第一篇：對我市地方立法程序中聽證制度的思考

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系；制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。由此可以看出擴大公眾參與立法是加強和改進立法工作、加快依法治國進程和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要舉措。而在立法程序中完善聽證制度是擴大公民有序政治參與立法的重要途徑。下面筆者僅就

聽證制度在立法程序中的價值定位、法律依據(jù)及完善我市地方立法聽證制度提出粗淺的看法：

一、聽證制度符合立法程序價值定位

立法程序的價值定位是決定地方立法制定過程中是否應(yīng)該確立立法聽證制度的關(guān)鍵因素：

立法程序的價值定位是指在設(shè)計、設(shè)置、完善立法程序過程中應(yīng)遵循的根本指導(dǎo)思想。目前，立法程序的價值取向主要有三個，即民主、科學(xué)、效率。民主的價值取向。民主價值取向，是指設(shè)計立法程序是要能保證立法能夠體現(xiàn)人民的意志，保證公眾參與立法。民主的價值取向主要表現(xiàn)為一系列的立法程序中的一些原則，如程序參與原則、程序公開原則、少數(shù)服從多數(shù)的原則等。程序參與原則是指立法程序應(yīng)該保證那些與立法有利害關(guān)系的人、組織及社會公眾有適當(dāng)?shù)臋C會有效地參與到立法活動過程中并發(fā)揮相應(yīng)的影響和作用?，F(xiàn)在的程序參與原則主要通過協(xié)商、咨詢、座談、征求意見、民意調(diào)查等多種途徑來實現(xiàn)。所謂程序公開是指程序的每一段應(yīng)當(dāng)向社會公開，公眾尤其是程序的參與者有權(quán)獲悉立法活動的有關(guān)信息。立法程序的公開包括立法過程的公開、立法信息資料的公開、立法成果的公開等。（2）效率的價值取向。在立法活動中要進行各種地投入，包括人力、物力、財力、時間等各種資源的投入，這就是立法成本。程序的效率價值是指立法程序要盡可能以較低的成本完成既定的立法任務(wù)，他強調(diào)立法過程的經(jīng)濟性。在立法任務(wù)確定的情況下，為了提高程序效率，就要降低立法成本。程序自身設(shè)置的科學(xué)性、合理性以及在立法過程中對立法成本的關(guān)注，其目的就是為了是程序的安排能使成本投入最小化，從而實現(xiàn)效率的提高。提高立法程序效率有縮短立法周期、合理配置立法資源、建立立法委托制度轉(zhuǎn)移立法成本途徑等途徑。（3）科學(xué)價值取向。程序的科學(xué)性的價值取向，是指立法程序自身設(shè)置的合理性和程序運作結(jié)果合理性的有機統(tǒng)一。程序自身的科學(xué)性要求程序的各個階段劃分合理，保證立法的每一階段、每一步驟、每一個方面都有章可循，協(xié)調(diào)配合、制約有度，保證立法活動有序進行。

綜上，可以看出，在地方立法中確立立法聽證制度是符合立法程序的價值定位的。

二、聽證制度符合法律法規(guī)規(guī)定

法律法規(guī)依據(jù)是決定地方立法制定過程中是否應(yīng)該開展立法聽證制度的法律基礎(chǔ)：

《中華人民共和國立法法》第五十八條規(guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。該法第七十四條又說明，地方規(guī)章制定程序參照行政法規(guī)制定程序。

《規(guī)章制定程序條例》第十五條規(guī)定：起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會公布、征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。

《**市立法聽證規(guī)定》第二條規(guī)定：市人民代表大會及其常務(wù)委員會在制定地方性法規(guī)或者市人民政府在制定規(guī)章過程中，以舉行聽證會的形式，直接聽取公民、法人或者其他組織對地方性法規(guī)草案、規(guī)章草案意見的活動，適用本規(guī)定。

《**市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》第二十條規(guī)定：　起草的規(guī)章有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會：

（一）對本市經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的；

（二）直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的；

（三）內(nèi)容存在重大意見分歧的；

（四）需要聽證的其他情形。

綜上，可以看出，在地方立法中開展立法聽證制度是有充分的法律依據(jù)的。

三、當(dāng)前我市地方性法規(guī)規(guī)章制定過程中施行聽證制度存在的問題

雖然《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》《**市立法聽證規(guī)定》《**市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》等規(guī)定了聽證制度，但據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，2006年以來**市出臺的6部地方性法規(guī)、30余部地方規(guī)章中，正式召開過聽證會的數(shù)量寥寥。究其原因，筆者認為：

首先，立法觀念存在一定誤區(qū)。由于立法活動深受傳統(tǒng)體制的影響，形成了自我封閉的行政立法模式，在立法上還存在著“重實體，輕程序”的現(xiàn)象，雖然近幾年來，擴大了公眾參與立法程度，但是存在一些地方性法規(guī)、政府規(guī)章面在向公眾征求意見時，公眾對地方立法的基本常識知之不多，一些意見離題萬里。因而一些立法者認為公民法律素質(zhì)不高、不具備參政議政的能力，故認為立法聽證會意義不大。

其次，由于目前地方性法規(guī)規(guī)章在行政管理方面的不可替代性，每年的地方性法規(guī)規(guī)章的制定數(shù)量較多，而市人大和政府的專職立法人

第二篇：立法聽證制度芻議

立法聽證制度芻議

周軍

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隨著世界民主與人權(quán)狀況的改善,聽證制度已日益成為當(dāng)今世界各法治國家立法程序和行政程序中一項極為重要的制度。盡管各國對于聽證的適用范圍和進行方式等的具體規(guī)定不盡相同,但其所體現(xiàn)的精神和價值卻是一致的。聽證制度以公開、合理的程序?qū)⒘⒎?quán)和行政權(quán)的運用建立在合法適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上,一定程度上避免了權(quán)力擁有者僅憑少數(shù)人的主觀臆斷給社會成員帶來的不良影響。

聽證制度的建立既是改善法制程序的需要,也是現(xiàn)代民主與人權(quán)價值的重要體現(xiàn)。而立法權(quán)的運用正是現(xiàn)代法治國家中一切權(quán)利產(chǎn)生和運用的基礎(chǔ),對社會各方面有著廣泛和深刻的影響。因此,立法機關(guān)在立法過程中適當(dāng)?shù)剡\用聽證制度,以召開聽證會的形式直接聽取各方面的意見,為法律、法規(guī)審議提供參考,對保障法律、法規(guī)的合法性和合理性有著極大的意義: 第一,有利于立法機關(guān)收集有關(guān)團體組織、政府官員、專家學(xué)者,尤其是利害相關(guān)人等的意見?，F(xiàn)代法制建設(shè)的成功與否,不僅依賴于正確的法治意識、完善的立法理論、飽滿的工作熱情,還緊緊依賴于社會政治力量對比的變化,依賴于人民群眾的支持與參與。立法工作無論是總結(jié)過去的實踐經(jīng)驗使之抽象為普遍適用的規(guī)范,還是借鑒他人成功的做法以縮短摸索的過程,都需要使立法機關(guān)能夠總是擇優(yōu)決策。因此,對于立法工作而言,法學(xué)理論是一根支柱,人民群眾是另一根支柱。不能想象沒有理論指導(dǎo)的立法會是成功的立法,更不能想象沒有人民群眾的支持而能夠成功實施立法。

