一文讀懂政府引導(dǎo)基金

第一篇：一文讀懂政府引導(dǎo)基金

標簽：分類：風投私募

財經(jīng)

作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會一直長期存在下去。但是政府引導(dǎo)基金未來是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場化的FOFs轉(zhuǎn)變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。

當然，不同的運作方式對于引導(dǎo)基金本身的運作能力也提出了不同的要求：

以市場化方式運作的引導(dǎo)基金，其與政府化運作的引導(dǎo)基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰(zhàn)：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設(shè)計、專業(yè)化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內(nèi)現(xiàn)有引導(dǎo)基金向市場化變革的內(nèi)容應(yīng)包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構(gòu)成等一系列因素。

基金的原則：引導(dǎo)基金的轉(zhuǎn)型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當從政府引導(dǎo)基金的背景轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌疐OFs時，首先需要轉(zhuǎn)變基金的根本原則，即以實現(xiàn)政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據(jù)自身特點創(chuàng)新出一條符合自己發(fā)展的中間路線。

基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空С?，獲得投資人對FOFs已經(jīng)具備的資產(chǎn)管理能力和機會判斷能力的認可，從而獲得出資承諾。當然，對于引導(dǎo)基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應(yīng)能力的市場化機構(gòu)進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結(jié)合市場化募資能力和政府公共關(guān)系，分階段實現(xiàn)的市場化之路。

基金的投資策略：關(guān)于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設(shè)計基金的投資組合及其他相關(guān)策略時，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，進一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測流程，投資組合管理和風險管理流程等等。

基金的團隊組建：在引導(dǎo)基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構(gòu)的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經(jīng)驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內(nèi)容。

基金的退出策略：目前，引導(dǎo)基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經(jīng)驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及，在引導(dǎo)基金的市場化過程中，上市和并購也應(yīng)成為引導(dǎo)基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導(dǎo)基金市場化之路充滿艱辛，但引導(dǎo)基金向市場化的轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長久發(fā)展的源動力。目前我國189家引導(dǎo)基金中以市場化方式運作包括蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(該引導(dǎo)基金I期以及II期中的國創(chuàng)元禾母基金均由元禾控股負責管理)以及成都銀科創(chuàng)投，其中，蘇州園區(qū)引導(dǎo)基金作為國內(nèi)引導(dǎo)基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國內(nèi)著名GP機構(gòu)合作設(shè)立了16支子基金。

相對來說，以政府化原則運行的引導(dǎo)基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業(yè)機構(gòu)合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構(gòu)協(xié)助引導(dǎo)基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調(diào)查、在基金投資完成后對子基金進行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等等。另外，目前國內(nèi)某些引導(dǎo)基金通過委托某些專業(yè)機構(gòu)來對引導(dǎo)基金進行管理，如安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊州市引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為引導(dǎo)基金的托管機構(gòu)，但是成效有限，且會產(chǎn)生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。

一、引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點

2008年由國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/p>

從廣義上來說，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個特點：

第一，非營利性。引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;

第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;

第三，市場化、有償方式運作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。

具體來說，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式

近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

具體來說，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。

優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策

政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。

通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。

通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。

引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境

中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時，國內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。目前，該基金的運作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來源于中關(guān)村管委會，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。2007年，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施<國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》。，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進行了規(guī)定。科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風險投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2006年底，全國共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

2、快速發(fā)展階段

2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模為1億元。

表2 2007-2008年中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運作模式、監(jiān)管考核和風險控制等很多關(guān)鍵問題并沒有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，該意見第一次對引導(dǎo)基金的概念進行了詳細地定義，并對引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風險控制等進行了要求。

《指導(dǎo)意見》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”

3、規(guī)范化設(shè)立與運作階段

為了對引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進行規(guī)范，2010年，由國家財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過跟進投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導(dǎo)基金進入一個繁榮時期: 江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。

表3 2009年至今中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

表4 政府引導(dǎo)基金管理相關(guān)政策法規(guī)一覽

三、引導(dǎo)基金的運作模式分析

引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式 1.1 引導(dǎo)基金的資金來源

根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。

目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)

在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔相應(yīng)義務(wù)與責任。

目前，各地引導(dǎo)基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。

企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式

對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。

二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦郑龑?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式

根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

目前來說，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作，與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)在選定投資項目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)管理。

風險補助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予以一定的補助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件

對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創(chuàng)投機構(gòu)決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省。基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式

由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán);

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。

四、引導(dǎo)基金的設(shè)立情況

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以來，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準)，參股子基金數(shù)量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50支。

從地區(qū)分布來看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區(qū)域，政府部門也積極擔當引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

表5全國政府引導(dǎo)基金區(qū)域分布情況

圖2 2006年至今全國政府引導(dǎo)基金分布情況

引導(dǎo)基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導(dǎo)基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責為主，對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

五、案例分析

1、國內(nèi)案例——深圳引導(dǎo)基金與同創(chuàng)偉業(yè)

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2009年，總規(guī)模為30億元，是由深圳市人民政府出資設(shè)立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過參股創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會資金加大對深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，并重點投資處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導(dǎo)基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創(chuàng)投機構(gòu)，如深創(chuàng)投、同創(chuàng)偉業(yè)、松禾資本、力合創(chuàng)投、達晨創(chuàng)投等均保持了良好的合作關(guān)系。

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室作為深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會下設(shè)機構(gòu)，為深圳市政府直屬事業(yè)法人單位，是引導(dǎo)基金的日常管理部門，對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)利并承擔相應(yīng)義務(wù)。

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產(chǎn)規(guī)模約80億元，是中國第一批專業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，到目前為止，同創(chuàng)偉業(yè)已完成對國內(nèi)超過150家企業(yè)的投資，其中，上市企業(yè)有24家，并購轉(zhuǎn)讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，協(xié)助企業(yè)規(guī)范運作、改善治理結(jié)構(gòu)、參與企業(yè)戰(zhàn)略決策、提高企業(yè)的盈利水平，并策劃企業(yè)上市，從而與企業(yè)實現(xiàn)共同成長。同創(chuàng)偉業(yè)成立14年以來，旗下共設(shè)立了5支南海成長系列基金，如下表所示：

表6 同創(chuàng)偉業(yè)旗下主基金基本情況

今年7月份，同創(chuàng)偉業(yè)與深圳引導(dǎo)基金共同出資合作設(shè)立了一支創(chuàng)投子基金(深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))，該子基金為有限合伙制，基金規(guī)模為2.5億元，主要投向節(jié)能環(huán)保行業(yè)。

2、國外案例——以色列引導(dǎo)基金與Infinity

以色列政府引導(dǎo)基金

為了推進本國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，幫助國內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)實現(xiàn)融資，促進本國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于1993年1月?lián)芸?億美元設(shè)立了Yozma政府引導(dǎo)基金，主要宗旨在于建立以色列本土風險投資市場，募集國內(nèi)私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業(yè)的成長。Yozma政府引導(dǎo)基金由政府獨資設(shè)立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，作為補償，政府給予私人投資者一項期權(quán)，私人投資者可以在子基金成立5年內(nèi)以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、IT、生命生物科學、醫(yī)藥技術(shù)等領(lǐng)域的企業(yè)，重點是基礎(chǔ)設(shè)施和專利技術(shù)的企業(yè)。

以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優(yōu)勢互補。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)模式對于推動以色列本土創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)輸送了資本;學習國外經(jīng)驗，培養(yǎng)國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資人才;吸引了一些非常著名的機構(gòu)投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

英菲尼迪股權(quán)基金管理集團

英飛尼迪股權(quán)基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權(quán)投資基金，是世界領(lǐng)先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產(chǎn)業(yè)集團IDB集團和中國國家開發(fā)銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專利以及創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營管理經(jīng)驗，與中國市場上的領(lǐng)先企業(yè)建立牢固的合作關(guān)系、對其進行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創(chuàng)業(yè)投資基金，獲得中國政府頒發(fā)的第一張非法人制中外合作創(chuàng)業(yè)投資基金的營業(yè)執(zhí)照。設(shè)立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術(shù)和專利以支持中國地方經(jīng)濟的發(fā)展。新基金的設(shè)立標志著繼2004年設(shè)立第一支人民幣基金和2009年設(shè)立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立子基金情況

六、引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的現(xiàn)象與問題

1、引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小募資渠道亟需擴充

目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計，全國29家省級引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

基于以上現(xiàn)象，投中研究院認為，在引導(dǎo)基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社?；?、保險等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資;第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。

2、引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運作時間不長、相對不成熟的引導(dǎo)基金對于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。

另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會服務(wù)”及“讓利于民”的特點，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4、引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團隊在市場認知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團隊內(nèi)部激勵機制基本無實現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費、部門預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現(xiàn)在兩個方面：一是給予引導(dǎo)基金負責人提升行政級別的預(yù)期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵機制。

對于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

七、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導(dǎo)基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

表8 引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

2、引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導(dǎo)基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。

由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。

與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。

引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。

引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。（來源：投中集團

第二篇：政府引導(dǎo)基金定稿

政府引導(dǎo)基金

1政府引導(dǎo)基金簡介

1.1政府引導(dǎo)基金的定義及特點

政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義。

1．非營利性?；鸬某鲑Y人是政府，其設(shè)立目的是要扶持某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有較強的政策性，不以營利為目的。

2．間接性。引導(dǎo)基金的運行機制是由政府出資成立母基金，再吸引金融資金、社會資金投入成立子基金，然后按照市場化的方式進行專業(yè)運作。

3．市場化運作。支持對象的選擇，由基金管理機構(gòu)與政府支持建立規(guī)定來確定范圍，結(jié)合各種因素綜合考慮，包括系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的風險、收益和政策目標等；在使用過程中，充分體現(xiàn)“有償使用”原則，對加強風險投資企業(yè)的財務(wù)約束機制有利。

根據(jù)微觀經(jīng)濟學理論，完全通過市場配置資源容易導(dǎo)致市場失靈，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資這種高風險的領(lǐng)域，更需要通過外力引導(dǎo)資本配置，實現(xiàn)資源的合理高效使用。而政府設(shè)立引導(dǎo)基金的主要目的就是要利用政府引導(dǎo)基金的放大效應(yīng)，減輕財政負擔，變直接補貼為間接扶持，改革對中小企業(yè)的支持方式，從補到獎，以獎代補，以政府調(diào)控“看得見的手”引導(dǎo)市場機制“看不見的手”，從而克服市場失靈問題，實現(xiàn)政府、創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多贏局面。主要投資目標是種子期和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，幫助這些企業(yè)解決融資難，融資貴問題，以促進其做大做強，上市，產(chǎn)生效益。這其中，引導(dǎo)基金發(fā)揮了兩個層面的引導(dǎo)作用：一是從母基金到子基金，從政府投資拋磚引玉到社會資本活躍加入，實現(xiàn)了資本積聚；二是引導(dǎo)子基金向中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)投資。這種引導(dǎo)作用幫助潛力大的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)企業(yè)解決融資難問題，改變一般創(chuàng)投企業(yè)熱衷于投資成熟期、擴展期、重建企業(yè)及收益快的新興熱門行業(yè)的現(xiàn)狀，擴展中小企業(yè)融資渠道，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)國家經(jīng)濟戰(zhàn)略性發(fā)展。由于引導(dǎo)基金具有資金杠桿放大效應(yīng)的特點，使其在世界各國培育新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)自主創(chuàng)新能力中發(fā)揮了重要作用。

1.2政府引導(dǎo)基金的目的與作用

政府參與創(chuàng)業(yè)投資包括設(shè)立創(chuàng)投公司及產(chǎn)業(yè)基金、財政補貼、設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化器、、制定政策和法規(guī)、設(shè)立引導(dǎo)基金這幾種方式。近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，政府不再與創(chuàng)業(yè)企業(yè)直接對話，政府就在通過創(chuàng)投市場就實現(xiàn)了在市場經(jīng)濟中角色的轉(zhuǎn)變，從直接投資者轉(zhuǎn)換為間接投資者，引導(dǎo)更多的社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，扶持符合產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。對于我國來說，設(shè)立政府引導(dǎo)基金的意義有以下幾點：

1．合理配置市場資源，助力我國產(chǎn)業(yè)升級

政府引導(dǎo)基金的投資目標是創(chuàng)新型企業(yè)為主體，以引導(dǎo)和促進高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新投資社會資本。目前，我國風險投資偏好在投資周期短、快速的這類項目，教育，餐飲等領(lǐng)域，以及項目的田間生長期較長的生物醫(yī)藥，能源節(jié)約和環(huán)境保護投資少，我國科技發(fā)展戰(zhàn)略支持的目標則不同，因此一般的風險投資對此難以發(fā)揮有效充分的引導(dǎo)作用。通過創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)基金，借助政府信譽吸收社會閑置資本，能夠改進和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向政府鼓勵扶持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持發(fā)展對我國國民經(jīng)濟發(fā)展有利的一批產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，快速推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

2．引導(dǎo)地域性資本積聚，支持經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展

我國目前地域之間經(jīng)濟發(fā)展有先有后，并不均衡，完全依靠市場機制的資源配置，經(jīng)濟不均衡的情況只會繼續(xù)惡化，對于經(jīng)濟發(fā)展迅速，競爭充分激烈的東部地區(qū)更容易獲得創(chuàng)投企業(yè)的青睞，融資相對容易；而中西部地區(qū)由于落后的經(jīng)濟、生活條件，難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)和人才，既缺少經(jīng)濟發(fā)展的硬件，也難有幫助發(fā)展的軟件，不符合風投企業(yè)的投資原則。風險資本的分布與區(qū)域經(jīng)濟差距進一步擴大的不平衡。引導(dǎo)基金通過建立政府引導(dǎo)，并在中西部的社會資本投資，爭取更多的投資項目，有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的良好契機。

3．發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，促進資本匯集

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資與股票和其他證券類的金融工具不同，其投入的資本要想看到收益必須經(jīng)過長時間的運作管理，不具有短期投機性，因此周轉(zhuǎn)期限較長，不能迅速轉(zhuǎn)換為貨幣現(xiàn)金收益，流動性差，風險很高，因此民間資本的偏好低，所以如果完全靠市場機制進行資源的配置，就會導(dǎo)致風險投資供應(yīng)不足的問題。是以，國家設(shè)置引導(dǎo)基金，借助政府信譽，吸收社會保險機構(gòu)等部分投資者的資本和民間資本、國際資本等社會資本匯集，形成資本供應(yīng)進入風險投資領(lǐng)域，這為風險投資提供了很好的資金來源渠道。

