，休閑消費(fèi)、健康消費(fèi)、綠色消費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)等新的消費(fèi)形態(tài)和模式不斷涌現(xiàn)，從而為PE發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

五是資本市場(chǎng)快速發(fā)展。美國(guó)之所以能夠成為全球最大的PE市場(chǎng)，擁有層次豐富的退出渠道，特別是容量巨大、門(mén)檻較低的創(chuàng)業(yè)板和柜臺(tái)交易市場(chǎng)，是其中的重要原因。我國(guó)創(chuàng)業(yè)板于2009年10月正式推出，在首批上市的28家企業(yè)中，就有23家得到了PE資金的支持，一年后這些資金通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)退出時(shí)，其投資回報(bào)率平均達(dá)10.8倍;目前，證監(jiān)會(huì)正在著力推動(dòng)場(chǎng)外交易市場(chǎng)的建設(shè)。多層次資本市場(chǎng)的加快構(gòu)建，將為PE運(yùn)作特別是投資退出及資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更加便捷的渠道和廣闊的平臺(tái)。

六是投融資領(lǐng)域加快開(kāi)放。融資方面，國(guó)家積極鼓勵(lì)各類(lèi)資金進(jìn)入PE市場(chǎng)，2008年4月，社?；皤@準(zhǔn)進(jìn)入PE領(lǐng)域;2010年9月，保險(xiǎn)資金投資PE的限制被放開(kāi);2011年6月，券商直投公司獲準(zhǔn)以有限合伙人(GP)身份試點(diǎn)PE，等等。與此同時(shí)，國(guó)際資本加速涌入國(guó)內(nèi)PE市場(chǎng)，僅2011年就有26只外幣基金完成募集，同比增長(zhǎng)136.4%，募資金額達(dá)155億美元。投資方面，國(guó)務(wù)院2010年下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)PE參與企業(yè)兼并重組，并向企業(yè)提供直接投資、委托貸款、過(guò)橋貸款等融資支持;近期，發(fā)改委稱(chēng)將盡快出臺(tái)旨在拓寬民間投資領(lǐng)域的國(guó)務(wù)院“新36條”的實(shí)施細(xì)則。投融資領(lǐng)域的加快開(kāi)放，進(jìn)一步打開(kāi)了PE的成長(zhǎng)空間。

4.2引導(dǎo)基金和FOF的區(qū)別

國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進(jìn)行操作，但是與市場(chǎng)化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場(chǎng)化FOFs則是私募股權(quán)投資市場(chǎng)在進(jìn)化過(guò)程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點(diǎn)而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項(xiàng)目而以投資基金作為基本策略，并通過(guò)對(duì)基金投資組合的管理實(shí)現(xiàn)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場(chǎng)化FOFs的行業(yè)實(shí)踐。

第二，在不同點(diǎn)上，首先在基金的理念和價(jià)值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實(shí)現(xiàn)各種既定的政策目標(biāo)如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場(chǎng)化的FOFs始終是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)就決定了引導(dǎo)基金不會(huì)站在市場(chǎng)化的角度來(lái)思考問(wèn)題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

4.3引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs之間的能力差距

市場(chǎng)化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細(xì)分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過(guò)程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。相對(duì)而言，引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化的FOFs在各種機(jī)會(huì)、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、市場(chǎng)觀測(cè)及基金篩選能力相對(duì)欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進(jìn)行大量的制度建立和知識(shí)學(xué)習(xí)過(guò)程，并且可以得到各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，但是對(duì)

于整個(gè)市場(chǎng)的洞見(jiàn)和基金篩選能力并不是一時(shí)就能建立起來(lái)的。市場(chǎng)化FOFs的市場(chǎng)觀測(cè)和基金篩選能力往往是其確立競(jìng)爭(zhēng)地位的核心能力，依靠著長(zhǎng)年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識(shí)庫(kù)和行業(yè)標(biāo)桿數(shù)據(jù)庫(kù)資源極少向外界透露。對(duì)行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競(jìng)爭(zhēng)上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢(shì)。

第二、政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^(guò)多，無(wú)法在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場(chǎng)化FOFs相對(duì)比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進(jìn)入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標(biāo)的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場(chǎng)范圍內(nèi)篩選合作機(jī)構(gòu)，而只能對(duì)有興趣與其合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，在市場(chǎng)化談判中的地位屬于被動(dòng)一方。因此，在投資機(jī)會(huì)獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動(dòng)篩選和主動(dòng)匹配為原則的市場(chǎng)化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)需加強(qiáng)。與完全市場(chǎng)化運(yùn)作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財(cái)務(wù)投資的名義，進(jìn)行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔(dān)保、保障和補(bǔ)助等政策性手段。雖然看似擴(kuò)展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實(shí)際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專(zhuān)業(yè)化，在進(jìn)行投資時(shí)帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團(tuán)隊(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)等都相對(duì)欠缺。

第四，缺乏專(zhuān)業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進(jìn)行基金談判時(shí)，由于不具優(yōu)勢(shì)地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機(jī)構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過(guò)程中與投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專(zhuān)業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專(zhuān)業(yè)地運(yùn)用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長(zhǎng)期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標(biāo)及激勵(lì)機(jī)制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標(biāo)，一方面導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標(biāo)反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵(lì)因素。同時(shí)，雖然引導(dǎo)基金在與市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中承認(rèn)并引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進(jìn)入具有高收益的充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，及優(yōu)先滿(mǎn)足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會(huì)導(dǎo)致管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)缺失。

第三篇：【】政府引導(dǎo)基金詳述

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未來(lái)政府引導(dǎo)基金將會(huì)在政策與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)下逐步走向市場(chǎng)化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)水平與專(zhuān)業(yè)能力，同時(shí)也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問(wèn)題，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。閱讀提示：本文共分為六個(gè)部分，分別為：政府引導(dǎo)基金概述、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況、政府引導(dǎo)基金地域分布、政府引導(dǎo)基金級(jí)別分布、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別。