第二,有利于公眾尋求一個質(zhì)證和辯論的公開論壇,并利用這個論壇向立法機關(guān)反映人民的真實意愿。由于近年來國家對法制建設(shè)的高度重視,人民群眾的法制意識正在不斷增強。過去的實踐表明,我們的立法工作始終受到廣大人民群眾的普遍關(guān)注,他們極希望能有機會與立法人員面對面地交換意見,更希望通過一定的方式直接或間接地參加到立法工作中來。立法聽證制度的建立不僅能夠滿足人民群眾的愿望,而且也是不可多得的法制宣傳形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科學(xué)性。聽證的過程不僅是收集利害相關(guān)人意見的過程,也是一個與社會各方面進行充分協(xié)商的過程,立法機關(guān)在聽證的基礎(chǔ)上根據(jù)各方面的要求進行充分的綜合平衡,使所擬定的草案能最大限度地吸納各方面的意見和建議,充分保障立法的民主性和科學(xué)性。

第四,有利于增強人民群眾對法治的信心。我國法治制度的建立是在國家統(tǒng)一部署下進行的,普通民眾對此缺乏較為主動的態(tài)度,加之過去一些法律法規(guī)或規(guī)章沒有經(jīng)過充分論證便匆忙出臺,與普通民眾的要求不夠親和。如果建立立法聽證制度,對一些與民眾關(guān)系密切的法規(guī)進行聽證,而且立法機關(guān)能充分重視民眾的意見,便可以較好地得到利害相關(guān)各方的合作,比起草單位單獨起草法案更容易為各方所接受,法規(guī)的實施將更為順利。

由于聽證制度的積極作用,許多國家建立起以聽證制度為核心的公眾參與立法制度。在我們過去的立法模式中,廣泛征求社會各界的意見一直是我們的優(yōu)良傳統(tǒng),特別是各種征求意見會和專家論證會在一定程度上具備了立法聽證的雛形,取得了豐富的經(jīng)驗。改革開放后我國民主與法制的建設(shè)也為聽證制度的移植和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

筆者以為,建立立法聽證制度應(yīng)重點抓好以下幾個方面: 第一,要正確認識法的本質(zhì),樹立現(xiàn)代法治意識,切實保障人民群眾的法治主體地位。

黨的十五大提出了“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的方略,明確了人民群眾是依法治國的主體,這是我國歷史上對法本質(zhì)認識的重大轉(zhuǎn)變。立法工作特別是地方立法工作不能僅看成是為政府部門提供“管理手段”,而是要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下努力實現(xiàn)各項工作的法制化、規(guī)范化,保證人民群眾依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,參與管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)。”因此,立法聽證制度的建立就要求立法工作人員進一步增強民主和法治意識,尊重人民群眾的意志,體現(xiàn)黨的主張。

第二,要充分發(fā)揮地方立法的作用,率先嘗試建立起立法聽證制度。

地方立法既要為一個地區(qū)的法制建設(shè)服務(wù),又應(yīng)自覺肩負為國家改革進行先導(dǎo)的責(zé)任,因此,地方立法權(quán)的行使過程便不僅僅是一個歸納與表述現(xiàn)存經(jīng)濟關(guān)系與政治關(guān)系的過程,更是一個對現(xiàn)存經(jīng)濟關(guān)系創(chuàng)新的過程,是一個努力利用各種優(yōu)秀法律資源的過程。在條件成熟的情況下,充分發(fā)揮地方立法的試驗作用,大膽進行立法聽證制度的“試驗”。

第三,完善配套措施,充分發(fā)動群眾,保證聽證制度的實施和聽證價值的實現(xiàn)。

首先,應(yīng)合理確定法案聽證的范圍。立法聽證程序適用范圍與行政聽證程序適用范圍不同,與立法審議的范圍也不相同,不是要求所有的法規(guī)都要經(jīng)過聽證程序,而主要限于那些與廣大人民群眾關(guān)系密切,特別是與廣大人民群眾現(xiàn)行生活方式不同的社會制度改革方面的法規(guī)。因為這類法規(guī)的實施可能會給民眾習(xí)慣的生活方式帶來沖擊,會影響到部分人的既得利益。沒必要將一切立法項目特別是許多復(fù)雜的、技術(shù)性強的不宜進行聽證的立法項目都適用聽證程序,既浪費了大量的人力物力,又可能會給正常的立法工作帶來一定的難度。

其次,應(yīng)建立一套較為完整的聽證程序。包括聽證會主持機關(guān)如何公布聽證會的時間、地點、進行聽證的法案要旨、允許參加的人員和報名辦法,如何處理聽證會所獲意見、資料、如何向?qū)徸h機關(guān)提出報告、說明以及以何種方式向其它聽證參與人進行反饋等。

再次,應(yīng)進一步提高立法機關(guān)工作人員和參與審議的人民代表的素質(zhì)。特別是強調(diào)主持立法聽證的工作人員的工作作風(fēng)要認真細致,進一步強化他們的責(zé)任感和民主意識,要求他們尊重參與聽證的人民群眾,重視人民群眾提出的意見。由于立法聽證不可能對各種意見當(dāng)場作出是否采納的決定,因此還應(yīng)強調(diào)事后向?qū)徸h機關(guān)提交關(guān)于聽證情況的報告,向參與聽證特別是提出意見的群眾進行反饋。2 否則,不僅不能使聽證程序真正產(chǎn)生實效,而且還會影響人民群眾對立法機關(guān)的信任感,影響立法機關(guān)所作出決策的正確性與合理性。

立法聽證雖然還不是群眾直接參與立法,但通過這種形式可以讓群眾間接地參與到立法工作中來,也是民主化立法的一種有益形式,是民主務(wù)實精神的真正體現(xiàn),說明我國是人民當(dāng)家作主的國家。第四,在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,在適當(dāng)?shù)臅r候以立法的形式將聽證制度法制化。聽證制度雖在我國還處于萌芽階段,但公民的聽證意識正在不斷提高,立法聽證理論也已基本成熟,不少地方已準(zhǔn)備進入嘗試階段,因此,大膽試行聽證制度,開展民主化立法,并在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)⒘⒎犠C的經(jīng)驗規(guī)范化、法律化,進而在全國立法中成功建立起立法聽證制度。(作者單位:廈門市人大常委會)(注:本文系作者從國際互聯(lián)網(wǎng)通過電子郵件投稿。本刊提倡并鼓勵這種投稿方式。)

第三篇：對稅務(wù)行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

內(nèi)容提要：

聽證一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》結(jié)合稅務(wù)實際對《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實踐對稅務(wù)行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關(guān)建議。關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政處罰聽證簡要思考聽證一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)證，辯駁的程序。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，“聽取當(dāng)事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn)，自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護權(quán)。聽證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個基本要件.可以毫不夸張地說，聽證制度是法治國家遵循正當(dāng)程序，力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯(lián)邦行政程序法。這個法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時，都規(guī)定了聽證制度。為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設(shè)的一個新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實，有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件，強化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進依法行政、依法治稅。當(dāng)然，稅務(wù)行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對公民權(quán)利的保障較充分和對行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。

