第一篇：對過渡時期中國養(yǎng)老保險制度若干問題的思考(楊蕾)

對過渡時期中國養(yǎng)老保險制度若干問題的思考

楊蕾

上傳時間:2002-8-1

2【提要】養(yǎng)老保險制度是社會保險制度中一項十分重要的內(nèi)容。過去中國實行的養(yǎng)老保險制度是“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，即將當年所收保險費全部用于支付當期應(yīng)付養(yǎng)老金，沒有養(yǎng)老金的積累；但是面對人口老齡化的發(fā)展趨勢，中國必須改變這一舊的制度，實施有積累的養(yǎng)老保險制度。然而在過渡過程中卻存在許多問題。該文分析了過渡時期中國養(yǎng)老保險制度存在的問題及其原因，并提出了相應(yīng)的解決方法。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付基金積累社會統(tǒng)籌個人帳戶

一、現(xiàn)行中國養(yǎng)老保險制度存在的問題

中國原有的養(yǎng)老保險制度屬于“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式，即將當年所收保險費全部用于支付當期應(yīng)付養(yǎng)老金，沒有養(yǎng)老金的積累；但是面對人口老齡化的發(fā)展趨勢，中國必須改變這一舊的制度，實施有積累的養(yǎng)老保險制度。進入九十年代以后，國務(wù)院先后頒布了三個重要法律文件【1】，用以指導中國養(yǎng)老保險制度的改革。按照這些文件的精神，中國養(yǎng)老保險制度開始由舊的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式向新的模式轉(zhuǎn)變。新的養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容主要包括：（1）由企業(yè)繳費為主建立社會統(tǒng)籌基金；（2）由職工和企業(yè)繳費為主建立個人帳戶；（3）政府負擔養(yǎng)老保險基金的管理費用。這一方案被稱為“社會統(tǒng)籌與個人帳戶”相結(jié)合的“部分積累”模式，也稱為“半基金制”。

從理論上看，社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的半基金制有利于應(yīng)付中國人口老齡化危機，逐漸分散舊制度到新制度的轉(zhuǎn)軌成本，逐步地實現(xiàn)由企業(yè)養(yǎng)老保險制度到個人養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)變。但是在實踐中，新的養(yǎng)老保險模式卻出現(xiàn)了一系列問題：

（1）社會統(tǒng)籌和個人帳戶的結(jié)合。在社會統(tǒng)籌和個人帳戶的建立過程中，國家、企業(yè)和個人有著不同的權(quán)利和義務(wù)。如果把社會統(tǒng)籌和個人帳戶的資金界限模糊地結(jié)合在一個框架中，在缺乏養(yǎng)老保險法律對個人帳戶保護機制的情況下，個人帳戶財產(chǎn)很容易被挪用來彌補社會統(tǒng)籌基金的支付不足。事實上近幾年政府確實透支了個人帳戶資金用以支付當期離退休人員的養(yǎng)老金，這樣一來，職工個人帳戶就沒有形成真正的積累，制度設(shè)計時確定的要在老齡化高峰到來前積累部分基金的初衷沒有實現(xiàn)。

（2）社會統(tǒng)籌基金的資金缺口。政府以企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌基金來償還舊制度中的隱性債務(wù)，然而由于“老人”在傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金的繳費積累，4％的社會統(tǒng)籌基金遠不能滿足“老人”的養(yǎng)老保險金支付，當用“中人”和“新人”的個人帳戶基金支付“老人”的退休金時，就導致個人帳戶出現(xiàn)空帳，即“上一輩人在花這一輩的錢”，舊制度下的顯性現(xiàn)收現(xiàn)付變成了潛性現(xiàn)收現(xiàn)付。

（3）個人帳戶資金的管理。被集中管理的個人帳戶，面臨著腐敗和違法違規(guī)行政行為的威脅，但是目前卻很難建立有效的參保人員外部監(jiān)督機制；個人帳戶的基金被用來彌補社會統(tǒng)籌的赤字，潛性債務(wù)不能得到解決，剩余部分又沒有好的收益，公民個人的財產(chǎn)權(quán)利就得不到有效保護；另外，個人帳戶資金原本可以通過適當?shù)慕M織形式進入資本市場，得到理想的投資回報，實現(xiàn)保值增值，但在目前的制度下卻難以實現(xiàn)。

二、出現(xiàn)問題的原因

中國養(yǎng)老保險的立法背景決定了養(yǎng)老保險法律制度的內(nèi)容。由于面臨老齡化社會的養(yǎng)老保險壓力，中國必須實施由現(xiàn)收現(xiàn)付向基金積累制的過渡，但是如何解決因老職工養(yǎng)老金支付而帶來的過渡成本成為政府首先考慮的問題。為了使養(yǎng)老保障的沉重負擔從國有企業(yè)分離出來，為了避免給本來就不富裕的國家財政收入背上養(yǎng)老金支出的包袱，政府設(shè)計了由企業(yè)和職工繳費為主建立的社會統(tǒng)籌基金，并用這部分資金償還舊制度中的隱性債務(wù)。

但是舊的社會保障制度下形成的隱性債務(wù)主要是政府的債務(wù)。中國長期實行低工資收入分配政策，勞動者在進行工資分配前已進行了六項扣除，其中包括養(yǎng)老保險費用。在社會保障的運行過程中被扣除的養(yǎng)老保險費用并沒有以養(yǎng)老保險基金的形式形成積累，其中較大部分由政府當作生產(chǎn)基金直接用于國營企業(yè)的投資，構(gòu)成國有資產(chǎn)的一部分。從建國初期到1978年職工實際平均工資每年只增長0.38％，而同期國家的投資積累率則從1952年的21.4％上升到1978年的43.8％。中國的高積累中包括職工的養(yǎng)老金權(quán)益，這種權(quán)益不能因為政府沒有社會保障預(yù)算而消失，它只是呈隱性債務(wù)而已。新舊制度的轉(zhuǎn)型成本中的隱性債務(wù)理應(yīng)主要由政府來承擔，政府試圖用統(tǒng)籌帳戶來償還舊社會保障制度下的隱性債務(wù)缺乏根據(jù)。

養(yǎng)老保險制度隱性債務(wù)在現(xiàn)實條件下也只能主要由政府承擔。目前由企業(yè)繳納的4％統(tǒng)籌資金，在退休人員還不到20％時，只能保證給付退休金的1/4，到2030年時退休人員將占在職職工的40％，現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌資金無法解決退休金的支付?！?】由于統(tǒng)籌基金和個人帳戶在一起，當統(tǒng)籌基金不夠支付養(yǎng)老金時，就透支職工個人帳戶資金支付“老人”退休金。在1999年2月中國進入老齡型社會以后，原有的養(yǎng)老保險體系出現(xiàn)了巨大的支付壓力，養(yǎng)老保險空帳達1990億元?！?】

隱性債務(wù)的長期存在使得“部分積累”模式的養(yǎng)老保險制度從一開始就先天不足，而制度設(shè)計上的缺陷——社會統(tǒng)籌和個人帳戶結(jié)合在一起，最終造成個人帳戶空帳運行，基金積累有名無實，資金缺口越來越大。雖然如此，國家還是有能力通過多種途徑籌集資金，解決長期遺留下來的隱性債務(wù)問題，為養(yǎng)老保險制度改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

由于中國的養(yǎng)老保險組織屬于官方集中管理模式，管理與監(jiān)督均成為一種政府行為，作為繳費人的企業(yè)和職工對社會保險基金的管理沒有實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，因此容易發(fā)生腐敗和違法違規(guī)現(xiàn)象。國家對養(yǎng)老保險管理機構(gòu)實行一般的監(jiān)督是世界上大多數(shù)國家的做法，但是國家也應(yīng)該建立其他監(jiān)督機制，特別是應(yīng)當讓繳費人對保險基金的管理擁有監(jiān)督權(quán)。