4．明確國家政策導(dǎo)向，扶持新型中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金是具有明確導(dǎo)向性的政策性基金，從近年來的中央各類會議、文件精神來看，主要導(dǎo)向是支持新興行業(yè)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)。目前，國內(nèi)許多風險投資機構(gòu)和海外基金投資企業(yè)表現(xiàn)出資金投向不平衡的特點，多傾向于投資在項目的后期階段，特別是已經(jīng)可以看到前景（pre-IPO企業(yè)上市前）的企業(yè)。而在種子期和初創(chuàng)企業(yè)的高風險期，是至關(guān)重要的一個關(guān)鍵時刻，但很難吸引資本投資。導(dǎo)致了前期起步過程中的中小企業(yè)資金供給少，而處于成熟期、擴展期的企業(yè)資金融資略顯過多。

政府設(shè)置引導(dǎo)基金，就可以發(fā)揮引導(dǎo)基金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民間資本流向引導(dǎo)基金導(dǎo)向的行業(yè)，能夠幫助符合國家政策導(dǎo)向的潛力大、高成長的創(chuàng)新型優(yōu)秀企業(yè)，也為一般的風險投資機構(gòu)起到風險擔保、資金示范的作用，并指導(dǎo)后續(xù)的投資，以“接力”的方式將企業(yè)做大做強，保障政府對風險投資機構(gòu)和商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和共同發(fā)展目標的最終實現(xiàn)，建立起風險投資體系的政府資金和商業(yè)資本的相互促進，相互依賴的關(guān)系。

2我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀 2.1政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程

1.探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北

京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2007年，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施<國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進行了規(guī)定?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風險投資引導(dǎo)基金。

2．快速發(fā)展階段

為1億元。

3．規(guī)范設(shè)立與運作階段

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導(dǎo)基金進入一個繁榮時期：江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。

2.2引導(dǎo)基金的運作模式

2.2.1引導(dǎo)基金的資金來源及設(shè)立模式

我國引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會捐贈資金等。各地制定政府引導(dǎo)基金管理辦法時也大都引用了這一條作為資金來源的條款。而實際上當前我國政府引導(dǎo)基金的資金來源主要為財政專項資金出資，由當?shù)刎斦块T負責籌措資金。也有少數(shù)地方政府早期設(shè)立的引導(dǎo)基金是與國家政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立的。例如2006年成立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金一期注冊資金規(guī)模10億元，主要就是由國家開發(fā)銀行投資的。在我國的政府引導(dǎo)基金中，國家開發(fā)銀行作為政策性銀行成為最主要的機構(gòu)投資者，參與出資設(shè)立了天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金；另外，中國進出口銀行也參與設(shè)立了兩支政府引導(dǎo)基金。募集資金的規(guī)模也多在當?shù)卣龑?dǎo)基金管理辦法中進行了規(guī)定，根據(jù)各地財政資金的規(guī)模各有不同，從財政資金比較少的中西部地市到財力雄厚的東南部地區(qū)，規(guī)模從幾千萬到幾十億元不等。目前規(guī)模最大的是蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期，募集完成后規(guī)?？蛇_150億，其資金來源除了一期的國家開發(fā)銀行，還有全國社保理事會基金和中國人壽，正是一期引導(dǎo)基金的成功運營才帶來了后續(xù)雄厚的資金支持。截至2014年底全國共有政府引導(dǎo)基金228支，基金管理規(guī)模將近3000億元。由此可見基金管理規(guī)模的總量是很大的。深圳市的效果較好，從2011年設(shè)立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機構(gòu)協(xié)議投資約110億元，財政資金的放大效果達12倍。而天津市的天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金注冊資本的規(guī)模高達20億元，但獲得的合作投資為47億元，放大規(guī)模不到 2.5倍。政府引導(dǎo)基金放大效應(yīng)的效果并不在于政府設(shè)立引導(dǎo)基金的投資額，更多的要看基金后續(xù)的運營，包括當?shù)卣恼攮h(huán)境，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。

引導(dǎo)基金的設(shè)立形式包括獨立事業(yè)法人和企業(yè)法人制（公司制）。獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs（即基金中的基金）轉(zhuǎn)型，與

基金經(jīng)理合作（GP）成立的間接風險子基金的投資。

2.2.2引導(dǎo)基金的管理模式

管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

2.2.3引導(dǎo)基金的投資模式 2.2.3.1引導(dǎo)基金的投資方式

引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，引導(dǎo)基金本身不直接介入到創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)活動中。根據(jù)各個地市出臺的政府引導(dǎo)基金管理辦法可以看到，我國引導(dǎo)基金的目前主要運作模式是參股和跟進投資，以風險補助和投資保障為輔助模式。融資擔保模式雖然在國際上有著成功的經(jīng)驗，但與中國多數(shù)地區(qū)的情況并不適應(yīng)，目前國內(nèi)除了上海市在引導(dǎo)基金管理辦法中明確規(guī)定可根據(jù)實際需要采用融資擔保的模式，其他省、市和地區(qū)

都未采取這種模式。

參股模式：政府引導(dǎo)基金主要采用的是階段參股模式，也就是說引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作參股設(shè)立新的創(chuàng)投機構(gòu)，在設(shè)立時約定一個退出的期限，政府基金在期限到期時退出，如果有受讓方也可以隨時退出。其運作的過程是采用的私募股權(quán)投資中的母基金（FOFs）的方式，由政府作為出資人與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這個合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業(yè)允許政府作為股東在基金運行事務(wù)中有一定的參與權(quán)，對此政府可以在協(xié)議中，做出規(guī)定。不過管理規(guī)定中一般都會設(shè)定引導(dǎo)基金不能是新設(shè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的最大股東，以及對子基金中引導(dǎo)基金的認購比例作出規(guī)定，這個比例比較低，一般在百分之二十五，以限制政府部門在創(chuàng)投基金中權(quán)力，保證創(chuàng)投基金充分市場化運營。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導(dǎo)基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。

跟進投資：我國跟進投資重點在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，一般要在完成一輪投資后跟進，且規(guī)定了一定的投資限額，這個限額從每個項目五百萬元到三千萬元不等，且所占的比例在本輪投資中的比例較小，一般在百分之三十，不會超過投資額的一半。

風險補助：引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予一次性的補助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

2.2.3.2參股基金的投資限制

一般對于股權(quán)投資基金，政府引導(dǎo)基金都要求盡量不參與風險投資機構(gòu)的子基金管理運作方面，決策程序和市場管理。但是政府引導(dǎo)基金作為具有政府政策導(dǎo)向性的工具基金，不直接參與運作過程自然就要對合作的基金設(shè)定一定的條件，來保證資本的流向能夠符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方向、符合地區(qū)經(jīng)濟利益等。合理的投資限制條件是保證引導(dǎo)基金發(fā)揮好引導(dǎo)作用的必要條件。

1．參股基金的注冊地限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省，基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

2．參股基金的投資規(guī)模限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅要求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。

3．參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊資金或承諾出資額的60%。由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

4．參股基金的投資方向限制

資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

2.2.4引導(dǎo)基金的退出方式

有“退”才有“進”，一個好的引導(dǎo)基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環(huán)，實現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的整體提高?！吨笇?dǎo)意見》中并未明確規(guī)定政府引導(dǎo)基金的退出方式，只是框定了引導(dǎo)基金的退出原則，即在公共財政原則和引導(dǎo)基金運作要求中尋求一個統(tǒng)一，合理確定退出方式和退出價格，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出?！吨笇?dǎo)意見》的這一規(guī)定為各地引導(dǎo)基金的實踐操作提供了廣闊的實驗空間，有利于各地探索出符合當?shù)貙嶋H要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進引導(dǎo)基金的發(fā)展。但這一規(guī)定也對各地的實踐能力提出了新的考驗。根據(jù)各地的引導(dǎo)基金管理辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金的退出基本上借鑒了私募股權(quán)基金的退出，主要渠道包括：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)；

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

退出期限的規(guī)定并不十分嚴格，各地本著“不與民爭利”的原則，多鼓勵引導(dǎo)基金盡快退出，上限一般為5年，最多不超過10年。對于退出收益的規(guī)定多數(shù)地區(qū)的規(guī)定并沒有過多細化，這也與我國引導(dǎo)基金起步較晚經(jīng)驗不足有關(guān)。只有少數(shù)基金做出了明細規(guī)定，比如科技部科技型創(chuàng)投企業(yè)引導(dǎo)基金、廣州市創(chuàng)投引導(dǎo)基金和蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金都提出轉(zhuǎn)讓價格與退出收益應(yīng)與投資企業(yè)的投資期限掛鉤，投資期限越長的獲得的收益也越高，蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金還提出退出時讓渡50%的投資收益，這些規(guī)定都有效刺激了創(chuàng)投企業(yè)的投資積極性，活躍了資本市場。

2.3引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50支。

2.4引導(dǎo)基金發(fā)展過程中的問題與不足

1．引導(dǎo)基金規(guī)模偏小

在引導(dǎo)基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社保基金、保險等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低；其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資；第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。

2．引導(dǎo)基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優(yōu)”

通過對各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3．引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧

4．引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵機制。對于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

3政府引導(dǎo)基金發(fā)展的國外經(jīng)驗 3.1國外經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗看，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用可以推動國家創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的迅速發(fā)展，有效引導(dǎo)民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資這種高風險領(lǐng)域。美國、英國、以色列等國家，均采取政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的方式，引導(dǎo)社會資金投資于創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)，以市場化的方式解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，建立了成功的運作模式。

3.1.1美國

1958年美國國會出臺SBIC計劃，先后采取了優(yōu)惠貸款、債務(wù)擔保和權(quán)益擔保的方式，引導(dǎo)民間資本創(chuàng)辦小企業(yè)投資公司，向小企業(yè)提供長期貸款或股權(quán)投資。在組織管理上，SBIC計劃采取了政府監(jiān)督、私人經(jīng)營的形式。小企業(yè)管理局（SBA）代表國會負責審批SBIC的創(chuàng)立，對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔保，并對SBIC的投資行為和財務(wù)狀況進行監(jiān)督。個人、銀行或其他金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)都可以開辦SBIC，但其私人注冊資本、管理人員資歷、投資對象、投資方式及組織結(jié)構(gòu)等方面受《SBIC法》約束。SBIC計劃堅持了摸索前行、讓利于民的原則，如在1958-1994年間，美國政府通過SBA向SBICs提供優(yōu)惠貸款，對于私人資本不超過1500萬美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達3:1，對于規(guī)模更大的SBIC，比例也達到2:1，當SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創(chuàng)業(yè)投資時，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國政府取消了對SBIC的直接資金支持，以提供發(fā)行長期債券擔保的方式，支持SBIC向初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)投資，這些政府擔保的債券期限長達10年，且不需分期償付；1995年政府又增設(shè)了參與型證券，以提供權(quán)益擔保來促進SBIC的股權(quán)投資，對于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對SBA的優(yōu)先支付，直到其累積獲取利潤，在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資

本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤。

SBIC計劃的實施帶動了私人資本投資中小企業(yè)的熱潮，并確定了20世紀70年代美國創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營模式，為民間資本培養(yǎng)了大批有經(jīng)驗的創(chuàng)業(yè)投資基金管理人，彌補了民間資本大規(guī)模采用合伙制組織形式從事創(chuàng)業(yè)投資活動前的空缺，因而促成了美國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的形成，提高了美國風險資本的可獲得性。

3.1.2以色列

1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設(shè)立YOZMA基金，目標是通過引導(dǎo)民間資金設(shè)立更多的商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，杠桿放大對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資本支持，并培育創(chuàng)業(yè)投資專門人才。YOZMA 基金通過參股支持，引導(dǎo)民間資金共設(shè)立了10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，對每家基金的參股比例不超過40%，私人投資者占股比例60%以上，參股金額均為800萬美元。這10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創(chuàng)業(yè)投資基金中沒有投資決策權(quán)，以確?；鸬纳虡I(yè)化運作。

政府基金所參股的商業(yè)性創(chuàng)投基金對以色列創(chuàng)投行業(yè)起到了良好的示范作用。在政府基金的引導(dǎo)和帶動下，到1998年，以色列累計有90家以上的創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立，基金規(guī)模達到35億美元，實際投資規(guī)模約30億美元，極大地推動了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于私人部門進行創(chuàng)業(yè)投資的能力已經(jīng)足夠強大，以色列政府在1997年，通過YOZMA基金所參股基金的私有化，實現(xiàn)了政府退出。創(chuàng)投基金中的私人投資者在投資5年后可回購基金中的政府投資部分，回購額為成本加5-7% 的利率。2000年，YOZMA基金所參股的創(chuàng)投基金全部私有化，政府從創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域全部退出。而此時國內(nèi)注冊的創(chuàng)業(yè)基金達97家基金，通過62家基金管理公司管理50億美元的資金?；I資額占當年GDP的2.7%，在所有國家中都是最高的。

3.1.3英國

1998年，《英國競爭力白皮書》宣布設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，用于消除中小企業(yè)的融資難問題?；鹗灼谕度?.00億英鎊，由貿(mào)工部中小企業(yè)政策理事會負責管理，從2000年4月1日起移交給新成立的小企業(yè)服務(wù)局管理。英國的政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不直接投資中小企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，促進對中小企業(yè)的投資。英國政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的扶持方式主要包括參

股投資、提供風險補償、提供管理補貼三種。

基金明確規(guī)定政府參股的所有區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能投資中小企業(yè)，首期不得超過25.00萬英鎊；間隔大于6個月后可以進行第二期投資，但投資總額不超過50.00萬英鎊，除非是得到特別許可。在任何情況下，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在一家企業(yè)或一個關(guān)聯(lián)企業(yè)集團的投資不得超過其資本的10.0％，最低投資金額不限。

英國通過政府創(chuàng)業(yè)投資基金計劃，有效地促進了各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金，并通過政府參股區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金的示范作用，有效性地促進了民間資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金。目前，英國已成為歐洲創(chuàng)業(yè)投資最發(fā)達的國家，其創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已超過整個歐洲的一半。

3.2對我國的借鑒意義

通過設(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來引導(dǎo)民間資金設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金是創(chuàng)業(yè)投資發(fā)達國家和地區(qū)的重要經(jīng)驗。引導(dǎo)基金運作模式因各國國情而異：美國通過政府基金提供融資擔保，引導(dǎo)民間資金設(shè)立“小企業(yè)投資公司”，投資處于創(chuàng)業(yè)前期的中小企業(yè)；英國設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資基金，主要通過參股投資方式支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金；以色列政府設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股支持引導(dǎo)民間資金共同設(shè)立若干個商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金，投資于創(chuàng)業(yè)期企業(yè)，扶持企業(yè)發(fā)展。

