第一篇：立法聽證規(guī)則

立法聽證規(guī)則

（示范稿）

目錄

第一章 總則

第二章 聽證準備

第三章 聽證會議的舉行

第四章 聽證報告

第五章 附則

第一章

第一條（立法目的）

為推動和規(guī)范立法聽證活動，促進立法民主化，根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，總結實踐經(jīng)驗，結合我國的實際情況，借鑒國外的有益做法，擬定本規(guī)則。

第二條（立法聽證會的含義）

立法聽證會（以下簡稱聽證會）是指法律、法規(guī)案的起草和審議機構向社會公開舉行的會議，聽取與立法有關的信息和公眾意見，為制定法律、法規(guī)提供依據(jù)和參考。

第三條（聽證機構）

人大常委會、專門委員會或常委會工作機構等組織召開聽證會的機構稱為聽證機構。

聽證機構可以由若干專門委員會、常委會工作機構聯(lián)合組成。

第四條（聽證參加人）

聽證參加人是指聽證人和聽證陳述人。

出席聽證會聽取意見的人為聽證人。人大常委會、專門委員會、常委會工作機構的組成人員有權出席聽證會。

聽證會由聽證主持人主持。聽證主持人的職責是：介紹聽證參加人的情況和說明聽證內容，執(zhí)行聽證程序，維護聽證會場的紀律等。

人大常委會舉行聽證會，聽證主持人為人大常委會主任或其委托的副主任；專門委員會舉行聽證會，聽證主持人為委員會主任委員或其委托的副主任委員；常委會工作機構舉行聽證會，聽證主持人為工作機構的負責人或其委托的人。聯(lián)合舉行聽證會的，聽證主持人由聯(lián)合舉行聽證會的機構協(xié)商確定。聽證主持人也可由聽證人互相推薦產生。

聽證陳述人是指應邀出席聽證會提供信息和發(fā)表意見的人。

第五條（聽證的范圍）

法律、法規(guī)案內容涉及社會普遍關注的熱點或者對相關公民、法人或其他組織的權益有較重大影響的，應當舉行聽證會。

法律、法規(guī)案有下列情形之一的，可以舉行聽證會：總 則

（一）對是否制定法律、法規(guī)有較大爭議的或者法律、法規(guī)案中有較大爭議事項的；

（二）法律、法規(guī)案涉及的不同利益群體之間有明顯利益沖突的；

（三）公民或社會組織要求舉行聽證會的；

（四）認為需要進一步搜集信息、了解民意，或其他有必要舉行聽證會的。

第六條（聽證原則）

聽證會應遵循公開、公正、平等原則。

聽證會應當公開舉行，應當允許公眾旁聽和媒體報道。但涉及國家安全或者商業(yè)秘密、個人隱私的事項除外。

聽證陳述人應有平等的機會出席聽證會，并在聽證會上享有平等的發(fā)言權利。

第二章聽證準備

第七條（作出舉行聽證會的決定）

人大常委會組成人員十人以上聯(lián)名可以提出召開聽證會的建議，由常委會委員長或常委會主任。

專門委員會組成人員三人以上聯(lián)名可以提出召開聽證會的建議，由委員會主任委員決定。常委會工作機構召開聽證會，由其負責人決定。專門委員會或常委會工作機構可以建議召開聯(lián)合聽證會，聯(lián)合聽證會由有關專門委員會或工作機構協(xié)商決定。

第八條（制定具體規(guī)則）

聽證機構可以根據(jù)常委會制定的聽證規(guī)則和本次聽證會的具體情況，制定本次聽證會的具體規(guī)則、注意事項和會場紀律。

第九條（聽證公告的內容）

聽證機構應當在聽證會舉行前十五日發(fā)布公告，公告應當包括下列事項：

（一）聽證機構及聽證會的時間、地點；

（二）聽證會的目的、聽證的事項和與之有關的必要的背景資料介紹，介紹的信息應當足以使公眾判斷聽證事項是否會對其產生影響；

（三）聽證陳述人、旁聽人員的人數(shù)、要求和報名辦法；

（四）其他有關事項。

第十條（聽證公告的發(fā)布方式）

公開舉行的聽證會必須公告。公告發(fā)布的方式應當便于公眾、特別是有關利害關系人及時地獲知召開聽證會的信息。公告可以在當?shù)刈顝V泛傳播的媒體上發(fā)布。

第十一條（聽證陳述人的報名）

報名作為聽證陳述人的公民，應當按照公告的要求向聽證機構進行登記。登記時應明確表示對聽證事項所持觀點。

第十二條（聽證陳述人的確定）

確定聽證陳述人參加人數(shù)應盡量廣泛，讓報名的人盡可能有機會參加。聽證陳述人的報名人數(shù)不足聽證會公告所列人數(shù)，聽證機構認為可以舉行聽證會的，所有符合條件的報名人均應列為聽證陳述人。

第十三條（聽證陳述人的確定）

聽證陳述人的報名人數(shù)超過聽證會公告規(guī)定的人數(shù)，由聽證人根據(jù)公正、合理、平等的原則遴選。

如果聽證通知上有規(guī)定，可以按照報名時間的先后順序確定聽證陳述人。

聽證會應由代表不同意見的聽證人參加。意見相同或相近的報名者，聽證機構可以要求或安排派代表參加聽證會。聽證機構應當優(yōu)先選擇代表某一群體意見的公民和與聽證事項有利害關系的人為聽證陳述人。

第十四條（聽證陳述人的確定）

聽證機構應在聽證會舉行的七日前，向聽證陳述人發(fā)出正式通知。

正式通知發(fā)出之前或在聽證過程中，聽證機構的工作人員可以約見持有重要意見的聽證陳述候選人或利害關系人，如果發(fā)現(xiàn)合適的陳述人，可以通知其出席聽證會。

第十五條（聽證陳述人提交書面意見）

聽證陳述人應按時出席聽證會。如因身體原因或其他特殊情況不能出席的，應提前通知聽證機構。經(jīng)聽證機構同意，陳述人可以委托他人代為陳述意見，或者提供書面材料。聽證機構認為必要時，也可以要求陳述人提供書面材料。

第三章聽證會的舉行

第十六條（聽證會舉行的條件）

人大常委會舉行的聽證會，應有五名以上的常委會組成人員參加。專門委員會舉行的聽證會應有三名以上的專門委員會組成人員參加。常委會工作機構舉行的聽證會應有負責人參加。

報名參加聽證會的人數(shù)不足通知要求的人數(shù)時，由聽證機構決定聽證會是否舉行。

第十七條（宣布聽證會開始）

聽證會由聽證主持人宣布開始。

工作人員應向聽證人報告聽證參加人到會情況，并宣布聽證會規(guī)則和會場紀律。

聽證主持人應向聽證陳述人介紹聽證事項、聽證會的目的和主要辯題。

第十八條（聽證陳述人發(fā)言的順序）

聽證陳述人發(fā)言的順序由聽證主持人確定。各種不同意見的陳述人都應有平等的發(fā)言機會。

聽證主持人可以按照下列原則確定發(fā)言的順序：先提出法律、法規(guī)案及其支持方的陳述人發(fā)言，再由反方或持有其他意見的聽證陳述人發(fā)言。

持有相同意見的聽證陳述人可以按照下列順序發(fā)言：

（一）提出或直接反對法律法規(guī)案的陳述人；

（二）與聽證事項有利害關系的陳述人；

（三）了解聽證事項的相關人；

（四）專家陳述人；

（五）其他陳述人。

如果同一意見的陳述人數(shù)量較多，主持人可以要求各方推選代表發(fā)言，或者提交書面陳述材料。

聽證人可以要求陳述人提交書面材料或摘要。

第十九條（聽證陳述人發(fā)言的時間）

聽證陳述人應在規(guī)定的時限內完成陳述，每位聽證陳述人的一次發(fā)言時間一般為五分鐘，第二次發(fā)言時間一般為三分鐘。但聽證主持人根據(jù)情況可以決定適當延長其發(fā)言時間。