個人帳戶的資金如果做實，這部分資金集合到一起是需要增值的。目前養(yǎng)老基金主要是存銀行和買國債，這種增值速度不快。養(yǎng)老基金不能老存在銀行里，需要建立個人基金帳戶運行方式。國外養(yǎng)老基金都是資本化運作的，最終目標是使養(yǎng)老基金獲得較高的回報率。

三、解決問題的方法

1、由政府主要承擔舊制度的隱性債務(wù)責任。政府主要承擔隱性債務(wù)責任，解決目前“老人”的退休金來源，有利于從根本上解決新舊制度之間的矛盾，構(gòu)建養(yǎng)老保險基金實施的可靠基礎(chǔ)。政府可以采取多種手段籌集社會統(tǒng)籌資金：（1）可以開征新的稅種。1999年10月以后，中國政府開始征收“利息稅”，利息稅的收入用于社會保障支出，當前主要用來補充養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金。（2）將部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)。2001年6月12日，國務(wù)院發(fā)布了《減

持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，通過減持國有股籌集社會保障資金。（3）安排專項的財政預(yù)算。將每年的缺口資金納入預(yù)算，相當于財政收入的5％。按財政收入每年增長1400億計算，每年可以籌集60億的社會保障基金。（4）發(fā)行專項的國債，通過債券進行融資；有條件時，可以讓保險基金上市。（5）將國有土地地租等財政收入的一部分拿出來作為社會保障基金。根據(jù)國際經(jīng)驗，隱性債務(wù)的償還大約需要25年時間，我門可以以此為參照制定整個轉(zhuǎn)軌過程的制度安排。

2、做實個人帳戶，實行社會統(tǒng)籌基金與個人帳戶基金的分離。現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度中的統(tǒng)籌基金和個人帳戶混同管理，是目前個人帳戶資金被用作支付“老人”退休金而導致“中人”和“新人”個人帳戶空帳的制度安排缺陷。因此必須將社會統(tǒng)籌基金與個人基金分開管理，做實個人帳戶。2001年8月7日，經(jīng)國務(wù)院批準，遼寧省完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點工作開始全面實施。就養(yǎng)老保險制度，該次試點對現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險制度進行了調(diào)整和完善：一是調(diào)整基本養(yǎng)老金的繳費比例。將個人繳費比例從目前的平均5％提高到8％，企業(yè)的繳費比例暫維持不變，但不再劃入個人帳戶，全部進入社會統(tǒng)籌基金，以保障養(yǎng)老金的當期發(fā)行；二是把個人帳戶的規(guī)模從現(xiàn)在的相當于本人繳費工資的11％降為8％，個人帳戶基金完全由個人繳費形成；三是做實個人帳戶，實行社會統(tǒng)籌基金與個人帳戶基金分開管理，個人帳戶基金只用于支付個人帳戶養(yǎng)老，統(tǒng)籌基金不在透支個人帳戶基金。個人帳戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，用于購買國債，運營收益率要高于銀行儲蓄利率?！?】如果遼寧省的試點成功，這一做法可以向全國推廣。

3、完善養(yǎng)老保險的立法工作，增加養(yǎng)老保險基金管理的透明度。國家應(yīng)加快養(yǎng)老保險立法工作，盡快建立完善的養(yǎng)老保險法律體系，使社會的養(yǎng)老保險工作在嚴格的法律制度約束下進行。此外，還要增加養(yǎng)老保險基金管理的透明度。養(yǎng)老保險基金管理機構(gòu)應(yīng)定期向社會公眾公布投資收益狀況，充分發(fā)揮社會公眾對養(yǎng)老保險基金管理的有效監(jiān)管。

注釋：

【1】這三個文件分別是1991的《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、1995年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和1997年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》。

【2】參見陳志國：《轉(zhuǎn)型時期中國養(yǎng)老保險基金管理模式的風險控制》，載于《貴州財經(jīng)學院學報》，2001年第3期，第38頁。

【3】參見康釗：《養(yǎng)老保險空帳1990億》，載于《南方周末》，2001年6月14日，第10版。

【4】參見程剛：《社保到底怎么改》，載于《中國青年報》2001年8月14日，第2版。

第二篇：中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的問題

中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的問題

(一)個人賬戶制度設(shè)計欠合理，既不夠公平，也缺乏效率

目前養(yǎng)老保險個人賬戶設(shè)計欠合理，權(quán)利與義務(wù)不對等，效率與公平未能有效結(jié)合。其主要表現(xiàn)在以下各方面：

1.養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”(指統(tǒng)籌部分進入個人賬戶的基金與個人所繳的基金的結(jié)合)的個人賬戶制度在結(jié)構(gòu)上欠合理，即個人賬戶“統(tǒng)賬”不分，不能體現(xiàn)個人賬戶的法律主體地位。市場經(jīng)濟條件下的政府在制定養(yǎng)老保險政策時，必須制定責權(quán)明確，產(chǎn)權(quán)明晰的養(yǎng)老保險個人賬戶。政府、企業(yè)和個人本是三個不同的經(jīng)濟利益主體，個人賬戶中的“統(tǒng)賬”不分既不能理順職工個人與企業(yè)和政府之間的法律關(guān)系，也不能理順企業(yè)與政府之間的法律關(guān)系，還不能理順企業(yè)集團內(nèi)部不同經(jīng)濟利益主體之間的法律關(guān)系。嚴格來講，企業(yè)按比例上繳的養(yǎng)老保險費應(yīng)屬于社會統(tǒng)籌基金，是一種公共財產(chǎn);而個人賬戶應(yīng)屬于個人基金，是一種私人財產(chǎn)，這兩種基金應(yīng)嚴格區(qū)別開來，不能混淆。可是，目前，個人繳費比例是 5%，而個人賬戶的建賬(或提取)比例為11%(即按本人繳費工資的11%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶)，這樣，個人賬戶增加了6個百分點，而社會統(tǒng)籌賬戶少收6個百分點?？梢娺@樣的個人賬戶不是一個正規(guī)的個人賬戶，而是一個公私混合賬戶，這里的“個人”就有一點名不符實。

2.按照現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度規(guī)定執(zhí)行的結(jié)果是一定比例的統(tǒng)籌基金(單位按比例劃入個人賬戶的基金)與個人賬戶基金結(jié)合形成的個人賬戶不但不能體現(xiàn)參保個人獨立的經(jīng)濟法人地位，而且，一旦因企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費，而在社會保障部門未按規(guī)定記足個人賬戶時，個人有權(quán)提出申訴，企業(yè)和政府就成了被告，形成被動的局面。不僅如此，由于企業(yè)全額繳費與企業(yè)欠繳(即由于統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金沒有分開核算，所欠繳部分是統(tǒng)籌基金還是個人基金并不清楚)在記賬上是一個樣(即都按11%比例記賬)，從而形成了企業(yè)多繳或欠繳養(yǎng)老保險費在計算職工待遇上不受影響。因為，現(xiàn)行政策沒有因企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費而扣職工個人賬戶的嚴格規(guī)定。這造成了吃社會統(tǒng)籌的“大鍋飯”的現(xiàn)象。

3.從目前制度實際運行情況看，無論企業(yè)多繳費還是職工個人多繳費，按政策規(guī)定賬戶規(guī)模都為1l%，不能擴大，所以，企業(yè)和職工個人都不愿意多繳費，尤其是個人。實際上，個人賬戶只是計算待遇的一種方法，且目前為“空賬”，不是一個實實在在的資本賬戶，這就會導致企業(yè)與職工產(chǎn)生信任危機，不利于基金征繳。