在上述原則的指導(dǎo)下，“各國界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類，一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)?！蔽覈缎姓幜P法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢?，我國將聽證范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為，采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，目前學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門爭論很大，有人認為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時已經(jīng)把“等”字去掉了。也有人認為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。為了探討稅務(wù)行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類，根據(jù)國家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》（以下簡稱《復(fù)議規(guī)則》）第八條第（五）項，稅務(wù)行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認為，除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類外，就目前稅務(wù)實踐而論，還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》）。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽證范圍，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡稱《稅務(wù)聽證實施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務(wù)機關(guān)對公民作出2000元以上（含本數(shù)）罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，??并告知有要求舉行聽證的權(quán)利?！庇纱丝梢?，稅務(wù)行政處罰聽證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認為，就稅務(wù)實踐來說，稅務(wù)行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設(shè)立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個縣級稅務(wù)局，按《稅務(wù)聽證實施辦法》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)和范圍，自1996年《行政處罰法》實施近8年以來，共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務(wù)行政處罰聽證案件是很少的。所以，進一步擴大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，并不會降低稅務(wù)行政效率。此外，聽證是保障稅務(wù)行政管理相對人權(quán)益的一項重要制度，根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內(nèi)，否則就會失去聽證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來說，“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多，對大中型出口企業(yè)來說，停止其幾個月的出口退稅權(quán)，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會嚴重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見，進一步擴大稅務(wù)行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據(jù)，將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務(wù)聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個證書是稅務(wù)機關(guān)依申請核發(fā)的，是允許稅務(wù)行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領(lǐng)購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進項發(fā)票抵扣增值稅銷項稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項稅金，將導(dǎo)致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經(jīng)濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進行稅務(wù)聽證呢？筆者認為，這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務(wù)聽證，又會影響到稅務(wù)行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的（實際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰，而是一種稅務(wù)管理行為），就不必舉行稅務(wù)聽證，如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)憑職權(quán)單方面主動作出的行政處罰，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

（三）停止抵扣進項稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍，也應(yīng)將其納入聽證范圍

綜上所述，根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實踐，本著兼顧行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則，稅務(wù)行政處罰聽證范圍除較大數(shù)額罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權(quán)四種處罰種類。

二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽證主持人人選不當(dāng)，勢必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學(xué)者伯納德。施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關(guān)受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定，聽證主持人由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則：職能分離原則和回避原則。基于《行政處罰法》的上述規(guī)定，《稅務(wù)聽證實施辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽證，由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)人指定非本案調(diào)查機構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是，稅務(wù)行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”，與調(diào)查人員同一機構(gòu)的其他人員可以作聽證主持人；而稅務(wù)聽證主持人強調(diào)的是“非本案調(diào)查機構(gòu)人員”。稅務(wù)實踐中，稅務(wù)行政處罰聽證往往由法制機構(gòu)負責(zé)，而當(dāng)調(diào)查人員是法制機構(gòu)工作人員時，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務(wù)聽證實施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任，換言之，《行政處罰法》與《稅務(wù)聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離，稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機關(guān)具有從屬關(guān)系，他們的任命、提升和工作業(yè)績完全由稅務(wù)機關(guān)決定，沒有獨立地位，完全在稅務(wù)機關(guān)長官指揮下行動，因此，稅務(wù)聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主，更不能達到國家稅務(wù)總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務(wù)聽證主持人在其向稅務(wù)機關(guān)提出的《聽證報告》完全可能是稅務(wù)機關(guān)長官意圖，從而使稅務(wù)聽證程序流于形式，其結(jié)果是聽證的公正性完全取決于稅務(wù)機關(guān)長官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識的高低。此外，稅務(wù)聽證主持人一般為法制機構(gòu)工作人員，他們與案件調(diào)查人員同屬于一個稅務(wù)機關(guān)，勢必會造成在聽證會舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸，就案件進行反復(fù)磋商，形成先入為主，影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關(guān)問題，很多人認為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機關(guān)無權(quán)自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據(jù)需要，從文官事務(wù)委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務(wù)委員會只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗的人選中，通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應(yīng)我國國情。為保障聽證結(jié)果的公正性。筆者大膽認為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性，仲裁員在對稅務(wù)行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機關(guān)提交《聽證報告》，并提出處罰建議。

三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機關(guān)對聽證過程所作的書面記錄。該記錄對行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規(guī)定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽證筆錄對聽證過程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明?！睹绹?lián)邦程序法》第556條規(guī)定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”?！鞍妇砼潘栽瓌t”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據(jù)的代名詞。根據(jù)我國《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依據(jù)本法第38條規(guī)定作出決定?？梢姟缎姓幜P法》對聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定。《稅務(wù)聽證實施辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機關(guān)負責(zé)人審閱。但對于聽證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒有明確，這就產(chǎn)生了以下兩個問題：聽證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或者僅作參考？稅務(wù)機關(guān)在聽證之外又獲得了新的有利證據(jù)該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務(wù)機關(guān)作出行政處罰決定的唯一的依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)可以依據(jù)未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務(wù)機關(guān)實行法治的裝飾品罷了，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務(wù)機關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務(wù)機關(guān)在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當(dāng)事人意見”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時也會變相剝奪當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認為，完全應(yīng)在現(xiàn)行的稅務(wù)聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務(wù)聽證實施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認定案件主要事實有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辯論進行認定。稅務(wù)機關(guān)不得以未經(jīng)聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。只有強調(diào)聽證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務(wù)行政管理相對人權(quán)益方面的積極作用，防止稅務(wù)機關(guān)“暗箱操作”，從而做到稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證申請人范圍

對于聽證申請人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規(guī)定。但根據(jù)《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進行推論，聽證申請人僅指當(dāng)事人，而當(dāng)事人是被事先告知將受到行政機關(guān)作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機關(guān)提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條就對當(dāng)事人按上述推論進行了明確界定。伴著現(xiàn)代行政進程，行政關(guān)系中利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢。聽證申請人僅限于行政處罰當(dāng)事人是否過于狹窄？在聽證制度出現(xiàn)最早的美國，個人或者組織只要實質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過分間接，就應(yīng)允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經(jīng)濟利益為限，包括非經(jīng)濟利益在內(nèi)，有權(quán)參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人，例如競爭者和消費者在內(nèi)。日本行政程序法第10條也有類似規(guī)定。在我國臺灣地區(qū)，因程序之進行將影響第三人的權(quán)利或法律上利益者，行政機關(guān)得依職權(quán)或者依申請，通知其參加聽證為第三人。具體到稅務(wù)行政處罰，利害關(guān)系人同樣是廣泛存在的。根據(jù)筆者稅務(wù)實踐，稅務(wù)行政處罰上的利害關(guān)系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請權(quán)的移轉(zhuǎn)

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務(wù)機關(guān)處以罰款2000元，依法可以申請聽證，但甲在聽證申請期內(nèi)死亡，甲的兒子乙是否有權(quán)利申請聽證？對此，《稅務(wù)聽證實施辦法》沒有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關(guān)系（繼承關(guān)系），根據(jù)聽證的精神意蘊，甲的聽證申請權(quán)可以移轉(zhuǎn)至乙，乙完全可以成為聽證申請人。

（二）基于民法上的利益關(guān)聯(lián)

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務(wù)違法，被行政機關(guān)處以較大數(shù)額罰款，這時，丙如果繳納罰款將會不能支付貨款從而影響到丁的合法權(quán)益，再設(shè)丙放棄聽證申請權(quán)，是否丁可以代位丙行使聽證申請權(quán)呢？筆者認為，雖然丁和稅務(wù)機關(guān)沒有直接構(gòu)成稅務(wù)行政法律關(guān)系，但由于稅務(wù)機關(guān)對丙的處罰結(jié)果將會使丁的民事利益受到實際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，是稅務(wù)行政處罰中的利害關(guān)系人，為了保護丁的正當(dāng)利益，丁應(yīng)當(dāng)有權(quán)代位丙申請稅務(wù)行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)?，屬于善意取得該增值稅專用發(fā)票，當(dāng)某納稅人被稅務(wù)機關(guān)查處后不申請聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務(wù)行政處罰的利害關(guān)系人。針對以上幾種情形，也許有人說利害關(guān)系人可以通過其他途徑來維護自己的權(quán)益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關(guān)系人的利益受損的原因是稅務(wù)行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關(guān)系人尋求行政法上的保護更能體現(xiàn)行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時，對西方的法治文明成果應(yīng)充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。注釋：