國外政府引導(dǎo)基金典范的成功運作帶給我們的啟示包括：

（1）明確角色定位。政府引導(dǎo)基金的建立旨在引導(dǎo)社會資本進入到那些市場化基金不愿進入的、高風險的高新技術(shù)領(lǐng)域，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)加大投資處于種子期和起步期的企業(yè)。政府要通過制度化管理真正做到有所為和有所不為，不因市場環(huán)境的變化輕易改變自身的市場角色。

（2）完善退出機制。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要5-7年的時間，過晚或過早退出都會影響政府引導(dǎo)基金的成效。政府引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑，實現(xiàn)退出，保證政府引導(dǎo)基金的使用效率。

（3）模式的靈活運用。除了通過FOF方式運作政府引導(dǎo)基金來吸引社會投資外，對于不同地區(qū)，可嘗試靈活配合其它模式。例如，對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用引入風險補助模式以解決創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的后顧之憂，引導(dǎo)社會資本進入高風險、高潛力的領(lǐng)域。

4政府引導(dǎo)基金和私募股權(quán)基金（PE）的差別 4.1私募股權(quán)基金（PE）在我國的發(fā)展現(xiàn)狀 4.1.1私募股權(quán)基金的概述

私募股權(quán)基金(Private Equity Fund，簡稱PE基金)，是指以非公開的方式向少數(shù)特定投資者募集資金，主要向未上市企業(yè)進行的權(quán)益性投資，最終通過被投資企業(yè)上市、并購或管理層回購等方式退出而獲利的一類投資基金。典型私募股權(quán)基金需具備五個要素: 一是私募方式募集資本;二是主要投資于未上市公司股權(quán);三是強調(diào)激勵約束對稱、合作共贏的合伙人文化;四是主動管理，為被投企業(yè)增值服務(wù);五是謀求適時退出。

私募股權(quán)投資基金在運作方面有其鮮明獨特的文化，即強調(diào)充分激勵、合作共贏的合伙人文化。首先，在PE基金的投資過程中，PE基金將被投資企業(yè)的管理層作為合伙人，給予其管理極大的激勵和充分的約束，同時提供必要的增值服務(wù)，與管理層一起提升企業(yè)的內(nèi)在價值，實現(xiàn)多方共贏;其次，在PE基金投資獲利之后的分配環(huán)節(jié)，PE基金的投資人(LP)將基金管理人作為合伙人，給予其充分的激勵和有效的約束。在美國，PE基金一般采取有限合伙的形式。合伙企業(yè)的普通合伙人(GP)負責基金的管理事務(wù)，出資比例僅為1%，但是能夠獲得兩個部分的收入，一是基本管理費，一般為PE基金總承諾資本的1.5%～2.5%，這部分費用基本上能夠支付PE基金的日常運行費用;二是利潤分成，一般占超額利潤的20%。通過上述安排賦予GP較的權(quán)力，并給予GP充分的激勵，同時要求GP對合伙企業(yè)的債務(wù)承擔無限連帶責任，從而對其繼續(xù)有效的約束。

4.1.2我國私募股權(quán)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和資本市場的蓬勃發(fā)展，我國私募股權(quán)投資迅速成長，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀以來，我國PE市場以超過15%的年復(fù)合增長率增長;2011年，我國共有235只PE完成募集、募集金額超過400億美元，同比分別增長187%和45%，完成投資695起、投資金額近300億美元，同比分別增長91%和188%。

目前，中國已經(jīng)成為亞洲最為活躍的PE市場之一。盡管中國PE市場發(fā)展迅速，但總體而言還處于“野蠻成長”的初級階段，在發(fā)展過程中面臨著諸如投資理念尚不成熟、制度建設(shè)相對滯后、退出渠道較為狹窄、人員素質(zhì)需要提升、監(jiān)

管規(guī)范有待完善等問題和挑戰(zhàn)。與此同時，國內(nèi)PE發(fā)展面臨諸多難得的歷史性機遇。這主要體現(xiàn)在: 一是產(chǎn)業(yè)升級加快推進。這是當前和未來一段時期我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題。目前國家已經(jīng)確定了節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并計劃其產(chǎn)值占GDP的比重由目前的4%提升到2020年的15%左右;同時，我國研發(fā)投入占GDP的比重將由目前的1.7%上升至2020年的2.5%，一大批創(chuàng)新型企業(yè)將迅速成長。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，PE的孵化器和推進器作用將大顯身手。

二是小微企業(yè)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。我國小型微型企業(yè)占全國企業(yè)總數(shù)的99%以上，不僅數(shù)量龐大，而且在產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造、規(guī)模擴張過程中的融資需求相當旺盛。目前小微企業(yè)的融資渠道依然較為狹窄單一，銀行信貸占其外源融資的比重高達80%以上。盡管近年來銀行業(yè)加大了對小微企業(yè)的信貸投放力度，但其面臨的貸款難的問題始終難以得到有效解決，亟待拓展新的融資渠道。這無疑為PE提供了用武之地。

三是富裕人群持續(xù)增長。一般而言，當一國的人均GDP達到3000美元時，其國民的PE投資需求將快速增長，而中國的人均GDP在2008年就達到了3100美元。目前，中國已是全球僅次于美國和日本的第三大財富來源地，據(jù)波士頓咨詢公司最新發(fā)布的《中國財富管理市場》報告顯示，2011年中國境內(nèi)個人可投資資產(chǎn)總額達到62萬億元人民幣，比上年增長19.2%，其中，個人可投資資產(chǎn)在600萬元人民幣以上的高凈值家庭數(shù)量約121萬戶，高凈值人群持有的個人可投資資產(chǎn)規(guī)模約27萬億元人民幣。居民財富的持續(xù)增長，將推動PE行業(yè)的快速發(fā)展。

四是消費革命悄然興起。近年來，居民消費觀念正以前所未有的廣度和深度迅速與國際接軌，特別是年輕一代的消費觀念與過去大不一樣，追求時尚，消費意愿非常強烈，消費能力超過收入;而且，隨著居民收入水平的提高，以及對生活品質(zhì)的追求，休閑消費、健康消費、綠色消費、網(wǎng)絡(luò)消費等新的消費形態(tài)和模式不斷涌現(xiàn)，從而為PE發(fā)展提供廣闊的市場機會。

五是資本市場快速發(fā)展。美國之所以能夠成為全球最大的PE市場，擁有層次豐富的退出渠道，特別是容量巨大、門檻較低的創(chuàng)業(yè)板和柜臺交易市場，是其中的重要原因。我國創(chuàng)業(yè)板于2009年10月正式推出，在首批上市的28家企業(yè)中，就有23家得到了PE資金的支持，一年后這些資金通過二級市場退出時，其投資回報率平均達10.8倍;目前，證監(jiān)會正在著力推動場外交易市場的建設(shè)。多層次資本市場的加快構(gòu)建，將為PE運作特別是投資退出及資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更加便捷的渠道和廣闊的平臺。

六是投融資領(lǐng)域加快開放。融資方面，國家積極鼓勵各類資金進入PE市場，2008年4月，社?；皤@準進入PE領(lǐng)域;2010年9月，保險資金投資PE的限制被放開;2011年6月，券商直投公司獲準以有限合伙人(GP)身份試點PE，等等。與此同時，國際資本加速涌入國內(nèi)PE市場，僅2011年就有26只外幣基金完成募集，同比增長136.4%，募資金額達155億美元。投資方面，國務(wù)院2010年下發(fā)《關(guān)于促進企業(yè)兼并重組的意見》，明確鼓勵PE參與企業(yè)兼并重組，并向企業(yè)提供直接投資、委托貸款、過橋貸款等融資支持;近期，發(fā)改委稱將盡快出臺旨在拓寬民間投資領(lǐng)域的國務(wù)院“新36條”的實施細則。投融資領(lǐng)域的加快開放，進一步打開了PE的成長空間。

4.2引導(dǎo)基金和FOF的區(qū)別

國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。

4.3引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距

第一、市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對

于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二、政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。

第三篇：【】政府引導(dǎo)基金詳述

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未來政府引導(dǎo)基金將會在政策與市場競爭的引導(dǎo)下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。閱讀提示：本文共分為六個部分，分別為：政府引導(dǎo)基金概述、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況、政府引導(dǎo)基金地域分布、政府引導(dǎo)基金級別分布、引導(dǎo)基金的運作模式分析、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別。

一、政府引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點2008年由國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”從廣義上來說，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金的宗旨是，發(fā)揮財政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導(dǎo)基金的運作原則是，政府引導(dǎo)、市場運作和科學決策、防范風險。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個特點：第一，非營利性。引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;第三，市場化、有償方式運作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。具體來說，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式主要有以下幾種：近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。具體來說，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。（2）優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。（3）引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。（4）引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程（1）探索起步階段（1984-2004年），第一只政府引導(dǎo)基金成立。自1984年我國開始由政府推動創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展開始，之后的十多年，地方政府開始引入國際先進經(jīng)驗，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策。1999年8月，上海市政府批準成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設(shè)立具有基金性質(zhì)的機構(gòu)，其設(shè)立與運作是我國政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。2002年1月，中關(guān)村管委會出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，是我國第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。（2）逐步試點階段（2005-2007年），創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法頒布。自2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺，對我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進作用。2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金進入創(chuàng)投業(yè)。2006年3月，由國家開發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式設(shè)立，總規(guī)模為10億元。2007年，財政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。同年，規(guī)模為1億元的第一支國家級創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在2006-2007年之間，全國共新成立政府引導(dǎo)基金12支，基金總規(guī)模近35億元。（3）規(guī)范化運作階段（2008-2010年），政府引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見出臺。2008年10月，由國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》獲國務(wù)院批準，并以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布后，各級地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金終于有了操作指南，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見》明確了引導(dǎo)基金的性質(zhì)和宗旨，要求引導(dǎo)基金在兩個層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。隨著指導(dǎo)意見的出臺，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國內(nèi)資本市場的復(fù)蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監(jiān)會正式開設(shè)創(chuàng)業(yè)板，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境，同時進一步促進了我國創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月，國家發(fā)改委、財政部與七省市人民政府聯(lián)合設(shè)立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2010年底，全國共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。（4）全面發(fā)展階段（2011-2013年），支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2013年底，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金343支，基金總規(guī)模超2700億元。（5）積極轉(zhuǎn)型階段（2014年至今），向市場化運作模式轉(zhuǎn)型。2014年5月21日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議指出，“成倍擴大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。2015年1月14日，國務(wù)院總理李克強再次主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。9月1日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府與市場攜手增強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，建立總規(guī)模為600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)發(fā)展。從接二連三的取消和下放行政審批事項，到2015年初設(shè)立400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，再到現(xiàn)在600億規(guī)模的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府越來越重視市場化運作在推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達2.18萬億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297只，基金規(guī)模1.51萬億。

三、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況根據(jù)清科集團旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模達2.2萬億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模1.5萬億人民幣。從中央層面看，2015年新設(shè)立了兩大基金，一是總規(guī)模為400億的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會各方面資金參與超過1800億，并要在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板；二是總規(guī)模600億的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢明確，各地方政府設(shè)立的各類政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等主題基金。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門市市級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)金。

四、政府引導(dǎo)基金地域分布縱觀我國引導(dǎo)基金的區(qū)域分布，可以看到，近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢頭強勁，同時民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。總體而言，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立的引導(dǎo)基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區(qū)是中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批地市級、區(qū)縣級引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內(nèi)蒙古是引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量較多的地區(qū)，并不斷出現(xiàn)十億級規(guī)模以上的引導(dǎo)基金。偏遠地區(qū)也成立了政府引導(dǎo)金，如西藏2012年成立了西藏自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，新疆成立了新疆自治區(qū)科技風險投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，廣西成立了南寧北部灣引導(dǎo)基金，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導(dǎo)基金。目前，我國政府引導(dǎo)基金已形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴散的分布特征，中西部地區(qū)成為政府引導(dǎo)基金設(shè)立新的沃土。此外，政府引導(dǎo)基金有逐漸往區(qū)縣級擴展趨勢，尤其以長三角地區(qū)為典型，長三角區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣聚集著大量中小企業(yè)，是緊缺發(fā)展資金的企業(yè)聚集地，是資金需求的源頭，因此存在其設(shè)立的必要性。從設(shè)立數(shù)量來看，北京地區(qū)累計成立88支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設(shè)立規(guī)模來看，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451.83億。

四、政府引導(dǎo)基金級別分布2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區(qū)級單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。根據(jù)清科集團旗下私募通統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。預(yù)計2016年會有更多實質(zhì)性的利好消息開花結(jié)果，財政部等相關(guān)部委將很快落實配套政策和更多財政資金，并在原有創(chuàng)投引導(dǎo)基金運作機制之上進一步推行市場化的運作機制，完善競爭機制，讓市場決定創(chuàng)新資源配置。未來引導(dǎo)基金將會在政策與市場競爭的引導(dǎo)下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。

五、引導(dǎo)基金的運作模式分析引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式（1）引導(dǎo)基金的資金來源根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。（2）引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔相應(yīng)義務(wù)與責任。目前，各地引導(dǎo)基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來說，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作，與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)在選定投資項目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)管理。風險補助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予以一定的補助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創(chuàng)投機構(gòu)決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省?；鹱再Y本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。(2)參股基金的投資范圍限制首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。(4)參股基金的投資階段限制投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán);二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。

六、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的異同目前來說，國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。首先，就其相同點而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導(dǎo)基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

2、引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導(dǎo)基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。

第四篇：一文讀懂棚改（推薦）

一文讀懂棚改

本文綱要

第一部分一波三折的棚改傳聞與波瀾第二部分快速理解什么是“棚改” 第三部分棚改與央行貨幣政策

第一部分一波三折的棚改傳聞與波瀾

一、近期新聞回顧

這幾天，棚改相關(guān)的媒體報道、業(yè)內(nèi)傳聞和各路小道消息均不絕于耳。6月25日，一則關(guān)于國開行“棚改貸款審批權(quán)收回總行，全國一刀切暫停棚改”的傳聞驚動了整個市場。