(二)養(yǎng)老保險制度總體設(shè)計不夠合理，既損害了公平，也損害了效率

首先是制度分割，覆蓋面窄。由于國家在設(shè)計養(yǎng)老保險制度方案時，沒有把機關(guān)、事業(yè)單位納入基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌范圍，因此，在城鎮(zhèn)三大社會系統(tǒng)組織中的三類人群的養(yǎng)老保險制度各不一樣。機關(guān)公務(wù)員及全額財政撥款的事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險仍實行由國家財政統(tǒng)包。差額撥款和自收自支事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險雖然實行了社會統(tǒng)籌，個人繳費，但在具體政策和業(yè)務(wù)操作上，與企業(yè)的養(yǎng)老保險制度相比存在很大的差異性：(1)基本政策不統(tǒng)一，包括實施范圍、繳費工資基數(shù)(雙基數(shù))、繳費比例。(2)與企業(yè)的基本養(yǎng)老保險制度不銜接。事業(yè)單位的養(yǎng)老保險只處在社會統(tǒng)籌階段，個人繳費未與計發(fā)待遇掛鉤，還沒有建立職工個人賬戶，人員流動頻繁，而基金無法轉(zhuǎn)移。(3)養(yǎng)老金計發(fā)辦法與企業(yè)不一致，養(yǎng)老金調(diào)整也不一樣。(4)退休審批權(quán)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦相分離。即退休審批權(quán)在人事部門，而業(yè)務(wù)經(jīng)辦和養(yǎng)老金發(fā)放在社會保障部門等。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度也存在著統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不高，待遇不統(tǒng)一等現(xiàn)象。部分股份制企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營企業(yè)以及城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織仍游離在基本養(yǎng)老保險制度之外?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度沒有充分發(fā)揮社會保險的“大數(shù)法則”在全社會分擔風險的功能，存在著制度起點上的不公平，阻礙了勞動力的合理流動，影響了經(jīng)濟的發(fā)展和效率的提高。

其次，上述三類人員的養(yǎng)老保險制度引出的三種不同的退休計發(fā)辦法，以及在原行業(yè)企業(yè)“條條管理”體制下，行業(yè)企業(yè)的工資制度改革與計發(fā)比例不配套，即工資基數(shù)按新的工資結(jié)構(gòu)，而計發(fā)比例按老的辦法(國發(fā)104號)等，由此，造成離退休人員養(yǎng)老金差距懸殊過大。具體地說，它引起了“五個差別”：(1)離休和退休之間的待遇差別;(2)在機關(guān)退休和在企業(yè)退休以及在機關(guān)事業(yè)單位退休之間的待遇差別;(3)先退休和后退休之間的待遇差別;(4)在效益好的企業(yè)退休和在效益差的企業(yè)退休之間的待遇差別;(5)在行業(yè)企業(yè)退休和在地方企業(yè)退休之間的待遇差別。而且，這些差別并沒有體現(xiàn)“權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合”的原則。這些待遇上的差別使退休人員相互之間心理不平衡，從而造成制度的公平性不夠，最終導致制度效率受損。

(三)養(yǎng)老保險稅(費)率、社會平均工資差別大，既不利于社會公平的實現(xiàn)，也影響基金收支平衡

首先，稅(費)不統(tǒng)一，社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)平臺扭曲。從各地執(zhí)行情況來看，同一行業(yè)的不同企業(yè)因在不同省份，同一城市的企業(yè)因在不同社保統(tǒng)籌管理體制下參保，其繳納的費率各不相同(在16～30%之間不等)，不能為企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。此外，在建立個人賬戶的起步階段，個人費率也不統(tǒng)一。在賬戶11%的規(guī)模不變的情況下，個人少繳多繳在計算待遇上一個樣，從而導致不同行業(yè)、不同企業(yè)間職工的不公平。

其次，社會平均工資確定不統(tǒng)一，也不夠科學。目前，社會平均工資的確定是各個社保管理機構(gòu)以各省、市、縣統(tǒng)計部門提供當?shù)乇韭毠て骄べY為依據(jù)自行確定的，這樣，在同一城市里的企業(yè)，因在不同的管理體制下參保，由于統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源不同，社會平均工資也不同，從而使企業(yè)與職工的繳費工資基數(shù)及其退休待遇水平均不一樣。

以上這些差別不僅造成了企業(yè)與企業(yè)之間、職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業(yè)與職工的繳費積極性，是保險基金收支難以平衡原因之一，而且還嚴重影響了公平與效率的實現(xiàn)。

(四)基本養(yǎng)老金替代率水平的長期目標與近期需要相脫節(jié)

按現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，現(xiàn)行養(yǎng)老金實際替代率水平遠超過當初制度設(shè)計時的60%的替代水平，基本養(yǎng)老保險制度“低水平、廣覆蓋”的初始目標難以實現(xiàn)。其原因有二：

第一，部分人員按老辦法計算待遇高。老待遇由三塊組成：(1)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即按職工退休前的工資的一定比例進行計發(fā)(職工退休前一般工資都比較高，打折比例也高，多數(shù)人員按90～95%.有的達到了100%，因此基礎(chǔ)養(yǎng)老金比較高)：(2)津貼與補貼，即各種生活補貼和福利性補貼;(3)調(diào)整養(yǎng)老金。按老辦法計算待遇高的原因：一是基數(shù)高，即在計發(fā)工資基數(shù)上，把崗位技能工資(各行業(yè)崗位技能工資水平都不一樣，有的企業(yè)把職工在職期間的活工資部分帶人了退休)作為退休費計發(fā)的基數(shù);二是統(tǒng)籌項目繁多。一些福利性的項目如洗理、書報費等都納入了退休金之中。三是待遇調(diào)整幅度大。1994—1999年期間，年年增調(diào)，上調(diào)幅度與我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不適應(yīng)。我國國民經(jīng)濟年增長水平只有7～8%，而養(yǎng)老金增調(diào)一般按上職工平均工資增長率的40～80%進行調(diào)整。特別是在原行業(yè)“條條管理”體制下，行業(yè)企業(yè)之間的待遇調(diào)整水平差別大。有的增調(diào)高，有的增調(diào)低，有的年年調(diào)整，有的并非年年調(diào)整?？傊?，企業(yè)工資分配制度改革與新的養(yǎng)老金計發(fā)辦法沒有做到有效銜接。

第二，部分行業(yè)企業(yè)退休人員(特別是在過渡期辦理退休的人員)按新辦法計算待遇亦高。其原因主要是計算指數(shù)(所謂指數(shù)是指職工歷年繳費工資與當?shù)厣鐣骄べY的平均比)的方法不合理。行業(yè)企業(yè)職工1996—1999年的繳費工資是按原行業(yè)職工平均工資進行封頂?shù)?，而計算指?shù)時用地方的社會平均工資，這樣分子大，分母小，得出的指數(shù)就高。國家政策規(guī)定，職工繳費工資不得超過社會平均工資的300%，這一規(guī)定就意味著指數(shù)不能超過3.0.但是有些地方在出臺《并軌方案》時，規(guī)定按地方歷年的社會平均工資計算指數(shù)，而對指數(shù)又不進行封頂和保底(在實際操作中，有的參保人員歷年平均指數(shù)高達10;有的只有0.1，與國家政策規(guī)定的最高繳費封頂目標3.0、最低保底目標0.6相差甚遠)，忽視指數(shù)在計算待遇中的重要作用，于是，就出現(xiàn)了過渡性養(yǎng)老金“暴發(fā)戶”現(xiàn)象。對此，我們可以從過渡性養(yǎng)老金計算公式來分析。過渡性養(yǎng)老金的計算公式是：上月社平工資×1.2%繳費系數(shù)X指數(shù)X視同繳費年限(即工齡)。由此可知，繳費年限短，計算平均指數(shù)就高，如果指數(shù)不封頂，視同繳費的年限長，那么，退休金會高得離譜。如1999—2000年民航系統(tǒng)的飛行人員退休時，其指數(shù)均在8左右，按新的辦法計算，其月養(yǎng)老金均為2000元左右。

