第一篇：行政法規(guī)立法程序

★行政法規(guī)的制定主體是國(guó)務(wù)院。

★行政法規(guī)的權(quán)限：（哪些是屬于行政法規(guī)的規(guī)定范圍）

1、執(zhí)行法律規(guī)定的事項(xiàng)；

2、執(zhí)行憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院職權(quán)事項(xiàng)；

3、執(zhí)行全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的事項(xiàng)

★行政法規(guī)的名稱(chēng)一般稱(chēng)“條例”，也可以稱(chēng)“規(guī)定”、“辦法”等。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱(chēng)“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。

國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱(chēng)“條例”。

行政法規(guī)的制定

一、立項(xiàng) 國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃前，報(bào)送行政法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng) 國(guó)務(wù)院法制部門(mén)把行政法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)匯總研究，擬訂國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。

二、起草

國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃可以確定行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制部門(mén)起草或組織起草。起草部門(mén)向國(guó)務(wù)院報(bào)送行政法規(guī)送審稿，送審稿由起草部門(mén)主要負(fù)責(zé)人簽署，共同起草的，由該幾個(gè)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。

行政法規(guī)送審稿要同時(shí)帶有說(shuō)明和有關(guān)材料。說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況等作出說(shuō)明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。

三、審查

負(fù)責(zé)審查的國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)。

1、國(guó)務(wù)院法制部門(mén)自己對(duì)行政法規(guī)送審稿的審查

2、國(guó)務(wù)院法制部門(mén)組織征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方政府、有關(guān)組織和專(zhuān)家意見(jiàn)，重要的行政法規(guī)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，征求社會(huì)意見(jiàn)；實(shí)地調(diào)查研究，聽(tīng)取基層意見(jiàn)；可以組織座談會(huì)、論證會(huì)，研究論證；舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、公民的意見(jiàn)。

3、對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的的主要制度、權(quán)限分工等有意見(jiàn)的負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取達(dá)成一致意見(jiàn)；達(dá)不成一致意見(jiàn)，將爭(zhēng)議的主要問(wèn)題、有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)及國(guó)務(wù)院法制辦的意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。

國(guó)務(wù)院法制辦主要負(fù)責(zé)人對(duì)草案提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議；對(duì)調(diào)整范圍單

一、各方面意見(jiàn)一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。

四、決定 行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或由國(guó)務(wù)院審批。審議草案的，由法制辦或起草部門(mén)做說(shuō)明。

國(guó)務(wù)院法制辦根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的意見(jiàn)，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。

五、公布 在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯編出版行政法規(guī)的國(guó)家正式版本。

施行一般為當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。

行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

六、解釋

國(guó)務(wù)院各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求。行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋。

國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)公布。

行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。

對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問(wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。

授權(quán)行政法規(guī)的制定

立法法規(guī)定，對(duì)于專(zhuān)屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)的授權(quán)立法專(zhuān)指全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院就專(zhuān)屬于法律規(guī)定的事項(xiàng)在尚未制定法律時(shí)制定行政法規(guī)的活動(dòng)。

對(duì)于犯罪與刑罰、剝奪公民政治權(quán)利、限制人身自由的強(qiáng)制措施與處罰、司法制度屬于法律絕對(duì)保留的除外，不能授權(quán)立法。

國(guó)務(wù)院應(yīng)該嚴(yán)格授權(quán)目的和范圍行使該權(quán)力；權(quán)力不得轉(zhuǎn)授；立法須報(bào)授權(quán)規(guī)定機(jī)關(guān)備案。

條件成熟時(shí)國(guó)務(wù)院應(yīng)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，立法后原授權(quán)立法及授權(quán)終止。授權(quán)行政法規(guī)的識(shí)別，一般稱(chēng)某某暫行條例，一般行政法規(guī)稱(chēng)某某條例。

第二篇：立法程序

立法程序

第一節(jié)

概述

?

一、立法程序的概念

?立法程序：是有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)中，所須遵循的法定的步

驟和方法。

?

二、立法程序的分類(lèi)、內(nèi)容和范圍

1、立法程序——成文法立法程序

2、內(nèi)容和范圍

（1）立法準(zhǔn)備階段：

（2）在由法案到法階段

（3）在立法完善階段

（4）在立法過(guò)程的各個(gè)階段 立法的一般步驟：“三讀”

?“一讀”，法案的提出階段。“一讀不辯論。”

?“二讀”，審議和修改階段，“二讀不討論細(xì)節(jié)”，只就法案的原則進(jìn)行審議； ?委員會(huì)的審議，對(duì)法案細(xì)節(jié)的進(jìn)行修改；

?報(bào)告階段，議會(huì)大會(huì)對(duì)法案的修改稿進(jìn)行修改、表決（采納或否決修正案、是否提交三讀）； ? “三讀”，定讀，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向議會(huì)大會(huì)提出法案的表決稿，全院大會(huì)對(duì)法案的表決稿進(jìn)行表決。

第二節(jié)

立法議案的提出

一、立法議案和立法議案提出的概念

?

（一）立法議案的概念

?

（二）立法議案與相關(guān)概念的區(qū)別

二、立法提案權(quán)

?

（一）、立法提案的界定

?立法提案（或法律議案、法案），是指享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為提案主體）按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動(dòng)議。

?其

一、立法提案主體的法定性。

我國(guó)的立法提案權(quán)屬于特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和人員。

比如憲法第64條規(guī)定：憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1／5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)的代表的提議；

立法法第12條、13條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案。《立法法》第24條、25條規(guī)定：委員長(zhǎng)會(huì)議、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法律案。國(guó)務(wù)院組織法、各級(jí)人民地方政府組織法以及民族自治地方法等都相應(yīng)規(guī)定了不同的立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)中享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)和人員。

其二、立法提案程序的法定性

?我國(guó)《立法法》第14條就規(guī)定，向全國(guó)人民代表大會(huì)提出的法律案，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以先向常務(wù)委員會(huì)提出。立法提案權(quán)人向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出屬于全國(guó)人大范圍內(nèi)的法律案，須由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)根據(jù)一定的程序?qū)徸h以后，決定提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，由常務(wù)委員會(huì)向全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明，或者由提案人向大會(huì)全體會(huì)議做出說(shuō)明。

其三、立法提案效力與內(nèi)容的法定性

? 立法提案雖然是一種立法建議，但是它與一般的立法建議不同。對(duì)于一般立法建議的提出主體、提出程序、提出方式等，法律沒(méi)有任何限制。任何機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人都可以在自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、以適當(dāng)?shù)姆绞教岢鲎约河信d趣的立法建議，這些建議可能有較大的社會(huì)價(jià)值，在許多情況下可能是決策機(jī)關(guān)編制立法規(guī)劃和形成立法決策的重要材料來(lái)源與參考因素。而立法提案中的立法建議主體，一般是由國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，立法提案中的立法建議提出后，立法機(jī)關(guān)一般負(fù)有必須接受和處理的義務(wù)，對(duì)其采納與不采納做出一些必要的說(shuō)明。但對(duì)一般的立法建議立法機(jī)關(guān)沒(méi)有此項(xiàng)義務(wù)。

（二）立法提案與立法規(guī)劃的關(guān)系

?一方面，立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目必須通過(guò)立法提案的形式進(jìn)入立法議程，才能保證立法規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行。另一方面，立法規(guī)劃在很大程度上決定了立法提案的質(zhì)量，影響立法提案能否被大會(huì)提交立法議程并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的立法工作。