當日晚間，國開行新聞辦公室回應(yīng)稱，今年以來，開發(fā)銀行嚴格執(zhí)行國家有關(guān)棚改政策，在國務(wù)院相關(guān)部委指導(dǎo)下，配合地方政府依法合規(guī)開展棚改融資工作。

6月26日，21世紀經(jīng)濟報道稱國開行分支行暫停棚改項目審批，且審批權(quán)限上收總行屬實。此次棚改項目審批暫停，或與財政系統(tǒng)整治地方政府負債有關(guān)。不排除相關(guān)部門在調(diào)研后，將地方政府的棚改項目融資視為隱性債務(wù)，需控制其總量。

6月26日稍晚，證券時報稱國開行內(nèi)部近日正在重新全面梳理授信白名單，強化業(yè)務(wù)風險管理，受此影響，不少尚未審批通過的新增項目被暫停，但已獲批的存量項目仍在繼續(xù)執(zhí)行中。國開行此次并非針對棚改項目。目前，新棚改項目基本暫停審批，但已經(jīng)在放款的存量項目還會正常發(fā)放。

6月27日即今天，澎湃新聞上午還發(fā)布了一篇有關(guān)“海通證券邀請國開行相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與電話會議”的報道。其中提到了以下幾點：

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? 權(quán)限的上收主要是處于兩方面的考量。一是國開行分行在審批時違規(guī)現(xiàn)象嚴重，總行擔心后期的風險隱患；二是棚改的貨幣化推高了房價，中央對棚改有一定的看法。

? 現(xiàn)階段處在停擺狀態(tài)，下一步怎么走在等高層的下一步?jīng)Q策。其個人感覺不會特別嚴重，此后對棚改的政策肯定會收緊些，但不太可能一刀切直接暫停，這樣后果不太可控。

? 此后貨幣化安置的比例會受到一定的限制，因為和地方債務(wù)問題相關(guān)。

不過就在下午，就有媒體發(fā)布報道澄清此事。據(jù)中新社北京6月27日電（記者王恩博），針對“中國國家開發(fā)銀行將收緊棚戶區(qū)改造融資”等市場傳聞，國開行27日發(fā)布澄清聲明稱，從未授權(quán)任何人員代表該行發(fā)表相關(guān)言論。

國開行在聲明中強調(diào)，經(jīng)核實，國家開發(fā)銀行從未授權(quán)任何人員參加該電話會議并代表該行發(fā)表言論，有關(guān)言論不代表國家開發(fā)銀行。

目前，澎湃新聞已經(jīng)刪除了上午關(guān)于電話會議的報道。

雖然不知道明天還會不會有其他的說法再出現(xiàn)。不過值得我們深思的是，為何這個國開行棚改貸款的傳言，引發(fā)了如此大面積的關(guān)注，而且對于市場造成了可觀的沖擊。

二、政策調(diào)整原因猜想

雖然今天，國開行27日發(fā)布澄清聲明稱“未授權(quán)任何人員參加該電話會議并代表該行發(fā)表言論，有關(guān)言論不代表國家開發(fā)銀行?！?/p>

不過其實這個電話會議報道的信息，其實也正是多方推測的近期政策調(diào)整的原因。

1、三四線城市房產(chǎn)價格非理性暴漲歸因于棚改貨幣化安置

自2005年至今，棚改已在中國實施12年之久。作為黨中央國務(wù)院重大民生戰(zhàn)略，棚改確實為困難群眾解決了實實在在的居住問題。

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而近年來，為解決三四線城市房地產(chǎn)庫存商品房積壓問題，中央提出棚戶區(qū)改造貨幣化安置方案，期冀在解決居住問題的同時，順帶解決掉部分商品房庫存積壓。于是國務(wù)院、財政部、住建部等出臺了若干政策鼓勵棚改貨幣化補償。主要包括如下政策：

? 《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）提出：積極推進棚改貨幣化安置。各省要摸清存量商品住房庫存，制定棚改貨幣化安置的指導(dǎo)意見和安置目標。

? 《關(guān)于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》（建保〔2015〕125號）明確：落實棚改貨幣化安置目標和項目，按照原則上不低于50%的比例確定本地區(qū)棚改貨幣化安置目標。

? 《關(guān)于進一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財綜 [2016]11號）提出：推進棚戶區(qū)改造貨幣化安置，化解庫存商品住房。

棚改貨幣化安置完全契合了地方政府偏好，通過貨幣化安置既能很好地解決了商品房庫存問題，同時也能拉動本地房產(chǎn)價格上升，很多三四線城市貨幣化安置率高達90%以上。所謂的貨幣化安置，其實很多地方的貨幣化安置是給拆遷戶“房票”，而這個“房票”不能夠直接兌換成現(xiàn)金，而是只能到開發(fā)商那里兌換成房子，只有開發(fā)商才能拿“房票”找政府兌現(xiàn)成現(xiàn)金，拆遷戶不是按需買房，而是按房票的多少買房。

于是，隨著棚改貨幣化安置的推進，三四線房價出現(xiàn)非理性上漲，即使是人口凈流出的城市，房價也在快速上漲。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押補充貸款，作為一種貨幣政策工具，名義上是央行借給商業(yè)銀行的一種抵押貸款，實際上是央行直接

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為商業(yè)銀行提供基建、民生領(lǐng)域的長期限、低成本資金支持。其成本相當?shù)?，有時甚至不足1%。

為解決國開行棚改的資金難題，央行通過PSL工具向國開行貸款，國開行借到錢后，再通過棚改貸款向棚改主體貸款，棚改主體通過貨幣化安置向拆遷戶發(fā)放補償款，地方政府拆遷賣地支付款項，棚改主體償還國開行貸款，國開行償還央行貸款。整體是這樣的一個資金閉環(huán)。

未來三年，還有1500萬套棚戶區(qū)改造目標任務(wù)，棚改資金需求約7.5萬億，PSL同時作為基礎(chǔ)貨幣政策工具，海量投放將會影響整個金融市場的流動性供給，影響央行貨幣政策靈活性。

3、棚改貸款增加地方政府隱性債務(wù)，與地方政府化債背道而馳

當前，棚戶區(qū)改造主要采取政府購買棚改服務(wù)模式。在該模式下，雖然舉債主體不是地方政府，不會增加地方政府債務(wù)，但是卻會增加地方政府隱性債務(wù)。

其實，財政部很早就認識到上述問題，在財預(yù)〔2017〕87號文中，就已經(jīng)將工程、服務(wù)工程打包等作為政府購買服務(wù)負面清單。但其中將黨中央國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚改和易地扶貧搬遷作為例外。

另外，2018年3月下發(fā)的財預(yù)〔2018〕28號文《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》，政策開宗明義提出棚改專項債出臺目的：規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量。對比土儲專項債、收費公路專項債政策，出臺目的都沒有提及“遏制地方政府隱性債務(wù)”這一目的。

但棚改專項債沒有明確堵死政府購買服務(wù)這一模式。專項債實施力度也遠小于土儲及收費公路、土儲專項債均明確排除了其他聚焦債務(wù)的形式：“地方政府為土地儲備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲備專項債券方式”。收費公路專項債明確“地方政府為政府收費公路發(fā)展舉借債務(wù)采取發(fā)行收費公路專項債券方式”，但棚改

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專項債正式稿刪除了原征求意見稿中的“地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務(wù)采取發(fā)行棚改專項債券方式”。且棚改專項債通篇都是“采取自愿試點”方式。

4、政府購買棚改服務(wù)面臨的調(diào)整

2016年財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財綜 [2016]11號），通知明確，對棚戶區(qū)改造安置住房建設(shè)用地，按規(guī)定實行劃撥方式供應(yīng)的，除依法支付征地補償和拆遷補償費用以外，免繳土地出讓收入。2016年新開工棚戶區(qū)改造項目，由政府主導(dǎo)運作的，要按照規(guī)定實施政府購買服務(wù)，一律不得通過融資平臺公司等企業(yè)舉借政府債務(wù)。

目前，實際上而言，政府購買服務(wù)是主要渠道，這也是87號文的例外。但是目前，該渠道面臨地方政府不顧自身財政支出能力采購棚改政府服務(wù)，構(gòu)成“隱性負債”棚改購買服務(wù)的問題。如此一來，該渠道勢必將面臨收縮的趨勢。

此前，在今年5月，財政部青島專員辦也在一篇報告中明確：

“棚改業(yè)務(wù)的融資存在多種方式，多采取政府購買服務(wù)的方式。部分政府購買服務(wù)協(xié)議內(nèi)容存在只標注購買服務(wù)總金額，卻不對應(yīng)具體棚改項目的情況。實際操作中，政策性開發(fā)銀行要求政府購買服務(wù)的項目必須列入當全國棚改計劃，而其他類金融機構(gòu)則要求不一，容易造成政府債務(wù)的劇增?！?020年棚改計劃完成后，重新評估棚改任務(wù)量，多采用新增棚改專項債或置換的方式融資，量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務(wù)的融資模式，并使其逐步納入政府債務(wù)限額管理，接受監(jiān)督?！?/p>

近期有傳聞有地區(qū)要求政府購買棚改服務(wù)的期限需要限定在三年以內(nèi)，這個在財政部最新修訂的《政府購買服務(wù)管理辦法(征求意見稿》中就有所體現(xiàn)，改辦法明確所有政府購買服務(wù)都需要滿足中期財政預(yù)算約束，并沒有給棚改例外，87號文也不滿足總體法律和行政法規(guī)的例外情形（因為87號文只是規(guī)范性文件）。另

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外，也有一種傳聞是后續(xù)監(jiān)管部門將要求發(fā)過棚改專項債的將不允許開展政府購買服務(wù)。

三、結(jié)果猜想

房子是用來住的，不是用來炒的，這是一個顛撲不破的真理。一切違背這一法則的行為都是在耍流氓，棚改也不例外。試想一下，中央層面怎么能容忍三四線房價非理性暴漲呢？

防范地方政府債務(wù)風險，已成為2018年乃至未來三年主要目標，PPP模式因政府融資擔保問題已反復(fù)被虐多遍，現(xiàn)在就只剩下棚戶區(qū)改造這一領(lǐng)域，棚改專項債是一個不錯的選擇，今年新增政府債券額度2.18萬億中專項債券為1.35萬億，遠高于一般債券新增額度，意在“開前門、堵后門”規(guī)范地方政府舉債。

去杠桿大背景下，適度從緊的貨幣政策應(yīng)該是首選，而且當前處于多事之秋，中美貿(mào)易戰(zhàn)、實體企業(yè)低迷、消費增速下降，央行需要更多、更精準的貨幣政策工具實施定向?qū)捤烧?，而棚改PSL影響了央行這一貨幣政策目標。

? 不排除，國開行調(diào)整棚改信貸政策，有可能是有關(guān)高層進行窗口指導(dǎo)的結(jié)果。

? 不排除，住建部、財政部等部門后續(xù)會調(diào)整棚戶區(qū)改造相關(guān)政策，如安置方式。

由此看來，棚戶區(qū)改造，是到了該調(diào)整一下業(yè)務(wù)模式的時候了。

第二部分快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚戶區(qū)改造？

1、棚改的定義

“棚戶區(qū)”這一名詞“起源”于遼寧。由于歷史和現(xiàn)實的原因，棚戶區(qū)的居住條件長期沒有改善，房屋結(jié)構(gòu)簡陋，缺乏必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，居民生活不便?！芭飸魠^(qū)改造”這一概念，則首先出自時任遼寧省委書記。

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可以看出，這一概念并不是一個嚴格的法律定義，因其更多的是政策性項目，相關(guān)定義也是根據(jù)多年的實踐活動歸納總結(jié)出來的，多見于政策文件當中。

根據(jù)《關(guān)于做好城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]58號）、《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）及《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）規(guī)定：

“棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域；具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房”；

棚戶區(qū)改造范圍包括居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U建、翻建）工程，其他工程不納入（即不含工業(yè)廠區(qū)、商業(yè)設(shè)施建設(shè)的拆遷等）。

2、棚改的范圍

棚戶區(qū)改造范圍是逐步擴充的，由最初的煤礦棚戶區(qū)，擴展到城市棚戶區(qū)和鐵路、鋼鐵等行業(yè)棚戶區(qū)以及國有林區(qū)、國有墾區(qū)，由最初的成片棚戶區(qū)，向非成片棚戶區(qū)、城市危舊住房拓展，將棚戶區(qū)改造與舊城改造、城中村改造結(jié)合在一起。

棚戶區(qū)改造范圍增加的領(lǐng)域及政策依據(jù)如下：一是城市棚戶區(qū)（危舊房）。

《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規(guī)定，“十二五”期間，城市棚戶區(qū)（危舊房）改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計劃，其他工程不納入規(guī)劃計劃。

二是2011年延伸到建制鎮(zhèn)。

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《關(guān)于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2011]1號）規(guī)定，有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍。

三是2013年延伸至城中村改造。

《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項目也納入了棚戶區(qū)改造范圍。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分為實物安置和貨幣安置。其中實物安置，包括異地安置和原地安置，貨幣化安置包括居民購買、國家購置、貨幣補償這三種形式，居民購買是指政府引導(dǎo)開發(fā)商將普通商品房轉(zhuǎn)為安置房，讓居民自行購買，國家購置是指政府購買商品房轉(zhuǎn)賣給棚改戶，貨幣補償是指政府直接給予棚改戶以貨幣補償。

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早期的棚改基本以實物安置為主，而實物安置又分為原地安置和異地安置，力度也不能和現(xiàn)在相提并論。2008年以來，棚改逐漸從實物化安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置。

二、棚改政策的發(fā)展階段

自2005年遼寧省探索棚戶區(qū)改造以來，我國棚戶區(qū)改造已實施12年之久。從現(xiàn)在回過頭來看，棚改政策可以分為三個階段。

1、起步和探索階段（2005-2007年）

2005年，遼寧省率先探索實施城市棚戶區(qū)改造，提出用兩到三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)改造任務(wù)。當年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建住房[2005]178號），提出因地制宜，多種方式推進棚戶區(qū)改造，加大基礎(chǔ)設(shè)施配套力度。

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2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號）提出加快集中成片棚戶區(qū)改造，對棚戶區(qū)改造、舊住宅區(qū)政治一律免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。棚戶區(qū)改造進入起步和探索階段。

2、大力推廣階段（2008-2012年）

2008年，為應(yīng)對國際金融危機，中央出臺擴大內(nèi)需十項措施，其中明確提出加快建設(shè)保障性安居工程，棚戶區(qū)改造全面啟動。

2009年，住建部印發(fā)《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號），提出棚戶區(qū)改造實行實物安置與貨幣補償相結(jié)合，加大稅費政策支持力度。