一、政府引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點(diǎn)2008年由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！睆膹V義上來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金的宗旨是，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。特別是通過(guò)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補(bǔ)一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長(zhǎng)期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導(dǎo)基金的運(yùn)作原則是，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，非營(yíng)利性。引導(dǎo)基金是不以營(yíng)利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;第三，市場(chǎng)化、有償方式運(yùn)作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場(chǎng)化的有償方式運(yùn)作，而不是通過(guò)政府撥款、貼息等無(wú)償方式運(yùn)作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對(duì)于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時(shí)，作為資本的提供主體之一，政府也會(huì)參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作，通過(guò)直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。具體來(lái)說(shuō)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式主要有以下幾種：近年來(lái)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，形成資本供給效應(yīng)引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，流動(dòng)性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動(dòng)性好，民間資本偏好于證券市場(chǎng)，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決資本供給不足問(wèn)題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)政府信用，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國(guó)外資本等社會(huì)資金聚集，形成資本供給進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個(gè)很好的資金來(lái)源渠道。（2）優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策政府引導(dǎo)基金的投資對(duì)象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見(jiàn)效快的IT類(lèi)、教育、餐飲等領(lǐng)域項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目投資偏少，這與國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵(lì)的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進(jìn)作用。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。（3）引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)政府引導(dǎo)基金有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點(diǎn)，多傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，正處于生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對(duì)過(guò)剩。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強(qiáng)做大，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴(lài)的創(chuàng)業(yè)投資體系。（4）引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于中西部地區(qū)，爭(zhēng)取更多的中西部投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程（1）探索起步階段（1984-2004年），第一只政府引導(dǎo)基金成立。自1984年我國(guó)開(kāi)始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展開(kāi)始，之后的十多年，地方政府開(kāi)始引入國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策。1999年8月，上海市政府批準(zhǔn)成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設(shè)立具有基金性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其設(shè)立與運(yùn)作是我國(guó)政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。2002年1月，中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，是我國(guó)第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。（2）逐步試點(diǎn)階段（2005-2007年），創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法頒布。自2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺(tái)，對(duì)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進(jìn)作用。2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國(guó)家和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金進(jìn)入創(chuàng)投業(yè)。2006年3月，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式設(shè)立，總規(guī)模為10億元。2007年，財(cái)政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。同年，規(guī)模為1億元的第一支國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，在2006-2007年之間，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金12支，基金總規(guī)模近35億元。（3）規(guī)范化運(yùn)作階段（2008-2010年），政府引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)。2008年10月，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并以國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)布后，各級(jí)地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金終于有了操作指南，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確了引導(dǎo)基金的性質(zhì)和宗旨，要求引導(dǎo)基金在兩個(gè)層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會(huì)資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對(duì)創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。隨著指導(dǎo)意見(jiàn)的出臺(tái)，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進(jìn)入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的復(fù)蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國(guó)證監(jiān)會(huì)正式開(kāi)設(shè)創(chuàng)業(yè)板，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境，同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部與七省市人民政府聯(lián)合設(shè)立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2010年底，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。（4）全面發(fā)展階段（2011-2013年），支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年底，全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金343支，基金總規(guī)模超2700億元。（5）積極轉(zhuǎn)型階段（2014年至今），向市場(chǎng)化運(yùn)作模式轉(zhuǎn)型。2014年5月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，“成倍擴(kuò)大中央財(cái)政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國(guó)家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場(chǎng)化運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動(dòng)使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。2015年1月14日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)再次主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立400億規(guī)模的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。9月1日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府與市場(chǎng)攜手增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，建立總規(guī)模為600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持種子期、初創(chuàng)期成長(zhǎng)型中小企業(yè)發(fā)展。從接二連三的取消和下放行政審批事項(xiàng)，到2015年初設(shè)立400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，再到現(xiàn)在600億規(guī)模的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府越來(lái)越重視市場(chǎng)化運(yùn)作在推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)2.18萬(wàn)億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297只，基金規(guī)模1.51萬(wàn)億。

三、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模達(dá)2.2萬(wàn)億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模1.5萬(wàn)億人民幣。從中央層面看，2015年新設(shè)立了兩大基金，一是總規(guī)模為400億的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)各方面資金參與超過(guò)1800億，并要在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板；二是總規(guī)模600億的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動(dòng)社會(huì)資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵(lì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢(shì)明確，各地方政府設(shè)立的各類(lèi)政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個(gè)領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等主題基金。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點(diǎn)，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長(zhǎng)安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門(mén)市市級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)金。

四、政府引導(dǎo)基金地域分布縱觀我國(guó)引導(dǎo)基金的區(qū)域分布，可以看到，近年來(lái)北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，同時(shí)民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線(xiàn)城市也先后跟進(jìn)創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傮w而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立的引導(dǎo)基金相對(duì)較少。具體來(lái)看，江蘇和浙江地區(qū)是中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金起步時(shí)間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來(lái)，湖北、四川、陜西、內(nèi)蒙古是引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量較多的地區(qū)，并不斷出現(xiàn)十億級(jí)規(guī)模以上的引導(dǎo)基金。偏遠(yuǎn)地區(qū)也成立了政府引導(dǎo)金，如西藏2012年成立了西藏自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，新疆成立了新疆自治區(qū)科技風(fēng)險(xiǎn)投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，廣西成立了南寧北部灣引導(dǎo)基金，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導(dǎo)基金。目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金已形成以長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴(kuò)散的分布特征，中西部地區(qū)成為政府引導(dǎo)基金設(shè)立新的沃土。此外，政府引導(dǎo)基金有逐漸往區(qū)縣級(jí)擴(kuò)展趨勢(shì)，尤其以長(zhǎng)三角地區(qū)為典型，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣聚集著大量中小企業(yè)，是緊缺發(fā)展資金的企業(yè)聚集地，是資金需求的源頭，因此存在其設(shè)立的必要性。從設(shè)立數(shù)量來(lái)看，北京地區(qū)累計(jì)成立88支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對(duì)活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設(shè)立規(guī)模來(lái)看，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451.83億。

四、政府引導(dǎo)基金級(jí)別分布2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級(jí)政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)模總額達(dá)到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。預(yù)計(jì)2016年會(huì)有更多實(shí)質(zhì)性的利好消息開(kāi)花結(jié)果，財(cái)政部等相關(guān)部委將很快落實(shí)配套政策和更多財(cái)政資金，并在原有創(chuàng)投引導(dǎo)基金運(yùn)作機(jī)制之上進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)決定創(chuàng)新資源配置。未來(lái)引導(dǎo)基金將會(huì)在政策與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引導(dǎo)下逐步走向市場(chǎng)化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)水平與專(zhuān)業(yè)能力，同時(shí)也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問(wèn)題，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。