第二十條（聽證陳述人如實陳述）

聽證陳述人對事實應當如實陳述。

聽證陳述人發(fā)言不得超越聽證的法律、法規(guī)范圍。

第二十一條（聽證人詢問）

在聽證陳述人發(fā)言中或發(fā)言結束后，聽證人可以對陳述人進行詢問。每人聽證人都有平等的權利詢問，詢問的順序和時間由聽證主持人安排。

第二十二條（聽證辯論）

各方聽證陳述人發(fā)言并回答聽證人所提問題后，可以在主持人的主持下進行辯論。經(jīng)主持人同意，一方陳述人可以向對方陳述人提問和進行反駁。

第二十三條（旁聽）

旁聽人員應遵守聽證會紀律。旁聽人員可以向聽證機構送交書面意見。除非聽證主持人特別同意，旁聽人員在聽證會上沒有發(fā)言的權利。

第二十四條（聽證記錄）

聽證會工作人員應當就聽證會的全過程制作聽證記錄。聽證記錄由主持人、記錄人員簽名，也可以要求陳述人簽名。

聽證記錄應存檔保存并可以公開。

第二十五條（會場紀律）

所有出席聽證會的陳述人、旁聽人員、新聞記者都應遵守聽證會的紀律，對嚴重違反聽證會紀律的，主持人可以警告并予以制止，直至責令其退場。

第四章 聽證報告

第二十六條（制作聽證報告）

聽證會結束后，常委會工作機構應當認真研究聽證意見并制作聽證報告。聽證報告應當對聽證會上的各種意見作出客觀、真實的反映。

第二十七條（聽證報告的內容）

聽證報告應當包括以下內容：

（一）聽證會的時間、地點和聽證會公告的發(fā)布方式；

（二）聽證陳述人的構成情況；

（三）聽證事項和主要爭論的問題；

（四）聽證陳述人提出的主要事實、觀點意見及其依據(jù)；

（五）其他有關情況。

聽證報告可以對聽證會上獲得的信息提出分析處理意見。

第二十八條（聽證報告的作用）

聽證會中獲取的信息和公眾意見，應當作為立法的重要依據(jù)。聽證報告應當作為審議法律議案的附件材料，印發(fā)人民代表大會及其常委會、專門委員會參閱。對聽證會中公眾反映強烈的、重要的意見，法律、法規(guī)案沒有采納的應當作出說明。

聽證報告應當向社會公開。

第五章附則

第二十九條（參照）

行政機關制定行政法規(guī)或規(guī)章舉行聽證會時，可以參照本規(guī)則。

第三十條（說明）

本規(guī)則作為一個示范稿，對聽證的有關程序盡量規(guī)定得全面一些，各地方可以根據(jù)本地的情況和特點，在保證聽證會基本程序的情況下，有選擇性地、有取舍地加以適用，或者參照本規(guī)定制定地方性法規(guī)。

２００１年１２月

全國人大常委會法制工作委員會

第二篇：立法聽證制度芻議

立法聽證制度芻議

周軍

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隨著世界民主與人權狀況的改善,聽證制度已日益成為當今世界各法治國家立法程序和行政程序中一項極為重要的制度。盡管各國對于聽證的適用范圍和進行方式等的具體規(guī)定不盡相同,但其所體現(xiàn)的精神和價值卻是一致的。聽證制度以公開、合理的程序將立法權和行政權的運用建立在合法適當?shù)幕A上,一定程度上避免了權力擁有者僅憑少數(shù)人的主觀臆斷給社會成員帶來的不良影響。

聽證制度的建立既是改善法制程序的需要,也是現(xiàn)代民主與人權價值的重要體現(xiàn)。而立法權的運用正是現(xiàn)代法治國家中一切權利產生和運用的基礎,對社會各方面有著廣泛和深刻的影響。因此,立法機關在立法過程中適當?shù)剡\用聽證制度,以召開聽證會的形式直接聽取各方面的意見,為法律、法規(guī)審議提供參考,對保障法律、法規(guī)的合法性和合理性有著極大的意義: 第一,有利于立法機關收集有關團體組織、政府官員、專家學者,尤其是利害相關人等的意見?，F(xiàn)代法制建設的成功與否,不僅依賴于正確的法治意識、完善的立法理論、飽滿的工作熱情,還緊緊依賴于社會政治力量對比的變化,依賴于人民群眾的支持與參與。立法工作無論是總結過去的實踐經(jīng)驗使之抽象為普遍適用的規(guī)范,還是借鑒他人成功的做法以縮短摸索的過程,都需要使立法機關能夠總是擇優(yōu)決策。因此,對于立法工作而言,法學理論是一根支柱,人民群眾是另一根支柱。不能想象沒有理論指導的立法會是成功的立法,更不能想象沒有人民群眾的支持而能夠成功實施立法。

第二,有利于公眾尋求一個質證和辯論的公開論壇,并利用這個論壇向立法機關反映人民的真實意愿。由于近年來國家對法制建設的高度重視,人民群眾的法制意識正在不斷增強。過去的實踐表明,我們的立法工作始終受到廣大人民群眾的普遍關注,他們極希望能有機會與立法人員面對面地交換意見,更希望通過一定的方式直接或間接地參加到立法工作中來。立法聽證制度的建立不僅能夠滿足人民群眾的愿望,而且也是不可多得的法制宣傳形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科學性。聽證的過程不僅是收集利害相關人意見的過程,也是一個與社會各方面進行充分協(xié)商的過程,立法機關在聽證的基礎上根據(jù)各方面的要求進行充分的綜合平衡,使所擬定的草案能最大限度地吸納各方面的意見和建議,充分保障立法的民主性和科學性。

第四,有利于增強人民群眾對法治的信心。我國法治制度的建立是在國家統(tǒng)一部署下進行的,普通民眾對此缺乏較為主動的態(tài)度,加之過去一些法律法規(guī)或規(guī)章沒有經(jīng)過充分論證便匆忙出臺,與普通民眾的要求不夠親和。如果建立立法聽證制度,對一些與民眾關系密切的法規(guī)進行聽證,而且立法機關能充分重視民眾的意見,便可以較好地得到利害相關各方的合作,比起草單位單獨起草法案更容易為各方所接受,法規(guī)的實施將更為順利。

由于聽證制度的積極作用,許多國家建立起以聽證制度為核心的公眾參與立法制度。在我們過去的立法模式中,廣泛征求社會各界的意見一直是我們的優(yōu)良傳統(tǒng),特別是各種征求意見會和專家論證會在一定程度上具備了立法聽證的雛形,取得了豐富的經(jīng)驗。改革開放后我國民主與法制的建設也為聽證制度的移植和發(fā)展奠定了基礎。

筆者以為,建立立法聽證制度應重點抓好以下幾個方面: 第一,要正確認識法的本質,樹立現(xiàn)代法治意識,切實保障人民群眾的法治主體地位。

黨的十五大提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的方略,明確了人民群眾是依法治國的主體,這是我國歷史上對法本質認識的重大轉變。立法工作特別是地方立法工作不能僅看成是為政府部門提供“管理手段”,而是要“在黨的領導下努力實現(xiàn)各項工作的法制化、規(guī)范化,保證人民群眾依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,參與管理國家事務,管理經(jīng)濟和文化事務,管理社會事務?！币虼?立法聽證制度的建立就要求立法工作人員進一步增強民主和法治意識,尊重人民群眾的意志,體現(xiàn)黨的主張。

第二,要充分發(fā)揮地方立法的作用,率先嘗試建立起立法聽證制度。

地方立法既要為一個地區(qū)的法制建設服務,又應自覺肩負為國家改革進行先導的責任,因此,地方立法權的行使過程便不僅僅是一個歸納與表述現(xiàn)存經(jīng)濟關系與政治關系的過程,更是一個對現(xiàn)存經(jīng)濟關系創(chuàng)新的過程,是一個努力利用各種優(yōu)秀法律資源的過程。在條件成熟的情況下,充分發(fā)揮地方立法的試驗作用,大膽進行立法聽證制度的“試驗”。

第三,完善配套措施,充分發(fā)動群眾,保證聽證制度的實施和聽證價值的實現(xiàn)。

首先,應合理確定法案聽證的范圍。立法聽證程序適用范圍與行政聽證程序適用范圍不同,與立法審議的范圍也不相同,不是要求所有的法規(guī)都要經(jīng)過聽證程序,而主要限于那些與廣大人民群眾關系密切,特別是與廣大人民群眾現(xiàn)行生活方式不同的社會制度改革方面的法規(guī)。因為這類法規(guī)的實施可能會給民眾習慣的生活方式帶來沖擊,會影響到部分人的既得利益。沒必要將一切立法項目特別是許多復雜的、技術性強的不宜進行聽證的立法項目都適用聽證程序,既浪費了大量的人力物力,又可能會給正常的立法工作帶來一定的難度。

其次,應建立一套較為完整的聽證程序。包括聽證會主持機關如何公布聽證會的時間、地點、進行聽證的法案要旨、允許參加的人員和報名辦法,如何處理聽證會所獲意見、資料、如何向審議機關提出報告、說明以及以何種方式向其它聽證參與人進行反饋等。

再次,應進一步提高立法機關工作人員和參與審議的人民代表的素質。特別是強調主持立法聽證的工作人員的工作作風要認真細致,進一步強化他們的責任感和民主意識,要求他們尊重參與聽證的人民群眾,重視人民群眾提出的意見。由于立法聽證不可能對各種意見當場作出是否采納的決定,因此還應強調事后向審議機關提交關于聽證情況的報告,向參與聽證特別是提出意見的群眾進行反饋。2 否則,不僅不能使聽證程序真正產生實效,而且還會影響人民群眾對立法機關的信任感,影響立法機關所作出決策的正確性與合理性。