2009年年底，國務(wù)院在山西大同召開全國城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作會議。

2010年，《關(guān)于中央投資支持國有工礦棚戶區(qū)改造有關(guān)問題的通知》（建保[2015]56號）出臺。

2012年9月，當時的副總理在全國資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會上強調(diào)，要加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型，加大棚戶區(qū)改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難題，帶動內(nèi)需擴大和就業(yè)增加，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。

2012年12月，《關(guān)于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入棚改政策支持范圍。

3、加速落地階段（2013年-至今）

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2013年，十二屆全國人大一次會議決定，今后5 年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000 萬戶，棚改力度持續(xù)加大。同年7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)[2013]25號），提出擴大棚改范圍，將非集中連片棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚改范圍，加大政策支持力度，該文件被認為是棚戶區(qū)改造工程加速的標志。

2014年國開行專門成立金融事業(yè)部辦理棚改相關(guān)貸款業(yè)務(wù)，央行則創(chuàng)設(shè)抵押補充貸款（PSL）這一貨幣政策工具為棚改提供長期低利率的資金支持。就是在2014年這一年，PSL的問世，與MLF/SLF等定向調(diào)整工具一起，成為了央行創(chuàng)造性貨幣調(diào)節(jié)工具。

2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)[2014]36號），要求重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區(qū)和三線企業(yè)集中地區(qū)棚戶區(qū)改造。

2015年提出三年棚改計劃，即2015-2017年完成1800萬套棚改任務(wù)，并積極推進棚改貨幣化安置，包括發(fā)放購房券、政府購買存量商品房安置、一次性貨幣補償?shù)龋?017年我國各類棚戶區(qū)改造開工609萬套，完成投資1.84萬億，棚改貨幣化安置比例高達60%。

2016年，第十二屆全國人民代表大會第四次會議開幕，國務(wù)院總理在政府工作報告中指出，今年棚戶區(qū)住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。完善支持居民住房合理消費的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產(chǎn)庫存。

2017年再次提出第二個三年計劃，即2018-2020年再改造棚戶區(qū)1500萬套目標。

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三、棚改的資金來源

棚改項目的融資方式包括政策性銀行貸款、項目收益?zhèn)?企業(yè)債、政府購買服務(wù)和棚改專項債等。

根據(jù)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕36號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號）等文件的規(guī)定，棚戶區(qū)改造的資金來源包括：

1、財政資金

棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統(tǒng)籌，可以從城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區(qū)改造支出。各地區(qū)除上述資金渠道外，還可以從國有資本經(jīng)營預(yù)算中適當安排部分資金用于國有企業(yè)棚戶區(qū)改造。有條件的市、縣可對棚戶區(qū)改造項目給予貸款貼息。

2、政策銀行貸款

國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，重點支持棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。開發(fā)銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。

3、銀行信貸

鼓勵商業(yè)銀行等金融機構(gòu)按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造項目。

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4、項目收益?zhèn)⑴锔膶ｍ梻壬鐣Y本

鼓勵和引導(dǎo)民間資本根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。推進債券創(chuàng)新，支持承擔棚戶區(qū)改造項目的企業(yè)發(fā)行債券，優(yōu)化棚戶區(qū)改造債券品種方案設(shè)計，研究推出棚戶區(qū)改造項目收益?zhèn)?；與開發(fā)性金融政策相銜接，擴大“債貸組合”用于棚戶區(qū)改造范圍；適當放寬企業(yè)債券發(fā)行條件，支持國有大中型企業(yè)發(fā)債用于棚戶區(qū)改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區(qū)改造項目。

最近首單棚改專項債于6月20日在天津落地，該專項債通過天津市省財政局招標發(fā)行，金額共計15億元，期限五年。

第三部分棚改與央行貨幣政策

一、為何PSL和棚改息息相關(guān)？

抵押補充貸款（PSL，PledgedSupplementary Lending的縮寫），PSL作為一種新的儲備政策工具，主要是通過商業(yè)銀行抵押資產(chǎn)從央行獲得融資的利率，引導(dǎo)中期利率。

PSL發(fā)放對象為國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，主要用于支持三家銀行發(fā)放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項目貸款等。就實際體量來看，其中以棚改貸款為絕對主力，主要是從政府信用和融資需求來看，尤其是貨幣化安置的棚改項目操作簡單，政府信用以確定性的合同法律義務(wù)進行綁定，所以具備短期大規(guī)模風險可控情況下進行操作！

棚改的參與方包含了地方政府、平臺公司、房地產(chǎn)開發(fā)商，在資金來源上還包括了政策銀行PSL、以及商業(yè)銀行貸款等。以下為貨幣化安置為例，其中“資金閉環(huán)”示意圖：

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二、財政性質(zhì)的“貨幣政策”

抵押補充貸款的合同期限為一年，可以展期，展期金額和展期次數(shù)由中國人民銀行確定。貸款利率由中國人民銀行確定，但并沒有對市場公開。

從設(shè)立初衷和使用途徑看，PSL的作用以支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，影響中期政策利率為輔。

1）透明度，該工具并沒有明確公開規(guī)則。

2）政策對象：只有政策性銀行獲得該流動性工具。

3）政策目標：打造中期政策利率，降低融資成本，同時兼具定向信貸投放條款目標。

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抵押補充貸款（PSL）反映了央行希望同時完成保增長和調(diào)結(jié)構(gòu)兩項任務(wù)。但是，貨幣政策不應(yīng)該是否應(yīng)該過多承擔結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)？原本而言即便要做，結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)應(yīng)該主要由財政政策和產(chǎn)業(yè)政策承擔。

貨幣政策是總量工具。通過各種貨幣政策措施，央行可以控制貨幣供給的閘門，至于貨幣最后流入哪個溝渠，一般情況下是不應(yīng)由央行控制的。定向再貸款等貨幣政策措施到底能否在適度放松貨幣政策的同時達到結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，還有待時間的檢驗。

所以PSL是否應(yīng)該作為央行貨幣政策選擇工具仍值得商榷，央行是否應(yīng)該過度干預(yù)微觀層面貨幣流向及利率？商業(yè)銀行的定位在風險定價，資金微觀流向；央行定位在宏觀貨幣政策，通過調(diào)節(jié)貨幣數(shù)量或短期貨幣價格實現(xiàn)其貨幣政策目標。PSL恰恰是混淆商業(yè)銀行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜資金流向特定領(lǐng)域。

三家銀行的改革方案實質(zhì)則是貨幣政策為財政政策買單新途徑。傳統(tǒng)來講，為保持貨幣政策相對獨立性，政府一般忌諱直接由央行為財政政策買單（比如大規(guī)模購買國債）。但央行通過向政策性銀行注入流動性，政策性銀行又隱含政府擔保特征，實施類似政府意志的擴張意圖。這是一個相對而言各方可以接受的擴張方式。

三、PSL在基礎(chǔ)貨幣投放體量

實際上PSL就是相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)貨幣投放方式，過去三年3.1萬億的余額基礎(chǔ)貨幣投放通過這個渠道，成為央行過去4年來僅次于MLF的第二大基礎(chǔ)貨幣投放渠道，和5次降準所釋放的基礎(chǔ)貨幣基本相當。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以來PSL作為央行的放水的暗渠。成為貨幣和宏觀研究學者么用來解釋短期市場流動性無法解釋的部分。從央行的資產(chǎn)負債表看，和MLF（約4.8萬億）一起體現(xiàn)在央行資產(chǎn)端的“對其他存款性公司債權(quán)”。

根據(jù)公開報道的數(shù)據(jù)，國開行棚戶區(qū)改造發(fā)放的貸款2012、2013、2014、2015分別為778億、1060億、4086億和7509億。最近的2018年6月1日，央行公布5月份對國開行、進出口銀行、農(nóng)發(fā)行凈增加PSL共801億元，5月末PSL余額為3.12萬億元。

此外，根據(jù)中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所經(jīng)濟發(fā)展室主任徐奇淵的測算：2018年1季度，PSL余額的增量是3038億，比2017年同期的1632億幾乎增長了一倍。結(jié)合昨日國開行官方給出的數(shù)據(jù)，可以估算出2018年2季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0，與一季度翻一番的數(shù)據(jù)形成鮮明對比。

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第五篇：一文帶你讀懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相關(guān)知識

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，是指以“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”為總目標，推動重點公共區(qū)域、重點行業(yè)、領(lǐng)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，指導(dǎo)、監(jiān)督治安保衛(wèi)重點單位公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)；推動公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，整合各類視頻圖像資源；開展視頻圖像信息在治安防控、城鄉(xiāng)社會治理、智能交通、服務(wù)民生、生態(tài)建設(shè)與保護等領(lǐng)域應(yīng)用。充分發(fā)揮人民群眾利用視頻監(jiān)控系統(tǒng)在社會治安綜合治理和平安建設(shè)中的作用。

二、建設(shè)依據(jù)

1.《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》 2.《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)[2016]73號）

3.《公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用“十三五”規(guī)劃方案》

4.《中華人民共和國反恐怖主義法》 5.《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（中發(fā)[2016]4號）6.《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》 7.《關(guān)于印發(fā)國家電子政務(wù)總體方案的通知》（廳字[2017]7號）8.《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政府信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發(fā)[2016]51號）

9.《關(guān)于加強公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見》（發(fā)改高技〔2015〕996號）

10.《關(guān)于印發(fā)加強公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求》國家標準（GB/T 28181-2016）12.《社會治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》國家標準（GB/T 31000-2015）13.《關(guān)于推進社會治安綜合治理信息化建設(shè)的若干意見》（中綜辦

〔2014〕27號）

14.《關(guān)于印發(fā)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點支持項目管理辦法的通知》

三、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)[2016]73號）相關(guān)要求

堅持以惠民為宗旨,把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為信息化發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，著力發(fā)揮信息化促進公共資源優(yōu)化配置的作用，以信息化提升公共治理和服務(wù)水平，促進人民生活水平和質(zhì)量普遍提高。

到2020年,“數(shù)字中國”建設(shè)取得顯著成效，信息化發(fā)展水平大幅躍升，信息化能力躋身國際前列，具有國際競爭力、安全可控的信息產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系基本建立。信息技術(shù)和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合，數(shù)字鴻溝明顯縮小，數(shù)字紅利充分釋放。信息化全面支撐黨和國家事業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟社會均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅實支撐。

大力推進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為人民群眾提供用得上、用得起、用得好的信息服務(wù)。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在助推脫貧攻堅中的作用，以信息化推進精準扶貧、精準脫貧，培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強造血功能，促進人民生活明顯改善。

針對孤寡老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士、流動人口、受災(zāi)人員、失獨家庭等特殊人群的實際需求，整合利用網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、移動終端、信息內(nèi)容、系統(tǒng)平臺、公共服務(wù)等，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)公益，統(tǒng)籌構(gòu)建國家特殊人群信息服務(wù)體系，提供精準優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

利用互聯(lián)網(wǎng)充分宣傳國家方針政策，豐富信息內(nèi)容服務(wù)，確保及時傳遞到邊疆、基層和每一個居民。普及農(nóng)業(yè)科技、文化、商務(wù)、交通、醫(yī)療、教育等信息化應(yīng)用，優(yōu)化邊疆地區(qū)生產(chǎn)力布局，打造一批有特色、可持續(xù)發(fā)展的“數(shù)字走廊”，促進邊疆地區(qū)開發(fā)開放。

建設(shè)社會治安綜合治理信息系統(tǒng)和公安大數(shù)據(jù)中心，加強公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，能夠有效提升對自然災(zāi)害等突發(fā)事件和安全生產(chǎn)、社會治安的綜合治理水平，推進多元矛盾糾紛化解信息化平臺建設(shè)，有效預(yù)防和妥善化解各類矛盾糾紛，為社會風險防控提供支撐。

四、《中華人民共和國反恐怖主義法》中涉及視頻監(jiān)控的相關(guān)規(guī)定

《反恐法》第二十七條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)需要，組織、督促有關(guān)建設(shè)單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區(qū)域的重點部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等防范恐怖襲

擊的技防、物防設(shè)備、設(shè)施。

《反恐法》第三十二條第三款規(guī)定，重點目標的管理單位應(yīng)當建立公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)值班監(jiān)看、信息保存使用、運行維護等管理制度，保障相關(guān)系統(tǒng)正常運行。采集的視頻圖像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八條第一款規(guī)定，防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由公安機關(guān)給予警告，并責令改正；拒不改正的，處十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以下罰款：

（一）未制定防范和應(yīng)對處置恐怖活動的預(yù)案、措施的；

（二）未建立反恐怖主義工作專項經(jīng)費保障制度，或者未配備防范和處置設(shè)備，設(shè)施的；

（三）未落實工作機構(gòu)或者責任人員的；

（四）未對重要崗位人員進行安全背景審查，或者未將有不適合情形的人員調(diào)整工作崗位的；

（五）對公共交通運輸工具未依照規(guī)定配備安保人員和相應(yīng)設(shè)備、設(shè)施的；

（六）未建立公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)值班監(jiān)看、信息保存使用、運行維護等管理制度的。

五、《國家電子政務(wù)總體方案》（廳字[2017]7號）相關(guān)要求

國家電子政務(wù)由國家、省、市三級平臺構(gòu)成。各級平臺主要支撐本級業(yè)務(wù)應(yīng)用，也可根據(jù)需要承載上級縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用，或與上級縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。鼓勵?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）利用云計算模式，建設(shè)集中統(tǒng)一的區(qū)域性平臺，推動基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享。支持市縣兩級政務(wù)部門使用上級平臺資源實現(xiàn)本級業(yè)務(wù)應(yīng)用。省直轄縣的政務(wù)部門可充分利用省級平臺資源，實現(xiàn)集約建設(shè)和資源共享。縣級以下（不包含縣級）政務(wù)部門可參考或利用上級平臺資源開展電子政務(wù)應(yīng)用。

中央有關(guān)部門按照職責分工，完善人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息、社會信用信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機制，依托國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和電子政務(wù)外網(wǎng)，建設(shè)國家政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺。鼓勵?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和有條件的市地充分利用本級電子政務(wù)平臺，建立數(shù)據(jù)共享交換平臺，完善共享機制，推進基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享及以跨部門協(xié)同應(yīng)用為主要特征的主題數(shù)據(jù)共享。