五、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析引導(dǎo)基金在中國(guó)的出現(xiàn)，借鑒了國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運(yùn)作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對(duì)象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過(guò)與GP合作成立子基金來(lái)將資金投入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。我國(guó)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國(guó)特色的運(yùn)作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個(gè)方面的的特性，以揭示其在中國(guó)的運(yùn)作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式（1）引導(dǎo)基金的資金來(lái)源根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債所得的利息收益;個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)無(wú)償捐贈(zèng)的資金等。目前，國(guó)內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源主要有兩種：一是地方政府通過(guò)財(cái)政出資獨(dú)立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來(lái)源于政府財(cái)政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國(guó)進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。（2）引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門(mén)任命或派出人員組成的理事會(huì)行使決策管理職責(zé)，并對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。目前，各地引導(dǎo)基金的運(yùn)作主體除了獨(dú)立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵(lì)體制均有所不同。獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會(huì)服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級(jí)國(guó)有企業(yè)類(lèi)似，相對(duì)缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會(huì)按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，某些地方已在實(shí)行參股激勵(lì)方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場(chǎng)化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式對(duì)于引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)(或投資決策委員會(huì))作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。管理委員會(huì)主要是由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)主任由分管科技工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門(mén)在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改委和科技部門(mén)兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專(zhuān)門(mén)成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專(zhuān)門(mén)成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類(lèi)公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。五是委托外部專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見(jiàn)。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵(lì)子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時(shí)，對(duì)于來(lái)自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至50%;對(duì)于來(lái)自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至30%。另外，部分引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)通常會(huì)招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對(duì)基金運(yùn)作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎?cái)政局，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資金賬戶(hù)僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，日常運(yùn)作中會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)所參股創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查及各類(lèi)審計(jì)工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對(duì)象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的各類(lèi)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運(yùn)作，與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過(guò)程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購(gòu)比例一般不超過(guò)25%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過(guò)發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進(jìn)投資：是指對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同投資。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在選定投資項(xiàng)目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請(qǐng)跟進(jìn)投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，且每個(gè)項(xiàng)目投資額不超過(guò)300萬(wàn)元人民幣。引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：是指引導(dǎo)基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予以一定的補(bǔ)助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500萬(wàn)人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件對(duì)于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運(yùn)作，尊重創(chuàng)投機(jī)構(gòu)決策程序及市場(chǎng)化管理運(yùn)作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會(huì)在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的董事會(huì)或決策部門(mén)中至少須有1個(gè)席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對(duì)象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊(cè)地與投資策略限制出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對(duì)于參股基金的注冊(cè)及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊(cè)，部分地市級(jí)引導(dǎo)基金僅要求基金注冊(cè)于本省?；鹱?cè)資本要求在3000萬(wàn)至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對(duì)于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對(duì)于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊(cè)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。(2)參股基金的投資范圍限制首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%。不過(guò)，由于地域投資比例要求對(duì)投資機(jī)構(gòu)項(xiàng)目源有較大限制，因此，在實(shí)際運(yùn)作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對(duì)園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實(shí)際上該引導(dǎo)基金基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵(lì)范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊(cè)由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對(duì)創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。(4)參股基金的投資階段限制投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個(gè)載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對(duì)于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對(duì)象的資金規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過(guò)程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出。目前來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)纪顿Y者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán);二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式和退出價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無(wú)退出案例。

六、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的異同目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進(jìn)行操作，但是與市場(chǎng)化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場(chǎng)化FOFs則是私募股權(quán)投資市場(chǎng)在進(jìn)化過(guò)程中的產(chǎn)物。首先，就其相同點(diǎn)而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項(xiàng)目而以投資基金作為基本策略，并通過(guò)對(duì)基金投資組合的管理實(shí)現(xiàn)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場(chǎng)化FOFs的行業(yè)實(shí)踐。第二，在不同點(diǎn)上，首先在基金的理念和價(jià)值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實(shí)現(xiàn)各種既定的政策目標(biāo)如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場(chǎng)化的FOFs始終是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)就決定了引導(dǎo)基金不會(huì)站在市場(chǎng)化的角度來(lái)思考問(wèn)題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

2、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs之間的能力差距市場(chǎng)化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細(xì)分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過(guò)程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。相對(duì)而言，引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化的FOFs在各種機(jī)會(huì)、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，市場(chǎng)觀測(cè)及基金篩選能力相對(duì)欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進(jìn)行大量的制度建立和知識(shí)學(xué)習(xí)過(guò)程，并且可以得到各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，但是對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的洞見(jiàn)和基金篩選能力并不是一時(shí)就能建立起來(lái)的。市場(chǎng)化FOFs的市場(chǎng)觀測(cè)和基金篩選能力往往是其確立競(jìng)爭(zhēng)地位的核心能力，依靠著長(zhǎng)年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識(shí)庫(kù)和行業(yè)標(biāo)桿數(shù)據(jù)庫(kù)資源極少向外界透露。對(duì)行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競(jìng)爭(zhēng)上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢(shì)。第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^(guò)多，無(wú)法在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場(chǎng)化FOFs相對(duì)比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進(jìn)入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標(biāo)的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場(chǎng)范圍內(nèi)篩選合作機(jī)構(gòu)，而只能對(duì)有興趣與其合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，在市場(chǎng)化談判中的地位屬于被動(dòng)一方。因此，在投資機(jī)會(huì)獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動(dòng)篩選和主動(dòng)匹配為原則的市場(chǎng)化FOFs相提并論。第三，投資多借助外力，自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)需加強(qiáng)。與完全市場(chǎng)化運(yùn)作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財(cái)務(wù)投資的名義，進(jìn)行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔(dān)保、保障和補(bǔ)助等政策性手段。雖然看似擴(kuò)展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實(shí)際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專(zhuān)業(yè)化，在進(jìn)行投資時(shí)帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團(tuán)隊(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)等都相對(duì)欠缺。第四，缺乏專(zhuān)業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進(jìn)行基金談判時(shí)，由于不具優(yōu)勢(shì)地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機(jī)構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過(guò)程中與投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專(zhuān)業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專(zhuān)業(yè)地運(yùn)用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長(zhǎng)期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。第五，引導(dǎo)基金收益目標(biāo)及激勵(lì)機(jī)制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標(biāo)，一方面導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標(biāo)反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵(lì)因素。同時(shí)，雖然引導(dǎo)基金在與市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中承認(rèn)并引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進(jìn)入具有高收益的充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，及優(yōu)先滿(mǎn)足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會(huì)導(dǎo)致管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)缺失。

第四篇：2016政府引導(dǎo)基金報(bào)告

清科觀察：《2016政府引導(dǎo)基金報(bào)告》發(fā)布，管理辦法支持四大領(lǐng)域、明確負(fù)面清單

2016-03-30 11:40·投資

清科研究中心

桂潔英

摘要

據(jù)私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達(dá)21834.47億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15089.96億元，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

財(cái)政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)），對(duì)政府投資金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)范?！掇k法》重點(diǎn)支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票等六大業(yè)務(wù)。此外，《辦法》明確各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在此背景下，清科研究中心近日發(fā)布《2016年中國(guó)政府引導(dǎo)基金專(zhuān)題研究報(bào)告》，對(duì)政府引導(dǎo)基金的政策背景、市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行了梳理分析，并選取兩支政府引導(dǎo)基金—湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金和重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金作為案例進(jìn)行了詳細(xì)分析，在研究政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理模式的基礎(chǔ)上對(duì)引導(dǎo)基金現(xiàn)存的問(wèn)題提出相關(guān)的建議，以供VC/PE機(jī)構(gòu)和投資者參考借鑒。

2015年國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)引導(dǎo)基金發(fā)展，地方政府引導(dǎo)基金遍地開(kāi)花

自1984年我國(guó)開(kāi)始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展以來(lái)，地方政府一直是我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的積極建設(shè)者。1999年8月，為了推動(dòng)政府科技投入改革，加快高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，上海市政府批準(zhǔn)成立了國(guó)有獨(dú)資的上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，這是我國(guó)政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。此后，政府引導(dǎo)基金開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展期，各地方政府紛紛開(kāi)始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，各類(lèi)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)并發(fā)揮出巨大的積極效應(yīng)。