宋世杰主編：《中國行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁。馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載中國人民大學(xué)書報資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第2期，第88頁和第89頁。參見交通部《交通行政處罰規(guī)定》第25條，該條規(guī)定，交通管理部門在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，當(dāng)事人要求聽證的，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)記錄在案。交通管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。該條在列舉聽證范圍時，沒有“等”字。楊惠基：《試論聽證主持人》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第2期，第54頁。實際上，《勞動行政處罰聽證程序的規(guī)定》第16條已有這樣的規(guī)定。劉飛宇：《論聽證當(dāng)事人》，載中國人民大學(xué)書報資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，2002年第6期，第48頁。參見汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社，2003年9月第1版，第164頁。

第四篇：對稅務(wù)行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

對稅務(wù)行政處罰聽證程序的幾點簡要思考

魏 勇

內(nèi)容提要：

聽證一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》結(jié)合稅務(wù)實際對《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實踐對稅務(wù)行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請人等幾個問題進行了簡要思考并提出了有關(guān)建議。關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政處罰 聽證 簡要 思考

聽證一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)證，辯駁的程序。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，“聽取當(dāng)事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn)，自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護權(quán)。聽證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個基本要件[1]?？梢院敛豢鋸埖卣f，聽證制度是法治國家遵循正當(dāng)程序，力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯(lián)邦行政程序法。這個法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時，都規(guī)定了聽證制度。

為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設(shè)的一個新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實，有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件，強化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進依法行政、依法治稅。當(dāng)然，稅務(wù)行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對其中的幾個問題進行簡要思考。

一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對公民權(quán)利的保障較充分和對行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導(dǎo)下，“各國界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類，一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)。” [3]我國《行政處罰法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢姡覈鴮⒙犠C范圍僅限于個別嚴厲的行政處罰行為，采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，目前學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門爭論很大，有人認為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

為了探討稅務(wù)行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類，根據(jù)國家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》（以下簡稱《復(fù)議規(guī)則》）第八條第（五）項，稅務(wù)行政處罰有罰款、沒收財物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認為，除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類外，就目前稅務(wù)實踐而論，還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進項稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》）。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽證范圍，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡稱《稅務(wù)聽證實施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務(wù)機關(guān)對公民作出2000元以上（含本數(shù)）罰款或者對法人或者對其他組織作出1萬元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，??并告知有要求舉行聽證的權(quán)利。”由此可見，稅務(wù)行政處罰聽證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認為，就稅務(wù)實踐來說，稅務(wù)行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設(shè)立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個縣級稅務(wù)局，按《稅務(wù)聽證實施辦法》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)和范圍，自1996年《行政處罰法》實施近8年以來，共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務(wù)行政處罰聽證案件是很少的。所以，進一步擴大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，并不會降低稅務(wù)行政效率。此外，聽證是保障稅務(wù)行政管理相對人權(quán)益的一項重要制度，根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內(nèi)，否則就會失去聽證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來說，“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴厲得多，對大中型出口企業(yè)來說，停止其幾個月的出口退稅權(quán)，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會嚴重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見，進一步擴大稅務(wù)行政處罰的聽證范圍存在理論與實踐上的依據(jù)，將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務(wù)聽證實施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個證書是稅務(wù)機關(guān)依申請核發(fā)的，是允許稅務(wù)行政管理相對人享有某種活動資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領(lǐng)購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進項發(fā)票抵扣增值稅銷項稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項稅金，將導(dǎo)致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經(jīng)濟效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進行稅務(wù)聽證呢？筆者認為，這需要具體問題具體分析。如果對全部取消增值稅一般納稅人資格證都進行稅務(wù)聽證，又會影響到稅務(wù)行政效率。如果是對納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動提出取消增值稅一般納稅人資格證申請的（實際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰，而是一種稅務(wù)管理行為），就不必舉行稅務(wù)聽證，如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)憑職權(quán)單方面主動作出的行政處罰，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證

（三）停止抵扣進項稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍，也應(yīng)將其納入聽證范圍

綜上所述，根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實踐，本著兼顧行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則，稅務(wù)行政處罰聽證范圍除較大數(shù)額罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進項稅額權(quán)四種處罰種類。

二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。如果

聽證主持人人選不當(dāng)，勢必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個十分重要的問題。正如美國學(xué)者伯納德.施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機關(guān)受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。[5]根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定，聽證主持人由行政機關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項原則：職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定，《稅務(wù)聽證實施辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽證，由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)人指定非本案調(diào)查機構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是，稅務(wù)行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”，與調(diào)查人員同一機構(gòu)的其他人員可以作聽證主持人；而稅務(wù)聽證主持人強調(diào)的是“非本案調(diào)查機構(gòu)人員”。稅務(wù)實踐中，稅務(wù)行政處罰聽證往往由法制機構(gòu)負責(zé)，而當(dāng)調(diào)查人員是法制機構(gòu)工作人員時，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務(wù)聽證實施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任，換言之，《行政處罰法》與《稅務(wù)聽證實施辦法》在主持人人選上實行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實行局部職能分離，稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機關(guān)具有從屬關(guān)系，他們的任命、提升和工作業(yè)績完全由稅務(wù)機關(guān)決定，沒有獨立地位，完全在稅務(wù)機關(guān)長官指揮下行動，因此，稅務(wù)聽證主持人在實踐上很難真正地獨立自主，更不能達到國家稅務(wù)總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務(wù)聽證主持人在其向稅務(wù)機關(guān)提出的《聽證報告》完全可能是稅務(wù)機關(guān)長官意圖，從而使稅務(wù)聽證程序流于形式，其結(jié)果是聽證的公正性完全取決于稅務(wù)機關(guān)長官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識的高低。此外，稅務(wù)聽證主持人一般為法制機構(gòu)工作人員，他們與案件調(diào)查人員同屬于一個稅務(wù)機關(guān)，勢必會造成在聽證會舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸，就案件進行反復(fù)磋商，形成先入為主，影響后來聽證會的公正性。為了解決聽證主持人有關(guān)問題，很多人認為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機關(guān)無權(quán)自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據(jù)需要，從文官事務(wù)委員會所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務(wù)委員會只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗的人選中，通過競爭考試認為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應(yīng)我國國情。為保障聽證結(jié)果的公正性。筆者大膽認為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性，仲裁員在對稅務(wù)行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機關(guān)提交《聽證報告》，并提出處罰建議。

三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機關(guān)對聽證過程所作的書面記錄。該記錄對行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規(guī)定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽證筆錄對聽證過程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明?！睹绹?lián)邦程序法》第556條規(guī)定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”?！鞍妇砼潘栽瓌t”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據(jù)的代名詞。

根據(jù)我國《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結(jié)束后，行政機關(guān)依據(jù)本法第38條規(guī)定作出決定。可見《行政處罰法》對聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定?！抖悇?wù)聽證實施辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機關(guān)負責(zé)人審閱。但對于聽證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒有明確，這就產(chǎn)生了以下兩個問題：聽證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或者僅作參考？稅務(wù)機關(guān)在聽證之外又獲得了新的有利證據(jù)該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務(wù)機關(guān)作出行政處罰決定的唯一的依據(jù)，稅務(wù)機關(guān)可以依據(jù)未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務(wù)機關(guān)實行法治的裝飾品罷了，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務(wù)機關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務(wù)機關(guān)在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當(dāng)事人意見”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時也會變相剝奪當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認為，完全應(yīng)在現(xiàn)行的稅務(wù)聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務(wù)聽證實施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認定案件主要事實有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辯論進行認定。稅務(wù)機關(guān)不得以未經(jīng)聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。[6]只有強調(diào)聽證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務(wù)行政管理相對人權(quán)益方面的積極作用，防止稅務(wù)機關(guān)“暗箱操作”，從而做到稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證申請人范圍