資料來源：勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策過渡沒有作有效銜接，以及操作管理過程不規(guī)范等，使過渡期內(nèi)的離退休人員的養(yǎng)老金水平普遍有所提高，有的甚至出現(xiàn)離退休人員的養(yǎng)老金水平高于在職職工工資水平的倒掛現(xiàn)象，使養(yǎng)老金替代水平近期需要與長期目標相脫節(jié)。但是，筆者做過預(yù)測，如按照新的計算方法，過渡期結(jié)束后辦理退休人員的待遇水平將大幅度下降，有些企業(yè)已經(jīng)看到了這一發(fā)展趨勢，于是采取積極的補救措施，即為職工建立補充養(yǎng)老保險。從表l中的數(shù)據(jù)情況看，目前替代率高似乎是一個全國性問題，大大高于西方發(fā)達國家25～50%的水平，這不僅嚴重影響在崗人員的工作積極性，而且與我國經(jīng)濟發(fā)展水平亦不相適應(yīng)。高替代率除違背了公平性原則和制約了國家的競爭力外，還有其他危害：(1)提前退休膨脹;(2)企業(yè)逃稅或逃費;(3)在繳費率和替代率都較高的情況下，企業(yè)一般不愿或無力再為職工建立補充養(yǎng)老保險，使第二支柱、第三支柱養(yǎng)老保險制度沒有發(fā)展空間，導致“三支柱”的養(yǎng)老保險體系呈現(xiàn)“跛足”局面。

(五)管理體制不順對公平與效率的影響

目前，在養(yǎng)老保險制度管理方面存在的主要問題是：管理體制分割、不順，管理責任不明，管理事權(quán)不分，社會化管理程度不高，社會統(tǒng)籌割據(jù)等，導致的直接后果是勞動力流動困難，養(yǎng)老基金難以在全國范圍內(nèi)進行調(diào)劑，從而不僅影響社會公平的實現(xiàn)，也阻礙資源配置效率提高。由于統(tǒng)籌層次受地方“塊塊統(tǒng)籌”管理的限制，因此，養(yǎng)老基金不能在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達的貧困地區(qū)進行調(diào)劑，經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，其養(yǎng)老基金積累已達幾百個億，而老工業(yè)地區(qū)及一些經(jīng)濟不發(fā)達的貧困地區(qū)收不抵支;正因為統(tǒng)籌層次低的原因，有關(guān)養(yǎng)老保險具體的改革方案、政策制定和基金的調(diào)劑等問題都是由地方政府決定的，而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別，致使勞動力跨區(qū)域流動也存在諸多的困難。管理體制方面存在的問題主要包括：

1.養(yǎng)老保險管理體制與其改革要求不相適應(yīng)?！笆逵媱潯本V要和國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保險體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是：“建立獨立于企事業(yè)單位之外、資金來源多樣化、保障制度規(guī)范化、管理體系社會化的社會保險體系”。目前經(jīng)濟體制改革不僅只是國有企業(yè)改革，而且包括國家機關(guān)、事業(yè)單位及科研單位都在進行改革，這就要求建立全國統(tǒng)一的、垂直的社會保障管理體系。雖然中央10號文件和國務(wù)院28號文件對社保機構(gòu)管理體制問題分別作出了“實行系統(tǒng)管理”和“實行省級垂直管理”的表述，但由于種種原因，垂直管理體系沒建立起來。管理體制不順不僅嚴重影響整個經(jīng)濟體制改革的進程和社會保險管理的規(guī)范化，而且，對整個社會保障事業(yè)的發(fā)展也有著負面的影響。

2.中央和地方政府在養(yǎng)老保險管理上的責任不夠明晰。特別是在基金的管理上，從1998年以來，為了解決養(yǎng)老金的拖欠問題，中央財政多次以借款或轉(zhuǎn)移支付的方式補助地方政府，但許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區(qū)資金不足的重要渠道，好像確保發(fā)放的責任在中央。在 1999年補拖欠的過程中，由于中央財政分配不均，還引起一些**，造成“會哭的孩子有奶吃”的負面影響。有些地方甚至虛報養(yǎng)老基金缺口，以此騙取中央財政的支持。

3.養(yǎng)老保險制度上的“條塊統(tǒng)籌”、“塊塊統(tǒng)籌”管理仍然存在。從“條塊統(tǒng)籌”管理體制看，雖然國務(wù)院于1998年9月將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，但這種管理是以省級為單位的“條塊統(tǒng)籌”，也就是說，這種管理只不過是從行業(yè)過去的“條條統(tǒng)籌”過渡到了以“條”為主的“條塊統(tǒng)籌”的管理模式罷了。即對省級社會保險部門來說是“塊塊”管理，對行業(yè)垂直管理的性質(zhì)來說還是“條條”管理。如金融、郵政、電信等系統(tǒng)在市、縣、區(qū)的職工，其養(yǎng)老統(tǒng)籌關(guān)系在省一級管理;部分交通、中建系統(tǒng)在外省(深圳、上海、廈門、重慶等)的職工，其養(yǎng)老統(tǒng)籌關(guān)系在湖北省。由此看來，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理雖然系統(tǒng)統(tǒng)籌的范圍縮小了，但其垂直統(tǒng)籌的性質(zhì)沒有多大的改變。從“塊塊統(tǒng)籌”管理體制看，目前，在全國范圍內(nèi)，多數(shù)地區(qū)還停留在縣、市級統(tǒng)籌，基金管理十分分散，抵御風險能力十分脆弱。90年代以來，盡管國務(wù)院多次提出養(yǎng)老保險逐步實行省級統(tǒng)籌，但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統(tǒng)籌或建立了調(diào)劑金制度。在中央和國務(wù)院強有力推進下，1998年底，約有29個省區(qū)市實行省級統(tǒng)籌或建立省級調(diào)劑金制度，完成了從縣市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡的制度變遷。但是省級統(tǒng)籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養(yǎng)老支付危機，除廣東、上海等少數(shù)地區(qū)有節(jié)余外，幾乎2/3以上省區(qū)市收不抵支，形成巨額的養(yǎng)老金赤字。盡管從全國來看，養(yǎng)老保險基金積累余額在逐年增長(從1995年的430億元上升到2000年的800億元)，但是分布不均衡，70%集中在東南沿海幾個省，由于地區(qū)利益剛性，使畸輕畸重的養(yǎng)老保險負擔得不到有效的調(diào)節(jié)。特別是中央政府無力在全國范圍內(nèi)進行統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)劑養(yǎng)老金，也就是說無法解決各地區(qū)養(yǎng)老基金收支能力的差異性和不公平性。這說明省級統(tǒng)籌仍然是“塊塊專政”，塊塊管理體制成為實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險所要求社會公平的天然屏障。總之，“塊塊專政”和“條塊專政”的弊端，不僅沖擊了地方養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的正常秩序，造成了勞動力市場的人為分割，阻礙了養(yǎng)老保險社會化管理進程，阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，而且還影響了整個社會保障事業(yè)的順利進行，不利于社會公平與社會效率兩個目標的實現(xiàn)。

4.管理權(quán)過于集中。根據(jù)《社會保險費征收暫行條例》規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)既是養(yǎng)老保險費征收的主體，也是養(yǎng)老基金管理的主體，還是養(yǎng)老金發(fā)放的主體。特別是省一級的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，集行政管理職能和基金業(yè)務(wù)管理于一身，即養(yǎng)老保險政策的制定、行政管理與養(yǎng)老保險基金的收、支、管、用都由一個機構(gòu)承擔，致使養(yǎng)老保險費收繳漏洞多，不能足額收繳。在市場經(jīng)濟條件下，養(yǎng)老保險管理權(quán)力集中在一個部門，必然會失去有效的監(jiān)督和控制。這既是滋生腐敗的溫床，又影響工作效率。