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15,089.96億人民幣，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

圖1 2006-2015年政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況比較

從國(guó)家層面看，2015年新設(shè)立的兩大基金受市場(chǎng)關(guān)注，一是總規(guī)模為400

億的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)各方面資金參與超過(guò)1,800億；二是總規(guī)模600億的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動(dòng)社會(huì)資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵(lì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢(shì)明確，各地方政府設(shè)立的各類(lèi)政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化、旅游、科技等各個(gè)領(lǐng)域。

引導(dǎo)基金設(shè)立形式多樣化，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至地市級(jí)甚至區(qū)縣級(jí)單位，2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點(diǎn)，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長(zhǎng)安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門(mén)市市級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級(jí)政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達(dá)到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。

圖2 2006-2015年政府引導(dǎo)基金設(shè)立級(jí)別分布情況

典型案例—湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金，400億財(cái)政資金預(yù)帶動(dòng)萬(wàn)億元投資

2015年10月，為搶抓“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開(kāi)發(fā)開(kāi)放和長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略機(jī)遇，推進(jìn)湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)和推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，湖北省委、省政府公布設(shè)立“湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金”的方案。通過(guò)采取基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，盤(pán)活財(cái)政存量資金，與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)湖北省科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越式發(fā)展?；鹜ㄟ^(guò)結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，以400億的政府出資和部分其他風(fēng)險(xiǎn)偏好較高的LP出資作為劣后投資，撬動(dòng)銀行資金或險(xiǎn)資作為優(yōu)先資金進(jìn)入基金，最終募集規(guī)模約為2000億的母基金。母基金再通過(guò)發(fā)起子基金或直接投資的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資，力爭(zhēng)放大到4000億元，最終帶動(dòng)約10000億元的社會(huì)投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

清科集團(tuán)聯(lián)合海爾集團(tuán)在湖北落地了武漢清海共贏投資管理有限責(zé)任公司作為管理公司聯(lián)合發(fā)起人及共同管理人，將全面參與管理湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)基金采取有限合伙制，設(shè)立湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合伙企業(yè)（有限合伙）作為產(chǎn)業(yè)基金的基金實(shí)體。其執(zhí)行事務(wù)合伙人為湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通過(guò)非公開(kāi)方式募集，分若干期設(shè)立，每期根據(jù)不同投資人的特點(diǎn)，對(duì)存續(xù)期、結(jié)構(gòu)化、決策機(jī)制等進(jìn)行差異化安排。

政府投資基金管理暫行辦法出臺(tái)，績(jī)效評(píng)價(jià)制度亟待建立完善

2015年從中央層面到地方層面，各地政府都開(kāi)始或者籌劃設(shè)立政府引導(dǎo)基金，廣泛撬動(dòng)社會(huì)資本，拓寬企業(yè)股本市場(chǎng)化補(bǔ)充渠道。財(cái)政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)），對(duì)政府投資金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范管理?！掇k法》重點(diǎn)支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票等六大業(yè)務(wù)。

《辦法》明確，各級(jí)財(cái)政部門(mén)一般應(yīng)在以下領(lǐng)域設(shè)立投資基金：支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展以及支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。《辦法》明確提出不得從事以下業(yè)務(wù)：從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)；投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進(jìn)行承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的對(duì)外投資；發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金。《辦法》規(guī)定，為更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，政府可適當(dāng)讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

在政府投資基金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制方面，《辦法》稱(chēng)，政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作。政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作。財(cái)政部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保投資基金政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。

在政府投資基金的預(yù)算管理方面，《辦法》規(guī)定，各級(jí)政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)章程約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入政府預(yù)算。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。政府投資基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)基金運(yùn)行情況的審計(jì)、監(jiān)督。

近幾年來(lái)，我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展規(guī)模愈加壯大，但就不同的政府引導(dǎo)基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，因此建立一套準(zhǔn)確有效的適應(yīng)于我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法成為引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系的迫切需求，也是進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)、推進(jìn)引導(dǎo)基金更好更快良性發(fā)展的必然訴求。

政府引導(dǎo)基金既要肩負(fù)“引導(dǎo)社會(huì)資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的政策性任務(wù)，又要兼顧社會(huì)資本與基金管理人的回報(bào)訴求，還得考慮自身管理的規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性。因此，可以從政策效益、經(jīng)濟(jì)效益、管理效益三個(gè)方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而能更好的明確引導(dǎo)基金的使用方向，進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金配置效率，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和不足。

政府引導(dǎo)基金績(jī)效考核體系亟待建立，募投管退市場(chǎng)化運(yùn)作是大勢(shì)所趨

加強(qiáng)監(jiān)管，完善引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)防范措施

為避免政府資金面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，可將政府引導(dǎo)基金委托給專(zhuān)業(yè)的管理公司經(jīng)營(yíng)，政府成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，資金委托給銀行進(jìn)行托管，構(gòu)成一個(gè)“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)-專(zhuān)業(yè)管理公司-托管銀行”的初步監(jiān)管流程。專(zhuān)業(yè)的管理公司獨(dú)立負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、投資、管理并實(shí)施套現(xiàn)，銀行作為托管機(jī)構(gòu)根據(jù)管理公司項(xiàng)目投資計(jì)劃和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令，將資金劃到指定的項(xiàng)目公司賬上，管理公司一般無(wú)法直接接觸到全額大宗的委托款項(xiàng)，則可有效地防范可能出現(xiàn)的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門(mén)作為風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金財(cái)務(wù)監(jiān)管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督，檢查風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金資金使用。風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)備案管理部門(mén)作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)督促風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金加強(qiáng)制度建設(shè)，引導(dǎo)其所參股的風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)主要投資于中小高新技術(shù)。

強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作，提高引導(dǎo)基金運(yùn)行效率

一直以來(lái)，受限于政府引導(dǎo)基金中地方政府財(cái)政資金屬性及當(dāng)前的管理思路，引導(dǎo)基金被賦予了過(guò)多的政策性目標(biāo)，對(duì)基金注冊(cè)地、投資地域限制、投資范圍做了限制，對(duì)投資當(dāng)?shù)氐馁Y金也做出了要求。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不敢與引導(dǎo)基金合作，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無(wú)法達(dá)到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。政府引導(dǎo)基金要做到“四化”，首先資金來(lái)源要市場(chǎng)化。政府作為主要出資人，并提供相應(yīng)的支持，同時(shí)，和具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模的對(duì)曾杠桿放大。其次是投資策略市場(chǎng)化。打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)固定的條件下，追求投資收益的最大化；而在收益固定的情況下，追求投資風(fēng)險(xiǎn)的最小化的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，結(jié)合基金情況，進(jìn)一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制，更加注重于資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。第三是內(nèi)部管理市場(chǎng)化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等完整的內(nèi)控流程。最后退出要市場(chǎng)化。配合使用事先條款約定、市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