?十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃

? 立法規(guī)劃包括爭(zhēng)取在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議的法律草案４９件，分別是： 憲法及憲法相關(guān)法類(lèi)５件，即修改村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)家賠償法；民法商法類(lèi)６件，即修改保險(xiǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、專(zhuān)利法、商標(biāo)法，制定侵權(quán)責(zé)任法、涉外民事關(guān)系法律適用法；行政法類(lèi)１５件，即制定食品安全法、外交人員法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、國(guó)防動(dòng)員法、人民武裝警察法、行政強(qiáng)制法，修改兵役法、職業(yè)教育法、藥品管理法、大氣污染防治法、森林法、城市房地產(chǎn)管理法、防震減災(zāi)法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、行政監(jiān)察法；經(jīng)濟(jì)法類(lèi)１１件，即制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、增值稅等若干單行稅法、電信法、糧食法，修改稅收征收管理法、廣告法、郵政法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、預(yù)算法；社會(huì)法類(lèi)６件，即制定社會(huì)保險(xiǎn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、精神衛(wèi)生法、社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法，修改老年人權(quán)益保障法；刑法類(lèi)１件，即根據(jù)情況需要，適時(shí)審議刑法修正案草案； 訴訟與非訴訟程序法類(lèi)５件，即制定農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法、人民調(diào)解法，修改刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。

（三）立法提案列入立法會(huì)議議程

?立法提案列入立法會(huì)議議程是正式立法程序的開(kāi)始

?凡由一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表向全國(guó)人大提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。凡由其他享有立法提案權(quán)的主體所提出的法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程，常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議，提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn)，再?zèng)Q定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程；不列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的，應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)會(huì)議報(bào)告或者向提案人說(shuō)明。

?其他機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程，或者先提交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程。如果委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為法律案有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務(wù)委員會(huì)提出。

第三節(jié) 立法議案的審議

?

一、立法議案的審議和立法審議權(quán) ?

（一）審議法案的概念

?

在由法案到法的階段，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法案運(yùn)用審議權(quán)，決定其是否應(yīng)當(dāng)列入議事日程、是否需要修改以及對(duì)其加以修改的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。

?審議法律草案時(shí)，一般考慮以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

?1.制定該法的必要性和可行性，立法目的是否正確合理，該法是否符合實(shí)際的需要，立法時(shí)機(jī)是否恰當(dāng)，法律草案的各項(xiàng)規(guī)定是否具有可操作性； ?2.對(duì)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定是否立足全局，統(tǒng)籌兼顧；

?3.法律草案條文是否以憲法為依據(jù)，是否符合憲法的規(guī)定； ?4.草案與其他法律之間以及草案文本各條文之間是否協(xié)調(diào)一致；

?5.立法技術(shù)是否完善，概念是否準(zhǔn)確，結(jié)構(gòu)是否合理，文字是否清晰，語(yǔ)法和邏輯是否正確等。

（二）立法審議權(quán)的歸屬

?

1、審議向全國(guó)人大提交的法律案的主體

?人大常委會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議、人大預(yù)備會(huì)議、人大主席團(tuán)和主席團(tuán)會(huì)議、人大代表、由代表組成的代表團(tuán)和代表團(tuán)會(huì)議、人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和委員會(huì)會(huì)議、人大開(kāi)會(huì)期間的座談會(huì)議、小組會(huì)議、小組聯(lián)席會(huì)議、人大全體會(huì)議

?

2、審議向全國(guó)人大常委會(huì)提交的法律案的主體

?委員長(zhǎng)會(huì)議、常委會(huì)組成人員和常委會(huì)會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)

國(guó)外議會(huì)的審議程序

?各國(guó)討論法案通?？煞譃槿N：

?一是一讀會(huì)。即直接審查或討論法案，無(wú)需區(qū)分并經(jīng)過(guò)宣讀標(biāo)題等程序。

?二是兩讀會(huì)。即第一讀，對(duì)法案的一般原則進(jìn)行討論；第二讀，在對(duì)法案進(jìn)行最后表決前，詳細(xì)審查法案的條款和委員會(huì)提出的修正條款。法國(guó)等國(guó)家實(shí)行二讀制。

?三是三讀會(huì)。通常是：第一讀，宣讀法案題目，介紹法案的一般原則；第二讀，詳細(xì)審查委員會(huì)提交的法案的基本條款；第三讀，最后考慮法案的一般原則，通過(guò)法案。美國(guó)等國(guó)家實(shí)行三讀制。

?但英國(guó)等國(guó)家的三讀會(huì)制與上面所說(shuō)的三讀制略有不同。英國(guó)的第一讀，僅宣讀案名，并決定進(jìn)行第二讀的日期。初讀法案時(shí)，一般不作辯論，但對(duì)于重要的政府提案，內(nèi)閣成員議員須先作簡(jiǎn)短的說(shuō)明。第二讀，將法案提交討論，討論法案的各種原則，以決定法案是否成立。然后由委員會(huì)根據(jù)二讀所決定的原則審查法案(審查不得推翻已定的原則)，再由委員會(huì)將審查結(jié)果向院會(huì)提出報(bào)告。第三讀，全面審查法案，并對(duì)法案進(jìn)行表決。我國(guó)人大常委會(huì)三審制的分工

?一審，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人作法律草案的說(shuō)明。

?二審，常委會(huì)會(huì)議第二次審議法律案，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)。根據(jù)法律委員會(huì)的匯報(bào)，常委會(huì)召開(kāi)分組會(huì)議對(duì)新修改的法律草案文本作進(jìn)一步審議。第二次審議應(yīng)當(dāng)圍繞法律草案二次審議稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)和分歧意見(jiàn)，進(jìn)行深入審議，因此第二次審議法律案比第一次審議應(yīng)當(dāng)更深入、更具體、更有針對(duì)性。

?三審，常委會(huì)會(huì)議第三次審議法律案，在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，這個(gè)報(bào)告是對(duì)該法律草案的整個(gè)審議過(guò)程和各方面對(duì)法律草案二次審議稿提出的意見(jiàn)作出的總結(jié)

?常委會(huì)組成人員召開(kāi)分組會(huì)議對(duì)法律草案三次審議稿再進(jìn)行審議，在當(dāng)次會(huì)議上提出意見(jiàn)，法律委員會(huì)根據(jù)委員們的意見(jiàn)再對(duì)草案三次審議稿進(jìn)行必要的修改，提出建議表決稿，如果沒(méi)有大的意見(jiàn)，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決，以常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

二、審議步驟

全國(guó)人大對(duì)于被列入大會(huì)議程的法律案的審議步驟有以下方面：

第一、在全體會(huì)議上，由提案機(jī)關(guān)或人員或者指派有關(guān)人員向大會(huì)作法律草案的說(shuō)明。說(shuō)明的內(nèi)容一般包括：立法理由、法律草案的起草經(jīng)過(guò)、法案的基本精神及主要問(wèn)題等。第二、各代表團(tuán)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)地進(jìn)行審議，向大會(huì)主席提出審議意見(jiàn)，并印發(fā)會(huì)議。第三、法律委員會(huì)各代表團(tuán)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)，對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，并向大會(huì)主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報(bào)告和法律草案修改稿，對(duì)重要的不同意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)有審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明。

第四、大會(huì)主席團(tuán)審議通過(guò)上述報(bào)告和修改稿后，印發(fā)會(huì)議，并將修改全的法律草案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。對(duì)法律案在審議中有重大問(wèn)題需要進(jìn)一步研究的，經(jīng)主席團(tuán)提出，由大會(huì)全體會(huì)議決定，可以授權(quán)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)代表的意見(jiàn)進(jìn)一步審議，作出決定，并將決定情況向全國(guó)人民代表大會(huì)下次會(huì)議報(bào)告；也可以授權(quán)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)代表的意見(jiàn)進(jìn)一步審議，提出修改方案，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)下次會(huì)議審議決定。

?全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議法律案的步驟有：第一、在全體會(huì)議上聽(tīng)取提案人的說(shuō)明，由人大常委會(huì)分組會(huì)議進(jìn)行初步審議。

?第二、由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法律委員會(huì)進(jìn)行審議，提出法律草案修改情況和主要問(wèn)題。

?第三、在全體會(huì)議上聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)，由分組會(huì)議進(jìn)一步審議。