5.在社會養(yǎng)老保險管理上沒能真正與企業(yè)經(jīng)營分開，企業(yè)仍代為管理養(yǎng)老保險有關(guān)業(yè)務(wù)。這種管理方式的危害是：一不利于養(yǎng)老保險各項業(yè)務(wù)的社會化管理，二不利養(yǎng)老基金的收繳，特別是養(yǎng)老保險費改稅務(wù)征收后，與稅務(wù)部汀現(xiàn)行管理不配套，三是責權(quán)不明，四是管理效率不高。

第三篇：對改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的若干思考

對改革農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的若干思考

摘 要：我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型加速和現(xiàn)代經(jīng)濟對農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟的沖擊，以及我國農(nóng)村人口老齡化的到來，農(nóng)村原有的以家庭養(yǎng)老為主的模式已越來越無法承擔農(nóng)村養(yǎng)老的重擔，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的不足已經(jīng)構(gòu)成了制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。而現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。本文針對以家庭養(yǎng)老為主的現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老體系面臨的挑戰(zhàn)，通過分析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題，提出改革的建議和對策。

關(guān)鍵詞：社會公益保障；農(nóng)村養(yǎng)老保險；體制改革

隨著我國城市化進程的不斷加快和市場經(jīng)濟體制改革的日益深化，逐步健全和完善農(nóng)村社會保障制度，關(guān)系到占全國近70%人口的農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度則是其中的關(guān)鍵內(nèi)容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題變得日益突出和緊迫，它的建立對保障老年農(nóng)民的利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深化，保證社會的穩(wěn)定和進步都有積極意義。而現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀及家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

(一)我國農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀

建國以來，二元經(jīng)濟制度的確立把城鎮(zhèn)和農(nóng)村嚴格地區(qū)分開來。改革開放以前，我國農(nóng)村老年人主要是依靠集體(“大隊”或“生產(chǎn)隊”)發(fā)放很少一部分“口糧”，實行家庭養(yǎng)老?！拔灞簟币约啊傲摇④妼佟庇杉w統(tǒng)一奉養(yǎng)。改革開放以后，農(nóng)村發(fā)生了很大變化，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，集體除了代表國家政府向農(nóng)民催繳農(nóng)業(yè)稅和各種提留外，其他費用很難向農(nóng)民收取。因此，除了“五保戶”和“烈、軍屬”以外，農(nóng)民基本上沒有享受到任何直接的社會保障，農(nóng)民養(yǎng)老基本依靠家庭。

目前，我國60歲人口中靠離退休金生活的老年人主要分布在城鎮(zhèn)地區(qū)。作為占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民，因其經(jīng)濟發(fā)展水平較低、收入增長緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、投保觀念落后等原因，至今仍是全國養(yǎng)老保險最薄弱的領(lǐng)域，其養(yǎng)老方式仍以家庭養(yǎng)老為主。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老約占整個養(yǎng)老保障的92%。

家庭養(yǎng)老即由家庭承擔贍養(yǎng)老人的功能，是指以血緣關(guān)系為紐帶，由家庭或家庭成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養(yǎng)老方式。這實際上是以個人終生勞動積累作為基礎(chǔ)，在家庭內(nèi)部進行代際交換的“反哺式”養(yǎng)老模式。在農(nóng)村，養(yǎng)老現(xiàn)狀仍以家庭養(yǎng)老占主導地位，基本沿襲了以家庭保障為基礎(chǔ)和主體，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟的傳統(tǒng)模式。

(二)家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

進入20世紀70年代特別是80年代以來，我國發(fā)生了一系列與農(nóng)民養(yǎng)老密切相關(guān)的重大社會變遷，傳統(tǒng)的以家庭為主的養(yǎng)老方式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制加大了農(nóng)民的經(jīng)營風險。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，使家庭重新成為經(jīng)濟單位。在農(nóng)村經(jīng)濟逐漸從單一產(chǎn)業(yè)向多種經(jīng)營發(fā)展的過程中，農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)經(jīng)營活動日趨頻繁，在市場經(jīng)濟條件下，競爭所帶來的經(jīng)營風險也日益加大。與此同時，農(nóng)村居民商品性支出增大，自給性消費向商品性消費的轉(zhuǎn)變使老年人經(jīng)濟供養(yǎng)來源對市場的依賴性加大，老年人供養(yǎng)狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩(wěn)定性并且隱藏著風險。而目前我國農(nóng)民家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)非常薄弱，2005年全國農(nóng)民人均純收入只有3255元，同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是10493元。同時，農(nóng)村地區(qū)貧富差距拉大。2005年，農(nóng)村居民家庭人均純收入最高的上海(8342元)與最低的貴州(1877元)相差4.44倍；而在1978年兩者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在現(xiàn)實條件下，單個家庭保障能力有限，個人和家庭都難以抵御風險。

2、農(nóng)村人口老齡化和家庭的小型化使家庭養(yǎng)老功能大大削弱。由于計劃生育的實施，農(nóng)村人口出生率大幅度下降；同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和醫(yī)療、健康水平的不斷改善，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70歲。生育率的下降與平均壽命的提高，使中國人口老齡化程度迅速上升。2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?.96%，這說明我國已經(jīng)屬于老齡化國家。而農(nóng)村人口的老齡化水平又高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村為7.35%，城鎮(zhèn)為6.30%。而且，目前及未來一段相當長的時間，農(nóng)村經(jīng)濟仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必將使家庭養(yǎng)老的壓力更加沉重。

計劃生育政策產(chǎn)生的另一個結(jié)果是家庭呈小型化的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村平均家庭規(guī)模已從1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。農(nóng)村的獨生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)家庭結(jié)構(gòu)在逐漸形成，以家庭養(yǎng)老為主的老年保障模式將使子女在未來的養(yǎng)老問題上不堪重負。

3、大批農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重了家庭養(yǎng)老的困難。中國經(jīng)濟具有典型的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)并存。我國目前正處在工業(yè)化快速發(fā)展的歷史時期，在工業(yè)化和城市化進程中，必然伴隨著大量農(nóng)村人口，特別是農(nóng)村中具有較高文化程度的青年人日向城市的轉(zhuǎn)移。同時，隨著城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，更促進了農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的流動。其結(jié)果是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人缺乏年輕一代的贍養(yǎng)。

二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索及存在的問題

由于農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式的改變，人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經(jīng)濟因素的變遷，導致家庭養(yǎng)老功能日趨弱化。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，原有的制度安排受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為一種新的老年保障方式已經(jīng)出現(xiàn)并且得到發(fā)展。

(一)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索

我國政府從上世紀80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有十多年的歷史。1991年6月，根據(jù)國務(wù)院的決定，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，先是在山東等地組織試點，在取得了一定成效的基礎(chǔ)上，逐步在全國農(nóng)村有條件的地區(qū)推廣?！痘痉桨浮凡粌H規(guī)定了繳費的對象、費率、支付標準、基金的管理以及個人可能獲得的養(yǎng)老保險金等，還確立了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)遵循的五個原則?？蓪嵤┬Ч⒉焕硐?，截止到1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應(yīng)該參保人數(shù)的12%；也就是說，經(jīng)過6年的推廣、運行，仍有88%的農(nóng)民游離于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障之外。1998年政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部后，由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作更是出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難；一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。