對于聽證申請人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規(guī)定。但根據(jù)《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進行推論，聽證申請人僅指當(dāng)事人，而當(dāng)事人是被事先告知將受到行政機關(guān)作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機關(guān)提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條就對當(dāng)事人按上述推論進行了明確界定。伴著現(xiàn)代行政進程，行政關(guān)系中利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色是不固定、一成不變的,而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢。[7]

聽證申請人僅限于行政處罰當(dāng)事人是否過于狹窄？在聽證制度出現(xiàn)最早的美國，個人或者組織只要實質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過分間接，就應(yīng)允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經(jīng)濟利益為限，包括非經(jīng)濟利益在內(nèi)，有權(quán)參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人，例如競爭者和消費者在內(nèi)。日本行政程序法第10條也有類似規(guī)定。在我國臺灣地區(qū)，因程序之進行將影響第三人的權(quán)利或法律上利益者，行政機關(guān)得依職權(quán)或者依申請，通知其參加聽證為第三人。[8]具體到稅務(wù)行政處罰,利害關(guān)系人同樣是廣泛存在的。根據(jù)筆者稅務(wù)實踐，稅務(wù)行政處罰上的利害關(guān)系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請權(quán)的移轉(zhuǎn)

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務(wù)機關(guān)處以罰款2000元，依法可以申請聽證，但甲在聽證申請期內(nèi)死亡，甲的兒子乙是否有權(quán)利申請聽證？對此，《稅務(wù)聽證實施辦法》沒有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關(guān)系（繼承關(guān)系），根據(jù)聽證的精神意蘊，甲的聽證申請權(quán)可以移轉(zhuǎn)至乙，乙完全可以成為聽證申請人。

（二）基于民法上的利益關(guān)聯(lián)

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務(wù)違法，被行政機關(guān)處以較大數(shù)額罰款，這時，丙如果繳納罰款將會不能支付貨款從而影響到丁的合法權(quán)益，再設(shè)丙放棄聽證申請權(quán)，是否丁可以代位丙行使聽證申請權(quán)呢？筆者認為，雖然丁和稅務(wù)機關(guān)沒有直接構(gòu)成稅務(wù)行政法律關(guān)系，但由于稅務(wù)機關(guān)對丙的處罰結(jié)果將會使丁的民事利益受到實際

損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，是稅務(wù)行政處罰中的利害關(guān)系人，為了保護丁的正當(dāng)利益，丁應(yīng)當(dāng)有權(quán)代位丙申請稅務(wù)行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)危瑢儆谏埔馊〉迷撛鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票，當(dāng)某納稅人被稅務(wù)機關(guān)查處后不申請聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務(wù)行政處罰的利害關(guān)系人。

針對以上幾種情形，也許有人說利害關(guān)系人可以通過其他途徑來維護自己的權(quán)益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關(guān)系人的利益受損的原因是稅務(wù)行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關(guān)系人尋求行政法上的保護更能體現(xiàn)行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時，對西方的法治文明成果應(yīng)充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

第五篇：對我國行政處罰聽證制度的思考

對我國行政處罰聽證制度的思考

摘要 行政處罰聽證程序，是指行政機關(guān)在做出重大行政決定之前，予以行政相對人陳述、申辯和質(zhì)證的正式法律程序，目的是平衡行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，確保行政決定公正、公平。我國于1996年制定《行政處罰法》，在第四十二條、四十三條規(guī)定聽證程序，從而標(biāo)致聽證程序在我國的確立。聽證制度對于保障行政相對人權(quán)益，保證行政機關(guān)正確處理行政管理事務(wù)，推進法制現(xiàn)代化，具有重大進步意義。

關(guān)鍵詞 行政處罰制度 聽證制度 缺陷 原因 完善

引 言

本文探討的是行政處罰中的聽證制度。所謂行政處罰中的聽證制度，是指行政機關(guān)在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人有表達意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。聽證制度作為行政程序法基本制度的核心，為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的聽證程序.英國的自然公正原則要求行政機關(guān)在做出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權(quán)利。法國的聽證被稱為對質(zhì)程序。重要的行政處罰涉及當(dāng)事人的大額財產(chǎn)及其他重要權(quán)益，需要特別慎重對待。基于這種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。但是，由于《行政處罰法》已經(jīng)施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設(shè)欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領(lǐng)域逐漸向其他行政決定領(lǐng)域、行政決策領(lǐng)域乃至制定抽象行政行為的立法領(lǐng)域延伸。實踐中，聽證程序的應(yīng)用己然超越了上述法律規(guī)定的范圍。聽證這一體現(xiàn)程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目.因此，詳述聽證制度的基本理論，把握聽證理論的最新研究動向，及時總結(jié)以往聽證工作的經(jīng)驗，完善行政處罰的聽證程序成為了一項十分有價值的任務(wù)。

基于以上論述，本文首先概述行政處罰聽證制度的基本概念，然后根據(jù)我國行政聽證制度的的現(xiàn)狀，以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡(luò)，結(jié)合處罰實踐，論述我國行政處罰

聽證的現(xiàn)狀及存在的主要問題;再者，參考國內(nèi)聽證研究成果及實踐經(jīng)驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施;最后，在總結(jié)全文的基礎(chǔ)上，進一步提出完善我國行政處罰聽證制度的建議。

行政處罰聽證制度是指在行政機關(guān)對屬于聽證范圍的行政處罰案件在做出處罰決定之前，依法聽取聽證參加人的陳述、申辯和質(zhì)證的程序。1996年以《行政處罰法》為契機，我國首次以法律的形式確立了聽證制度，雖然屬于具體行政行為聽證制度，但這也是結(jié)合我國國情借鑒國外聽證制度的首次嘗試，也是行政程序制度發(fā)展的重要突破?！缎姓幜P法》確定了行政處罰聽證的適用范圍、聽證主持人的權(quán)責(zé)和回避制度以及舉行處罰聽證會的基本流程，為行政處罰領(lǐng)域聽證提供了基本的法律依據(jù)。行政處罰聽證制度的建立一方面保證了處罰證據(jù)的合法、客觀、公正、全面，為行政機關(guān)準(zhǔn)確的做出處罰決定奠定基礎(chǔ)，從而減少行政爭議，提高行政效率；另一方面處罰聽證的公開進行，不但起到了對公民的宣傳教育作用，也形成公民對行政機關(guān)的監(jiān)督1。

一、我國行政處罰聽證制度中存在的問題

《行政處罰法》頒布實施后，全國各地各級行政機關(guān)先后做出了一系列有關(guān)行政處罰聽證制度的規(guī)定，對聽證制度在行政處罰中的具體適用起了重要作用，但是，行政處罰聽證制度畢竟是一項新事物，行政機關(guān)在適用聽證程序時還存在著一些問題，需要不斷地去根據(jù)現(xiàn)實情況去修改完善。一方面，由于行政處罰聽證程序設(shè)計的本身存在著缺陷使得立法目的與法律實施效果相差甚遠，這是內(nèi)在原因；另一方面，則是在行政處罰聽證程序?qū)嵤┑倪^程中，行政機關(guān)的操作不恰當(dāng)，程序不實行完整使行政相對人權(quán)利受損。比如，行政機關(guān)對于適用聽證程序的行政處罰案件做出決定并沒有告知當(dāng)事人聽證權(quán);當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求，行政機關(guān)不受理，不組織聽證;聽證主持人在聽證