?第四、由法律委員會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告。

?第五、在全體會(huì)議上，聽(tīng)取法律委員會(huì)關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報(bào)告，由分組會(huì)議對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行審議。

?第六、常務(wù)委員會(huì)審議法律案時(shí)，根據(jù)需要，可以召開(kāi)聯(lián)組會(huì)議或者全體會(huì)議，對(duì)法律草案中的主要問(wèn)題進(jìn)行討論。

三、審議時(shí)間的限制

?在我國(guó)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第５０條的規(guī)定，代表大會(huì)全體會(huì)議上的發(fā)言的，每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過(guò)１０分鐘，第二次不超過(guò)５分鐘。第５１條規(guī)定，主席團(tuán)成員和代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)或者代表團(tuán)推選的代表在全體會(huì)議上發(fā)言的，每人可以就同一議題發(fā)言兩次，第一次不超過(guò)１５分鐘，第二次不超過(guò)１０分鐘。經(jīng)會(huì)議主持人許可，發(fā)言時(shí)間可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

?《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第２９條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)組成人員和列席會(huì)議的人員在全體會(huì)議上的發(fā)言，不超過(guò)１０分鐘；在聯(lián)組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)１５分鐘，第二次對(duì)同一問(wèn)題發(fā)言不超過(guò)１０分鐘。事先提出要求，經(jīng)會(huì)議主持人同意的，可以延長(zhǎng)發(fā)言時(shí)間。

第四節(jié)

立法議案的通過(guò)

一、通過(guò)立法議案的形式

?表決制形式 ?

審批制形式

二、通過(guò)立法議案的表決制形式

（一）表決方式

?公開(kāi)表決和秘密表決

?全國(guó)人大對(duì)法律案的表決，采取整體表決的辦法，即就整個(gè)法律草案文體進(jìn)行表決，而不是逐條進(jìn)行表決。

（二）表決結(jié)果及通過(guò)原則

?多數(shù)通過(guò)：普通多數(shù)、特殊多數(shù)

三、通過(guò)立法議案的審批制形式

?較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。

?省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。

?自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例、單行條例，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。

法規(guī)批準(zhǔn)的一般程序有：

1、報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。制定法規(guī)的機(jī)關(guān)將該機(jī)關(guān)表決通過(guò)法規(guī)的書(shū)面報(bào)告、法規(guī)文本及說(shuō)明送交報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的人大常委會(huì)（較大市制定的地方性法規(guī)以及自治區(qū)制定的自治條例和單行條例報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)；自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例報(bào)送省、自治區(qū)人大常委會(huì)）；同時(shí)還應(yīng)將立法的有關(guān)資料和征詢意見(jiàn)等情況一并上報(bào)。第六十三條

2、決定列入議程。在制定法規(guī)的機(jī)關(guān)報(bào)送法規(guī)后，一般先交由人大常委會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)（在全國(guó)人大是法律委員會(huì)或其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、在省人大是法制委員會(huì)或其他工作委員會(huì)）對(duì)該法規(guī)進(jìn)行審查。

3、審議法規(guī)。雖然在提交人大常委會(huì)審議之前，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了審議。但是作為正式的批準(zhǔn)程序，還需要進(jìn)行大會(huì)審議。

4、決定法規(guī)的批準(zhǔn)與不批準(zhǔn)。在經(jīng)主任會(huì)議決定后，常委會(huì)全體會(huì)議對(duì)報(bào)批的法規(guī)進(jìn)行表決，以全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)批準(zhǔn)，作出批準(zhǔn)決議。

第五節(jié)

法律的公布

一、法律公布權(quán)

?法律的公布是指立法機(jī)關(guān)或國(guó)家元首將已通過(guò)的法律以一定的形式予以公布，以便全社會(huì)遵守執(zhí)行。

?法律的公布是法的制定程序中的最后一個(gè)步驟，它是法律生效的前提。法律通過(guò)后，凡是未經(jīng)公布的，都不能產(chǎn)生法律效力，不具有普遍約束力。

?我國(guó)在法律公布權(quán)問(wèn)題上，有一個(gè)變化過(guò)程。1954年憲法規(guī)定由國(guó)家主席公布法律，1975年憲法則刪去了這一規(guī)定，1978年憲法規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)公布法律。1982年修改憲法，重新規(guī)定由國(guó)家主席公布法律

二、公布法律的時(shí)間和形式

?全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)法律后國(guó)家主席即簽署主席令予以公布。關(guān)于公布法律的程序，大致分為兩個(gè)步驟，第一個(gè)步驟是簽署，即由國(guó)家元首依法在公布文件上簽字，以證明該項(xiàng)法律是依法制定的并證明該項(xiàng)法律與立法機(jī)關(guān)所通過(guò)的完全一致。第二個(gè)步驟是刊告，即將國(guó)家元首簽字的法律，刊登在正式的刊物(公報(bào))上。

?省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)由大會(huì)主席團(tuán)發(fā)布公告予以公布。

省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)由常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

自治條例和單行條例報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。

美國(guó)立法流程

?1.國(guó)會(huì)議員向本院（參議院或眾議院）提出立法議案。? 2.參議院或眾議院將議案列入議程。

?3.參議院或眾議院對(duì)議案進(jìn)行審議。

?4.議案在本院通過(guò)則提交另一院進(jìn)行審議。

? 5.國(guó)會(huì)另一院審議后如果對(duì)議案有修改意見(jiàn)，則將修改后的議案提交原審議議院再次審議并表決。6.原議院審議修改議案之后再次向另一議院提交審議。5－6的過(guò)程可以無(wú)限反復(fù)直到兩院達(dá)成一致，全都通過(guò)議案。

?7.兩院通過(guò)議案之后交由總統(tǒng)簽署生效。

?8.總統(tǒng)如拒絕簽署，則經(jīng)過(guò)兩院全體會(huì)議三分之二以上通過(guò)，則法案自動(dòng)生效，無(wú)需總統(tǒng)簽署。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法過(guò)程

?提議：

?在2006年3月舉行的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，蔣婉秋等465名代表提出制定社會(huì)保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法、公民基本生活保障法的議案共14件。

?發(fā)展：

?2007年9月22日，原勞動(dòng)保障部部長(zhǎng)田成平在中國(guó)社會(huì)保障論壇上表示，社會(huì)保險(xiǎn)法立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，當(dāng)前要進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法立法進(jìn)程。包括國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在內(nèi)多位政府官員也在論壇上表示：經(jīng)過(guò)多年探索，我國(guó)社會(huì)保障體系框架已基本形成，將被實(shí)踐證明行之有效的政策措施上升為法律的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

?討論： ?2007年11月26日的分組審議中，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員就首次提請(qǐng)審議的社會(huì)保險(xiǎn)法草案進(jìn)行了激烈討論。在社會(huì)保險(xiǎn)法長(zhǎng)達(dá)13年的醞釀、起草過(guò)程中，由于社保制度改革推進(jìn)遲緩和利益觀念的沖突，各方一直爭(zhēng)議不斷。多年來(lái)，各方爭(zhēng)議內(nèi)容從覆蓋范圍到統(tǒng)籌層次，到社?；鹫魇?、監(jiān)管到運(yùn)營(yíng)，幾乎包括社會(huì)保險(xiǎn)立法的各個(gè)方面。

?原則通過(guò)： ?國(guó)務(wù)院總理溫家寶2007年11月28日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作，討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》

?一審： ?2007年12月23日，社會(huì)保險(xiǎn)法草案在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議，這部草案確立了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律框架，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社保險(xiǎn)種缺乏綜合性統(tǒng)一法律、強(qiáng)制性偏弱等現(xiàn)狀有望轉(zhuǎn)變。

?修改：

?十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）進(jìn)行了初次審議。會(huì)后，法制工作委員會(huì)將草案印發(fā)各?。▍^(qū)、市）和中央有關(guān)部門(mén)等單位征求意見(jiàn)。共建議進(jìn)行五處修改：

?