立法聽證雖然還不是群眾直接參與立法,但通過這種形式可以讓群眾間接地參與到立法工作中來,也是民主化立法的一種有益形式,是民主務實精神的真正體現(xiàn),說明我國是人民當家作主的國家。第四,在總結經(jīng)驗的基礎上,在適當?shù)臅r候以立法的形式將聽證制度法制化。聽證制度雖在我國還處于萌芽階段,但公民的聽證意識正在不斷提高,立法聽證理論也已基本成熟,不少地方已準備進入嘗試階段,因此,大膽試行聽證制度,開展民主化立法,并在適當?shù)臅r候將立法聽證的經(jīng)驗規(guī)范化、法律化,進而在全國立法中成功建立起立法聽證制度。(作者單位:廈門市人大常委會)(注:本文系作者從國際互聯(lián)網(wǎng)通過電子郵件投稿。本刊提倡并鼓勵這種投稿方式。)

第三篇：關于我國行政聽證制度的立法構想專題

關于我國行政聽證制度的立法構想

南昌大學立法研究中心研究員、法學院教授 肖萍；東華理工大學測量學院教師 楊旋

? 2012-04-20 12:11:27

來源：《法學雜志》2011年第7期

摘要: 聽證制度在行政程序制度中占有重要的地位，目前我國聽證制度在法律上和實踐中尚沒有形成統(tǒng)一、完整的制度，我們有必要以制定行政程序法為契機，對行政聽證制度作出統(tǒng)一規(guī)定，以加緊完善我國的聽證制度，使其發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞: 行政程序法；聽證制度；立法構想

一、我國行政聽證制度的立法現(xiàn)狀

行政聽證制度在我國的確立經(jīng)歷了較長的時間。一是我國1996年頒布實施的《行政處罰法》第一次以法律的形式對聽證程序作出規(guī)定，是我國行政聽證制度建立的標志，也是我國行政法制建設的一個重要里程碑。二是1998年實施的《價格法》規(guī)定在制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價時，應建立聽證制度，在此首次將聽證制度引入行政決策領域。三是《立法法》將聽證擴展到行政立法領域，規(guī)定在起草行政法規(guī)和規(guī)章時，可采取聽證會的方式聽取意見。四是2003年頒布的《行政許可法》，它擴大了行政許可聽證的范圍、確立了聽證筆錄的效力，其關于聽證的規(guī)定比以上幾部法律更為全面，更具操作性，對我國行政聽證制度的發(fā)展有著深遠的影響。

盡管我國對行政聽證制度進行了許多有益的嘗試，有關聽證制度的規(guī)定也在逐步完善，但不容忽視的現(xiàn)實是，同國外的相關制度相比，我國的行政聽證制度還只是剛剛起步，作為一項制度還不夠健全。具體表現(xiàn)在：

首先，目前我國尚無一部統(tǒng)一的法律對行政聽證制度作出系統(tǒng)的規(guī)定，有關聽證程序的法律規(guī)范散見于《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》與《行政許可法》中。由于缺乏統(tǒng)一性，導致《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》各自為政，規(guī)定的聽政程序差異很大，執(zhí)行過程中沒有一致的操作規(guī)范。其次，就目前已經(jīng)建立的聽證制度來看，內容簡單而粗疏，尚未形成完備的制度。如《價格法》、《立法法》并未對聽證規(guī)則作出具體規(guī)定；《行政處罰法》關于聽證適用的范圍過窄，法律僅明確責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款三種具體行政行為為聽證適用范圍，將限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序之外；聽證筆錄的效力并未明確；聽證的申請人僅限于行政相對人，將利害關系人排除在行政處罰的聽證申請人之外，對利害關系人的合法利益保護不足等。第三，相關規(guī)定過于抽象、原則，不具有可操作性。如《行政處罰法》規(guī)定行政機關作出“較大數(shù)額罰款”時適用聽證程序。但“較大數(shù)額罰款”是多少，由哪些機關作出明確規(guī)定，標準是什么，均未作出明確規(guī)定。對此，國內學者對行政聽證制度也做了多方面的積極研究，像目前的幾個行政程序法專家試擬稿就對行政聽證制度的完善做出了重要的貢獻。遺憾的是，這些試擬稿并未對行政聽證制度采取統(tǒng)一、系統(tǒng)的立法方式，且內容較簡單，沒有就目前行政聽證制度存在的問題進行有針對性的立法。

二、行政聽證制度在行政程序法結構上的安排

鑒于目前行政聽證制度的立法現(xiàn)狀，筆者認為有必要以制定行政程序法為契機．在行政程序法中對行政聽證制度進行系統(tǒng)的規(guī)定，從而使行政聽證具有統(tǒng)一的聽證規(guī)則和科學合理的程序框架。首先，可對聽證制度的基本要素進行統(tǒng)一規(guī)定，包括聽證原則、聽證適用范圍、聽證程序主體、聽證基本程序、聽證的監(jiān)督和救濟機制等，以保證聽證制度的系統(tǒng)性、完整性。其次，在遵守共同聽證規(guī)則的前提下，鑒于各行政管理領域的特殊性，可按聽證的類型就聽證問題進行特別規(guī)定，從而形成以聽證基本規(guī)則為核心、以各具體行政行為特有的聽證程序為補充的行政聽證制度。在行政程序法中對行政聽證制度采取單章立法的方式予以規(guī)定，主要是基于以下理由：

（一）行政聽證制度本身的重要性程度

聽證制度在民主、公開、參與等方面發(fā)揮的突出作用，被認為是現(xiàn)代民主的標志，也成為各國行政程序法的核心制度。比如，對世界很多國家和地區(qū)的行政程序立法產生過重要影響的美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》共有11章，其中有7章和聽證有關。聽證不僅適用于行政機關制定規(guī)章的過程中，而且適用于行政機關作出裁決的過程中，聽證原則貫穿于美國行政程序法的始終。在沒有制定專門行政程序法的法國和英國，聽證則是其“自然公正”或“合理”原則的中心制度。并且各國都將公開、參與等原則作為行政程序法的基本原則，而行政聽證制度正是對這些原則最好的詮釋和體現(xiàn)。筆者認為應突出其在行政程序法中的地位，將其上升為行政機關做出行政行為必須共同遵守的制度，而不僅僅是一種程序。王克穩(wěn)在其《論行政聽證》一文中指出：“僅僅將聽證視為是一種程序是遠遠不夠的，在行政程序法中，聽證的含義是多重的，它首先是指行政程序法中一項重要的法律制度；其次，它又是整個行政程序中為法律所設定的一項具體的行政活動程序；而在行政程序法律關系中是行政相對方當事人的一項重要權利?！盵1]

（二）目前采取的分散式的立法模式存在很大弊端

分散立法的弊端在于：一是執(zhí)行過程中沒有一致的規(guī)范，其結果是導致有些地方在每次聽證會之前都要制定《參加聽證會須知》和聽證工作方案之類的文件。這種制定臨時性規(guī)則的方式不僅會加大每次聽證會的工作量，也難以總結經(jīng)驗，更為重要的是，缺乏共通的聽證規(guī)則意味著聽證作為公民直接參與行政決策的一種途徑難以做到制度化。二是任何一種制度都應有一個總的立法精神與法律原理，而在分散的立法模式下就很難形成統(tǒng)一的這種精神。三是由于各個領域分散立法必定會導致各種法律重復，有時甚至還會產生沖突，使法律在執(zhí)行中沒有權威性，同時也在各種法規(guī)的相互協(xié)調中浪費大量的行政資源。[2]此外，目前所確立的行政聽證制度在內容和程序上也存在一些不足，比如，行政聽證程序的適用范圍過窄、聽證主持人專業(yè)性和獨立性問題、聽證代表產生不合理問題、聽證筆錄的效力不明確等問題。而要解決這些問題就應該采取集中立法的模式，對聽證制度進行系統(tǒng)性梳理并統(tǒng)一規(guī)定。否則，不僅不利于行政相對人很好地理解和參與聽證程序，而且容易使聽證程序的發(fā)展陷入無序狀態(tài)，難以真正發(fā)揮行政聽證的價值和作用。

（三）行政程序法本身承擔了法典的任務

行政程序法作為規(guī)范行政行為的基本法，就行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，以及行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的關系等進行了規(guī)范系統(tǒng)的規(guī)定，從而使一國有關行政程序的基本原則、基本制度得以確立下來，對各單行法律、法規(guī)起到了統(tǒng)領作用。因此，行政程序法中規(guī)定的聽證制度應當是所有行政機關作出行政行為時共同遵守的聽證規(guī)則，與行政行為的具體類型無關。我們應以制定行政程序法為契機，采取集中立法模式加快完善行政聽證制度，這樣聽證的各個環(huán)節(jié)在執(zhí)行中也會更加緊湊。

三、行政聽證制度在行政程序法內容上的安排

（一）一般規(guī)定

1．行政聽證的基本原則

（1）公正原則。行政聽證制度作為一項民主的行政程序制度，它的精髓在于改變了傳統(tǒng)行政執(zhí)法中執(zhí)法主體一家說了算的局面，形成了行政相對人參與行政過程的雙向制約機制。因為“公正的聽證程序有如達摩克利斯劍，時刻防范行政機關的專橫恣意，有利于促使其依法行政和公平行使權力。”[3]因此，公正原則必須置于所有基本原則之首。