未征詢當(dāng)事人意見是否申請回避;聽證會結(jié)束后未告知當(dāng)事人是否作最后陳述。聽證程序是司法程序，很多方面都是按照司法程序的步驟與方法進行的。聽證本身的程序違法直接導(dǎo)致聽證沒有法律效力，更不用說行政處罰決定。此部分所探求的聽證制度上的問題主要是制度本身的問題，以求從根本上來解決問題。

(一）行政處罰聽證制度的適用范圍存在問題

《行政處罰法》第四十二條關(guān)于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的:行政機關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有:警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留、法律法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰。而只規(guī)定三類處罰事項可以聽證，其使用聽證的范圍確實過小，且行政相對人的權(quán)利不能夠得到充分保障。

(1)聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖:限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定。而且，關(guān)于聽證程序適用范圍的規(guī)定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內(nèi)。例如:傳喚、訊問、取證、裁決四個環(huán)節(jié)?！吨伟补芾硖幜P條例》目前已經(jīng)被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，《治安管理處罰法》中有關(guān)處罰程序的規(guī)定，包括:調(diào)查、決定、執(zhí)行?？梢娺@兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無法抗辯、質(zhì)證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當(dāng)事人影響最為直接和重大的，本應(yīng)該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設(shè)定權(quán)上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰?？墒?，在行政處罰聽證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用相對粗糙的，不符合現(xiàn)代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序，這實在讓人難以理解。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權(quán)設(shè)定中體現(xiàn)出來的重視態(tài)度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”的宗旨和公正原則。

(2)聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物

現(xiàn)實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數(shù)額達數(shù)十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2008年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對該市一物資回收公司做出了責(zé)令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數(shù)字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數(shù)額，但由于缺乏聽證的依據(jù)沒有舉行聽證，不但該公司對處理結(jié)果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應(yīng)當(dāng)聽證的廣泛爭議。這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題，從某種角度講，這是客觀實際的需要。

（二）行政處罰聽證制度的主體存在問題

(1)聽證權(quán)利主體單一

我國把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權(quán)利并承擔(dān)一定義務(wù)的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人及其代理人和其他利害關(guān)系人;后者包括與行政決定沒有利害關(guān)系的證人、鑒定人和翻譯人員等?！缎姓幜P法》多次使用“當(dāng)事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)是指行政機關(guān)調(diào)查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織?？墒菍τ谄渌﹃P(guān)系人的地位卻沒有規(guī)定，這顯然是不合理的。如環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規(guī)定申請聽證的卻被擬為“共同處罰人”，他們都是“其他利害關(guān)系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經(jīng)行政機關(guān)通知而參加聽證的權(quán)利是理論和實踐不可回避的問題。

(2)聽證組織人缺乏獨立性不能權(quán)責(zé)分明

根據(jù)職能分離原則，主持聽證和做出裁決的不能是同一機構(gòu)的人，但目前各地實踐當(dāng)中多由行政部門的工作人員來主持聽證，有的案件調(diào)查人員所在的科、所對臨時制定某人負責(zé)主持，這樣就不能完全保障當(dāng)事人的權(quán)益，聽證的公正性面臨質(zhì)疑。根據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，行政聽證的組織者，一般就是行政決定者。行政聽證的參加代表，也基本上由同一行政決定人選出和指定，行政聽證舉行的場所、程序，也單方面由行政決定人決定，這樣既不利于行政機關(guān)主持聽證的公開性，也不利于增強聽證會的實際效果。從長遠來看，我認為應(yīng)建立專門的聽證機構(gòu)，盡快實現(xiàn)從聽證組織機關(guān)實施內(nèi)部分離制度到建立職能分離的聽證機構(gòu)的過渡。

(3)聽證參加人的范圍狹小且其確定缺乏法律依據(jù)

設(shè)立聽證程序的目的就是提供一個相對中立的環(huán)境讓當(dāng)事人充分發(fā)表自己的看法和意見。聽證主持人在法律地位上應(yīng)具有獨立性，應(yīng)當(dāng)保持中立，以公正的形象給當(dāng)事人和案件調(diào)查人員平等的地位和權(quán)利，雙方針對案件的事實與證據(jù)進行質(zhì)證與辯論，從而為案件的公正處理打下良好的基礎(chǔ)。同時，聽證的其他參加人的選擇出應(yīng)確保公平，聽證參加人選的合理確定對于保證聽證會上各方意見的公平表達來說至關(guān)重要，聽證參加人不再采取內(nèi)定的做法也使得它與征求意見會、論證會等其他形式區(qū)別開來。如其不能處于比較超脫的地位，勢必難以客觀公正的評判是非，整個聽證徒有公正的面紗而實

為騙人的鬧劇。而我國目前的行政聽證參加人的規(guī)定比較粗疏，直接利害關(guān)系不夠明確，聽證證件人與案件調(diào)查人員共同審問當(dāng)事人，違背了聽證的最終目的。

（三）行政處罰聽證制度形式上存在的問題

(1)履行聽證告知義務(wù)方式簡單

聽證告知主要有口頭告知、談話告知、書面告知三種方式。目前行政機關(guān)主要是由案件調(diào)查人員或其他人員以口頭或談話方式告知當(dāng)事人有關(guān)事項。這兩種方式雖然方便、快捷，節(jié)省了大量的人力物力，但是都不正式，無法留下書面材料以證明行政機關(guān)什么時候告知了當(dāng)事人，留下了證據(jù)的隱患，一旦發(fā)生爭議，行政機關(guān)根本無法證明自己履行了告知義務(wù)，勢必會處于被動狀態(tài)。

(2)聽證會只是一種“形式”

我國目前的聽證會流于形式，離真正的“法治”甚遠。有的地方聽證筆錄及有關(guān)的證據(jù)材料在行政處罰決定中根本就沒有發(fā)揮一點效力，當(dāng)事人的各種意見也沒有加以考慮和采納，處罰決定的做出取決于行政權(quán)力人的權(quán)威。這種情況下，當(dāng)事人依然按照法定程序向上一級行政機關(guān)申訴或向人民法院起訴，根本就未能達到增強行政效率，讓當(dāng)事人陳述自己意見，息爭銷訴的目的，反而會增加行政成本和開支，降低執(zhí)法效率與水平。在法制日益健全的今天，要依法行政，依法處罰就必須徹底消除程序的不到位，真正發(fā)揮聽證程序的作用。

(四)行政處罰聽證制度證據(jù)上存在的問題

(1)聽證筆錄的效力未作規(guī)定

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在行政處罰聽證程序中有極其重要的意義。正如有的學(xué)者所言，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政處罰決定的唯一依據(jù)。筆錄是對整個聽證過程所作的記錄，以它作為行政處罰決定的唯一依據(jù)是聽證程序抗衡機制實現(xiàn)的最終保障?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定:“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄;筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章?！倍鴮β犠C筆錄的法律效力未作規(guī)定，沒有體現(xiàn)出“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機關(guān)作出行政處罰唯一依據(jù)”的理論要求。理論界和實務(wù)部門對此存有較大的分歧。我國相關(guān)行政法律法規(guī)雖補充規(guī)定了聽證筆錄的效力，即規(guī)定聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)，但沒有明確是唯一依據(jù)、主要依據(jù)還是一般的參考性依據(jù)，導(dǎo)致行政機關(guān)對聽證筆錄的使用享有較大的自由裁量權(quán)，聽證筆錄法律地位沒有得到真正的確立，其效用在實踐中還難以充分發(fā)揮出來。