(二)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一個新鮮事物，尚處于探索階段，面臨許多困難和問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式不同，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金平衡模式是個人自我平衡，實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，“保險”的色彩很淡。它的個人賬戶是個人繳費的積累，不存在代際和代內(nèi)資金調(diào)劑，也沒有國家財政資金的資助，因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金不具備統(tǒng)籌共濟的性質(zhì)，難以實現(xiàn)互助互濟的原則。這種特征對于有穩(wěn)定的較高收入的農(nóng)村居民是適用的。而農(nóng)村中的貧困人口，由于沒有能力為自己的個人賬戶供款，到了晚年就很難依靠養(yǎng)老保險積累金生活。也正因為這一點，導致了不可能強制要求農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但要使這項工作開展下去，又常要靠強制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的自愿性原則?？梢哉f農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在制度設(shè)計時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。

2、現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度保富不保貧，解決不了當前真正最需要保障的農(nóng)村貧困人口問題。按照《基本方案》的規(guī)定，“凡是達到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的大多是比較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的人也幾乎都是比較富裕的農(nóng)村居民。尚未參加養(yǎng)老保險的大多數(shù)不發(fā)達農(nóng)村地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)村居民，實際上養(yǎng)老問題更加嚴重和緊迫，而按現(xiàn)行辦法，這些地區(qū)和人群卻沒有條件參加養(yǎng)老保險。另外，《基本方案》只解決了未來農(nóng)村老年人，而無法解決當下農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養(yǎng)老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規(guī)模，投保期限越長，繳費金額越多，受益越多。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定投保對象為20歲—60歲農(nóng)村居民，如果一次性繳保費100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)取保險金時，每月能拿到104元；對于現(xiàn)在40歲人來說，每月只能拿到11元；對于59歲人來說，60歲時每月只拿不到1元錢。因此，現(xiàn)行制度只能使“未來老年人”即現(xiàn)在的年輕人受益，而現(xiàn)實的老年人和中年人將成為農(nóng)村養(yǎng)老保險的“真空”人群。

3、現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，實現(xiàn)保值增值的能力比較差，養(yǎng)老基金收益太低，不可能真正解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金“以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存人銀行實現(xiàn)保值增值，不能直接用于投資?！痹趯嶋H運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，出現(xiàn)參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。

4、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。《基本方案》的推廣和實施忽視了必要的法律基礎(chǔ)，法律是社會養(yǎng)老保障實施的基礎(chǔ)和可靠保障，而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障從上世紀80年代起到現(xiàn)在幾乎沒有一部成文法規(guī)。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩(wěn)定性。不但如此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方案幾易其稿，沒有統(tǒng)一性、連續(xù)性和一致性，因而也就沒有強制性和嚴肅性，廣大農(nóng)民對此缺乏依賴感、安全感和信任感，這就進一步加大了《基本方案》的實施難度。

三、改革我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策和建議

盡管存在以上這些問題，筆者認為，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍不失為一種符合我國現(xiàn)階段國情的解決農(nóng)村老年人經(jīng)濟保障的重要方式。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的諸多問題中，有的是在執(zhí)行過程操作不當造成的，可以通過積累經(jīng)驗、改進辦法來逐步解決的；有的是制度設(shè)計本身的缺陷，可以通過制度變革或變通加以解決，不應(yīng)全盤否定其積極作用。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，針對當前存在的困難和問題，提出科學合理的解決方案，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。

第一，應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險收效甚微的重要原因，就是在制度設(shè)計中沒有資金甚至政策上的支持。《基本方案》規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金籌集堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但是多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟實力薄弱，沒有補助能力；而國家政策上的扶持，也多流于形式。社會保障理論來源于社會保障實踐。有資料顯示，目前全球131個國家(包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家)的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險金的籌資模式中，至少有129個國家的資金來源是全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。這無疑構(gòu)成了社會保障的根本性特征。即是說，社會保障金主要不應(yīng)由受保人個人出。然而，正是在這一根本性問題上，在我國農(nóng)村社會保障理論與實踐中卻存在著模糊認識，那就是：當問及發(fā)展農(nóng)村社會保障缺乏資金怎么辦時，回答卻是主要讓農(nóng)民自己出，或完全讓農(nóng)民自己出。所以，農(nóng)民沒有參加社會養(yǎng)老保險的積極性。因此，只有提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”。

第二，要樹立明確的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障目標。從長遠看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的最終目標就是要逐步消除城鄉(xiāng)二元對立格局，建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色、一元化的社會養(yǎng)老保障體制。城鄉(xiāng)一體化是一個必然趨勢，但是這一目標的實現(xiàn)需要具備充分的社會和經(jīng)濟方面的條件，從目前的狀況來看，這些條件還不具備或還不充分具備。尤其考慮到目前農(nóng)村勞動者繳費能力有限，不能按照與城鎮(zhèn)同一標準繳費，并且社會養(yǎng)老保險是一個剛性非常強的社會保障制度，它的待遇水平一旦定在比較高的尺度上，就很難再往下降。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險計劃的養(yǎng)老金替代率設(shè)計為70%左右，這樣高的待遇水平如果承諾給了占勞動人口一半以上的農(nóng)村勞動者，給養(yǎng)老保險基金帶來的支付壓力是難以想象的。因此，目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險計劃不應(yīng)將保障目標定得太高，不能期望領(lǐng)取的養(yǎng)老金能保持勞動者退休的生活水平不變。目前的保障目標是維持退休后最基本生活水平，這一保障目標應(yīng)與其他社會保障制度如農(nóng)村社會救濟、農(nóng)村居民最低生活保障線等制度相銜接。這樣，既有利于避免農(nóng)村新的貧困人口的出現(xiàn)，又有利于減少將來農(nóng)村社會救濟的財政壓力。

第三，應(yīng)當確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位，使其具有制度上的穩(wěn)定性。盡快制定出適合我國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保障法律法規(guī)，努力做到農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的科學化、規(guī)范化、法制化。同時，要加強宣傳解釋力度，結(jié)合農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨的實際情況，抓住農(nóng)民養(yǎng)老心態(tài)，做好示范、總結(jié)工作，使農(nóng)民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農(nóng)民如果不知養(yǎng)老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護。當前，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險與繳納各種集資費用的性質(zhì)完全不同，要特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養(yǎng)老保險金的預(yù)期收益，要充分考慮到農(nóng)民養(yǎng)老的文化背景、敬老養(yǎng)老心態(tài)等，特別注意向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險是對家庭養(yǎng)老的有益補充。

四、結(jié)束語

最后，筆者認為需要特別提出的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在相當長的時間內(nèi)還不可能成為我國農(nóng)村惟一的養(yǎng)老制度。養(yǎng)老金的獲取也不能解決養(yǎng)老的全部問題。老年人的贍養(yǎng)不僅包括收入來源，還包括精神安慰和生活照顧等方面。家庭中特有的血緣關(guān)系和婚姻關(guān)系是其他社會關(guān)系所不能代替的，因此，現(xiàn)階段仍應(yīng)堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的原則，最大限度發(fā)揮家庭的保障功能。另外，在改革和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的同時，應(yīng)注意加強社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)?？紤]到未來的家庭結(jié)構(gòu)，有相當一部分老年人將面臨身邊無子女的現(xiàn)象，老年人的生活照料問題將日益突出，而目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還比較薄弱。因此，應(yīng)加強敬老院和包括生活照料、醫(yī)療服務(wù)、老年娛樂等項目在內(nèi)的綜合性社區(qū)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

總之，未來中國人，口問題的進一步解決，將更多地依靠社會保障。特別是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和人口老齡化的過程中，改革和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，將家庭養(yǎng)老和社會化養(yǎng)老結(jié)合起來，構(gòu)建既符合現(xiàn)代社會保障理念，又與中國傳統(tǒng)及現(xiàn)有實際情況相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系將具有更為特殊的意義。