六、視頻監(jiān)控建設(shè)分類和管理

一般而言，視頻監(jiān)控系統(tǒng)主要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要和社會治安現(xiàn)狀進行分類建設(shè)和管理：一類視頻監(jiān)控點主要安裝在重點公共區(qū)域，覆蓋主要道路、重點區(qū)域、重點部位、重點場所等，此類視頻監(jiān)控點通常由政府出資統(tǒng)一建設(shè)，就近接入所屬轄區(qū)綜治網(wǎng)與公安視頻專網(wǎng)，視頻圖像由綜治組織與公安機關(guān)進行監(jiān)控和管理；二類視頻監(jiān)控點主要安裝在重點行業(yè)、領(lǐng)域，以及覆蓋次要部位、次要場所等，此類圖像采集點按照“誰使用、誰建設(shè)”原則，由相關(guān)政府部門或企事業(yè)單位建設(shè)并管理；三類視頻監(jiān)控點主要安裝在一般企事業(yè)單位、住宅小區(qū)，以及覆蓋一般部位、普通場所等，同樣根據(jù)“誰使用、誰建設(shè)”原則，由相關(guān)政府部門或企事業(yè)單位建設(shè)和管理，相關(guān)視頻信息主要以本地錄像資料備查為主。

七、發(fā)展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地區(qū)、各有關(guān)部門建設(shè)成果和探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步加強中央層面頂層設(shè)計，建立跨部門工作機制，加強對公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的總體設(shè)計和指導(dǎo)監(jiān)督，推動各地區(qū)將該項工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)合實際制定工作實施方案。進一步推動重點領(lǐng)域建設(shè)，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作，提高重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設(shè)質(zhì)量。進一步加強資源整合，分級有效整合各類視頻圖像資源，促進點位互補、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、平臺互通，最大限度實現(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源的聯(lián)網(wǎng)共享，逐步拓寬應(yīng)用領(lǐng)域。進一步加強機制創(chuàng)新，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立備案監(jiān)管制度和日常管理機制，加強人才隊伍建設(shè)管理，促進長效規(guī)范發(fā)展。進一步加強科技創(chuàng)新，加大現(xiàn)代技術(shù)在視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平，加強視頻圖像領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，嚴密安全措施，提升技術(shù)支撐能力。

八、基本原則

堅持依規(guī)建設(shè)、按需聯(lián)網(wǎng)、整合資源、規(guī)范應(yīng)用、分級保障、安全可控，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)標準，應(yīng)用安全可控的技術(shù)和產(chǎn)品，統(tǒng)籌公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，避免重復(fù)投資；按照維護國家安全、社會公共安全的實際需要，推動公共安全視頻監(jiān)控體系聯(lián)網(wǎng)，整合各類視頻圖像資源；加強部門間工作協(xié)作和業(yè)務(wù)協(xié)同，規(guī)范管理、確保安全，應(yīng)用牽引、分步實施，推進和保障視頻圖

像資源的共享應(yīng)用；權(quán)責一致，分級分類投入、社會參與，加強公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的保障。

具體是：

1、統(tǒng)籌推進，因地制宜，整合資源；

2、重點建設(shè)，分步實施，分級管理；

3、深度應(yīng)用，持續(xù)發(fā)展，系統(tǒng)安全。

九、總體目標

到“十三五”末，基本建成涵蓋中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的六級公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用體系，實現(xiàn)視頻圖像信息交換共享平臺按需聯(lián)通、視頻資源有效整合。

到2020年，基本實現(xiàn)“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。

——全域覆蓋。重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達到100%，新建、改建高清攝像機比例達到100%；重點行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達到100%，逐步增加高清攝像機的新建、改建數(shù)量。

——全網(wǎng)共享。重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)率達到100%；重點行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達到100%。

——全時可用。重點公共區(qū)域安裝的視頻監(jiān)控攝像機完好率達到98%，重點行業(yè)、領(lǐng)域安裝的涉及公共區(qū)域的視頻監(jiān)控攝像機完好率達到95%，實現(xiàn)視頻圖像信息的全天候應(yīng)用。

——全程可控。公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的分層安全體系基本建成，實現(xiàn)重要視頻圖像信息不失控，敏感視頻圖像信息不泄露。

十、重點公共區(qū)域

1．具有政治、歷史意義的廣場主要區(qū)域、周邊重要路段、路口；經(jīng)常性舉辦重大群眾性集會、商業(yè)服務(wù)、文化宣傳等公共活動的廣場、活動中心、文化中心的主要區(qū)域、周邊重要路段、路口；紀念碑（館）、機場、車站、港口外廣場等主要區(qū)域、重要通道、周邊路段、路口、出入口。

2．城鎮(zhèn)主要路段、路口，黨政機關(guān)駐地周邊路口、路段；學校、醫(yī)院、涉及國計民生的企事業(yè)單位門口、周邊重要路段、路口；治安復(fù)雜的公共區(qū)域出入口，地下人行通道、隧道、過街天橋等主要通行區(qū)域。

3．省市縣際、城鎮(zhèn)道路主要出入口、公安檢查站、超限站等公路檢查站、收費站通道；高速公路、國道、省道上的治安卡口、卡點；

大型橋梁、隧道主要通行區(qū)域，城鎮(zhèn)商業(yè)金融聚集區(qū)主要入口、周邊主要路段、路口。

4．縣級以上人民政府確定的其他重點公共區(qū)域。

十一、重點行業(yè)、領(lǐng)域及涉及的公共安全區(qū)域

1．廣播電臺、電視臺、通訊社、報社等重要新聞單位的出入口、主要通道、人員聚集的廳（堂）等重要部位；

2．機場、車站、港口、碼頭、城市軌道等重要交通樞紐的人員聚集場所、出入口、主要通道等重要部位；

3．黨政機關(guān)駐地主要出入口等重要場所或重要部位；

4．電信、郵政、金融機構(gòu)的營業(yè)和金融信息的運行、儲存場所；票據(jù)、貨幣押運車輛；

5．大型能源動力設(shè)施和城市水、電、燃氣、燃油、熱力供應(yīng)設(shè)施的重要部位或者經(jīng)營場所；江河堤防、水庫、人工湖、重點防洪排澇區(qū)域及其他重要水利工程設(shè)施重要部位；

6．大型物資儲備單位、大中型商貿(mào)中心、商業(yè)街和大型農(nóng)貿(mào)市場的主要出入口、人員聚集的廣場等重要單位；

7．體育比賽場館、公園、教育機構(gòu)、科研、醫(yī)療等單位公眾活動和聚集場所、主要出入口等重要部位；

8．博物館、紀念館、展覽館、檔案館和重點文物保護單位的主要出入口、通道、電梯等重要部位。

9．研制、生產(chǎn)、銷售、儲存危險品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位的重要部位；

10．省市級監(jiān)獄、看守所單位出入口、周界； 11．縣級以上人民政府確定的其他重點行業(yè)領(lǐng)域涉及公共安全區(qū)域。

十二、系統(tǒng)整體架構(gòu)

系統(tǒng)總體按中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）六級架構(gòu)進行構(gòu)建，分級逐步實現(xiàn)互聯(lián)。按資源分布以及應(yīng)用環(huán)境的不同，公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)依托政府、綜治組織或公安機關(guān)現(xiàn)有的視頻圖像傳輸網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施進行構(gòu)建。結(jié)合

各地實際，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，明確相關(guān)部門牽頭建設(shè)各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，整合本級各方面視頻圖像資源，為本級提供可視化圖像資源與應(yīng)用服務(wù)支撐能力。根據(jù)形勢任

務(wù)需要，逐步探索完善視頻信息協(xié)同計算等聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式，在有條件的地方推進以地市為單位的公共安全視頻監(jiān)控統(tǒng)一建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。根據(jù)各部門公共安全視頻監(jiān)控使用需求，通過公共安全視頻圖像信息共享平臺的權(quán)限設(shè)置，靈活劃分圖像資源和應(yīng)用功能，向不同部門提供相應(yīng)的視頻圖像資源以及基礎(chǔ)服務(wù)。同時，為確保公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)安全，互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)絡(luò)間應(yīng)采用滿足安全隔離要求的安全接入設(shè)備。

十三、聯(lián)網(wǎng)共享模式

1．建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)和標準，中央與省級層面使用國家電子政務(wù)外網(wǎng)（完成相應(yīng)改造擴容后）連接，實現(xiàn)各級政務(wù)外網(wǎng)與其他各類視頻網(wǎng)的互聯(lián)互通。各部門聯(lián)網(wǎng)共享根據(jù)業(yè)務(wù)需要選擇適當?shù)姆绞浇尤搿?/p>

2．除涉及維護國家安全、政權(quán)安全、公共安全等任務(wù)需要，原則上上一級部門不匯集存儲下一級的一般原始視頻，但可根據(jù)既定的應(yīng)急或監(jiān)督機制調(diào)用下一級視頻信息，并具備適當?shù)呐R時存儲能力。地方政府明確的建設(shè)與運維主要負責部門，可以對同一層級（以及部分下一層級）的視頻信息集中存儲、處理、應(yīng)用、分發(fā)。各專業(yè)職能部門和村、社區(qū)等基層單位的視頻信息，原則上要求自行存儲。

3．政府各職能部門負責各自專業(yè)領(lǐng)域視頻監(jiān)控的應(yīng)用與業(yè)務(wù)深度開發(fā)，地方政府已明確的建設(shè)與運維主要負責部門應(yīng)建立對應(yīng)的視頻信息交換共享平臺和視頻信息處理應(yīng)用中心，基層單位在視頻監(jiān)控中直接使用具有簡便功能的應(yīng)用軟件。

十四、工作運行機制

“十三五”期間，各地區(qū)各部門要從推進平安中國建設(shè)和創(chuàng)新社會治理工作實際需要出發(fā)，對已建的應(yīng)用系統(tǒng)，綜合運用法規(guī)規(guī)范、政策引導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、技術(shù)支持等多種手段，推動互聯(lián)互通。對在建和新建應(yīng)用系統(tǒng)，要根據(jù)互聯(lián)互通的技術(shù)標準和要求進行必要調(diào)整和統(tǒng)一。同時，將公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用納入智慧城市建設(shè)規(guī)劃，同步設(shè)計、同步推進、同步實施，充分利用已有基礎(chǔ)設(shè)施，整合各類平臺資源，深度運用視聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用可視化、扁平化。

按照目前“誰主管、誰負責，誰使用、誰建設(shè)”的原則，“十三五”期間尚不宜硬性要求一省或一市必須在其行政區(qū)域內(nèi)按一種模式（完全由一個部門或單位）統(tǒng)一進行建設(shè)及運行，但可明確依照“統(tǒng)一組織、分

類實施”的基本要求，逐步實現(xiàn)一體化。具體措施如下：

1．由各級綜治組織牽頭協(xié)調(diào)，發(fā)揮公安部門的主責作用，各部門參與配合。根據(jù)不同區(qū)域、部位的社會治安風險等級，明確安全防護級別和視頻圖像信息屬性類別，指導(dǎo)開展示范建設(shè)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)視頻監(jiān)控一體化。一方面，充分利用已有監(jiān)控點，并要求同一監(jiān)控覆蓋區(qū)域或位置取消相同作用的重復(fù)攝像機，移至新的監(jiān)控點，協(xié)調(diào)聯(lián)網(wǎng)并共享職能業(yè)務(wù)所需的視頻信息；另一方面，協(xié)調(diào)設(shè)置公共區(qū)域新的監(jiān)控點，避免重復(fù)，按需求統(tǒng)籌改造、更新原有攝像機，推動既有系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)升級，并設(shè)立各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。

2.針對視頻監(jiān)控點在分類上相互轉(zhuǎn)化、動態(tài)調(diào)整的特點，各相關(guān)部門按照“誰建設(shè)、誰管理、誰維護”的原則開展視頻監(jiān)控建設(shè)、管理、運維工作，綜治組織要發(fā)揮統(tǒng)籌與組織作用，并指導(dǎo)一般企事業(yè)單位商戶根據(jù)自身安全防范需求開展建設(shè)。

3．根據(jù)發(fā)改高技〔2015〕996號文件要求，推動各地根據(jù)實際明確建設(shè)與運維的主要負責部門，分步驟有重點推進實施，逐步實現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，集中處理、按需分發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運維。注重通過開展示范建設(shè)，推動有條件的地市按照統(tǒng)一建設(shè)的理念，探索加強基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)存儲計算、應(yīng)用技術(shù)等架構(gòu)設(shè)計。探索在有條件的省級地區(qū)推進一個權(quán)限管理中心、分析處理中心建設(shè)。對于各部門已建系統(tǒng)繼續(xù)維持使用，待淘汰或必須更新時統(tǒng)一納入主要負責部門的建設(shè)工作。

“十三五”期間，結(jié)合既有的各級政府信息管理系統(tǒng)、綜治信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公安機關(guān)視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，建立全國公共安全視頻圖像傳輸網(wǎng)絡(luò)體系，并由地方各級人民政府建設(shè)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。允許各地結(jié)合業(yè)務(wù)實際，采取高效便捷的工作模式和運行機制，但視頻圖像信息交換共享平臺須實現(xiàn)各有關(guān)部門視頻資源的全面聯(lián)通接入，須實現(xiàn)與相應(yīng)綜治信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有效對接，確?！白畲笙薅葘崿F(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)共享”工作目標的落地、落實。

十五、重點任務(wù)和時間節(jié)點

1.2016年12月底前，重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的中央企業(yè)重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達到80%，到2018年達到100%。建立定期報告制度。2017年12月底前，重點行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達到80%，重點公共區(qū)域的視頻監(jiān)控覆蓋率和新建高清攝像機比例達到100%。2020年，重點行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋

率達到100%，重點行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達到100%。

2.積極指導(dǎo)一般企事業(yè)單位、商戶根據(jù)自身安全防范需求開展視頻監(jiān)控建設(shè)。2017年起，在全國逐步推廣城鄉(xiāng)視頻監(jiān)控一體化工作。進一步加強人民群眾自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達到100%。2020年，住宅小區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達到100%。

3.加快各級公共安全視頻信息共享平臺建設(shè)，完善公共安全視頻圖像聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。2017年12月底前，地方各級人民政府依托公安機關(guān)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、綜治中心等，建立本級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門視頻圖像信息的聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，視頻信息存儲時限要求至少達到1個月，其中重點區(qū)域與重要部位的視頻信息存儲期限為3個月。

4.推進視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)整合。2016年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合實際，建立視頻圖像資源共享應(yīng)用機制和安全使用審核制度，實現(xiàn)視頻圖像資源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)率達到100%，重點行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達到80%。