(2)行政執(zhí)法人員不嚴格執(zhí)法使聽證證據(jù)缺乏效力

案件調(diào)查人員馬虎，對證據(jù)不重視，在聽證中處處被動。對許多重要的關(guān)系到案件本身的證據(jù)都沒有進行收集。在面對當(dāng)事人的代理人，特別是精通法律、熟悉司法程序的律師時，經(jīng)常被問得啞口無言。這不僅令人對行政機關(guān)的執(zhí)法水平產(chǎn)生懷疑更有損行政機關(guān)依法行政的形象。一些聽證主持人員、案件調(diào)查人員對聽證程序中的舉證責(zé)任認識不清，要求當(dāng)事人負舉證責(zé)任?！缎姓幜P法》明確規(guī)定聽證過程中行政機關(guān)案件調(diào)查人員負舉證責(zé)任，應(yīng)就案件的事實及其即將做出的行政處罰提供相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，所有用來證明案件事實的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)在聽證會上經(jīng)過當(dāng)事人的質(zhì)證和辯論。案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)提供足夠證據(jù)來證明其為什么做出這樣的行政處罰，而當(dāng)事人沒有舉證的義務(wù)，可以舉證也可以不舉證。

（五）行政處罰聽證制度中的聽證效力問題

聽證的效力問題是聽證制度中最后一個環(huán)節(jié)。但是由于種種原因致使其效力低下。體制上存在的因素、又存在聽證本身所得到的“筆錄”的效力問題。從體制因素上看，我國行政處罰法體系中，將聽證程序作為三種程序中的一種單列出來，區(qū)別于簡易程序和一般程序，從而使一部分行政處罰可以聽證，另一部分行政處罰沒有聽證權(quán)，這種體制上的傾斜，在我國行政處罰的行政行為實踐里，產(chǎn)生了一些不規(guī)范的現(xiàn)象，比如:較大數(shù)額罰款的聽證問題。治安處罰的聽證規(guī)定界限是2000元以上，可是在執(zhí)行中，某些公安執(zhí)法人員做出處罰時只罰1900;其他行政行為也有類似，如:按規(guī)定5000元以上罰款需要聽證時，就只罰4900元。就在這模棱兩可的“恰恰”達不到，而又最接近聽證標(biāo)準(zhǔn)的界限以內(nèi)做文章，目的是盡可能不舉行聽證就做出處罰。

應(yīng)當(dāng)指出，聽證程序并不是獨立于一般程序之外的程序，而是行政處罰一般程序之中的一個特別程序，是包含在一般程序之內(nèi)的。所以，鑒于此因，我國行政處罰法很有修改的必要，使聽證成為一般性程序，使聽證的效力趨于扎實、并貼近實際的需要，以消除“盲點”。另一方面，聽證制度的效果很大程度上取于聽證筆錄的效力認定，聽證筆錄效力的重要性毋庸置疑。但該規(guī)定仍有瑕疵:因我國聽證制度引進時間較短，對筆錄應(yīng)如何認定還不夠規(guī)范，僅僅將筆錄作為行政機關(guān)做出決定的依據(jù)，這樣，賦予行政機關(guān)的自由裁量權(quán)限過大，可能導(dǎo)致聽證流于形式，甚或造成功虧一簣的后果，因此，確有制訂實施細則的必要，以對筆錄的制作、認定加以規(guī)范，增加透明度和可操作性。

(六）行政處罰聽證制度缺乏可操作性

《行政處罰法》盡管在第五章關(guān)于行政處罰的決定中以專節(jié)的形式規(guī)定了“聽證程

序”以示對聽證的重視，但該節(jié)只有42、43兩條，對聽證制度的規(guī)定仍然非常原則，有許多具體問題還有待于完善。為了能在行政處罰領(lǐng)域切實貫徹聽證制度，只有通過各地各部門的地方立法和部門立法進行補充。但這樣一來，由于各地、各部門具體情況的不同以及立法機關(guān)對該制度的重視程度不同，使得各地、各部門立法或繁或簡、或粗或細，發(fā)展極不平衡，這就使得全國各地的當(dāng)事人在遇到同類問題時，在聽證這一重要的程序中不能受到同樣的對待，使“法律面前人人平等”這一重要的憲法原則，在聽證這一具體制度中不能得到貫切實施。

二、造成行政處罰聽證制度問題的原因

(一）行政人員的態(tài)度不端正，只為簡單省事

我國是一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，“重實體、輕程序”的現(xiàn)象普遍存在?！爸袊鴰浊甑姆饨ㄉ鐣纬闪酥厝酥?、輕法治的政治傳統(tǒng)，結(jié)果必然是重視目的，而不注重過程，從而導(dǎo)致執(zhí)法過程的隨意性。長期以來，我國對程序法價值的認識陷入了一個誤區(qū)，認為程序法只是實體法的工具，程序法的目的旨在為實體爭議提供了模式，而沒有認識到程序的獨立價值和其本身的正義性。雖然，這幾年我們行政機關(guān)在執(zhí)法過程中“程序正當(dāng)”與“實體相當(dāng)”相提并論，雖然我們國家提出了行政機關(guān)要依法行政，執(zhí)法守法，但是由于行政機關(guān)的權(quán)力過大，并不是把人民的權(quán)力放在第一位而只是為了簡單。使得行政機關(guān)在執(zhí)法過程中對程序方面注意不夠，“重實體輕程序”仍然是行政機關(guān)執(zhí)法實踐中的一大頑癥。

行政機關(guān)案件調(diào)查人員態(tài)度不端正，對新的法律法規(guī)不熟悉，而對程序忽視，只希望能夠更快的解決問題。雖然想法是好的，但是做法卻不盡如此，致使很多行政處罰效力不夠，同時也給自己增加了很多不必要的麻煩。

(二）行政處罰聽證程序的各項配套制度不健全

行政處罰聽證程序的順利進行，要依賴各項配套制度的相互作用才能完成。一個合理的聽證程序，必須有完備的制度體系。它包括通知制度、公開制度、回避制度、代理制度、質(zhì)證制度、主持人制度、物質(zhì)保障制度、監(jiān)督機制等內(nèi)在的制度體系。而目前我國這些制度還很不健全，有些制度，如物質(zhì)保障制度。雖然《行政處罰法》上明確規(guī)定:“聽證程序所需經(jīng)費由行政機關(guān)承擔(dān)”，但在實踐中常因行政機關(guān)經(jīng)費不足而無法履行或大打折扣。有些制度，如主持人制度，由于法律規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)而在實踐中難以把

握。甚至有些制度，法律上根本未做出規(guī)定，如監(jiān)督機制。這些都導(dǎo)致了聽證程序無法進行2。

(三)公民、法人畏懼聽證權(quán)利的進行，不敢得罪行政權(quán)力人

聽證程序是一項旨在保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常運轉(zhuǎn)，除執(zhí)法人員的努力外，更需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。而我國目前的實際情況是公民、法人等法律主體意識極為淡薄。他們不想聽證，不敢聽證，不要聽證，在有權(quán)聽證時放棄聽證，導(dǎo)致“立法上是先進的，但作為這一制度的直接受益者—將被處罰的公民、法人卻不領(lǐng)情”的怪現(xiàn)象。這些觀念的形成，一是由于我國是受官本位思想影響極深的國度，百姓不敢對他們的“父母官”進行直接的抗辯與責(zé)難。二是由于行政機關(guān)手中擁有著很大的行政權(quán)力，公民法人對其有畏懼感，不敢也不愿得罪行政機關(guān)，因而不愿訴諸于法律正當(dāng)程序。