參考文獻

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(3)崔紅志：《我國農(nóng)村養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)與思考》，中國社科院網(wǎng)站http：／／004km.cn.2003—7—30.(4)高和榮：“中國《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案》為何難以推廣實施”，《社會保障制度(人民大學復(fù)印資料)》，2004年第1期。

(5)劉書鶴：“農(nóng)村社會保障的若干問題”，《人口研究》2001年第5期。

第四篇：對社區(qū)居家養(yǎng)老問題的幾點思考

對社區(qū)居家養(yǎng)老問題的幾點思考

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)為主要服務(wù)形式，積極發(fā)揮政府主導作用，廣泛動員社會力量，充分利用社區(qū)資源為居住在家的老年人提供以解決其日常生活困難為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。內(nèi)容包括生活照料與醫(yī)療服務(wù)。

據(jù)調(diào)查，福建省浦城縣轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個街道辦事處，總?cè)丝?1.5萬人。全縣有60歲以上老年人5.8萬人，占總?cè)丝诘?5.2%，其中65歲以上老人有41146人、80歲以上的老人有7770人、90歲以上老人958人、百歲以上老人10人；有老年人協(xié)會293個、會員5860余人，占老年人總數(shù)的10.65%；有縣老年大學1所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年學校9所、老干部活動中心1個、社區(qū)老年人服務(wù)站3個、老年活動廣場4個、健身中心（房）8處、老年活動室20個、老年文體隊12支；光榮院1個、軍干所1個、社會福利院1個、農(nóng)村敬老院17所、民辦社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)3個。

從古到今，人們認為養(yǎng)老是家庭問題，“養(yǎng)兒防老，是社會傳承的“孝文化，但如今呈現(xiàn)在我們面前的現(xiàn)實是，作為一個老齡化社會，當人們老有所養(yǎng)遇到問題時，養(yǎng)老便逐漸演化為社會間題，它不斷對我們傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式提出挑戰(zhàn)。

目前養(yǎng)老方式主要有三種：社會養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老方式由于個體差異等各方面的原因，這種方式逐漸暴露出種種弊端，這些弊端需要社會養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老來補充?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確規(guī)定：“發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動、疾病護理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點”。這不僅從根本上明確了我國老年人權(quán)益保障的主要問題，而且也為開展和加強我縣社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)提供了充分的法律依據(jù)。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)的類型、形式和內(nèi)容

居家養(yǎng)老是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以民族傳統(tǒng)為支撐，以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日?；旧罾щy為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。也就是說老年人可以生活在自己熟悉的住所和環(huán)境中，政府不必花過多的資金建設(shè)集中的養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施，只是在老年人所生括的社區(qū)范圍內(nèi)實行各種上門服務(wù)，為老年人提供購物、清掃、護理等日常的生活照料。

(一)居家養(yǎng)老的類型

一是獨立型的居家養(yǎng)老，老年夫妻獨立居住在自己的房子，即老年空巢家庭，或是單身老人獨立居住在自己的房子，即老人單身家庭;二是與子女合住型的居家養(yǎng)老，即傳統(tǒng)的多代同堂家庭。

(二)居家養(yǎng)老服務(wù)形式

一是由經(jīng)過專業(yè)培訓的服務(wù)人員上門為老年人開展照料服務(wù);二是在社區(qū)創(chuàng)辦老年人“日托”服務(wù)中心，為老年人提供日托服務(wù)。

(三)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)客

社區(qū)照顧。社區(qū)照顧分為居家老人照料服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)照料服務(wù)，其中，以前者為主，后者為輔。居家老人照料服務(wù)又分為上門照料和“日托”照料，以前者為主，后者為輔。上門照料服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)包括家務(wù)型服務(wù)和護理型服務(wù)，服務(wù)對象應(yīng)涵蓋具有有效需求的健康老人、部分不能自理老人和長期臥床不起老人。

社會參與。社會參與是老人實現(xiàn)自身價值、尋求精神寄托、獲得心理滿足的需要。對于絕大多數(shù)老人來說，社區(qū)是他們參與社會的重要窗口和橋梁。社區(qū)應(yīng)當為老人提供參與社會的途徑和舞臺。

社區(qū)活動。社區(qū)活動包括各種社區(qū)老年活動中心，不同規(guī)格的社區(qū)老年學校，各式各樣的社區(qū)老年文體活動，以及社區(qū)專門為老年人舉辦的各種活動。

社會支援。一些社會服務(wù)機構(gòu)在市場經(jīng)濟的原則下，以社區(qū)服務(wù)的名義在社區(qū)里開辦的各種為老年人所需要、所歡迎的項目和連鎖服務(wù)。

二、居家養(yǎng)老發(fā)展過程存在的困難

(一)資金問題

在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化，經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下提前進人老齡社會的，屬于未富先老。社會養(yǎng)老的很多環(huán)節(jié)都需要資金，由于社區(qū)缺乏自我造血功能，“居家養(yǎng)老”服務(wù)機構(gòu)工作活動經(jīng)費以及設(shè)施建設(shè)費用難以籌措。因此制約居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的最大的問題是資金，發(fā)展居家養(yǎng)老的資金應(yīng)建立多元的籌措和運行機制。如：多渠道籌措資金，采取財政撥款、社會集資、有獎募捐、各方捐助、街道和居委會出資等方式解決社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)資金問題。政府要造就一個良好的環(huán)境，用實實在在的具體措施和保障，使投資渠道暢通，象高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一樣。

(二)服務(wù)人員問題

社區(qū)“居家養(yǎng)老”服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)人員基本上是一些年齡較大、文化程度較低、就業(yè)相對困難的人員，服務(wù)內(nèi)容局限于生活照料和家政服務(wù)，素質(zhì)有待提高。這支隊伍兒乎沒有接受過專業(yè)化、正規(guī)化的培訓。根據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)工作除了專業(yè)工作人員之外，還應(yīng)有相應(yīng)的志愿者服務(wù)隊伍作為支撐，組成諸如“老年服務(wù)小組”、“送溫暖小組”、“孤老殘疾保護網(wǎng)絡(luò)”等志愿組織。他們所提供的救助和服務(wù)是無償?shù)暮头怯再|(zhì)的。據(jù)了解目前社區(qū)中的志愿者服務(wù)隊伍普遍不足，絕大多數(shù)社區(qū)根本沒有形成志愿者組織，也就談不上具有志愿者隊伍。

三、促進居家養(yǎng)老良性發(fā)展的具體舉措

(一)建立老年家庭檔案

街道和社區(qū)責成人員負責為空巢家庭建立檔案。社區(qū)服務(wù)根據(jù)空巢家庭的要求實行包干制或定期服務(wù)制。社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容可以是多樣的，有條件的地方，應(yīng)該安裝有遠程中央控制和服務(wù)的電子呼叫系統(tǒng)。沒有條件的地方，街道或社區(qū)應(yīng)組織建立聯(lián)系人制度。聯(lián)系人可以是健康的離退休老人、學齡孩子或其他社區(qū)內(nèi)的志愿者。聯(lián)系人與空巢家庭定期保持聯(lián)系，有問題則按街道和社區(qū)提出的應(yīng)急辦法處理。即使安裝了電子呼叫系統(tǒng)的地方，也最好建立聯(lián)系人制度。如果街道或社區(qū)需要送飯的老人比較多，可以統(tǒng)一組織符合條件的食堂或飯館給老人營養(yǎng)配餐送餐。

(二)建設(shè)老人活動站

養(yǎng)老院只能解決很少一部分老人的養(yǎng)老問題，更多的老人的老年生活只能在社區(qū)進行。近年來，社區(qū)建設(shè)有了很大發(fā)展，小區(qū)設(shè)置了簡單健身場所和老年活動之家，但離真正意義上的新型社區(qū)標準還有相當差距。老人們在經(jīng)濟有了保障的同時，更渴望豐富的文化娛樂活動，以增進生活的情趣，擴大社交的范圍，使精神生活得到充實。