統(tǒng)籌兼顧，實(shí)行基金投資組合策略

在政府引導(dǎo)基金運(yùn)作過(guò)程中，政府引導(dǎo)基金更多考慮的是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而社會(huì)資本與基金管理人更關(guān)注的是投資回報(bào)，這其中的矛盾實(shí)際上是引導(dǎo)基金設(shè)立和發(fā)展過(guò)程中一直存在的核心問(wèn)題，即政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)目標(biāo)與商業(yè)性資本目標(biāo)之間的沖突。對(duì)于引導(dǎo)基金引導(dǎo)目標(biāo)與商業(yè)性資本目標(biāo)之間的沖突，可以考慮實(shí)行基金投資組合策略。政府成立引導(dǎo)基金時(shí)，可以在基金規(guī)模、投資行業(yè)、投資階段、投資地域等方面實(shí)行差異化組合?？梢猿闪⒁?guī)模較大的綜合性投資基金，也可以根據(jù)各市或各區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，有針對(duì)性地成立規(guī)模5億元左右的專(zhuān)業(yè)性投資基金，或者1億元以下的天使投資基金，并通過(guò)對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的投資額的限制，達(dá)到促使其投資初創(chuàng)企業(yè)或者戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)的目的。這樣有利于對(duì)引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)進(jìn)行具體分解，并能找到投資理念和專(zhuān)業(yè)較為契合的基金管理人。政府引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)與基金管理人的投資理念相近時(shí)，兩者之間的利益沖突便會(huì)減少，并且對(duì)引導(dǎo)基金投資收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系

目前，大多數(shù)政府引導(dǎo)基金尚未建立完善的基金績(jī)效考核體系，即使小部分政府引導(dǎo)基金實(shí)行了績(jī)效考核，也是相當(dāng)寬泛，主要對(duì)資產(chǎn)情況進(jìn)行保值增值的評(píng)價(jià)，對(duì)于如何監(jiān)管以及具體考核體系并未做出詳細(xì)的辦法規(guī)定。同時(shí)，多數(shù)政府引導(dǎo)基金把業(yè)務(wù)中心放在合作管理機(jī)構(gòu)評(píng)估篩選、引資和投資上，對(duì)基金的運(yùn)作管理較為輕視，這使得政府無(wú)法對(duì)當(dāng)前業(yè)已運(yùn)作中的政府引導(dǎo)基金全面客觀地做出考核。隨著越來(lái)越多的政府引導(dǎo)基金進(jìn)入投資后期甚至是退出期，建立完善政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系已經(jīng)成為當(dāng)前政府引導(dǎo)基金亟待解決的問(wèn)題。完善基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要兼顧引導(dǎo)基金的政策效益和經(jīng)濟(jì)效益，設(shè)立一個(gè)全方位、立體的投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，比如可以從合規(guī)、管理、效益等三個(gè)角度對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核。合規(guī)指標(biāo)只指對(duì)引導(dǎo)基金立項(xiàng)的合理性以及完成程度的評(píng)價(jià)，具體包括引入社會(huì)資本的規(guī)模、投入初創(chuàng)期企業(yè)的資金占比、投入中小型企業(yè)的資金占比以及參股子基金比例等等。管理指標(biāo)包括對(duì)引導(dǎo)基金組織管理、資金運(yùn)用方面的評(píng)價(jià)，主要考察基金管理的規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性，包括合作創(chuàng)投企業(yè)篩選的規(guī)范性，項(xiàng)目評(píng)審流程規(guī)范性，引導(dǎo)基金專(zhuān)家評(píng)審委員的專(zhuān)業(yè)評(píng)審能力以及內(nèi)部控制制度的健全性。效益指標(biāo)主要是指對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)行效果以及其對(duì)社會(huì)影響的評(píng)價(jià)，主要包括對(duì)本區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)投資及發(fā)展帶來(lái)的直接或間接受益、社會(huì)就業(yè)人數(shù)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及對(duì)科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)等等。

第五篇：一文讀懂政府引導(dǎo)基金

標(biāo)簽： 分類(lèi)： 風(fēng)投私募

財(cái)經(jīng)

作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會(huì)一直長(zhǎng)期存在下去。但是政府引導(dǎo)基金未來(lái)是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責(zé)為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場(chǎng)化的FOFs轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作，這取決于每一支政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。

當(dāng)然，不同的運(yùn)作方式對(duì)于引導(dǎo)基金本身的運(yùn)作能力也提出了不同的要求：

以市場(chǎng)化方式運(yùn)作的引導(dǎo)基金，其與政府化運(yùn)作的引導(dǎo)基金相比具有更高的活力，同時(shí)也帶來(lái)了巨大的壓力與挑戰(zhàn)：市場(chǎng)化的運(yùn)作方式對(duì)于基金的運(yùn)作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設(shè)計(jì)、專(zhuān)業(yè)化的基金管理團(tuán)隊(duì)以及市場(chǎng)化的團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制等等。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有引導(dǎo)基金向市場(chǎng)化變革的內(nèi)容應(yīng)包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團(tuán)隊(duì)構(gòu)成等一系列因素。

基金的原則：引導(dǎo)基金的轉(zhuǎn)型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學(xué)問(wèn)題，特別是在“政府化”和“市場(chǎng)化”兩條道路上進(jìn)行抉擇。當(dāng)從政府引導(dǎo)基金的背景轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化FOFs時(shí)，首先需要轉(zhuǎn)變基金的根本原則，即以實(shí)現(xiàn)政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據(jù)自身特點(diǎn)創(chuàng)新出一條符合自己發(fā)展的中間路線(xiàn)。

基金的募資策略：市場(chǎng)化首先從多元化的募資策略開(kāi)始，即不再完全依賴(lài)政府資源的募資和談判能力，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空С郑@得投資人對(duì)FOFs已經(jīng)具備的資產(chǎn)管理能力和機(jī)會(huì)判斷能力的認(rèn)可，從而獲得出資承諾。當(dāng)然，對(duì)于引導(dǎo)基金而言，在初期缺乏實(shí)際的募資能力，完全可以考慮和具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，通過(guò)基金管理人合作等方式，結(jié)合市場(chǎng)化募資能力和政府公共關(guān)系，分階段實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化之路。

基金的投資策略：關(guān)于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風(fēng)險(xiǎn)的最小化的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，進(jìn)一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)，需要建立FOFs相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等等。

基金的團(tuán)隊(duì)組建：在引導(dǎo)基金思路下的團(tuán)隊(duì)組建是政府+外部合作機(jī)構(gòu)的方式，而在FOFs思路下，團(tuán)隊(duì)組建是有經(jīng)驗(yàn)的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團(tuán)隊(duì)的選聘將成為FOFs非常重要的話(huà)題和內(nèi)容。