1、將五個(gè)險(xiǎn)種分別專(zhuān)章規(guī)定。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可轉(zhuǎn)移接續(xù)。

3、社保將逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。

4、政府支持事項(xiàng)進(jìn)一步明確。

5、國(guó)家對(duì)社保基金嚴(yán)格監(jiān)管。

?二審：

? 2008年12月22日，全國(guó)人大常委會(huì)二審 《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法（草案）》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督等分別作出專(zhuān)章規(guī)定。

?《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金按照社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種分別建賬、分賬核算，不得相互擠占或者調(diào)劑使用。

?三審 ：

?2009年12月22日上午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行全體會(huì)議，聽(tīng)取了全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”）修改情況的匯報(bào)?！白畹屠U費(fèi)年限”將更靈活，醫(yī)療保險(xiǎn)部分，在第三人負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)方面得到厘清。

?四審：

? 2010年10月25日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議召開(kāi)，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》第四次上會(huì)接受審議。此時(shí)距離社會(huì)保險(xiǎn)法一審已近三年，但已是社會(huì)保險(xiǎn)立法提上日程的第十六年。10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)表決經(jīng)由過(guò)程了社會(huì)保險(xiǎn)法

全國(guó)人大立法程序的變化

?1954年，新中國(guó)召開(kāi)了第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，制定了第一部憲法，還制定了5部國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法，標(biāo)志著我國(guó)的法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期?！爱?dāng)時(shí)，我國(guó)實(shí)行高度集中的立法體制，立法權(quán)集中在全國(guó)人大，人大常委會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，也沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)院和地方人大立法權(quán)?！比珖?guó)人大法律委員會(huì)副主任委員胡康生介紹說(shuō)，由于立法權(quán)集中在全國(guó)人大，無(wú)法適應(yīng)繁重的立法任務(wù)的需要。因此，1955年7月一屆全國(guó)人大二次會(huì)議授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)，可以依照憲法的精神，根據(jù)實(shí)際的需要，制定單行法規(guī)；1959年二屆全國(guó)人大一次會(huì)議進(jìn)一步授權(quán)常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)現(xiàn)行法律中的一些已經(jīng)不適用的條文適時(shí)加以修改。

?1979年開(kāi)始，為了適應(yīng)改革開(kāi)放、加快立法步伐的需要，我國(guó)對(duì)立法體制進(jìn)行了重大改革?！斑@些改革主要體現(xiàn)在1979年7月五屆全國(guó)人大二次會(huì)議制定的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法、1982年12月制定的現(xiàn)行憲法以及全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)授權(quán)決定之中?！焙瞪M(jìn)一步解釋說(shuō)，“第一，擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)；第二，國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī)；第三，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)的權(quán)力；第四，民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對(duì)法律和行政法規(guī)作變通規(guī)定；第五，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市制定特區(qū)法規(guī)?！?立法體制的改革催生了累累碩果。從1979年到2004年6月，全國(guó)人大及其常委會(huì)共審議通過(guò)包括憲法在內(nèi)的法律323件（現(xiàn)行有效的法律212件），有關(guān)法律問(wèn)題的決定138件，法律解釋10件；國(guó)務(wù)院制定了970多件行政法規(guī)（現(xiàn)行有效的650件）；有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定了上萬(wàn)件地方性法規(guī)（現(xiàn)行有效的7500多件）；民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。經(jīng)過(guò)不懈努力，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已初步形成。

立法程序日漸成熟 普通百姓走進(jìn)立法“大廳”

?立法聽(tīng)證會(huì)已經(jīng)在許多地方舉辦過(guò)。比如，8月底，山東省人大舉行立法聽(tīng)證會(huì)，就《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例（草案）》中的有關(guān)條款聽(tīng)取意見(jiàn)，普通漁民參加了聽(tīng)證會(huì)。5月13日，遼寧省人大首次舉行立法聽(tīng)證會(huì)，內(nèi)容是與廣大消費(fèi)者利益關(guān)系密切的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)規(guī)定，20名陳述人中普通消費(fèi)者代表就有11人。“立法聽(tīng)證”不是各地今年的創(chuàng)新。早在2000年3月，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《立法法》就將立法聽(tīng)證引入立法程序。可以預(yù)見(jiàn)，全國(guó)各地今后還將舉行更多的立法聽(tīng)證會(huì)。近年來(lái)，各級(jí)人大常委會(huì)廣泛采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、向全民公布法律草案等多種形式征求各方面意見(jiàn)。公眾參與立法，已經(jīng)從具體法律的探討，延伸到了法律規(guī)劃的制定。對(duì)此，有人形象地稱(chēng)之為：普通百姓走進(jìn)立法“大廳”。

立法質(zhì)量日益提高 修改法律數(shù)量近年來(lái)大幅度增加

?進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)立法突出強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步提高立法質(zhì)量”。

?十屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議提出了“實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)，突出一個(gè)重點(diǎn)”的立法工作思路?！耙粋€(gè)目標(biāo)”就是爭(zhēng)取在本屆任期內(nèi)基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，而“一個(gè)重點(diǎn)”就是提高立法質(zhì)量。多年來(lái)，為了提高立法質(zhì)量，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了很多有益的探索。比如，用立法法的形式把立法程序完善起來(lái)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，堅(jiān)持立法、修改法律和適時(shí)廢止法律并重，等等。堅(jiān)持舉辦法制講座也是一項(xiàng)有效舉措?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)每次會(huì)議閉幕后都要舉行法制講座,講座緊緊圍繞人大常委會(huì)正在或?qū)⒁獙徸h的重要法律案進(jìn)行，以增加常委會(huì)組成人員的相關(guān)法律知識(shí)，提高審議質(zhì)量。面對(duì)每一部法律草案，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員總是反復(fù)研究推敲，多次審議，保證了立法質(zhì)量?！坝行┬轮贫ǖ姆?，與提請(qǐng)初審的法律草案相比，新增加的條文占1/3左右，內(nèi)容有修改的條文占1/2以上?！庇嘘P(guān)部門(mén)提供的這一數(shù)字，是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)待立法嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度的有力佐證。

第三篇：行政程序立法及其基本原則

新世紀(jì)以來(lái)，人們對(duì)民法典立法的意義討論較多，認(rèn)為制定民法典是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展所必需，是完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的必要步驟。這自然是完全正確的。但是，人們對(duì)行政程序法典立法的意義討論卻較少。在一些人看來(lái)，制定行政程序法典雖然必要，但必要性和迫切性似乎不及民法典，似乎可以把制定行政程序法典這件事往后推一推，放一放。這種認(rèn)識(shí)是不正確的。行政程序法不僅對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有如同民法一樣的意義，而且對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)(包括權(quán)力制約和人權(quán)保障)有為民法所不及的更深遠(yuǎn)的意義。

就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)涉及的社會(huì)關(guān)系而言，不僅包括作為競(jìng)爭(zhēng)者的各種市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，而且包括作為競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)主體與作為裁判者的政府之間的關(guān)系。調(diào)整后一種關(guān)系的游戲規(guī)則對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的重要性并不亞于調(diào)整前一種關(guān)系的游戲規(guī)則。一場(chǎng)球賽，不僅要預(yù)先確定雙方球員如何競(jìng)賽的規(guī)則，而且要同時(shí)預(yù)先確定裁判員如何裁判的規(guī)則。否則，該球賽將無(wú)法進(jìn)行。同樣，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不僅要有規(guī)范作為競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)主體行為的完善的規(guī)則，而且要有規(guī)范作為裁判者的政府的行為的完善的規(guī)則。否則，無(wú)規(guī)則約束的政府行為必然導(dǎo)致“政府失靈”，而“政府失靈”必然導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。