（2）效率原則。在現(xiàn)代社會，任何制度的設計、運行都不能不考慮效率的要求。應松年教授、劉萃教授在《行政處罰法理論與實務》一文中指出：“實現(xiàn)公正并不是行政程序的惟一法律價值。從行政權的本質需要看，它還要求行政程序能夠體現(xiàn)效率的法律價值。行政與效率的密切關系決定了行政權，進而反映到行政程序上不能沒有效率的烙印?！盵4]雖然行政聽證制度以追求公正為其首要原則，但是如果沒有效率同樣也會損害當事人的利益，正所謂“遲到的正義非正義”。

（3）公開原則。公開原則是聽證程序民主性的重要體現(xiàn)，直接與公正原則相聯(lián)系。它包括聽證前聽證事項公開、聽證公開舉行、聽證結果公開等內容。這些規(guī)定對監(jiān)督行政行為依法進行、保護公民合法權益具有十分重要的意義。當然，公開原則也有例外，即凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開聽證。

2．聽證的適用范圍

我國聽證制度存在的一個突出問題就是適用范圍過窄，主要是在行政處罰、行政許可、行政立法和價格聽證中應用，并且在這幾個領域也不是所有的都可以進行聽證。比如，《行政處罰法》并沒有明確規(guī)定當事人對行政拘留處罰不服請求聽證的權利，但行政拘留作為限制人身自由的行政處罰顯然是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等更為直接和重大。《行政處罰法》不對其作出明確的規(guī)定，這對于保護公民的基本權利是明顯不利的。

關于聽證的適用范圍，筆者認為在我國應該逐步擴大，但是從行政效率的角度來看，這個范圍也不應無限擴大，不能將所有的行政行為都納人行政聽證的范疇。從各國的立法實踐來看，確定聽證適用范圍的原則以是否侵害了當事人的合法權益為標準。我國也可參照這一原則，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權益產生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益，最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可以適用聽證。[5]

3．聽證主體

（1）聽證主持人。聽證主持人涉及兩個問題。第一，聽證主持人的資格問題。我國現(xiàn)行法律只是規(guī)定“由非本案調查人員擔任”，“許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人”，并沒有規(guī)定擔任聽證主持人的具體條件。實際操作中，聽證主持人主要來自本行政部門，這樣既沒有超脫行政機關，也沒有被賦予應有的職權，加之對行政機關有過分的利益依賴，這就使主持人的獨立性、公正性大大降低。此外，由于主持人行政聽證的操作能力和專業(yè)素質參差不齊，使得聽證結果的公正和客觀性也難以得到保證。從各國的做法來看，對聽證主持人的選任主要有兩種方式：一是美國的行政法官制度；二是由行政機關長官或其指定人員擔任，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都是采取這種方式。從效果上來看，顯然美國的行政法官制度更有利于保護聽證結果的有效性。但是從我國實際情況出發(fā)，現(xiàn)在要建立類似美國的行政法官制度的條件并不成熟。因此，筆者認為目前較為可行的辦法是：在選任聽證主持人時，首先應明確對聽證主持人專業(yè)、學歷以及工作經(jīng)驗的要求，其次應規(guī)定由行政機關內部的法制機構或承擔法制工作部門的人員擔任本機關有關案件的聽證主持人，并在此基礎上，建立和完善職能分離制度、回避制度和禁止單方面接觸制度。第二，聽證主持人的職權問題。從各國的規(guī)定來看，主持人的職權有兩種不同的情況：一是聽證主持人僅有主持聽證的權力，沒有決定權；另一種是聽證主持人不僅有主持聽證的權力，還有做出初步?jīng)Q定或建議性決定的權力。目前我國采取的是第一種方式。筆者贊同有些學者建議的可以賦予聽證主持人做出建議性決定的權力，這樣一方面有助于提高聽證主持人的責任心，另一方面也可以避免“判而不審”的弊端，從而提升行政聽證的實質意義。[6]

（2）聽證當事人和參加人

各國對有權參加聽證的主體范圍的規(guī)定大體相同，即權利和利益直接或間接受到行政行為影響的人，都能參加聽證。前者被稱為當事人，后者被稱為利害關系人。關于這個問題，筆者認為，雖然《行政許可法》已將聽證申請人的范圍擴大到利害關系人，但《行政處罰法》中這個范圍仍僅限于當事人，這顯然是不夠的。因為行政機關的處罰決定往往也影響到第三人的合法權益。美國法院對參加聽證的主體范圍，采取司法審查規(guī)則來確定，即有權對行政行為申請司法審查的，原則上也有權參加聽證。因此我國可參照這一原則，對聽證申請人的范圍進行統(tǒng)一規(guī)定，并明確他們在聽證中享有的權利和義務。

4．聽證基本程序

關于聽證的基本程序，筆者主要想就應松年教授的試擬稿談一點看法。

（1）聽證程序的啟動。關于聽證程序應該如何啟動的問題，行政處罰法、行政許可法均有所規(guī)定。在行政處罰領域，根據(jù)當事人的申請啟動；在行政許可領域，有根據(jù)當事人申請啟動和行政機關依據(jù)法律規(guī)定及自由裁量決定啟動兩種情況。對此，試擬稿當中并沒有進行規(guī)定。關于這一點，筆者認為行政程序法應作出明確規(guī)定。

（2）預備聽證。關于預備聽證問題，試擬稿規(guī)定得過于簡單，不具有可操作性。如在什么情況下舉行預備聽證，預備聽證要解決什么樣的問題以及預備聽證的效力等問題都沒有明確規(guī)定。這方面可以借鑒美國的做法和經(jīng)驗。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，只要案件性質是在公共利益允許的范圍內，行政機關在舉行正式的聽證會之前就可以舉行由各方當事人參加的預備會議。其主要有兩個功能：一是使當事人之間有機會通過協(xié)商解決爭端，節(jié)約成本。二是能簡化爭端。如果當事人之間能夠在預備會議中協(xié)商解決爭端，則聽證程序不必再舉行，這樣也有助于提高行政效率。

（3）重新聽證。關于聽證重新進行的問題，應松年教授草擬的試擬稿第78條規(guī)定：“聽證結束后，行政決定作出前，行政機關認為有必要的，可以再次舉行聽證?！惫P者認為只用一個條款規(guī)定這一內容顯得過于簡單，立法的目的、意義都不明確。什么情況下可以被認為是“必要”？是否行政機關和當事人雙方都可以要求啟動程序？筆者認為，如果在聽證會結束之后，在行政執(zhí)法決定做出之前，行政機關調查人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，只要可能改變事實認定結果的，行政機關就應重新舉行聽證，以保證聽證筆錄對行政機關做出行政決定的絕對約束力。

（二）行政決策類聽證

1．聽證代表的產生

行政決策類聽證的目的在于對某一事項的調查和研究，通過聽證會的形式聽取公眾意見，從而作出決策，而這一決策又對不特定的人的權利義務產生重大影響。因此，決策類聽證的一個很關鍵的問題就是聽證代表的產生，即如何確保聽證代表的廣泛性、代表性，同時又具有參與的能力。目前我國的做法主要是由組織者確定參與代表，這樣的產生方式存在很大的不合理性，難以保證聽證會的效果。因此，我國在確定聽證代表時，首先，應對聽證代表設定一定的條件。既要考慮聽證代表自身的各方面綜合因素，以確保其有足夠的參與能力；還應考慮到聽證代表的代表性，能代表其所在利益團體或所在區(qū)域的利益。其次，通過一定的方式和程序如團體推薦、自我推薦或隨機抽取等，在符合條件的人選中，產生聽證代表，以防止行政機關圈定“聽話代表”。

2．聽證公開舉行

決策類聽證的目的是讓公眾參與到行政決策的制定過程中，更廣泛地聽取意見，以論證決策的可行性和必要性。因此，聽證如不公開舉行，就失去了它舉行的意義。聽證公開舉行包括擬討論的聽證事項及相關信息應提前公開、聽證代表名單提前公開以及聽證會公開舉行。首先，聽證事項及相關材料的公開。目前我國法律對聽證會舉行前有關擬討論的聽證事項的公開發(fā)布問題沒有作出明確規(guī)定。如價格聽證，中央及各地方指定的價格聽證辦法都沒有明確規(guī)定在聽證準備階段應公布相關資料和信息，只是要求聽證申請單位提供相關資料，接受審查。在實踐中，有些聽證組織者直到聽證會舉行之前的幾天才將相關材料交給與會代表。聽證材料有時多達上百頁，且多涉及很多專業(yè)性、技術性的問題，在短短幾天的時間內根本無法進行充分準備，嚴重影響了聽證會的效果。因此，聽證所涉及到的相關材料應在合理的時間內交與聽證代表。這個時間可視聽證事項的復雜程度而定，但最少不得少于15天。其次，代表名單的公開。只有公布代表名單，公眾才能將自己的想法有針對性地與代表交流，使代表能如實反映被代表的利益。總之，聽證公開舉行是確保聽證過程及結果公正的重要保證。