基金的退出策略：目前，引導(dǎo)基金在退出方面的主要問(wèn)題在于退出方式較為簡(jiǎn)單且不逐利，且缺乏實(shí)際的退出經(jīng)驗(yàn)。上市和并購(gòu)作為成熟的市場(chǎng)化退出策略，是PE實(shí)現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及，在引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化過(guò)程中，上市和并購(gòu)也應(yīng)成為引導(dǎo)基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導(dǎo)基金市場(chǎng)化之路充滿(mǎn)艱辛，但引導(dǎo)基金向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長(zhǎng)久發(fā)展的源動(dòng)力。目前我國(guó)189家引導(dǎo)基金中以市場(chǎng)化方式運(yùn)作包括蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(該引導(dǎo)基金I期以及II期中的國(guó)創(chuàng)元禾母基金均由元禾控股負(fù)責(zé)管理)以及成都銀科創(chuàng)投，其中，蘇州園區(qū)引導(dǎo)基金作為國(guó)內(nèi)引導(dǎo)基金的另類(lèi)，其在成立初始便定位為市場(chǎng)化運(yùn)作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國(guó)內(nèi)著名GP機(jī)構(gòu)合作設(shè)立了16支子基金。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，以政府化原則運(yùn)行的引導(dǎo)基金由于其在基金的治理以及激勵(lì)機(jī)制等多方面存在缺陷，未來(lái)可能需要與外部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作以彌補(bǔ)其不足，如在基金成立初期委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助引導(dǎo)基金制定各類(lèi)管理制度、在基金投資時(shí)對(duì)子基金進(jìn)行盡職調(diào)查、在基金投資完成后對(duì)子基金進(jìn)行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等等。另外，目前國(guó)內(nèi)某些引導(dǎo)基金通過(guò)委托某些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)引導(dǎo)基金進(jìn)行管理，如安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊州市引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為引導(dǎo)基金的托管機(jī)構(gòu)，但是成效有限，且會(huì)產(chǎn)生管理人的代理成本以及投資意見(jiàn)分歧等各類(lèi)問(wèn)題。

一、引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點(diǎn)

2008年由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/p>

從廣義上來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個(gè)特點(diǎn)：

第一，非營(yíng)利性。引導(dǎo)基金是不以營(yíng)利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;

第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;

第三，市場(chǎng)化、有償方式運(yùn)作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場(chǎng)化的有償方式運(yùn)作，而不是通過(guò)政府撥款、貼息等無(wú)償方式運(yùn)作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對(duì)于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時(shí)，作為資本的提供主體之一，政府也會(huì)參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作，通過(guò)直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。

具體來(lái)說(shuō)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式

近年來(lái)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，形成資本供給效應(yīng)

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，流動(dòng)性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動(dòng)性好，民間資本偏好于證券市場(chǎng)，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決資本供給不足問(wèn)題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)政府信用，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國(guó)外資本等社會(huì)資金聚集，形成資本供給進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個(gè)很好的資金來(lái)源渠道。

優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策

政府引導(dǎo)基金的投資對(duì)象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見(jiàn)效快的IT類(lèi)、教育、餐飲等領(lǐng)域項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目投資偏少，這與國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵(lì)的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進(jìn)作用。

通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。

引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點(diǎn)，多傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，正處于生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對(duì)過(guò)剩。

通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強(qiáng)做大，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴(lài)的創(chuàng)業(yè)投資體系。

引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于中西部地區(qū)，爭(zhēng)取更多的中西部投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境

中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作(2009年至今)的三個(gè)歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受?chē)?guó)家“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的鼓舞，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，很快成為我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有被稱(chēng)為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實(shí)際運(yùn)作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國(guó)第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時(shí)，國(guó)內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機(jī)構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)設(shè)立。目前，該基金的運(yùn)作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來(lái)源于中關(guān)村管委會(huì)，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進(jìn)投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進(jìn)行運(yùn)作。

為了有效克服財(cái)政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國(guó)務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。2007年，為貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財(cái)政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》。，該辦法對(duì)科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來(lái)源、運(yùn)作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進(jìn)行了規(guī)定?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵(lì)下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無(wú)錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

2、快速發(fā)展階段

2007年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進(jìn)入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級(jí)市政府，都開(kāi)始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2007-2008年之間，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財(cái)政部啟動(dòng)了我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模為1億元。

表2 2007-2008年中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運(yùn)作模式、監(jiān)管考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等很多關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長(zhǎng)時(shí)間，但一直沒(méi)有實(shí)際的運(yùn)作。

為了有效指導(dǎo)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及地方政府規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、商務(wù)部共同出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，該意見(jiàn)第一次對(duì)引導(dǎo)基金的概念進(jìn)行了詳細(xì)地定義，并對(duì)引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來(lái)源、運(yùn)作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行了要求。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/p>

3、規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作階段

為了對(duì)引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進(jìn)行規(guī)范，2010年，由國(guó)家財(cái)政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過(guò)跟進(jìn)投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時(shí)，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財(cái)產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個(gè)文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)行提供了實(shí)質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國(guó)各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對(duì)策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實(shí)施辦法，引導(dǎo)基金進(jìn)入一個(gè)繁榮時(shí)期: 江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢(shì)頭，不僅數(shù)量上快速增長(zhǎng)，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴(kuò)大。同時(shí)，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2009年到2013年12月期間，全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過(guò)700億元。

表3 2009年至今中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

表4 政府引導(dǎo)基金管理相關(guān)政策法規(guī)一覽

三、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析

引導(dǎo)基金在中國(guó)的出現(xiàn)，借鑒了國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運(yùn)作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對(duì)象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過(guò)與GP合作成立子基金來(lái)將資金投入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。我國(guó)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國(guó)特色的運(yùn)作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個(gè)方面的的特性，以揭示其在中國(guó)的運(yùn)作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式 1.1 引導(dǎo)基金的資金來(lái)源

根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債所得的利息收益;個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)無(wú)償捐贈(zèng)的資金等。

目前，國(guó)內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源主要有兩種：一是地方政府通過(guò)財(cái)政出資獨(dú)立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來(lái)源于政府財(cái)政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國(guó)進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)

在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門(mén)任命或派出人員組成的理事會(huì)行使決策管理職責(zé)，并對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。

目前，各地引導(dǎo)基金的運(yùn)作主體除了獨(dú)立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵(lì)體制均有所不同。

獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會(huì)服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級(jí)國(guó)有企業(yè)類(lèi)似，相對(duì)缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。

企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會(huì)按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，某些地方已在實(shí)行參股激勵(lì)方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場(chǎng)化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式

對(duì)于引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)(或投資決策委員會(huì))作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。

管理委員會(huì)主要是由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)主任由分管科技工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門(mén)在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改委和科技部門(mén)兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。

對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專(zhuān)門(mén)成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專(zhuān)門(mén)成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。