公正、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)首先要求作為裁判者的政府和政府工作人員公正、廉潔。而政府和政府工作人員的公正、廉潔是需要一系列行政程序制度保障的，如信息公開(kāi)制度、回避制度、不單方接觸制度、職能分離制度、告知和聽(tīng)取申辯制度、聽(tīng)證制度、以及申訴、控告、復(fù)議和訴訟等事后監(jiān)督、救濟(jì)制度。沒(méi)有這些制度保障，腐敗和偏私將是不可避免的。過(guò)去，一些政府機(jī)關(guān)和政府工作人員在批地、批規(guī)劃、批項(xiàng)目中大肆收受賄賂，徇私舞弊，很大程度上就是因?yàn)閷?duì)他們的行為沒(méi)有必要的程序制約。試想，如果有健全、完善的行政程序規(guī)則：審批的條件和各申請(qǐng)人的條件事前要公開(kāi)，審批前審批人與申請(qǐng)人不準(zhǔn)單方接觸，審批中根據(jù)需要舉行聽(tīng)證，讓申請(qǐng)人相互辯論和質(zhì)證，審批后為未獲準(zhǔn)人提供有效的提出異議的途徑，審批者還敢如此大膽地腐敗嗎?但是到現(xiàn)在，我們還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，《行政處罰法》規(guī)定的程序只適用于行政處罰行為，《行政許可法》規(guī)定的程序只適用于行政許可行為，行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政強(qiáng)制、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政規(guī)劃、行政契約等大量的行政行為目前在程序上都基本無(wú)法可依。今后我們是逐一地制定單行法分別規(guī)范這些行政行為，還是制定統(tǒng)一的程序法典來(lái)統(tǒng)一規(guī)范這些行政行為呢?我們必須作出選擇。

市場(chǎng)必須講究效率。市場(chǎng)的效率從何而來(lái)?市場(chǎng)的效率不完全取決于市場(chǎng)主體的行為本身，在很多情況下它更取決于政府的行政行為。怎樣才能提高政府行政行為的效率呢?

根據(jù)世界上許多國(guó)家和地區(qū)(如德國(guó)、日本、意大利、美國(guó)、韓國(guó)、瑞士、荷蘭、西

班牙、葡萄牙以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、澳門(mén)地區(qū)等)的經(jīng)驗(yàn)，就是通過(guò)行政程序法規(guī)范政府的行政行為。如通過(guò)時(shí)限制度、默示批準(zhǔn)制度、告知承諾制度、聯(lián)合審批制度、放松規(guī)制制度等來(lái)減少行政環(huán)節(jié)，縮短政府辦事時(shí)間，提高政府辦事效率。現(xiàn)在我國(guó)許多地方都在進(jìn)行行政管理體制和行政管理方式改革，出臺(tái)了不少提高行政管理效率的新舉措、新辦法。這些措施、辦法對(duì)于解決一個(gè)地方、一個(gè)部門(mén)的拖、推、卡、壓等問(wèn)題大多是有效的，但是，各地方、各部門(mén)的這些舉措和辦法如果不通過(guò)統(tǒng)一的行政程序法規(guī)范化、制度化，就可能使國(guó)家行政管理秩序處于混亂狀態(tài)，不可能從整體上提高政府行政效率。而且，改進(jìn)行政管理的政策措施不上升為法律，其穩(wěn)定性、連續(xù)性也不可能得到保障，最終可能因新的問(wèn)題、新的矛盾出現(xiàn)而回頭走老路。

制定行政程序法的意義不僅在于防止腐敗和官僚主義，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公正、秩序和效率，而且更重要的還在于控制公權(quán)力濫用，保護(hù)人權(quán)，保護(hù)公民的基本權(quán)利和自由。因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬(wàn)能的，人不是天使，所以政府是必要的，公權(quán)力是必要的。然而公權(quán)力又是由人行使的，行使公權(quán)力的人同樣不是天使，從而權(quán)力濫用、公權(quán)力異化的現(xiàn)象不可避免：人們創(chuàng)設(shè)政府，選舉或委托“公仆”行使公權(quán)力，其目的在于讓他們?yōu)槿嗣裉峁┓?wù)，為社會(huì)提供“公共物品”，但是“公仆”們卻運(yùn)用權(quán)力為自己服務(wù)，運(yùn)用權(quán)力去侵犯授予自己權(quán)力的主人們的權(quán)益。像“麻旦旦事件”一類(lèi)“處女嫖娼”事件、“陳八斤事件”一類(lèi)“好人享受精神病待遇”事件，就是公權(quán)力異化的較典型的例子。怎么防止這種異化現(xiàn)象，作為主人的公民怎么保護(hù)自己的人權(quán)不被“公仆”侵犯，怎么制約作為公仆的政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員對(duì)公權(quán)力的濫用?根據(jù)現(xiàn)代許多發(fā)達(dá)國(guó)家的法治經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要的途徑就是制定行政程序法，用法律規(guī)范政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員的行政行為，使其只能“權(quán)為民所用，利為民所謀”，而不能，或難以利用公權(quán)力欺壓公民，欺壓行政相對(duì)人。例如根據(jù)行政程序法，政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)工作人員作出行政行為，應(yīng)為相對(duì)人提供參與的機(jī)會(huì)，“公仆”們不能專(zhuān)斷，事前要聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，事中要遵循公開(kāi)、公正、公平的程序規(guī)則，事后要接受司法審查，如其行為違法、越權(quán)、證據(jù)不確鑿、程序不當(dāng)、考慮了不相關(guān)因素或沒(méi)有考慮相關(guān)因素、顯失公正等，將有可能被撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法，造成了相對(duì)人的損失，還要依法予以賠償?？梢?jiàn)，行政程序法是最重要的人權(quán)保障法之一，它對(duì)人權(quán)提供的保障包括事前、事中、事后各個(gè)階段(重在事前、事中階段)，而不同于《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》，這些法律提供的主要是事后的救濟(jì)和保障。事前、事中的保障可以防止侵害發(fā)生，這是事后救濟(jì)所不及的。

由此可見(jiàn)，行政程序立法的意義非常重大，無(wú)論是為了推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是為

了健全民主、法治，保障人權(quán)，我國(guó)都迫切需要制定行政程序法。

我們?cè)诿鞔_了行政程序立法的意義以后，在正式開(kāi)始起草行政程序法草案之前，我們需要做的一件重要工作就是確定行政程序法的基本原則。行政程序法究竟應(yīng)確立哪些基本原則，學(xué)者們有不完全相同的意見(jiàn)。一般認(rèn)為，行政程序最重要的基本原則是公開(kāi)、公正、公平三項(xiàng)。與此三項(xiàng)基本原則密切相關(guān)并在內(nèi)容上與此三項(xiàng)基本原則有部分交叉和重合的行政程序原則還有三項(xiàng)，即正當(dāng)法律程序原則、信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則。因?yàn)檎?dāng)法律程序原則與公開(kāi)、公正、公平三項(xiàng)基本原則均有密切聯(lián)系，故我們的闡釋從正當(dāng)法律程序原則開(kāi)始。

(一)正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序(簡(jiǎn)稱(chēng)“正當(dāng)程序”)原則有廣義和狹義之分。廣義的正當(dāng)程序原則指整個(gè)行政程序的基本原則，包括后面要闡述的公開(kāi)、公正、公平原則以及信賴(lài)保護(hù)和比例原則；狹義的正當(dāng)程序原則僅指相當(dāng)于英國(guó)行政法中“自然正義”和美國(guó)行政法中“正當(dāng)法律程序”的原則。