3．明確聽證代表意見回應機制

由于行政決策類聽證并不要求行政機關必須聽取所有的聽證意見，所以，必須建立回應制度，使聽證代表有權了解并獲得聽證意見處理的結論，這樣才能令公眾信服。某些聽證活動之所以被稱為“茶話會”，其原因就在于欠缺對聽證代表意見的回應機制。一項制度的設計不僅要保證利害關系人能夠參與，更要保證他們的參與是有實效的。

（三）行政決定類聽證

結合行政決定類聽證的特點和實踐中存在的問題，筆者認為在設計聽證規(guī)則時應重點突出以下幾個方面的內容：

1．強調主持人的中立性

行政決定類聽證之所以要特別突出主持人的中立性，是因為行政決定類聽證和行政決策類聽證有很大的不同。行政決策類聽證的主持人更多的只具有程序上的意義，但決定類聽證則不同。主持人能否公正地主持聽證，是聽證能否有效運作，達到預期目的的重要保證。所以，在制定行政決定類聽證規(guī)則時應突出強調主持人的中立性并通過一系列制度，尤其是回避制度來保證主持人的中立性。

2．確立言詞原則 言詞原則即讓聽證當事人有權陳述對自己有利的事實，發(fā)表自己對法律適用問題的看法，對行政機關提出的對自己不利的指控進行抗辯，使行政機關在作出對當事人權利義務產生重大影響的決定時，能正確認定事實。如前所述，行政決定類聽證更多的是著眼于具體事實的正確性，因此，只有讓當事人之間進行充分言詞辯論，才能達到舉行聽證的目的。這和行政決策類聽證的辯論規(guī)則有很大的不同，因為行政決策類聽證雙方的對抗性較弱，參與人主要以“陳述意見”為主，且參與人人數(shù)較多，每個參與人發(fā)言的時間、辯論的次數(shù)、辯論的充分程度方面均弱于參與人特定的決定類事項的聽證。[7]

3．明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他原則

目前我國除了《行政處罰法》和《行政許可法》兩部法律以外，都沒有對聽證筆錄作出規(guī)定?！缎姓幜P法》僅在第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章?！甭犠C筆錄對行政機關在處罰決定中有什么作用卻沒有規(guī)定?！缎姓S可法》雖然規(guī)定了聽證筆錄是行政機關作出許可決定的依據(jù)，但對于聽證筆錄應當記載的內容沒作規(guī)定。這導致現(xiàn)實中常出現(xiàn)一些預設結果的聽證或“聽而不取、聽而不決”的聽證。聽證制度的設計原本是以犧牲行政效率來確保最終決定的正確性，如果行政機關可以以聽證會之外的其他證據(jù)作為其決定的依據(jù)，聽證制度的設計就失去了它的意義。因此，必須明確要求行政機關的裁決只能以聽證筆錄作為根據(jù)，而不能在聽證筆錄之外找根據(jù)。

注釋: [1]王克穩(wěn)：《略論行政聽證》，載《中國法學》1996年第5期。

[2]李登紅：《我國行政聽證制度存在的缺陷與完善》，載《現(xiàn)代商業(yè)》2008年第6期，第202頁。

[3]劉勉義：《行政聽證程序價值內涵研究》，載《行政法學研究》1998年第1期，第47頁。

[4]應松年、劉莘：《行政處罰法理論與實務》，中國社會出版社19％年版，第144頁。[5]畢少斌：《論完善行政許可聽證制度》，載《廣東行政學院學報》2004年第2期，第20頁。

[6]章劍生：《行政聽證制度研究》，浙江大學出版社2010年版，第24頁。[7]馬懷德：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第294頁。

第四篇：試論我國立法聽證制度之完善

毫無疑問，“聽證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現(xiàn)代國家和社會，立法民主原則，已經(jīng)成為人們的共識。所謂立法聽證，就是讓與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關系的公眾，或者法律專家、學者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內容，并發(fā)現(xiàn)、質疑該法律中存在的問題，以監(jiān)督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。

正是因為體現(xiàn)著民主的精神，立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認為，其最初甚至可以在英國1215年的《自由大憲章》有關公民的“法律保護權”的觀念和制度中找到影子[1].它的發(fā)展經(jīng)歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程，最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度，如美國司法制度中著名的“正當法律程序”就包含著聽證程序；隨著民主和法治的發(fā)展，西方社會公眾參與立法和行政的事務的呼聲高漲，立法聽證制度便應運而生，受到普遍認同，特別是二戰(zhàn)之后，日本和拉美等一些國家相應實行了立法聽證[2].對立法聽證制度的作用，美國學者D??杜魯門的闡釋最為精辟：一是從政策和技術上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容；三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].我國的司法聽證制度起步較晚，第一次規(guī)定聽證制度始于1996年頒布實施的《行政處罰法》，立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間，直到2000年頒布實施的《立法法》才得以正式確立，體現(xiàn)在該法三個條文之中，第五條規(guī)定“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，第三十四條規(guī)定“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”以及第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。其中，第五條規(guī)定是一條原則性的規(guī)定，即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎；第三十四條和第五十八條規(guī)定則明確規(guī)定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。

其實，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例》舉行了聽證會，開創(chuàng)了我國立法聽證的先河。同年，深圳市更是制定了全國首個地方人大部門立法的聽證規(guī)則《深圳市人大計劃預算委員會聽證制度》[4].《立法法》頒布實施之后，全國多數(shù)省市相繼以條例、辦法或規(guī)定等形式制定了本地的立法聽證規(guī)則，也進行了許多立法聽證嘗試。應該肯定，這些立法聽證嘗試都是有益的，對促進我國立法的民主化和科學化都起到了一定的推動作用。但是，由于《立法法》對立法聽證制度只是做了一個原則性的規(guī)定，于是在具體操作實踐過程中，各地就仁者見仁、智者見智，在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒有一個統(tǒng)一的標準。而且，全國人大及其常委會和國務院在立法過程中，目前還沒有開始運作聽證程序。因此，只能說立法聽證制度在我國，只是開始初步建立，在地方立法中開始正式運作，而談不上已經(jīng)建立了完整的立法聽證制度。

為此，在《立法法》頒布實施五周年之際，筆者認為，有必要對目前我國立法聽證制度的執(zhí)行情況進行一次重新審視，深入分析其執(zhí)行執(zhí)行過程中存在的問題及原因，為進一步健全完善立法聽證制度，促進立法的民主化、科學化提供有力的法理理論和實踐經(jīng)驗支持。

一、目前我國執(zhí)行立法聽證制度存在的主要問題

結合對《立法法》制度設計本身的缺陷和各地進行立法聽證做法不統(tǒng)一的實證分析，筆者認為，當前我國立法聽證制度主要存在以下問題。其一，立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度，但是由于受到舊觀念的影響，我國享有立法權的國家機關、部門和立法者還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想，認為立法只是職能部門的事，與社會公眾無關，于是在立法時不愿意聽證，對立法聽證告知義務履行不到位。而且，更關鍵的是，對此，目前尚無法監(jiān)督，更談不上追究責任。其二，立法聽證制度的社會認知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展，社會公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權利，自然就很少參加立法聽證會；更嚴重的是，長期以來，我國社會公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結，其參與立法的積極性不高，不愿去行使自己的立法監(jiān)督權，甚至在一部關系自己的切身利益的法律、法規(guī)即將制定出臺前，也不要求立法者召開立法聽證會，對立法者就缺乏必要的監(jiān)督。其三，沒有建立獨立的聽證主持人制度。當前，在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位就不明確，只要求其不是本案的調查者，在實踐中主持人往往是調查者的同事或上司，就不能不讓人對其公正性產生合理懷疑。于是，在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位尚不獨立，在立法聽證中獨立的主持人制度更是談不上。其四，由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應有的法律地位，在實踐中往往導致立法者將立法聽證程序視為“走過場”，聽證的記錄結果得不到應用，立法者不吸收公眾在聽證會上提出的意見和建議，使得立法聽證流于形式。

二、關于完善我國立法聽證制度的幾條思路

完善的立法聽證制度，筆者認為至少包含著三個方面的內涵。一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體，即需要進行立法聽證的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，就是需要聽證的規(guī)范的范圍。三是立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規(guī)定，即聽證會記錄如何使用的問題。

（一）立法聽證主體制度的完善。

立法聽證主體，有三個方面，一是立法者，二是聽證參加者，三是獨立于二者之間的聽證主持人。對立法者而言，應該進行廣義的界定，即包括法律規(guī)范的起草者和審議、批準機關。在法律規(guī)范的起草階段，負責起草的機關需要廣泛征求意見，就得進行聽證。當法律規(guī)范提交審議、批準后，負責審議、批準的機關，即人大或其常委會及政府主管部門，也要進行聽證。立法是一項嚴肅的工作，采取這種在起草和審議、批準階段的“雙重聽證”，是完全有必要的。而且，應該對負有舉行聽證義務的機關進行必要的法律監(jiān)督，就是要追究沒有履行應盡的立法聽證義務的機關及其負責人的法律責任，以避免《立法法》規(guī)定的立法聽證制度處于形同虛設的尷尬境地。