二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。

三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類(lèi)公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見(jiàn)。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵(lì)子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時(shí)，對(duì)于來(lái)自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至50%;對(duì)于來(lái)自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)通常會(huì)招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對(duì)基金運(yùn)作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎?cái)政局，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資金賬戶(hù)僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，日常運(yùn)作中會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)所參股創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查及各類(lèi)審計(jì)工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對(duì)象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的各類(lèi)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。

階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運(yùn)作，與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過(guò)程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購(gòu)比例一般不超過(guò)25%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過(guò)發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進(jìn)投資：是指對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同投資。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在選定投資項(xiàng)目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請(qǐng)跟進(jìn)投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，且每個(gè)項(xiàng)目投資額不超過(guò)300萬(wàn)元人民幣。引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：是指引導(dǎo)基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予以一定的補(bǔ)助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500萬(wàn)人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件

對(duì)于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運(yùn)作，尊重創(chuàng)投機(jī)構(gòu)決策程序及市場(chǎng)化管理運(yùn)作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會(huì)在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的董事會(huì)或決策部門(mén)中至少須有1個(gè)席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對(duì)象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊(cè)地與投資策略限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對(duì)于參股基金的注冊(cè)及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊(cè)，部分地市級(jí)引導(dǎo)基金僅要求基金注冊(cè)于本省?；鹱?cè)資本要求在3000萬(wàn)至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對(duì)于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對(duì)于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊(cè)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%。不過(guò)，由于地域投資比例要求對(duì)投資機(jī)構(gòu)項(xiàng)目源有較大限制，因此，在實(shí)際運(yùn)作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對(duì)園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實(shí)際上該引導(dǎo)基金基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵(lì)范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊(cè)由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對(duì)創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個(gè)載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對(duì)于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對(duì)象的資金規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式

由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過(guò)程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出。目前來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)纪顿Y者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán);

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式和退出價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無(wú)退出案例。

四、引導(dǎo)基金的設(shè)立情況

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月份，目前中國(guó)政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計(jì)可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準(zhǔn))，參股子基金數(shù)量超過(guò)270支。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達(dá)50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達(dá)40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過(guò)50支。

從地區(qū)分布來(lái)看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級(jí)引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當(dāng)?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國(guó)VC/PE投資最為活躍的三個(gè)區(qū)域，政府部門(mén)也積極擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺(tái)之外的32個(gè)行政區(qū)中，有29個(gè)省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級(jí)引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個(gè)省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

表5全國(guó)政府引導(dǎo)基金區(qū)域分布情況

圖2 2006年至今全國(guó)政府引導(dǎo)基金分布情況

引導(dǎo)基金資金來(lái)源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式。資金全部來(lái)源于政府財(cái)政出資的引導(dǎo)基金，其運(yùn)作過(guò)程中一般會(huì)以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責(zé)為主，對(duì)于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊(cè)地等各個(gè)方面都會(huì)有一定的限制;而資金來(lái)源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國(guó)進(jìn)出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運(yùn)作相對(duì)市場(chǎng)化，不會(huì)對(duì)子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進(jìn)行限制，完全按照市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，多年以來(lái)積累了一定的投資經(jīng)驗(yàn)，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場(chǎng)化水平。

五、案例分析

1、國(guó)內(nèi)案例——深圳引導(dǎo)基金與同創(chuàng)偉業(yè)

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2009年，總規(guī)模為30億元，是由深圳市人民政府出資設(shè)立的按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金。其定位是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過(guò)參股創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會(huì)資金加大對(duì)深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，并重點(diǎn)投資處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。截至2012年9月，深圳市引導(dǎo)基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，如深創(chuàng)投、同創(chuàng)偉業(yè)、松禾資本、力合創(chuàng)投、達(dá)晨創(chuàng)投等均保持了良好的合作關(guān)系。

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室作為深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，為深圳市政府直屬事業(yè)法人單位，是引導(dǎo)基金的日常管理部門(mén)，對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊(cè)資本1億元人民幣，管理資產(chǎn)規(guī)模約80億元，是中國(guó)第一批專(zhuān)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，到目前為止，同創(chuàng)偉業(yè)已完成對(duì)國(guó)內(nèi)超過(guò)150家企業(yè)的投資，其中，上市企業(yè)有24家，并購(gòu)轉(zhuǎn)讓回購(gòu)20家，項(xiàng)目成功退出率超過(guò)50%。該公司為深圳和全國(guó)多家中小型企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，協(xié)助企業(yè)規(guī)范運(yùn)作、改善治理結(jié)構(gòu)、參與企業(yè)戰(zhàn)略決策、提高企業(yè)的盈利水平，并策劃企業(yè)上市，從而與企業(yè)實(shí)現(xiàn)共同成長(zhǎng)。同創(chuàng)偉業(yè)成立14年以來(lái)，旗下共設(shè)立了5支南海成長(zhǎng)系列基金，如下表所示：

表6 同創(chuàng)偉業(yè)旗下主基金基本情況

今年7月份，同創(chuàng)偉業(yè)與深圳引導(dǎo)基金共同出資合作設(shè)立了一支創(chuàng)投子基金(深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))，該子基金為有限合伙制，基金規(guī)模為2.5億元，主要投向節(jié)能環(huán)保行業(yè)。

2、國(guó)外案例——以色列引導(dǎo)基金與Infinity

以色列政府引導(dǎo)基金

為了推進(jìn)本國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，幫助國(guó)內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)實(shí)現(xiàn)融資，促進(jìn)本國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于1993年1月?lián)芸?億美元設(shè)立了Yozma政府引導(dǎo)基金，主要宗旨在于建立以色列本土風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)，募集國(guó)內(nèi)私人資本，同時(shí)吸引國(guó)際投資者共同參與風(fēng)險(xiǎn)投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業(yè)的成長(zhǎng)。Yozma政府引導(dǎo)基金由政府獨(dú)資設(shè)立的Yozma公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，主要通過(guò)與國(guó)際知名的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動(dòng)1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計(jì)劃要求子基金必須投資于早期階段的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，作為補(bǔ)償，政府給予私人投資者一項(xiàng)期權(quán)，私人投資者可以在子基金成立5年內(nèi)以事先確定好的較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)政府在子基金中的份額。Yozma計(jì)劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、IT、生命生物科學(xué)、醫(yī)藥技術(shù)等領(lǐng)域的企業(yè)，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施和專(zhuān)利技術(shù)的企業(yè)。

以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強(qiáng)了資本實(shí)力，而且有利于資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)模式對(duì)于推動(dòng)以色列本土創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用，如通過(guò)政府信用為有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)輸送了資本;學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資人才;吸引了一些非常著名的機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入以色列;充分利用國(guó)際資本市場(chǎng)，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

英菲尼迪股權(quán)基金管理集團(tuán)