在西方國(guó)家，對(duì)行政行為特別要求程序公正，因此，正當(dāng)程序原則是它們行政法的重要基本原則。正當(dāng)程序原則的基本涵義是行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人、向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。正當(dāng)程序原則起源于英國(guó)古老的自然正義原則，該原則已存在三個(gè)世紀(jì)，它包含兩條基本規(guī)則：(1)任何人不應(yīng)成為自己案件的法官。根據(jù)這一規(guī)則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為，參與行為的官員如果與該行為有利害關(guān)系，或被認(rèn)為有成見(jiàn)或偏見(jiàn)，即應(yīng)回避，否則，該行為無(wú)效。(2)任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽(tīng)證或其他聽(tīng)取其意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。根據(jù)正當(dāng)程序規(guī)則，公民在財(cái)產(chǎn)被征用、申請(qǐng)?jiān)S可證照被拒絕，或受到吊銷(xiāo)證照、罰款、開(kāi)除公職等處罰或紀(jì)律制裁等不利處分前，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)事前給予其通知，告知處分根據(jù)、理由，聽(tīng)取其申辯意見(jiàn)。否則該處分將被司法審查確認(rèn)無(wú)效。

正當(dāng)程序原則后來(lái)在美國(guó)憲法修正案中以成文法確定：任何人未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪其生命、自由或財(cái)產(chǎn)。開(kāi)始，這一憲法條款適用范圍較窄，之后，特別是自20世紀(jì)以來(lái)，隨著對(duì)生命、自由、財(cái)產(chǎn)的寬泛解釋?zhuān)@一條款適用的范圍越來(lái)越廣泛，甚至包括公民領(lǐng)取撫恤金、救濟(jì)金和政府大量的福利行為，這些撫恤、救濟(jì)等福利行為也被認(rèn)為與公民的生命、自由、財(cái)產(chǎn)有關(guān)，因此其拒絕提供或取消其繼續(xù)提供亦要適用正當(dāng)法律程序，如通知、說(shuō)明 3

理由、聽(tīng)取意見(jiàn)或舉行聽(tīng)證等。

20世紀(jì)中葉以后，隨著各國(guó)行政程序立法的發(fā)展，正當(dāng)程序原則在世界許多國(guó)家得到確立和廣泛適用。許多歐洲大陸法系國(guó)家(如德國(guó)、葡萄牙、西班牙、荷蘭等)，許多亞洲國(guó)家和地區(qū)(如日本、韓國(guó)、我國(guó)澳門(mén)地區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)等)都紛紛進(jìn)行行政程序立法，通過(guò)立法確立正當(dāng)程序原則為行政程序的基本原則。

本節(jié)所闡述的正當(dāng)法律程序原則為狹義的正當(dāng)程序原則，其要求主要有下述三項(xiàng)： 其一，自己不做自己的法官。所謂“自己不做自己的法官”，就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)主動(dòng)回避或應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)回避。在西方國(guó)家，“自己不做自己的法官”是正當(dāng)法律程序原則的首要要求。根據(jù)這一要求，不僅行政官員在處理有關(guān)事務(wù)或裁決有關(guān)糾紛時(shí)，如涉及其本身或親屬利益要予以回避，而且行政機(jī)關(guān)還應(yīng)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)(如行政裁判所、行政法官等)裁決涉及行政管理的有關(guān)爭(zhēng)議；行政機(jī)關(guān)處理行政相對(duì)人的違法行為，進(jìn)行調(diào)查和提出指控的機(jī)構(gòu)不能直接作出處理裁決，而要提請(qǐng)與之有相對(duì)獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)裁決。否則，亦構(gòu)成“自己做自己的法官”的行政違法，違反“自己不做自己的法官”的公正原則。我國(guó)《公務(wù)員法》明確規(guī)定了回避原則。雖然沒(méi)有“自己不做自己法官”的表述，但其精神和要求是相同的。行政復(fù)議和行政訴訟都是由實(shí)施相應(yīng)行政行為以外的機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議，避免行為機(jī)關(guān)“自己做自己的法官”。

其二，說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，特別是做出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為，除非有法定保密的要求，都必須說(shuō)明理由。對(duì)于抽象行政行為，如行政法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)通過(guò)政府公報(bào)或其他公開(kāi)出版的刊物說(shuō)明理由；對(duì)于具體行政行為，應(yīng)通過(guò)法律文書(shū)(或口頭)直接向行政行為的相對(duì)人說(shuō)明理由。我國(guó)《行政處罰法》、《行政許可法》等法律、法規(guī)均明確規(guī)定了行政行為說(shuō)明理由的要求。

其三，聽(tīng)取陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為，特別是作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為，必須聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)作出嚴(yán)重影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為，還應(yīng)依相對(duì)人的申請(qǐng)或依法主動(dòng)舉行聽(tīng)證，通過(guò)相對(duì)人與執(zhí)法人員當(dāng)庭質(zhì)證、辯論，審查行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政行為的事實(shí)、證據(jù)的真實(shí)性、相關(guān)性與合法性。我國(guó)《行政處罰法》、《行政許可法》等法律、法規(guī)均明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政行為聽(tīng)取相對(duì)人陳述和申辯以及聽(tīng)證的要求。

(二)公開(kāi)原則

公開(kāi)原則是上世紀(jì)中葉以后迅速發(fā)展和推廣開(kāi)的一項(xiàng)行政程序基本原則。它的基本含義是：政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開(kāi)進(jìn)行；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對(duì)人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況應(yīng)允許新聞媒體依法采訪、報(bào)道和評(píng)論。

二戰(zhàn)以后，人類(lèi)從法西斯統(tǒng)治的教訓(xùn)中認(rèn)識(shí)到社會(huì)公眾、新聞媒體等對(duì)政府行為監(jiān)督的極端重要性，提出了“政府公開(kāi)”、“行政公開(kāi)”、“情報(bào)自由”、“政府在陽(yáng)光下”、“提高政府行為透明度”等口號(hào)，并陸續(xù)制定了各種相應(yīng)的法律、法規(guī)，如《行政程序法》、《政府會(huì)議公開(kāi)法》、《行政規(guī)章公布法》、《情報(bào)自由法》、《監(jiān)察專(zhuān)員法》、《陽(yáng)光下的政府法》等等。

我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，一直比較重視讓人民群眾知政、參政和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員，歷部憲法都規(guī)定政府要經(jīng)常保持同人民群眾的聯(lián)系，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)，接受人民群眾的監(jiān)督。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有建立具體、完善的行政公開(kāi)制度和對(duì)政府行為的廣泛輿論監(jiān)督制度，因此難以有效地防止政府權(quán)力濫用(如/文革0時(shí)期)和政府官員的腐敗現(xiàn)象(腐敗現(xiàn)象主要是八十年代后期開(kāi)始蔓延的，政府一直在加以治理，但未能完全根治)。

為了促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的勤政、廉政，防止政府權(quán)力的濫用，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，在我國(guó)行政管理領(lǐng)域認(rèn)真實(shí)行行政公開(kāi)原則是非常必要的。行政公開(kāi)原則的要求主要有下述四項(xiàng)：

其一，行政立法和行政政策公開(kāi)。這一要求主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策的活動(dòng)應(yīng)公開(kāi)。法規(guī)、規(guī)章、政策制定之前應(yīng)廣泛征求和充分聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，重要法規(guī)、規(guī)章、政策的草案應(yīng)在正式制定之前予以全文公布(或公布要點(diǎn))，允許相對(duì)人提出異議，必要時(shí)還應(yīng)舉行有利害關(guān)系人的聽(tīng)證會(huì)，行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)問(wèn)題的背景情況應(yīng)予以說(shuō)明、解釋?zhuān)?dāng)場(chǎng)答復(fù)相對(duì)人提出的詢問(wèn)、質(zhì)疑等。第二，行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)一律在政府公報(bào)或其他公開(kāi)刊物上公布，行政政策除依法應(yīng)予以保密的內(nèi)容外，也應(yīng)通過(guò)一定的形式予以公布。除此之外，對(duì)于特別涉及行政相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、政策，政府還應(yīng)印制成單行本，供公眾購(gòu)買(mǎi)。