對立法聽證的參加者來說，應該堅持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個法律規(guī)范即將制定出臺舉行立法聽證會時，要確保有關系的更多的對象參加，包括法律規(guī)范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大常委會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表，等等。法律應該規(guī)定上述人員必須參加立法聽證的法定義務，督促他們能夠參加立法聽證會。特別是對利害關系人，尤其要確保通知到會，一方面，負有舉行立法聽證義務的起草者或審議、批準機關要盡到必要的通知義務，要窮盡一切可能的方法將利害關系人代表通知到會；另一方面，立法者已經(jīng)盡到必要通知義務而利害關系人無正當理由拒絕到會的，從提高立法工作效率的角度考慮，到法律規(guī)范正式頒布實施后，利害關系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規(guī)范的法律效力。

居中裁判，是對任何事項裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權的法官必須做到獨立、中立、公正，立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間，應該保持獨立、中立，這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨立與公正，進而保障聽證職能的獨立地位，有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求，通過考試來取得聽證主持人的資格，建立獨立的選拔任免制度，把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨立出來[5]，筆者認為，這種思路是值得嘗試的。

（二）立法聽證客體制度的完善。

所謂立法聽證客體，就是指需要進行立法聽證的法律規(guī)范。目前，我國《立法法》對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規(guī)定。其一，該法僅在第三十四條、五十八條規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應該聽取有關方面的意見，而對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，則沒有明確規(guī)定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見，只是要求其不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，但所幸各地人大、政府在制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例過程中，大都進行了立法聽證的有益嘗試。其二，該法第三十四條、五十八條規(guī)定對立法聽證僅是一個選擇性的規(guī)定，即聽取意見的形式可以多種，包括座談會、論證會和聽證會，可見聽證會僅是可選擇的其中之一，并不是強制性的。

在民主和法治得到進一步發(fā)展的今天，結合國外立法聽證的先進經(jīng)驗來考量，筆者認為，將立法聽證作為強制性的規(guī)定，已成為必要。因為，不管是從議題、參加者的范圍及其責任義務，還是從討論問題的程序及其效力等方面分析，立法聽證會與立法座談會、論證會都有很大的不同。

其一，議題內容不同。立法座談會議題比較寬松、廣泛。立法論證會的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規(guī)定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會的議題則主要是就立法過程中出現(xiàn)的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭論的有關問題進行質證與辯論。

其二，參加人范圍不同。立法座談會參加人的范圍比較廣一些。論證會的參加人大部分情況下是專家學者和與議題有關的國家機關或國家機關的代表。而立法聽證會的參加人有特別的規(guī)定，其中與所立之法有利害關系的人應是參加的重點對象。

其三，參加人的權利義務不同。立法聽證的參加人所享有的權利以及所應承擔的義務都規(guī)定得比較嚴格。比如，在立法聽證制度較為發(fā)達的美國，其行政立法機關作為立法聽證的一方當事人，在立法聽證時必須作出事先通知，必須向利害關系人提供參與聽證的機會，還要答復立法相對人的意見，等等。作為立法聽證的參加人的利害關系人也同樣享有一定的權利和承擔一定的義務，比如，利害關系人有得到立法聽證通知、聘請律師參加聽證、提供證據(jù)、互相辯論并獲得立法機關答復等權利。另外，利害關系人還須承擔一定的義務，如按時參加聽證、不得提供虛假證據(jù)義務，等等。而在立法座談會、立法論證會中，參加人的權利義務沒有嚴格的規(guī)定，他們主要是發(fā)表意見。其四，程序上有較大區(qū)別。立法座談會、立法論證會的程序比較自由，沒有法律的硬性規(guī)定，也沒有一般的正式要求。立法聽證會則不同。比如，在美國，立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序，還有近些年發(fā)展起來的結合正式聽證程序和非正式聽證程序優(yōu)越性的混合聽證程序。美國的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”，其特點在于準司法化，即立法機關仿照法院的審訊程序來進行立法聽證。其五，聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中，立法決策機關一般來講受到較多限制，其自由裁量權受到必要的限制。而在立法座談會、立法論證會中，決策機關所受的限制要小得多。例如，在美國的正式聽證程序中，決策必須根據(jù)聽證筆錄作出，而在座談會、論證會等非正式程序中，立法機關所獲得的信息、資料及其他證據(jù)，僅供決策部門作決定時參考，不受其嚴格約束[6].鑒于上述分析，很顯然，立法聽證會從議題、參加對象及其權利義務、程序和聽取意見的效力等各方面，在促進立法民主化、科學化的作用上都要優(yōu)于立法座談會和立法論證會，因此我國《立法法》實該把立法聽證作為法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律規(guī)范立法過程中的強制性程序加以規(guī)定，而不是現(xiàn)在的選擇性規(guī)定。當然，立法座談會和論證會也不能摒棄，應發(fā)揮其靈活機動的優(yōu)勢，作為立法聽證程序的有益補充。

（三）立法聽證程序的完善。

立法聽證程序問題，也是我國《立法法》尚未明確規(guī)定的一個缺陷。筆者認為，立法聽證主要包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，以及聽取意見的效力規(guī)定，即聽證會記錄如何使用的問題。

立法聽證會進行程序，主要是對聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會進行過程中，聽證主持人始終居于中立地位，先由立法者說明立法的理由、提供證據(jù)，介紹法案內容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對立法理由及法案具體規(guī)定等提出質疑，并提供證據(jù)，立法者必須對他們提出的問題作出回答。在聽證過程中，可以參照法院審判案件的庭審程序進行，允許雙方展開辯論，還可以允許法案利益關系人聘請律師參加聽證會。

立法聽證程序的最后一個問題，就是聽證記錄的使用問題。對立法聽證會中收集到的意見的效力問題，我國《立法法》也沒有作出明確規(guī)定。為了讓立法聽證會對相關的法案產生實質性的影響，必須賦予聽證記錄應有的法律地位，就是要借鑒美國行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”，將立法聽證會記錄作為立法決策的唯一證據(jù)來源，未在聽證會上出現(xiàn)的、并經(jīng)雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權受到必要的限制，讓立法聽證會真正發(fā)揮作用，為立法的民主化、科學化奠定堅實的基礎。

[參考資料]

[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期，第19頁。

[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》，載《華東政法學院學報》2002年第4期，第66頁。

[3]周偉《完善立法聽證制度研究》，載《現(xiàn)代法學》1999年第6期，第133頁、134頁。

[4]唐娟《地方立法民主發(fā)展的實證分析》，載《云南行政學院學報》2004年第4期，第27頁。

[5]蔡紹輝、柯敏《我國聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》，載《湖北職業(yè)技術學院學報》2004年第4期，第69頁。

[6]汪全勝《立法聽證初論》，載《法學雜志》2002年第4期，第60、61頁。

張海光

第五篇：關于關于稅收立法聽證制度的研

關于稅收立法聽證制度的研究

關于稅收立法聽證制度的研究 作者

浙江財經(jīng)學院法學院 唐勇 內容提要：

由司法聽證演變而來的立法聽證制度服務于立法的法治化、民主化和科學化。稅收作為政府存在和運作的財政來源，直接關系到每個社會成員的經(jīng)濟利益，因此稅法的制定迫切需要一種體現(xiàn)民主參與和科學決策的程序性制度。立法聽證制度引入稅收立法是民主法治建設的必然走向。稅收立法聽證制度在操作程序上亦有其獨特之處。關鍵詞：稅法 立法 立法聽證制度

立法聽證制度，是指立法機關在制定規(guī)范性文件的過程中，組織相關部門、專家學者和其他有直接利害關系的當事人等通過一定方式（常見為聽證會）陳述意見，為立法機關審議法律法規(guī)提供依據(jù)的一種立法制度。該制度服務于立法的法治化、民主化和科學化，因而日益為學者和立法當局所重視?！皩駚碚f，政府服務的直接成本是稅收，課稅的方式會明顯地影響他對擴大或縮小這類服務的態(tài)度?！盵1]由此可見，稅收是公民與國家之間最直接最根本的經(jīng)濟關系。進而言之，稅收是市民社會和政治國家之間的臍帶，經(jīng)典作家了揭示稅收是國家存在的物質基礎，“稅是喂養(yǎng)政府的娘奶?！盵2]筆者認為，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的生成，稅收的合法性、民主性及科學性問題將越來越多地為人們所關注，立法聽證制度在稅收立法領域的采用將是社會發(fā)展的必然。

一、立法聽證制度的源流與本質

立法聽證制度是借鑒和移植司法聽證制度而形成的一項程序性制度，肇端于英國。“自然正義”(natural justice)原則要求裁判者聽取雙方的陳述?！妒ソ?jīng)》中“既聽取隆著者也聽取卑微者”的箴言，在司法上落實為“任何人的辯護必須被公平地聽取”(a man's defence must always be fairly heard)原則。這是法官據(jù)以控 1

制公共行為（public behavior）的程序手段之一，也被認為是現(xiàn)代聽證制度的直接的法理基礎。[3]在美國，與“自然正義”相對應的術語是“正當法律程序”（due process of law），體現(xiàn)為“實體性正當程序”（substantive due process）和“程序性正當程序”（procedural due process）兩部分。前者具體銘刻于聯(lián)邦憲法第14條修正案，即“無論何州不得不經(jīng)正當法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財產”；而后者運用得更為靈活，從司法的“兩造對抗”逐步擴大到行政和立法領域。經(jīng)過50年的發(fā)展，美國的立法聽證制度日益完善，堪稱世界上立法聽證制度最完備的國家。隨后，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要發(fā)達資本主義國家也相繼建立了自己的立法聽證體系。