英飛尼迪股權(quán)基金管理集團(tuán)(Infinity Group)是一家以色列私募股權(quán)投資基金，是世界領(lǐng)先的專(zhuān)注于中國(guó)市場(chǎng)的跨境基金管理集團(tuán)，透過(guò)旗下18支基金(其中16支基金位于中國(guó))管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國(guó)際投資者如以色列最大的多元化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)IDB集團(tuán)和中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以?xún)蓢?guó)政府的有力支持。英飛尼迪集團(tuán)的目標(biāo)是充分利用其在以色列、中國(guó)和北美所擁有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專(zhuān)利以及創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，與中國(guó)市場(chǎng)上的領(lǐng)先企業(yè)建立牢固的合作關(guān)系、對(duì)其進(jìn)行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團(tuán)的第一支中國(guó)概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國(guó)最早的中外合作人民幣創(chuàng)業(yè)投資基金，獲得中國(guó)政府頒發(fā)的第一張非法人制中外合作創(chuàng)業(yè)投資基金的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。設(shè)立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開(kāi)始，英飛尼迪在中國(guó)主要城市和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了16支合作PE基金并通過(guò)引入成熟的技術(shù)和專(zhuān)利以支持中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新基金的設(shè)立標(biāo)志著繼2004年設(shè)立第一支人民幣基金和2009年設(shè)立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進(jìn)入了其“中國(guó)十年計(jì)劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立子基金情況

六、引導(dǎo)基金發(fā)展過(guò)程中存在的現(xiàn)象與問(wèn)題

1、引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小募資渠道亟需擴(kuò)充

目前，我國(guó)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，全國(guó)29家省級(jí)引導(dǎo)基金中規(guī)模超過(guò)10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對(duì)偏小，無(wú)法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來(lái)源為政府財(cái)政出資，僅有一小部分有國(guó)開(kāi)行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來(lái)亟需擴(kuò)充。

基于以上現(xiàn)象，投中研究院認(rèn)為，在引導(dǎo)基金的募資運(yùn)作過(guò)程中，仍然存在很多問(wèn)題：

首先，我國(guó)LP市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟，國(guó)開(kāi)行、社?；?、保險(xiǎn)等大型機(jī)構(gòu)LP偏少，民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長(zhǎng)期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來(lái)源狹窄，專(zhuān)業(yè)水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資;第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強(qiáng)，全國(guó)性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動(dòng)全國(guó)性的行業(yè)并購(gòu)整合。

2、引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

通過(guò)對(duì)各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺(tái)管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對(duì)其合作對(duì)象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊(cè)在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對(duì)于子基金投資項(xiàng)目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運(yùn)作時(shí)間不長(zhǎng)、相對(duì)不成熟的引導(dǎo)基金對(duì)于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴(yán)格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無(wú)法達(dá)到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。

另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財(cái)政出資，掛靠于地方財(cái)政廳或者財(cái)政投資公司的名下，可能會(huì)出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會(huì)服務(wù)”及“讓利于民”的特點(diǎn)，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標(biāo)，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無(wú)法做到一致，一方面這將會(huì)嚴(yán)重影響基金的運(yùn)作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的局面，對(duì)于參股基金的收益及風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)方面均會(huì)造成不利影響。

4、引導(dǎo)基金專(zhuān)業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)在市場(chǎng)認(rèn)知及專(zhuān)業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對(duì)于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機(jī)構(gòu)來(lái)完成，因此引導(dǎo)基金的整理運(yùn)作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制基本無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費(fèi)、部門(mén)預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開(kāi)的。因此，團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)只能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是給予引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)人提升行政級(jí)別的預(yù)期，享受政府待遇;二是對(duì)普通員工的待遇適當(dāng)提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵(lì)機(jī)制。

對(duì)于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)，對(duì)于公司管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，但此類(lèi)做法與一些國(guó)有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國(guó)范圍仍有一定的難度。

七、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的異同

目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進(jìn)行操作，但是與市場(chǎng)化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場(chǎng)化FOFs則是私募股權(quán)投資市場(chǎng)在進(jìn)化過(guò)程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點(diǎn)而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項(xiàng)目而以投資基金作為基本策略，并通過(guò)對(duì)基金投資組合的管理實(shí)現(xiàn)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場(chǎng)化FOFs的行業(yè)實(shí)踐。

第二，在不同點(diǎn)上，首先在基金的理念和價(jià)值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實(shí)現(xiàn)各種既定的政策目標(biāo)如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場(chǎng)化的FOFs始終是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)就決定了引導(dǎo)基金不會(huì)站在市場(chǎng)化的角度來(lái)思考問(wèn)題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

表8 引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別

2、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs之間的能力差距

市場(chǎng)化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細(xì)分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過(guò)程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。相對(duì)而言，引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化的FOFs在各種機(jī)會(huì)、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，市場(chǎng)觀測(cè)及基金篩選能力相對(duì)欠缺。

雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進(jìn)行大量的制度建立和知識(shí)學(xué)習(xí)過(guò)程，并且可以得到各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，但是對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的洞見(jiàn)和基金篩選能力并不是一時(shí)就能建立起來(lái)的。市場(chǎng)化FOFs的市場(chǎng)觀測(cè)和基金篩選能力往往是其確立競(jìng)爭(zhēng)地位的核心能力，依靠著長(zhǎng)年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識(shí)庫(kù)和行業(yè)標(biāo)桿數(shù)據(jù)庫(kù)資源極少向外界透露。對(duì)行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競(jìng)爭(zhēng)上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢(shì)。

第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^(guò)多，無(wú)法在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位。

由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場(chǎng)化FOFs相對(duì)比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進(jìn)入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標(biāo)的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場(chǎng)范圍內(nèi)篩選合作機(jī)構(gòu)，而只能對(duì)有興趣與其合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，在市場(chǎng)化談判中的地位屬于被動(dòng)一方。因此，在投資機(jī)會(huì)獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動(dòng)篩選和主動(dòng)匹配為原則的市場(chǎng)化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)需加強(qiáng)。

與完全市場(chǎng)化運(yùn)作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財(cái)務(wù)投資的名義，進(jìn)行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔(dān)保、保障和補(bǔ)助等政策性手段。雖然看似擴(kuò)展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實(shí)際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專(zhuān)業(yè)化，在進(jìn)行投資時(shí)帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團(tuán)隊(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)等都相對(duì)欠缺。

第四，缺乏專(zhuān)業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。

引導(dǎo)基金在進(jìn)行基金談判時(shí)，由于不具優(yōu)勢(shì)地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機(jī)構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過(guò)程中與投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專(zhuān)業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專(zhuān)業(yè)地運(yùn)用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長(zhǎng)期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標(biāo)及激勵(lì)機(jī)制不明確。

引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標(biāo)，一方面導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標(biāo)反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵(lì)因素。同時(shí)，雖然引導(dǎo)基金在與市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中承認(rèn)并引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進(jìn)入具有高收益的充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，及優(yōu)先滿(mǎn)足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會(huì)導(dǎo)致管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)缺失。（來(lái)源：投中集團(tuán)