其二，行政執(zhí)法行為公開(kāi)。這一要求主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：第一，執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施涉及行政相對(duì)人權(quán)益的行為(如批準(zhǔn)、許可、征收、發(fā)放、免除等)，對(duì)行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件應(yīng)一律公開(kāi)(如張貼于辦公地點(diǎn))，讓所有公眾知曉。第二，執(zhí)法行為的

程序、手續(xù)公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為，其執(zhí)法程序、手續(xù)(如申請(qǐng)、審批、鑒定、報(bào)送有關(guān)材料等)均應(yīng)通過(guò)公開(kāi)文件發(fā)布或在辦公場(chǎng)所張貼等，使相對(duì)人事前了解。第三，某些涉及相對(duì)人重大權(quán)益的行政執(zhí)法行為(如涉及人身權(quán)或重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰)，應(yīng)采取公開(kāi)形式(如舉行聽(tīng)證會(huì))進(jìn)行，允許一般公眾旁聽(tīng)，甚至允許新聞?dòng)浾卟稍L、報(bào)道。

其三，行政裁決和行政復(fù)議行為公開(kāi)。行政裁決是行政機(jī)關(guān)裁決作為行政相對(duì)人的個(gè)人、組織相互之間所發(fā)生的特定民事?tīng)?zhēng)議，如土地、森林、礦產(chǎn)資源等所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬爭(zhēng)議，有關(guān)民事賠償爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議等。行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查、裁決作為行政相對(duì)人的個(gè)人、組織不服作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織具體行政行為的行政爭(zhēng)議，如有關(guān)行政處罰、行政強(qiáng)制措施、發(fā)放許可證照等的爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)無(wú)論是實(shí)施行政裁決行為還是行政復(fù)議行為，其裁決、復(fù)議的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序應(yīng)予以公開(kāi)，讓當(dāng)事人事先知曉。至于裁決、復(fù)議的形式，依法可書(shū)面進(jìn)行；必要時(shí)亦可舉行正式聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)進(jìn)行。對(duì)于作為裁決、復(fù)議結(jié)果的裁決書(shū)、復(fù)議決定書(shū)，除了應(yīng)送達(dá)當(dāng)事人雙方，讓其知曉外，其他個(gè)人、組織亦應(yīng)允許其依法查閱。

其四，行政信息、情報(bào)公開(kāi)。行政公開(kāi)原則除了上述三項(xiàng)要求外，另外一項(xiàng)重要要求就是新聞媒體依法對(duì)有關(guān)行政信息情報(bào)的公開(kāi)發(fā)布。行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章、政策，作出的行政決議、決定，發(fā)布的行政命令、指示，實(shí)施的行政執(zhí)法、行政裁決、行政復(fù)議行為除法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)予保密的以外，均應(yīng)允許新聞媒體予以發(fā)布、報(bào)道。另外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、廉政、勤政的情況，也應(yīng)允許新聞媒體在真實(shí)、準(zhǔn)確的前提下予以公開(kāi)報(bào)道。許多外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)自己的經(jīng)驗(yàn)都表明，新聞?shì)浾摫O(jiān)督對(duì)于保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政，防止濫用權(quán)力和腐敗是非常有效的武器?。

(三)公正原則

公正原則是行政程序的另一基本原則。它的基本精神是要求行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人。而實(shí)現(xiàn)這種要求的重要保障則是公正的行政程序。

行政公正原則包括實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)方面的要求，因此，該原則既是行政法的程序性基本原則，也是行政法的實(shí)體性基本原則。這一原則實(shí)體公正的要求主要包括：依法辦事，不偏私；合理考慮相關(guān)因素，不專(zhuān)斷。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的行政 6

行為。自己不做自己的法官、聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯，既是公正原則的要求，也是前述正當(dāng)法律程序原則的要求。

其一，依法辦事，不偏私。嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，依法辦事雖然是依法行政原則的要求，但同時(shí)也是公正原則的要求。因?yàn)榉刹皇谴_定某一個(gè)人的特殊利益，不是針對(duì)某一個(gè)人或某幾個(gè)人的，而是針對(duì)人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會(huì)對(duì)處于同樣情況的人們，作出不同的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)如果離開(kāi)法律辦事，就可能因感情或其他因素而不一視同仁，就可能同樣情況不同對(duì)待，不同情況相同對(duì)待，從而出現(xiàn)不公正。

不公正可以表現(xiàn)為明顯的違法，但很多情況下則可能為形式合法的外衣所包裹。例如行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為，申請(qǐng)?jiān)S可，且符合法定許可條件的相對(duì)人有多個(gè)，而可許可的限額僅有一個(gè)或幾個(gè)。行政機(jī)關(guān)無(wú)論給予其中哪一位或哪幾位申請(qǐng)人許可，均是合法的。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)如果辦事公道，則應(yīng)根據(jù)許可申請(qǐng)人的有關(guān)情況(如技術(shù)、資金、人員素質(zhì)、申請(qǐng)先后順序等)和對(duì)政策、社會(huì)公共利益的考慮等因素(這些具體標(biāo)準(zhǔn)和考慮因素應(yīng)事先公布)來(lái)決定批準(zhǔn)許可的人選。如果不是這樣，行政機(jī)關(guān)工作人員憑申請(qǐng)人與自己的關(guān)系或是否給予自己某種好處或給予好處的多少來(lái)決定許可人選，這種許可行為在表面上雖然是合法的，但實(shí)質(zhì)上則是不公正的。

其二，合理考慮相關(guān)因素，不專(zhuān)斷。所謂“相關(guān)因素”，包括法律法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會(huì)公正的準(zhǔn)則、相對(duì)人的個(gè)人情況、行為可能產(chǎn)生的正面或負(fù)面效果，等等。所謂“專(zhuān)斷”，就是不考慮應(yīng)考慮的相關(guān)因素，憑自己的主觀認(rèn)識(shí)、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實(shí)施行政行為。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)一起毆打他人致輕微傷害的違反治安管理行為進(jìn)行處罰，首先要考慮當(dāng)事人行為是否符合治安管理處罰規(guī)定的條件：是否為一方“毆打”另一方，是否造成了另一方的“輕微傷害”；其次要考慮毆打行為發(fā)生的原因，造成輕微傷害的程度；再次還要適當(dāng)考慮雙方當(dāng)事人的平時(shí)表現(xiàn)(如打人者是否為屢教不改的流氓，被打者是否為老實(shí)守法的公民；或者被打者是否為民憤很大的地痞，打人者是否為屢受其侵犯的公民)等，然后才能公正地決定對(duì)實(shí)施了毆打行為的人給予何種處罰。行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行為人給予法定范圍內(nèi)的任何處罰都是合法的，但是卻不一定公正。行政機(jī)關(guān)只有在合理地考慮了各種相關(guān)因素的基礎(chǔ)上確定的處罰種類(lèi)和處罰幅度，才可能是公正的。

其三，自己不做自己的法官。這一要求已在本文前面的“正當(dāng)法律程序”原則中予以了闡釋?zhuān)@里不再贅述。

其四，不單方接觸。這一要求是指行政機(jī)關(guān)就某一行政事項(xiàng)同時(shí)對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上相對(duì)人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸

(包括接受一方當(dāng)事人的宴請(qǐng)，在家接待一方當(dāng)事人的求見(jiàn)等)和聽(tīng)取其陳述，接受其證據(jù)。為保證公正，有些行政行為還必須通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等完全公開(kāi)，各方當(dāng)事人均在場(chǎng)的程序中實(shí)施?。不單方接觸也包括行政處罰裁決機(jī)構(gòu)或聽(tīng)證主持人就相對(duì)人違法行為作出處罰決定的過(guò)程中，不能在被處罰人不在場(chǎng)的情況下，單獨(dú)與調(diào)查違法行為和提出指控的行政機(jī)構(gòu)或工作人員私下商量、交換意見(jiàn)和討論處罰內(nèi)容。不單方接觸制度有利于防止行政腐敗和偏見(jiàn)，防止行政機(jī)關(guān)對(duì)一方當(dāng)事人偏聽(tīng)偏信而損害另一方當(dāng)事人的權(quán)益。很顯然，不單方接觸對(duì)于保障行政公正原則的實(shí)現(xiàn)是非常重要的。