在我國，聽證制度起步較晚，但發(fā)展迅速，大致分為兩個階段。第一階段，1996年至1999年，其標志是1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次在我國的法律中確立了聽證制度；1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》掀起價格聽證熱潮，聽證一詞正式為國人所接受。第二階段，1999年至今，其標志是1999年9月廣東省人大環(huán)境資源委員會就《工程招標投標管理條例（修訂草案）》的審議舉行我國第一次立法聽證； 2000年7月施行的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！保ǖ?4條）和“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關，組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第58條）隨后，立法聽證在地方性法規(guī)的制定過程中得到了更多的采用，有些地區(qū)制定了立法聽證實施辦法，豐富了實踐性。

立法聽證的核心就是給予所制定的法律法規(guī)有直接利害關系的當事人一個陳述意見表達觀點的機會，它的本質是一種程序法，是保證立法活動順利進行的程序法，是對實體法的必要補充?，F(xiàn)代政治哲學和法哲學對政府[4]權力合法性的質疑，推動了權力控制的實踐，即用行政法等實體法的形式，讓公權力在既定的軌道上運行?！皩嶓w法的控權效果是與其縝密程度成正比的?！盵5]然而政府在面對復雜多變的社會生活時，要求權力行使的靈活性，即允許權力在一定范圍內有自由裁量的空間，由此實體法對權力的控制產生了困境。因為實體法對權力運作范圍的合理推定不是自足的，于是程序法開始被人們所重視，以此為契機，聽證制度從司法領域擴展到立法領域，從事后補救走向事先預防。聽證制度給利害關系人和政府一個博弈的平臺，在“討價還價”（bargain）的公平對 2

抗中，來求證權力運作的界限。

二、立法聽證制度引入稅收立法的必要性

立法聽證引入稅收立法的價值，在于立法聽證所固有的功能滿足稅法的需要。必要性價值的求證問題，就是立法聽證制度的普遍性作用在稅收立法這個具體的特殊的領域的體現(xiàn)。一般認為，立法聽證的功能可以概括為五個方面：（1）信息收集；（2）實現(xiàn)直接民主、體現(xiàn)民意；（3）促進良法；（4）協(xié)調社會利益；（5）立法宣傳。[6]筆者認為，立法聽證制度引入稅法的價值，集中體現(xiàn)在于三個方面。

第一，滿足稅收立法法治化的要求。稅收法定主義原則是稅法的最高法律原則，其基本含義是稅法主體及其權利義務由法律加以確定。國民根據(jù)法律的規(guī)定納稅，政府根據(jù)法律的規(guī)定征稅。而規(guī)定納稅和征稅關系的法即稅法，由此，立法的法治化是稅收法定主義的前提和依據(jù)，當且僅當所制定的稅法是良法，才能要求稅法主體依法辦事。立法的法治化，“要求立法者在立法過程中守法，遵守法定權限，遵循法定程序，從而保證立法內容的合法性。”[7]稅收立法應當以憲法為依據(jù)，遵守《立法法》的規(guī)定，立法聽證制度為《立法法》所確認，當然適用于稅收立法。如果稅收立法程序存在規(guī)制的缺失，立法的隨意性將大大增加，導致立法成為征稅權濫用、侵犯公民財產利益的工具，不僅損害稅法的權威，而且影響到政府的社會公認度。此外，從立法聽證本質上看，作為一種程序性規(guī)則，能夠防止各種人治的因素，如領導指示，主觀隨意性等等，保證立法過程的公開性透明性。

第二，滿足稅收立法的民主化的要求?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策?！盵8]從這個定義上看，民主與“參與影響全體成員的決策”相聯(lián)系，也可以這樣認為，當某個決策影響全體成員的利益，那么該決策的作出要求民主程序。稅收“取之于民，用之于民”的特性反映人民主權國家的稅收運作過程，從這個意義上說，稅權是實現(xiàn)人民利益的需要，稅權在根本上屬于人民。納稅主體的范圍隨稅種之別而有所不同，但就宏觀而言，稅賦的主要負擔者是人民。稅收的立法是民治的立法，組成社會的成員將其勞動成果的一部分貢獻出來，而該集中起來的勞動成果又將使用于增加社會成員共同福利方面，這種關于貢獻和再分配勞動成果的機制，是社會成員自治協(xié)商的產物。顯然，從社會契約論的角度看，稅收無非是每個人都將其經(jīng)濟利益的一部分置于公意的最高指導下，稅法是社會成員間關于再分配的經(jīng)濟契約。那么，社會成員就有權對這個契約的制定發(fā)表自己的看法，稅權和稅法的產生是直接民主和公共契約的必然結果，3

因而稅法比其他法律部門更要求民主的成分。但是直接民主下的稅收公共契約，僅僅在非常之小的城邦國家才有實踐意義。貢斯當和麥迪遜很快發(fā)現(xiàn)，在疆土廣闊，人口眾多的國家里，直接民主破產了，完全自治的稅收契約也無法實現(xiàn)。社會成員由古代的全職公民（full-time citizen）變成了兼職公民（half-time citizen），公民不再親自參加“影響全體成員的決策”，代議制的間接民主產生了并且成為現(xiàn)代民主的主要樣式。我們不難發(fā)現(xiàn)，在代議制民主下，由人民選出代表組成立法機關，再由立法機關行使立法權，這個過程就有異化的可能，公意容易被私化，立法機關制定的規(guī)范性文件偏離甚至背叛了民意；而且選舉的級數(shù)越高，民意的表達就越可能被掩蓋。政府以民意制定稅法的過程將輕易地被社會成員提出質疑。于是市民社會與政治國家的二元對立在稅收領域中產生了。立法聽證制度成為稅收立法直接民主的渠道，它一頭連接著政府當局的立法機關，另一頭連接著納稅主體具體的現(xiàn)實的生計問題，各種利益沖突將通過這個渠道進行交流和對話，用文明的寬容的但又批判的方式進行稅賦博弈。立法聽證制度同時滿足了促進稅收立法民主化所必備的全部條件，即立法主體的廣泛性，立法行為的制約性，立法內容的公平性和立法過程的程序性。

第三，滿足稅收立法科學化的需要。假設政府的稅收收入為S，政府提供公共商品的成本為C1，政府自身運作的成本為C2，在不考慮政府其他財政收入的前提下，有等式:S=C1+C2+ΔＣ。ΔＣ反映的是稅收資源的隱性流失，或表現(xiàn)為政府效率低下，機構臃腫，或表現(xiàn)為私設小金庫，截留稅款等腐敗現(xiàn)象。ΔＣ的控制，是稅收立法民主化和法治化的問題；而Ｓ，Ｃ１，Ｃ２的確定，是一個純科學的問題，即價值無涉（value-free）的技術性問題。稅收立法的科學化集中落實在納稅主體、征稅客體、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限及減稅、免稅問題。這些問題往往涉及財政、金融、稅制等學科領域，為立法當局所陌生，但又是稅收立法成敗的關鍵。只有從實際出發(fā)，從中國國情出發(fā)，尊重客觀實現(xiàn)，吸收專家、學者參與立法，用科學的理論知道稅法的創(chuàng)制，才能避免立法上的盲目性和隨意性，從而降低立法成本，提高立法效益?？茖W的稅收立法需要依靠財政學，稅收學等經(jīng)濟學專家、學者提供的理論模型和數(shù)據(jù)預測，立法聽證制度能夠充分發(fā)揮信息收集的作用，成為稅收立法的必要程序。在憲政的維度中，稅法是建立人民公意基礎上，調整社會成員與政府之間債權債務關系的法律規(guī)范的總和。立法聽證制度所蘊涵著的民主價值，是與稅收立法內在要求吻合的，因而民主價值是該制度價值體系中的核心。稅收不僅僅是國家取得財政收入的一種主要手段，而且是國家實行宏觀調控的經(jīng)濟杠桿之一，因而具有較其他部門法 4

更強的精確性，立法聽證制度基于信息收集的科學性是稅法合理性的保障。而民主化和科學化的目標，必須通過法治的形式得到實現(xiàn)，所以立法聽證制度對稅法制定三大貢獻是相互融合的，這種融合是所制定的稅法成為良法的程序性保證。

三、稅收立法應當如何引入立法聽證制度(一)、立法聽證制度引入的法律依據(jù)及其適用范圍

立法聽證制度的自身功能滿足了人們對稅法良法化的價值追求，不僅如此，現(xiàn)行的法律體系，也為該制度的引入提供了依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！钡?7條第2款也規(guī)定：“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！绷⒎犠C制度引入稅收立法符合憲法的精神，人民有權利要求參加聽證，國家機關應當給予意志表達的渠道?！秶鴦赵宏P于貫徹實施<中華人民共和國立法法>的通知》（國發(fā)[2000]11號）要求“堅持走群眾路線，廣泛聽取意見，特別要重視基層群眾、基本群眾的意見，集思廣益，多謀善斷。在立法工作中要保障人民群眾通過多種途徑參與立法活動?！焙汀?起草規(guī)章應當采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民尤其是基層組織、基層群眾的意見?！眹鴦赵翰课约暗胤搅⒎⒎C關在制定較低階位的稅收立法性文件時，采用立法聽證程序亦是合法的。