5.強化應(yīng)用監(jiān)督管理。2016年12月底前，制定出臺公共安全視頻監(jiān)控管理的行政法規(guī)。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。創(chuàng)新專業(yè)運維服務(wù)機制。2016年12月底前，推動?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府出臺重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)運維辦法，將其納入政府預(yù)算，并按照城市公共基礎(chǔ)設(shè)施進行管理。2017年12月底前，重點公共區(qū)域安裝的視頻監(jiān)控攝像機完好率達到98%。

6.嚴格落實屬地管理職責。2016年6月底前，建立重點行業(yè)、領(lǐng)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)的屬地管理、運維保障、資金投入等制度。2020年，重點行業(yè)、領(lǐng)域安裝的涉及公共區(qū)域的視頻監(jiān)控攝像機完好率達到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用國家標準體系框架》，從視音頻采集、編碼、傳輸、存儲、安全、應(yīng)用等方面全面完善核心標準。推動搭建測試平臺，面向產(chǎn)業(yè)化組織開展標準性能、產(chǎn)品符合性測評。各地區(qū)、部門、行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)嚴格執(zhí)行《社會治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》《安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)

信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求》等關(guān)系視頻圖像聯(lián)網(wǎng)共享、安全使用的國家（行業(yè)）標準。

8.不斷加強網(wǎng)絡(luò)安全傳輸、系統(tǒng)安全保障、重要信息安全管理等技術(shù)手段建設(shè)，提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)安全防護能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全視頻監(jiān)控安全防護體系相關(guān)技術(shù)文件。2017年，建立、完善全國公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)的安全防護技術(shù)措施和管理機制。

十六、全域覆蓋的要求和重點

按照城鎮(zhèn)道路交叉口無死角，主要道路關(guān)鍵節(jié)點無盲區(qū)，人員密集區(qū)域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發(fā)區(qū)域、治安復(fù)雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。切實加強民航機場、高鐵、主要鐵路干線、地鐵、港口、客貨運中心等交通運輸樞紐和危險化學品企業(yè)、煙花爆竹企業(yè)、尾礦等重點生產(chǎn)企業(yè)視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。加大城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村公共區(qū)域、城鎮(zhèn)重點易澇部位、重點文物保護單位、重點林區(qū)、風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)保護區(qū)以及省、市、縣級行政區(qū)重點界線界樁、界線重點地段等的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)力度。推進城鄉(xiāng)社區(qū)、住宅小區(qū)、地下管廊在新建、改建、擴建過程中開展視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。完善現(xiàn)有視頻監(jiān)控系統(tǒng)，提高重點公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設(shè)質(zhì)量，實現(xiàn)重點公共安全區(qū)域全覆蓋。

十七、任務(wù)區(qū)分

對于廣大城鄉(xiāng)社區(qū)和老少邊窮等欠發(fā)達地區(qū)，仍應(yīng)以補點擴面、提高覆蓋率、大力發(fā)展聯(lián)網(wǎng)為主要工作；對于發(fā)達地區(qū)，應(yīng)充分運用視頻結(jié)構(gòu)化描述、數(shù)據(jù)挖掘、人像比對、車牌識別、智能預(yù)警、無線射頻、地理信息、北斗導(dǎo)航等現(xiàn)代技術(shù)，加大在公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平。

十八、國家視頻圖像信息資源交換共享平臺建設(shè)模式

在中央各部委之間、中央與省級單位之間，視頻信息資源使用國家電子政務(wù)外網(wǎng)聯(lián)通，并根據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享后視頻傳輸帶寬與數(shù)據(jù)交換要求對現(xiàn)有政務(wù)外網(wǎng)資源進行改造擴容或建設(shè)政務(wù)外網(wǎng)視頻傳輸網(wǎng)絡(luò)，初步估計帶寬需求在2G左右。在國家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心建設(shè)信息資源交換共享平臺，實現(xiàn)對各類視頻監(jiān)控資源的匯聚和安全共享，具體包括視頻圖像安全認證管理、系統(tǒng)運維管理、視頻資源存儲等。

十九、中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺建設(shè)要求

按照發(fā)改高技〔2015〕996號文件關(guān)于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設(shè)中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，依托全國社會治安綜合治理信息化綜合平臺，滿足中央領(lǐng)導(dǎo)同志對公共安全、社會治安重大、敏感事件綜合研判、決策分析支撐的要求，利用地理信息技術(shù)促進關(guān)鍵圖像信息資源的深度分析與互通共享，完善各級綜治組織間視頻通信、視頻圖像深度應(yīng)用等功能，具備應(yīng)急情況下視頻調(diào)用、存儲和指揮、控制能力，同時加強對各級各有關(guān)部門視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等工作的有效監(jiān)督和綜合管理。

二十、公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺建設(shè)要求

按照發(fā)改高技〔2015〕996號文件關(guān)于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設(shè)公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺。公安部門作為視頻監(jiān)控應(yīng)用的重要主體，要健全公共安全視頻圖像建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用標準，建立動態(tài)化、信息化條件下支撐各項公安工作的重要基礎(chǔ)信息資源智能服務(wù)系統(tǒng)，完善視頻圖像解析與應(yīng)用、視頻資源云存儲等功能，形成立體化社會治安防控信息體系。二

十一、省級共享平臺建設(shè)的相關(guān)要求

一是要落實標準要求，加強頂層設(shè)計。執(zhí)行統(tǒng)一體系下的技術(shù)標準與規(guī)范要求，嚴格落實國家（行業(yè)）相關(guān)標準規(guī)范。加強頂層設(shè)計和部門間協(xié)同建設(shè)，避免重復(fù)，統(tǒng)一接口和共享模式，推動各類信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進各類數(shù)據(jù)集成應(yīng)用，發(fā)揮最佳效能。頂層設(shè)計直接關(guān)系到全省一張網(wǎng)共享模式的工作進度，中央《“十三五”規(guī)劃方案》中明確提出了中央層面頂層設(shè)計方案，提出了“統(tǒng)籌推進、分步實施、因地制宜”的原則。各省（區(qū)、市）應(yīng)根據(jù)各地差異和實際情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，中央不做統(tǒng)一安排。有些省建在發(fā)改委，有些建在智慧城市辦公室，也有的建在公安廳（局）或綜治中心，這些方式都可以，可以有兩個平臺，也可以有三個平臺。二是要注重平臺建設(shè)，突出資源整合。省級共享平臺無論建在什么地方，各地和中央是通過電子政務(wù)外網(wǎng)聯(lián)接的，縱向聯(lián)通中央、市（地、州、盟）視頻監(jiān)控共享平臺，橫向?qū)?、?lián)通相關(guān)部門視頻監(jiān)控資源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步豐富接入數(shù)據(jù)類型，為不同部門提供可視化的政務(wù)管理支撐服務(wù)，并根據(jù)業(yè)務(wù)需求，合理設(shè)定省級平臺的容量和規(guī)模。三是要認真學習研究，搞好功能定位。要搞好本省內(nèi)各層級平臺的功能定位和功能區(qū)分，要緊貼綜治業(yè)務(wù)設(shè)置各層級平臺的功能，要完善方案、優(yōu)化結(jié)構(gòu)實現(xiàn)平臺功能。堅持實戰(zhàn)實用、重心下沉，堅持互為

補充、互有差異，堅持基層重基礎(chǔ)應(yīng)用、向上重深度應(yīng)用，體現(xiàn)實戰(zhàn)性、差異性和前瞻性，實現(xiàn)建設(shè)效益的最大化。四是要著眼業(yè)務(wù)需求，建好綜治分平臺。省級平臺無論建在什么地方，必須保證綜治分平臺要建好，總平臺不能代替綜治分平臺，應(yīng)確保綜治工作的共享共用。五是要強化職能應(yīng)用，保障信息安全。應(yīng)充分運用視頻結(jié)構(gòu)化描述、數(shù)據(jù)挖掘、人像比對、車牌識別、智能預(yù)警、無線射頻、地理信息、北斗導(dǎo)航等現(xiàn)代技術(shù)，加大在公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平。加強網(wǎng)絡(luò)安全傳輸、系統(tǒng)安全保障、重要信息安全管理等技術(shù)手段建設(shè)，提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)安全防護能力。嚴格公共安全視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術(shù)措施，確保安全共享、規(guī)范使用；嚴格執(zhí)行安全準入機制，選用安全可控的產(chǎn)品設(shè)備和符合要求的專業(yè)服務(wù)隊伍。六是要把握時間進度，加快建設(shè)步伐。2016年確定的6個重點?。▍^(qū)）平臺建設(shè)進展順利，2017年將繼續(xù)選定幾個省級示范平臺建設(shè)，目的在于提高省級平臺建設(shè)積極性，加快中央、省與市地連接進度，解決中央和地方連通樞紐問題。

二十二、項目安排與資金計劃

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的原則，地方政府要落實主體責任，中央資金主要用于重點地區(qū)、老少邊窮地區(qū)和示范地區(qū)。

統(tǒng)籌考慮需求條件，分類開展示范建設(shè)，及時總結(jié)示范點建設(shè)經(jīng)驗，探索可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作新模式、新路子，充分發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)作用，從整體上提高建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作水平。

2016年，在全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共選擇45個市（區(qū)）作為全國第一批示范點。同時，在示范城市建設(shè)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和推動省級地區(qū)開展視頻共享應(yīng)用示范建設(shè)，重點構(gòu)建政府部門間視頻共享應(yīng)用的體系與機制，提升向中央平臺高質(zhì)量傳輸視頻圖像信息的能力水平。積極推動部分沿邊（海）省級地區(qū)開展邊/海防視頻聯(lián)網(wǎng)共享示范建設(shè)。

2017年至2020年，在總結(jié)推廣示范模式的基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式，并繼續(xù)擴大建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用范圍，加強對視頻監(jiān)控薄弱地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，每年選擇一批市（地、州、盟）作為重點支持，加大經(jīng)費投入力

度，引導(dǎo)各地將公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和維護經(jīng)費列入本級政府財政預(yù)算，充分發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)社會力量參與，拓寬多元投資途徑，切實提高視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用效果。力爭到2020年實現(xiàn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”目標。

二十三、法律法規(guī)及標準規(guī)范

加快推進視頻圖像信息安全、數(shù)據(jù)保護、個人隱私保護等方面的立法工作。完善政策法規(guī)，強化安全準入，規(guī)范重點公共區(qū)域和重點行業(yè)、領(lǐng)域公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)與信息的安全使用。加強地方配套立法和政策支持，抓緊研究制定視頻圖像信息在安全使用、保護隱私等方面的具體辦法和落實措施。積極推進《社會治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》等國家（行業(yè)）標準的貫徹實施，盡快完成對現(xiàn)有視頻監(jiān)控相關(guān)標準規(guī)范的修改完善。加強網(wǎng)絡(luò)安全保障，采用認證和檢測等方式，確保產(chǎn)品、系統(tǒng)質(zhì)量可靠和安全可控。對違反相關(guān)規(guī)定嚴肅追究相關(guān)責任。

國家標準委負責牽頭完善相關(guān)標準規(guī)范體系。二

十四、GB/T 28181標準

GB/T 28181標準全稱為：安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），該標準由公安部提出，質(zhì)檢總局和標準委于2016年7月12日共同發(fā)布，2016年8月1日開始實施。該標準規(guī)定了安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中信息傳輸、交換、控制的互聯(lián)結(jié)構(gòu)、通信協(xié)議結(jié)構(gòu)，傳輸、交換、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、傳輸流程和接口協(xié)議等技術(shù)要求。該標準適用于安全防范視頻聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)及城市監(jiān)控報警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的方案設(shè)計、系統(tǒng)檢測、驗收及相關(guān)設(shè)備的研發(fā)、生產(chǎn)，也可供其他信息系統(tǒng)參考采用。二

十五、職能分工

各級機關(guān)及相關(guān)組織應(yīng)認真貫徹中央要求，確保各地從人力、物力、財力上保證工作的順利實施。各級綜治組織要在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，積極組織各有關(guān)單位參與該項工作，加強調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查、考評、推動，及時發(fā)現(xiàn)和分析問題，并協(xié)調(diào)解決。公安機關(guān)要充分發(fā)揮骨干作用，根據(jù)需要調(diào)整工作重點、系統(tǒng)部署和制度保障。其他有關(guān)部門要按照“誰主管、誰負責”的原則，結(jié)合自身職能，主動承擔相應(yīng)工作。鐵路、高速公路部門應(yīng)加快探索建立跨地區(qū)的業(yè)務(wù)協(xié)同工作模式，完善相關(guān)支撐、保障條件。

中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部會同有關(guān)部門，研究提出示范和重點支持項目建設(shè)各項具體要求，審核確定示范和重點支持城市（區(qū)），組織示范和重點支持項目申報及實施，對示范和重點支持項目進行中期檢查和項目驗收。

省級綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）會同本級有關(guān)部門，負責申報本地區(qū)示范和重點支持城市（區(qū)），并具體指導(dǎo)示范和重點支持城市（區(qū)）組織實施示范和重點支持項目，協(xié)助做好項目中期檢查和驗收。

獲批復(fù)的示范和重點支持城市（區(qū)）政府應(yīng)將示范和重點支持項目納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃，嚴格按照《“十三五”規(guī)劃方案》和經(jīng)審批的示范和重點支持項目實施方案開展工作。二

十六、共享權(quán)限設(shè)置

各級權(quán)限部門對已經(jīng)建成的視頻資源，可以按照安全等級、用戶等級與管理等級等要素進行合理分配。對于日常必用的單位，建議賦予高級權(quán)限，實現(xiàn)對視頻網(wǎng)絡(luò)的全權(quán)限管理與維護；對于區(qū)域性時段性應(yīng)用的單位，建議賦予區(qū)域使用權(quán)限，對其負責的區(qū)域進行分時共享；對于偶發(fā)性需要的單位，按照按需使用原則，向高級權(quán)限部門申請，按時間段共享；對于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型的共享需求，建議由建設(shè)管理方按專事專辦原則，以合同方法約束共享的范圍。二

十七、示范和重點支持城市（區(qū)）工作原則

實施公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點支持項目，應(yīng)以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和總書記系列重要講話精神為指導(dǎo)，認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，圍繞建設(shè)平安中國、法治中國的總目標，堅持機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，結(jié)合智慧城市建設(shè)和網(wǎng)格化服務(wù)管理要求，遵循依法依規(guī)建設(shè)、按需聯(lián)網(wǎng)、整合資源、規(guī)范應(yīng)用、分級保障、安全可控的原則，推動公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)集約化、聯(lián)網(wǎng)規(guī)范化、應(yīng)用智能化。