三、完善我國行政處罰聽證制度的建議

我國《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽證程序，這是我國行政法制建設(shè)進程中的巨大進步。但是，隨著社會民主的發(fā)展，我國行政處罰聽證程序要想服務(wù)于廣大人民群眾，更具操作性，就需從以下幾個方面對我國行政處罰聽證程序進行必要的補充和完善:(一)擴大行政處罰聽證適用范圍

應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。因為，就剝奪相對人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財產(chǎn)權(quán)的，而對公民最重要的人身自由權(quán)利的保護程度卻不及其他權(quán)利，不能不說是現(xiàn)有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是:要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如:行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立與人身罰相應(yīng)的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權(quán)法律保護制度的一項重要內(nèi)容。另外，應(yīng)把與罰

款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現(xiàn)財產(chǎn)罰的公平性。

(二)重構(gòu)聽證主體制度

主要就是擴大聽證適用主體，規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請求權(quán)和參加聽證的權(quán)利。由于行政機關(guān)的處罰決定往往影響到第三者的合法權(quán)益，那么就有必要允許他們申請或經(jīng)行政機關(guān)通知而參加聽證。很多國家聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如:在美國，聽證參與人包括“當(dāng)事人”和“參加人”，近年來，法院對于當(dāng)事人、參加人范圍的擴大一般持支持態(tài)度;德國將權(quán)利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當(dāng)事人對待;日本《行政程序法》中規(guī)定:聽證主持人認為必要時，即對非案件當(dāng)事人的第三人，依照做出該利益處分所依據(jù)的法令，認為其與該利益處分有利害關(guān)系時，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規(guī)定，利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽證或參加聽證的申請權(quán)均受到法律保護。我國《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在做出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”。因此，我認為《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)明確其他利害關(guān)系人的權(quán)利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬做出的行政決定有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關(guān)系人申請參加聽證，或由主持人通知參加聽證”。(三)完善聽證的程序

首先，增加處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證的規(guī)定，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關(guān)規(guī)定修改為:法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。另外，應(yīng)當(dāng)完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對于“應(yīng)當(dāng)聽證的事項”的規(guī)定。因為如果沒有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應(yīng)當(dāng)聽證事項的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

其次，修改處罰機關(guān)依申請舉行聽證的規(guī)定。修改后的規(guī)定在語言表述上不應(yīng)將處罰機關(guān)的“告之”作為當(dāng)事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當(dāng)遇到法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關(guān)沒有履行告之義務(wù)，當(dāng)事人也可以直接向處罰機關(guān)提出聽證要求，處罰機關(guān)在接到當(dāng)事人申請后應(yīng)按照規(guī)定啟動聽證程序。

最后，要完善通知規(guī)定。(1)完善通知的內(nèi)容。處罰機關(guān)舉行聽證，做出處罰決定

前，應(yīng)當(dāng)告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當(dāng)性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。(2)規(guī)定通知的方式。通知的方式一般應(yīng)采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式:一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知等3。

(四)建立規(guī)范的聽證主持人制度

首先要確保主持人的中立性、專業(yè)性。正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應(yīng)當(dāng)在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體;惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進行。在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒他國的做法，建立行政聽證官制度。而后面則是發(fā)揮行政機關(guān)法制工作機構(gòu)在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負責(zé)本機關(guān)的法律事物。經(jīng)過多年建設(shè)，這些法制機構(gòu)及工作人員已有相當(dāng)規(guī)模，他們在處理法律事務(wù)過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經(jīng)驗，他們相對獨立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔(dān)本機關(guān)的聽證主持人工作是適宜的?？傊瑧?yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。其次要明確主持人的職權(quán)。建立規(guī)范的聽證主持人制度還應(yīng)當(dāng)明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來看，他應(yīng)當(dāng)享有指揮聽證程序進行的權(quán)力。還有一點很重要，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件做出建議性決定的權(quán)力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關(guān)作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料做出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作全盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終做出。行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對于初步?jīng)Q定，行政機關(guān)可以進行主動復(fù)議，以糾正偏向，建議性決定也主要是提供行政機關(guān)作最后決定時參考。這就較好地界定了機關(guān)首長與聽證主持人之間的職責(zé)范圍。(五)明確、強化聽證對最終決定的效力

發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問

題，因為聽證制度的設(shè)計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關(guān)做出決定沒有任何約束力，當(dāng)事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當(dāng)事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當(dāng)事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終做出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項制度的生命力所在。

建議應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。我認為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應(yīng)當(dāng)在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即:處罰機關(guān)對經(jīng)過處罰聽證做出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實的;不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉和未辯論的事實作為依據(jù)。如果處罰機關(guān)要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據(jù)，必須告知當(dāng)事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當(dāng)事人聽證的合法權(quán)益，防止處罰機關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權(quán)利義務(wù)觀念，促進聽證主持人的規(guī)范化建設(shè)將起到積極的作用。

(六)聽證形式的多樣化

我國應(yīng)在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導(dǎo)致效率低下。

第一，可以規(guī)定非正式聽證。聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄做出決定的程序。非正式聽證是指行政機關(guān)在制定法規(guī)或做出行政裁決時，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關(guān)參考，行政機關(guān)不須基于記錄做出決定。非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進處罰機關(guān)吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學(xué)、適當(dāng);另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對《行政處罰法》規(guī)定的當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質(zhì)上是行政機關(guān)提供給相對人對將做出的行政決定陳述、申辯的機會和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權(quán)利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權(quán)利的行使，更能增加許可機關(guān)保障相對人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關(guān)必須采取正式聽證程序的，處罰機關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有

規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關(guān)可以適用非正式聽證。

第二，可以實行繁簡分立原則。行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權(quán)益越大，適用的程序就應(yīng)越嚴密;反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權(quán)衡問題，即在被保護的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進行權(quán)衡，以期不導(dǎo)致得不償失的后果。當(dāng)然，在適用非正式、簡易聽證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標(biāo)的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當(dāng)事人這兩項權(quán)利，確保效率不脫離公正。

第三，可以增加關(guān)于聽證權(quán)力救濟的規(guī)定。主要就是增加事后聽證的規(guī)定，目前的行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。聽證在行政處罰決定做出之前事先進行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定做出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關(guān)必須立即做出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害，而行政決定的行為又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證以救濟當(dāng)事人的權(quán)利。

四、結(jié)語

一方面，我國《行政處罰法》關(guān)于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十余年。因此，導(dǎo)致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也己經(jīng)不能適應(yīng)聽證發(fā)展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務(wù)應(yīng)盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當(dāng)然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進行全面的規(guī)定。這對于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。

另一方面，行政處罰聽證制度順應(yīng)了市場經(jīng)濟和民主政治條件下行使國家行政權(quán)的世界潮流，它必將隨著我國市場積極和民主政治的發(fā)展顯出蓬勃的生命力，也必將為行政工作帶來新的契機，帶動行政處罰向民主、法制、公開、正義的方向前進。

對處于一個經(jīng)濟、民主和法制處于上升時期，熱切期待著通過比較與鑒定完善法制與民主的中國人來說，唯有實實在在地理性認識，發(fā)現(xiàn)不足，彌補缺陷，才能使聽證制度在潛移默化中在中國這塊黃土地上生根開花。

注釋

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