理論上認為，我國立法聽證范圍原則上包括，與人民群眾切身利益密切相關的立法和立法機關認為有必要舉行聽證的情形。[9]稅收立法顯然可以歸為與人民群眾切身利益相關的情形。而稅法體系又包括了稅收實體法和稅收程序法兩個子體系，前者根據(jù)稅種不同可以進一步分為流轉稅法、所得稅法、財產稅法、資源稅法和行為稅法等等；后者主要包括稅務機關組織法，稅收征收管理法等等。筆者認為，立法聽證制度主要適用于前者，因為稅收實體法所規(guī)定的內容直接影響著納稅人的財產利益，如果立法失誤，將產生國家權力侵犯公民財產權的嚴重后果；至于后者，則更多體現(xiàn)著管理的理念，征稅人與納稅人之間的沖突是偶然的、次要的，又有行政復議和行政訴訟法律體系作為補救機制，而且稅收程序法一經(jīng)制定，在一定時期內不會發(fā)生變動。鑒于聽證制度的啟動和運行要以相當?shù)某杀緸榇鷥r，所以立法聽證制度的適用范圍主要是稅收實體法的立法。

（二）、稅收立法聽證的參加主體

根據(jù)立法聽證制度設計的本義，參加主體通常包括立法聽證的組織機關、主持人、書記員、調查人員、證人、專家學者、利害關系人、委托代理人等等。稅收立法聽證的參加主體隨著將制定規(guī)范性法律文件涉及內容的不同而不同，應當根據(jù)實際需要和利益沖突來確定參加主體。筆者以汽油柴油的消費稅立法為例，進行具體分析。（1）組織機關，即立法機關，制定汽油柴油消費稅規(guī)范性文件的主要是財政部和國家稅務總局，它們依據(jù)《中華人民共和國消費稅暫行條例》制定有關征稅范圍和稅率的部委規(guī)章。（2）主持人，由立法機關指定，并且沒有利害關系，一般可以由國家稅務總局的國家工作人員擔任，也可以由民間團體組織或學術機構的代表擔任，如稅法學會的理事等，立法機關予以協(xié)助和監(jiān)督。但立法起草小組的成員不能成為主持人。（3）聽證員，由立法機關指定，協(xié)助主持人組織控制聽證運行，一般可以由國家稅務總局和財政部從事法律事務的國家工作人員擔任，也可以由民間協(xié)會或大學相關領域的資深人士擔任，如從事涉稅業(yè)務的律師、會計師、教師等。（4）書記員。（5）當事人及其代理人，即與所立之法有直接利害關系并經(jīng)組織機關同意參與聽證的人，消費稅的納稅義務人是生產、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人，又進一步轉嫁到消費品使用者身上，所以參加聽證的當事人應包括石油化工的生產企業(yè)，原油或成品油的進出口企業(yè)，交通運輸企業(yè)以及私家車主代表等等。（6）其他參加人，亞太經(jīng)合組織國家在對于“環(huán)保型”稅制的初步研究中，汽車和燃油征稅越來越多地考慮到環(huán)保因素，將生態(tài)稅思想貫徹到對能源產品的征收中，成為我國消費稅改革的理念。[10]因為含鉛汽油、無鉛汽油和柴油對環(huán)境污染存在差別，所以可以用差別稅率來引導燃油消費。三種燃油之間的稅率的相對關系的數(shù)據(jù)分析是一個純技術課題，這就要求環(huán)境保護機構從事燃油污染的工作人員參加聽證。此外，從事消費稅研究的專家學者也應當參加聽證，從各國實踐中總結出適合中國國情的稅收制度。其他參加人是一個兜底的范圍，立法機關根據(jù)實際需要，可以靈活采納，其目的主要是保證稅收立法的科學性。立法起草小組成員在地方立法實踐中往往是聽證的主持人，筆者認為，立法起草人員與當事人一樣是立法聽證的參加人，可以圍繞起草的法案進行質證和辯論。

（三）、稅收立法聽證的程序

立法聽證制度是程序性的規(guī)則，所蘊涵的價值，所實現(xiàn)的目標都要通過程序來實現(xiàn)，否則該制度將形同虛設，并造成政府資源的浪費。一般將立法聽證程序分為三個基本步驟：準備程序，進行程序和筆錄使用問題。[11]筆者 6

仍以汽油柴油的消費稅立法為例，進行具體分析。

第一，立法聽證會的準備。國家稅務總局和財政部在確定召開聽證會后，發(fā)布公告和規(guī)范性法律文件的征求意見稿，擬定聽證會的議題、時間、地點和相關權利義務，在規(guī)定期限內接受社會公眾的申請。書面通知可以在部委定期的公報和政府網(wǎng)站上發(fā)布，可以向主要科研機構如社會科學院財政與貿易經(jīng)濟研究所、天則經(jīng)濟研究所和高校發(fā)出邀請函。鑒于稅收立法多以中央立法為主，各地參加者直接現(xiàn)場參加未必現(xiàn)實，那么可以開辟網(wǎng)頁吸收意見，發(fā)表意見者必須留下真實姓名，對自己的言行負責，遵守基本的說理規(guī)范，其意見才被立法機關采納。第二，立法聽證會召開。由書記員宣讀立法聽證會的紀律，由主持人宣布主持人、聽證員、書記員、當事人的名單以及工作單位和職務，介紹其他參加人，并詢問回避事宜。立法機關介紹草案的內容，提出議題，并就有關問題接受參加人的詢問。當事人和其他參加人圍繞立法聽證的議題發(fā)表意見。燃油的生產、進口企業(yè)以及交通運輸企業(yè)可以提供合理的模型，說明稅收問題對其行業(yè)的影響。環(huán)境保護機構可以提供統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)，說明三種燃油的污染問題?？蒲袡C構合高校的學者可以提供國外的或歷史上的理論成果及個案材料，幫助確定博弈的均衡點。聽證參加人在主持人的引導下相互辯論。立法機關作最后發(fā)言。聽證筆錄經(jīng)由各方參加人核對簽字，并收集各方提供的書面材料合證據(jù)。這一階段，是立法聽證的主要階段，而立法聽證的思想源于司法，司法程序當然可以予以借鑒?！皩徟行吐犠C”將是稅法立法聽證的發(fā)展方向，在這個模式下，主持人和聽證員完全獨立于國家稅務總局和財政部，可以是民間學術機構的公共知識分子，而包括立法起草小組成員在內的其他參加主體根據(jù)其代表的利益不同形成質證和辯論的雙方。

第三，聽證報告的公布。聽證會結束后，主持人根據(jù)聽證筆錄，綜合各方意見，作出聽證報告，并將爭議焦點和采信理由一并呈報國家稅務總局和財政部。立法機關應當在一定期限內，向轄區(qū)公開；新聞媒體可以進行相關報道，或者舉行新聞發(fā)布會，接受社會監(jiān)督。

稅收是公民與國家最重要的經(jīng)濟關系，“國家存在的經(jīng)濟體現(xiàn)就是捐稅，共和國以收稅人的姿態(tài)表明了自己的存在?！?[12]稅法是調整稅收關系的規(guī)范性文件，稅收無償性、強制性和固定性的特點要求稅收立法實行法治化、民主化和科學化。稅收立法采納聽證制度有其必要性和必然性。在深化稅制改革，推進稅收立法之際，分析立法聽證制度的實踐價值，將其引入稅收立法，也是制定“中華人民共和國稅收基本法”的一個議題。

注釋

[1][美]詹姆斯·M·布坎南：《民主財政論》，穆懷朋譯，商務印書館1993年版，第14頁 [2]《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94頁 [3] 參見汪全勝著：《立法聽證研究》，北京大學出版社2003年版，第8頁

[4]本文所使用的“政府”是經(jīng)濟學意義上的范疇，而不僅僅包括行政機關，泛指國家權力的存在形式

[5]黃鳳蘭、甫玉龍：《論立法聽證的必要性》，載《求索》2003年第2期 [6]參見前引[3] 汪全勝書，第13頁下 [7]周旺生主編：《立法學》，法律出版社2000年版，第124頁 [8][美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信，朱秀賢譯，商務印書館1988年版，第10頁 [9] 參見前引[3] 汪全勝書，第155-156頁下 [10]參見[英]桑福德主編：《成功稅制改革的經(jīng)濟與問題》第3卷，楊燦明等譯，中國人民大學出版社2001年版，第135頁；另見董慶錚等編著：《稅收理論研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版，第210-211頁 [11]參見前引[5]，黃鳳蘭、甫玉龍文

[12]《馬克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1982年版，第50頁你好哦啊，