(三)設(shè)立“志愿者為服務(wù)隊伍”

社區(qū)服務(wù)志愿者為服務(wù)對象提供服務(wù)所花費的勞動，凡具有本區(qū)常住戶籍的16周歲以上社區(qū)居民可申請加人助老服務(wù)志愿者隊伍，為老人無償提供包括生活照料、精神撫慰及權(quán)益保護等方面的服務(wù)，同時出臺(老年生活護理互助會章程》及《管理辦法》相關(guān)規(guī)定。這種以互助服務(wù)為基礎(chǔ)、以低收人老人為對象的社區(qū)服務(wù)新方式無疑是一種適合國情、適合國人尊老敬老傳統(tǒng)的社區(qū)養(yǎng)老重要補充形式。

(四)設(shè)立各種與老年人相關(guān)的組織機構(gòu)

設(shè)立老年婚姻介紹所。在伴隨社會家庭小型化趨勢，孤寡老人日益增多，老年人求偶需求也會增加。老年人再婚其實就是自我養(yǎng)老意識的一種體現(xiàn)。設(shè)立社區(qū)老年婚姻介紹所，幫助鰥寡、孤獨、離異的老人求得生活伴侶，互相照顧、互相關(guān)心、安度晚年，也應(yīng)是社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)不可缺少的內(nèi)容。老年人一旦自立自強，可以大幅減輕兒女的壓力，間接節(jié)約社會資源。

開辦社區(qū)老年學校。利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、函授等多種方式，或采取集中授課的方式開辦老年書畫班、音樂班、舞蹈班、電腦班、外語班等，以滿足老年人求知、自尊的需求 ??

總之，開展社會化居家養(yǎng)老意義重大，符合我國“未富先老”的社會特點，是適應(yīng)人口老齡化發(fā)展的客觀要求，是建立完善社會養(yǎng)老保障體系的必要補充，是提高老年人生活質(zhì)量，加強社會主義精神文明建設(shè)的現(xiàn)實需要，是緩解政府財政負擔，維護社會穩(wěn)定的現(xiàn)實出路。

第五篇：中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的歷史、存在的問題、改革的背景

第二章：中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的歷史、存在的問題、改革的背景

一、中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的歷史沿革

（一）新中國成立之前的退休制度（1949 年前）

我國政府官吏退休制度的歷史源遠流長。在我國古代官制中，自商代開始一直就有“致仕”之說?！爸率恕敝腹賳T在年老和多病時，把職務(wù)歸還給帝王，以便把衰朽的身體從繁忙的政務(wù)中解脫出來。官吏致仕制度作為國家的正式人事制度則始于漢代，漢代文武官吏致仕年齡沿襲周制，七十告退。一般說來，西漢只限一至五品的高、中級官吏準予致仕。到東漢，武官吏致仕制度便有了明文規(guī)定。此外，為確保退休官員老有所養(yǎng)，安度晚年，各朝還都有一套賞賜和供養(yǎng)退休官員的規(guī)定。如漢代批準官員退休時，要給予一次性的重賞，此外還給原俸的三分之一，直到謝世，以示尊賢。唐代對退休大臣不但賞賜從優(yōu)，而且明文規(guī)寧：“五品以上致仕者，各給半祿”，有突出貢獻者，經(jīng)皇帝恩準，可得全祿。京官六品以下，外五品以下，退休時備給一份承業(yè)田以養(yǎng)老。到了宋代，政府除按時給致仕官吏以俸祿外，還要給退休官員加銜晉級，對其子女也有某些優(yōu)待。明朝以后，退休官員的俸祿又有提高，凡內(nèi)外文武官員致仕，一律按原品級發(fā)給全俸。雖然我國古代“致仕”即官員退休制度淵源久遠，但歷時 2000 多年卻沒有形成成熟的、規(guī)范化的定制。從辛亥革命推翻封建帝制到新中國成立以前，我國先后出現(xiàn)多個不同性質(zhì)的政權(quán)。在這些不同政權(quán)下工作的政府工作人員，都不同程度地享受了一定的養(yǎng)老保障。但只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，政府工作人員的養(yǎng)老保障權(quán)利才得以真正實現(xiàn)。早在 1922年，中國勞動組合書記部就擬訂了《勞動法大綱》，提出了建立社會保險的要求。之后召開的歷次勞動大會，都通過了有關(guān)實行社會保險的斗爭決議案。1929 年以后，11待遇進一步作了明確規(guī)定。我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不斷得深化。中國共產(chǎn)黨在其領(lǐng)導的中央蘇區(qū)頒布和實施了《中華蘇維埃共和國勞動法》，對疾病、年老、殘廢、失業(yè)、死亡、遺屬等社會保險項目及待遇做了明確規(guī)定。在抗日戰(zhàn)爭時期，黨領(lǐng)導的各個根據(jù)地還曾相繼制定和頒布了一些項目不多、標準較低的社會保險法規(guī)和制度?？箲?zhàn)勝利后，在全國各個解放區(qū)內(nèi)，地方性的勞動保護條例和社會保險措施，都得到制定與實施。這時勞動保護的對象不再僅僅限于公私企業(yè)的職工、農(nóng)業(yè)雇工和家庭女工等，而已擴大到中小學教職員和黨政干部。1945 年 11 月，晉察冀邊區(qū)行政委員會制定了《關(guān)于確定中小學教職員待遇標準的決定》。1948 年 11 月，華北人民政府制定了《關(guān)于華北區(qū)年老病弱退職人員待遇辦法》從上述情況可以看出，在 1949 年前我國養(yǎng)老保險的歷史進程特點是：我國一直沒有機關(guān)和事業(yè)單位的概念，“機關(guān)工作人員”在辛亥革命之前的范圍主要是指政府官員，之后則是主要指國家干部。從總體上看，“政府官員”或“國家干部”的養(yǎng)老保障制度存在內(nèi)容不夠完善、實施辦法缺乏操作性、缺乏法制保障等缺陷，具有很大的局限性，甚至可以說還沒有建立真正的養(yǎng)老保障制度，但它還是為新中國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度的建立與完善奠定了基礎(chǔ)并積累了相關(guān)經(jīng)驗。

（二）新中國成立到改革開放前的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度（1949——1977 年）中華人民共和國的成立，為中國在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度奠定堅實的基礎(chǔ)。建國初始，我國明確中央人民政府下設(shè)的內(nèi)務(wù)部和勞動部負責這項工作。1949 年 9 月，全國人民政治協(xié)商會議通過了具有憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，其中第 32 條明確提出了“逐步實行勞動保險制度”的任務(wù)，這就為在全國建立統(tǒng)一的勞動保險制度確立了法律依據(jù)。1951 年通過的《中華人民共和國勞動保險條例》是中國社會保障制度第一個基礎(chǔ)性法規(guī)。經(jīng)過 1953 年的修訂，我國逐步建立起企業(yè)職工社會保險體系。因歷史條件等原因，我國國家機關(guān)、事業(yè)單位職工的社會保險制度，沒有執(zhí)行《中華人民共和國勞動保險條例》，而是以單行法規(guī)和條例的形式逐步形成的。在建國初期，國家機關(guān)事業(yè)單位多數(shù)人員實行供給制，對其生、老、病、死、傷、殘等各方面的困難由組織保證供給。1950 年《中央級直屬機關(guān)暫行供給標準》規(guī)定的供給項理社會保險的專門機構(gòu)——內(nèi)務(wù)被砸爛撤銷，中央政府主管民政工作的專職機構(gòu)不復(fù)存在，征集、管理和調(diào)劑社會保險金的制度也被廢止，社會保險退化為企業(yè)保險、單位保險?？傮w上，這一時期是機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障制度乃至整個社會保障制度的大倒退時期。