實施公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點支持項目，應(yīng)充分發(fā)揮地方的主動性與積極性。鼓勵、引導(dǎo)各地區(qū)根據(jù)實際情況明確建設(shè)與運維的主要負責部門，分步實施、逐步實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一運維、集中處理、按需共享。

二十八、示范和重點支持城市（區(qū)）項目建設(shè)目標

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的原則，“十三五”期間，全國公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程要落實地方政府的主體責任，充分調(diào)動地方積極性。公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點支持項目以市（地、州、盟）或市轄區(qū)為基本單位，2016年為示范建設(shè)項目，建設(shè)周期為項目批復(fù)后24個月內(nèi)；2017—2020年為重點支持建設(shè)項目，加強對視頻監(jiān)控薄弱地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和重點地區(qū)的支持力度，資金和名額分配根據(jù)當年重要政治活動、重大安保任務(wù)等適度進行動態(tài)調(diào)整，建設(shè)周期為項目批復(fù)后24個月內(nèi)。通過加強頂層設(shè)計與工作指導(dǎo)，總結(jié)示范和重點支持城市（區(qū)）建設(shè)經(jīng)驗，探索可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作新模式、新路子，充分發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)作用，從整體上提高公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作水平。二

十九、示范和重點支持城市（區(qū)）項目建設(shè)要求

（一）創(chuàng)新管理機制，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。建立健全工作領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，落實跨部門工作機制。結(jié)合實際科學制定公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程實施方案和項目建設(shè)方案，納入本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌推進。

（二）注重平臺建設(shè)，突出資源整合。分級有效地整合各類視頻圖像資源，建立市、縣兩級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，促進點位互補、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、平臺互通，與上級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺聯(lián)網(wǎng)，并與各有關(guān)部門實現(xiàn)信息共享，最大限度實現(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源的聯(lián)網(wǎng)共享。建立健全視頻圖像信息共享應(yīng)用機制，與綜治網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)深度融合，加強部門協(xié)作和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（三）以應(yīng)用為引領(lǐng)，推進重點覆蓋。堅持以用促建和高起點規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)道路交叉口無死角，主要道路關(guān)鍵節(jié)點無盲區(qū)，人員密集區(qū)域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發(fā)區(qū)域、治安復(fù)雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。

（四）區(qū)別建設(shè)任務(wù)，保障信息安全。根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，區(qū)別設(shè)定建設(shè)任務(wù)。依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)標準，應(yīng)用安全可控的技術(shù)和產(chǎn)品，嚴格公共視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術(shù)措施，確保安全共享、規(guī)范使用。

三

十、示范和重點支持城市（區(qū)）項目管理與監(jiān)督

各示范和重點支持城市（區(qū)）要建立和完善視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的監(jiān)督檢查和評估機制，強化對實施執(zhí)行進度和質(zhì)量的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，加強對視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用成效的量化評估，提高評估的科學性、公開性與透明性，形成不斷推進的正向激勵機制，促進工作預(yù)定目標的實現(xiàn)，并及時研究解決工作中存在的問題。

（一）示范和重點支持城市（區(qū)）政府負責協(xié)調(diào)落實項目建設(shè)資金、環(huán)保、規(guī)劃、節(jié)能等相關(guān)建設(shè)條件。示范和重點支持城市（區(qū)）綜治、發(fā)展改革、公安等部門按季度調(diào)度項目建設(shè)，及時推動解決存在的問題，并每半年將項目建設(shè)進展情況報省級綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）。省級綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）會同有關(guān)部門就補助資金使用、項目進展等情況加強監(jiān)督檢查。每或遇到重大問題須及時上報中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部。

（二）示范和重點支持城市（區(qū)）項目建設(shè)單位應(yīng)當嚴格執(zhí)行國家有關(guān)政策要求使用中央預(yù)算內(nèi)補助資金，嚴禁轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用，不得擅自改變主要建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標準。中央預(yù)算內(nèi)資金必須專款專用，嚴禁虛報、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用。違反規(guī)定的，依照《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處理。

（三）項目匯總申報單位要嚴格按照要求，對資金申請報告及相關(guān)附件（如銀行貸款承諾、自有資金證明、生產(chǎn)許可文件等）進行認真核實，對其合規(guī)性負責，并協(xié)調(diào)項目建設(shè)過程中的重大問題，督促按期實現(xiàn)建設(shè)目標，完成驗收。

（四）項目建設(shè)單位、項目匯總申報單位、評審專家、委托評估機構(gòu)存在提供虛假材料、弄虛作假等行為的，國家發(fā)展改革委可以將其失信記錄納入社會信用體系，并可以根據(jù)情節(jié)輕重提請有關(guān)機關(guān)依法追究有關(guān)責任人的法律責任。已經(jīng)獲得中央預(yù)算內(nèi)資金的，應(yīng)當予以追回。

（五）中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部會同有關(guān)部門在項目建設(shè)實施過程中期組織檢查評估，適時組織經(jīng)驗交流。項目實施完成后，由中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部等委托第三方中介機構(gòu)按照建設(shè)規(guī)劃方案進行項目驗收，驗收不通過的，項目實施主要負責人要書面陳述原因，并責令限期整改。

（六）中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部對各示范和重點支持城市（區(qū)）項目建設(shè)中存在的突出問題，采取通報、約談、暫停安

排中央預(yù)算內(nèi)投資、取消示范或重點支持資格、收回項目等措施進行處理，加強責任督導(dǎo)和追究。中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部接受單位、個人對公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點支持項目在審批、建設(shè)過程中違法違規(guī)行為的舉報，并按照有關(guān)規(guī)定予以查處。

三

十一、項目申報原則

省級綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）按照“公開、公正、公平”的原則，擇優(yōu)選擇申報示范和重點支持城市（區(qū)）。按照《“十三五”規(guī)劃方案》要求，2016年，在全國選擇一批市（地、州、盟）或市轄區(qū)作為示范城市（區(qū)），2017年—2020年重點支持城市（區(qū)）按照確定的分配數(shù)量等額申報。2020年重點支持城市（區(qū)）于2019年底前申報完成。申報示范和重點支持城市（區(qū)）政府應(yīng)明確具體工作部門、機構(gòu)作為項目建設(shè)單位，編制項目可行性研究報告，并經(jīng)本級政府同意后，將可行性研究報告簡化修改為項目建設(shè)方案。項目建設(shè)方案加蓋本級政府公章后由省級綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）正式行文上報中央綜治辦。三

十二、項目審核原則

中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部等聯(lián)合組織專家對申報示范和重點支持城市（區(qū)）項目建設(shè)方案進行評審。評審根據(jù)申報區(qū)域條件、項目建設(shè)方案、組織保障、政策措施等進行獨立評價。中央綜治辦、國家發(fā)展改革委、公安部根據(jù)專家組評審意見，按照《“十三五”規(guī)劃方案》相關(guān)要求，結(jié)合專家組評審意見，審核確定公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范和重點支持城市（區(qū)）。三

十三、產(chǎn)品安全技術(shù)要求

從安全可控的角度出發(fā)，加大對相關(guān)行業(yè)的扶持力度，推動國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)信息化部等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強對傳感芯片設(shè)計、智能分析算法等核心技術(shù)的深入研究，支持技術(shù)成果的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用及相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。按照國家法律法規(guī)要求，除人臉識別技術(shù)和人群行為分析等高端智能化應(yīng)用外，本工程中儀器、設(shè)備、芯片、軟件與集成服務(wù)等均應(yīng)選用國內(nèi)廠家及品牌的產(chǎn)品。三

十四、管理和運維模式

各建設(shè)單位應(yīng)及時總結(jié)各地管理和運維實踐，積極推廣成功經(jīng)驗，主動探索嘗試PPP等新型模式，加大政府購買服務(wù)力度。推動有關(guān)部門指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域依法依規(guī)履行安全責任，充分發(fā)揮市場作

用，獎勵、引導(dǎo)社會力量參與建設(shè)、運營、服務(wù)，拓寬多元投資途徑，鼓勵和支持有條件的企事業(yè)單位履行社會職責，承擔本單位周邊公共區(qū)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)，提高視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用效果。建立健全人才引進、培養(yǎng)、激勵機制，建立職業(yè)化視頻監(jiān)控系統(tǒng)管理和監(jiān)看隊伍，著重培養(yǎng)具有視頻圖像信息專業(yè)化分析處理研判技能的應(yīng)用人才。

三

十五、資金保障機制

各地區(qū)應(yīng)將公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和維護經(jīng)費列入本級政府財政預(yù)算，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)費保障機制，根據(jù)實際工作需要，相關(guān)部門應(yīng)指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域依法依規(guī)履行安全責任，確保資金投入。各省（區(qū)、市）實施方案確定后，地方各級人民政府應(yīng)出具相應(yīng)的建設(shè)與運維資金承諾函并報部際協(xié)調(diào)工作組備案，以確保資金來源的落實，保障工程順利實施。同時，考慮到該項工程的特殊意義與重要作用，中央對示范點工程的建設(shè)給予一定規(guī)模的資金支持，補貼資金應(yīng)主要用于重點公共區(qū)域、重點行業(yè)與領(lǐng)域的重要部位，并側(cè)重于老少邊窮地區(qū)的工程建設(shè)。三

十六、應(yīng)用隊伍建設(shè)管理

建立健全人才引進、培養(yǎng)、激勵機制，建立職業(yè)化視頻監(jiān)控系統(tǒng)管理和監(jiān)看隊伍，著重培養(yǎng)具有視頻圖像信息專業(yè)化分析處理研判技能的應(yīng)用人才。

三

十七、社會治安綜合治理信息系統(tǒng)

以綜合治理業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，充分利用已有基礎(chǔ)設(shè)施，整合各類平臺資源，通過系統(tǒng)文本、圖像、音頻、視頻等各種信息數(shù)據(jù)進行集成、交換、共享等方式，建設(shè)的縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的信息系統(tǒng)。綜治信息系統(tǒng)總體框架采用“9+X模式”。9是根據(jù)現(xiàn)階段綜治業(yè)務(wù)需要，設(shè)置9大基礎(chǔ)應(yīng)用模塊，包括綜治組織及綜合業(yè)務(wù)、實有人口、特殊人群、重點青少年、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、社會治安、矛盾糾紛排查化解、校園及周邊安全、護路護線等，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)大數(shù)據(jù)挖掘、研判分析、統(tǒng)計報表、綜合查詢等深度應(yīng)用?！癤”是各地、各層級根據(jù)業(yè)務(wù)工作需要進行的個性化定制和擴展延伸。

三

十八、社會治安綜合治理視聯(lián)網(wǎng)

以綜治視頻綜合應(yīng)用為目的，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和通信運營商提供的專線網(wǎng)絡(luò)，采用自主知識產(chǎn)權(quán)的視頻產(chǎn)品并集成信息安全防護技

術(shù)，圍繞社會治安綜合治理重點業(yè)務(wù)，將視頻會議、視頻監(jiān)控、視頻通訊、視頻培訓(xùn)、視頻點播、視頻調(diào)解、視頻信訪、視頻調(diào)研、信息發(fā)布等功能整合在同一個平臺上，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)指揮調(diào)度、分析研判、應(yīng)急處置、服務(wù)管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用可視化、智能化、扁平化的綜合高清視頻網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。三

十九、“雪亮工程”中云計算應(yīng)用

云計算與大數(shù)據(jù)是緊密結(jié)合的，相當于一枚硬幣的兩個方面，對于“雪亮工程”中產(chǎn)生的大量視頻信息，在信息存儲、深度應(yīng)用、數(shù)據(jù)智能傳輸?shù)确矫娑夹枰玫皆朴嬎恪１热缭趯ふ沂й檭和矫?，對于失蹤兒童面部特征識別、衣物識別、攜帶物品識別、附近監(jiān)控視頻調(diào)取、移動軌跡識別等方面都需用到云計算，從而可以正確判斷失蹤兒童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技術(shù)應(yīng)用

“雪亮工程”除了固定監(jiān)控攝像機外，還有大量移動監(jiān)控設(shè)備、手持監(jiān)控設(shè)備、車載監(jiān)控設(shè)備、無人機監(jiān)控設(shè)備等無法用有線方式進行視頻信息傳輸?shù)谋O(jiān)控方式，需要使用4G通信技術(shù)。對于一些地區(qū)不方便架設(shè)有線網(wǎng)的地方，也可以通過4G通信技術(shù)來進行視頻傳輸。對于4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋不到的地方，如果遇到緊急事件，可以采用衛(wèi)星視頻傳輸方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系統(tǒng)（GIS）應(yīng)用

當發(fā)生突發(fā)事件時，事件的相關(guān)責任部門需要迅速地進行信息匯總、綜合評估決策，用以指導(dǎo)一系列的反應(yīng)動作，最終以最優(yōu)方案解決事件。GIS以其得天獨厚的時空可視化優(yōu)勢，結(jié)合對各種復(fù)雜地理數(shù)學模型的完美支持，能夠?qū)崿F(xiàn)各種復(fù)雜場合下的輔助決策應(yīng)用。底圖分辨率不夠高、立體效果不好的，可以采用虛擬現(xiàn)實地圖，將會帶來更加直觀、更易操作的應(yīng)用體驗。另外，對移動目標監(jiān)控，可以在地圖上清晰顯示軌跡，并有利于預(yù)判目標下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物聯(lián)網(wǎng)”應(yīng)用

“雪亮工程”不只有視頻監(jiān)控相關(guān)的設(shè)備，有些重要場所還加裝了入口控制系統(tǒng)，這主要是基于射頻識別技術(shù)，與物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)技術(shù)相同。物聯(lián)網(wǎng)與“雪亮工程”的結(jié)合可以在重大活動人流量管制、智能交通、智能醫(yī)療、社會公共設(shè)施維護等方面發(fā)揮重要作用，“雪亮工程”相關(guān)設(shè)備維護也需要物聯(lián)網(wǎng)的支持。

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一文讀懂政府引導(dǎo)基金

第一篇：一文讀懂政府引導(dǎo)基金

第二篇：政府引導(dǎo)基金定稿

第三篇：【】政府引導(dǎo)基金詳述

第四篇：一文讀懂棚改（推薦）

第五篇：一文帶你讀懂“雪亮工程”!

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