其五，不在事先未通知和聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯意見(jiàn)的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為。這一要求與前述正當(dāng)法律程序原則中的說(shuō)明理由和聽(tīng)取陳述、申辯的要求是基本相同的，它是實(shí)現(xiàn)行政公正的重要保障。行政主體在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為(如行政處罰，要求相對(duì)人履行某種特別義務(wù)等)前，必須事先通知相對(duì)人，聽(tīng)取相對(duì)人對(duì)有關(guān)事實(shí)、理由的陳述，解釋或申辯(緊急情況下和法律規(guī)定的有關(guān)特殊情況除外)。行政主體之所以在行為前要通知相對(duì)人，是為了使相對(duì)人對(duì)相應(yīng)行為有所了解，有所認(rèn)識(shí)和理解，以為履行相應(yīng)行為為之確定的義務(wù)自覺(jué)進(jìn)行必要的準(zhǔn)備。如行政主體責(zé)令相對(duì)人拆遷房屋，必須使相對(duì)人事先對(duì)拆遷的理由(如國(guó)家某項(xiàng)公共建設(shè)的需要，或該房屋屬違章建筑，應(yīng)予拆除等)有所了解，并認(rèn)識(shí)到拆遷的必要性，從而自覺(jué)做好相應(yīng)的拆遷準(zhǔn)備工作。否則，當(dāng)即通知當(dāng)即強(qiáng)行拆遷，就會(huì)造成很多不必要的損害，導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人的不公正。行政主體之所以在行為前要聽(tīng)取相對(duì)人的陳述，解釋、申辯，主要是為了防止和克服行政行為的片面性和可能的差錯(cuò)，盡量避免冤假錯(cuò)案。

(四)公平原則

公平原則與公正原則既有聯(lián)系，也有區(qū)別。沒(méi)有公平，就沒(méi)有公正；實(shí)現(xiàn)了公正，就必然能保障公平，這是二者的聯(lián)系所在。但是，公平主要是指平等對(duì)待，是相對(duì)于歧視而言，而公正主要是指公道正派，是相對(duì)于偏私而言，這是二者的區(qū)別所在。

公平是民主國(guó)家的要求。民主國(guó)家意味著國(guó)家是全體人民的，因此，全體人民在自己的國(guó)家內(nèi)應(yīng)享有同等的權(quán)利和同等的機(jī)會(huì)，行政主體應(yīng)平等地對(duì)待任何相對(duì)人，不能厚此薄彼，不能憑某種關(guān)系或自己的好惡賦予某些人以特別的權(quán)利，加予某些人以特別的義務(wù)。因此，行政公平原則的基本要求就是平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視。

平等對(duì)待相對(duì)人，不歧視是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領(lǐng)域的 8

具體體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，無(wú)論是抽象行為，還是具體行為，無(wú)論是授予權(quán)益行為，還是要求履行義務(wù)行為，無(wú)論是賦予某種資格的行為，還是科處某種處罰的行為，都必須依法平等地對(duì)待任何相對(duì)人，不能因相對(duì)人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而對(duì)之予以不平等的待遇。例如，行政機(jī)關(guān)通過(guò)考試，考核錄用公務(wù)員，應(yīng)以統(tǒng)一考試、考核成績(jī)決定對(duì)考生的取舍，而不應(yīng)對(duì)非農(nóng)民出身的考生和農(nóng)民出身的考生、漢族出身的考生和少數(shù)民族出身的考生、男性考生和女性考生、不信仰宗教的考生和信仰宗教的考生規(guī)定不同的錄取線，即對(duì)后者規(guī)定高于前者的錄取線或者在取錄時(shí)對(duì)后者附加嚴(yán)于前者的其他條件，甚至完全不取錄后者。根據(jù)公正原則，對(duì)少數(shù)民族、女性或社會(huì)上處于弱勢(shì)地位(如殘疾人等)的人不僅不應(yīng)予以歧視，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際與可能，適當(dāng)?shù)貙?duì)他們予以優(yōu)待和照顧。

當(dāng)然，平等不是絕對(duì)的，行政行為也不可能絕對(duì)地、無(wú)條件地對(duì)相對(duì)人一律平等。歧視是設(shè)定與相應(yīng)職位工作需要無(wú)關(guān)的不合理的條件。

(五)信賴(lài)保護(hù)原則

信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則既是行政法的實(shí)體性基本原則，也是行政程序的基本原則。隨著現(xiàn)代法治文明的發(fā)展，信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則在行政實(shí)體法和行政程序法中有了越來(lái)越重要的地位。民法學(xué)家認(rèn)為，民法上的誠(chéng)信原則是民法中的“帝王條款”，是“君臨全法域之基本原則”。那么，在行政法領(lǐng)域，信賴(lài)保護(hù)原則和比例原則似乎也越來(lái)越有成為本領(lǐng)域“帝王條款”和“君臨全法域之基本原則”的趨勢(shì)。

信賴(lài)保護(hù)原則的基本涵義是政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則部分源自在法治國(guó)家原則中得到確認(rèn)的法律安定性，部分源自誠(chéng)實(shí)信用原則，學(xué)理上還根據(jù)社會(huì)國(guó)家原則，并且越來(lái)越多地根據(jù)基本權(quán)利。其中最具有說(shuō)服力的當(dāng)屬法的安定性，它是行政行為法律效果不受瑕疵影響和存續(xù)力的根據(jù)。他們認(rèn)為，信賴(lài)保護(hù)原則在實(shí)踐中可能發(fā)生沖突。在二者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用哪一原則，應(yīng)進(jìn)行利益衡量，具體情況具體對(duì)待。

信賴(lài)保護(hù)原則的要求主要有四：

其一，行政行為一經(jīng)作出，非有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷(xiāo)、廢止或改變，即行政行為具有確定力和公定力。

其二，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出授益行政行為后，事后即使發(fā)現(xiàn)有違法情形，只要這種違法情形不是因相對(duì)人過(guò)錯(cuò)(行賄或提供虛假資料、信息等)造成的，行政機(jī)關(guān)亦不得撤 9

銷(xiāo)或改變，除非不撤銷(xiāo)或改變此種違法行政行為會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家、社會(huì)公共利益。

其三，行政行為作出后，如事后據(jù)以作出該行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，或者據(jù)以作出該行政行為的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)、廢止或改變已經(jīng)作出的行政行為。但是行政機(jī)關(guān)在作出撤銷(xiāo)、廢止或改變已經(jīng)作出的行政行為的決定前，應(yīng)進(jìn)行利益衡量。只有通過(guò)利益衡量，認(rèn)定撤銷(xiāo)、廢止或改變已經(jīng)作出的行政行為所獲得的利益確實(shí)大于行政相對(duì)人將因此損失的利益時(shí)，才能撤銷(xiāo)、廢止或改變相應(yīng)行政行為。

其四，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或改變其違法作出的行政行為，如這種違法情形不是因相對(duì)人過(guò)錯(cuò)造成的，要對(duì)相對(duì)人因此受到的損失予以賠償。行政機(jī)關(guān)因公共利益的需要撤銷(xiāo)、廢止或改變其合法作出的行政行為，如這種撤銷(xiāo)、廢止或改變導(dǎo)致相對(duì)人損失，要對(duì)相對(duì)人的損失予以補(bǔ)償。

(六)比例原則

比例原則的基本涵義是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。有些國(guó)家將此基本原則以法律明定。例如《荷蘭行政法通則》第三章第四條規(guī)定：“某個(gè)(行政)命令對(duì)一個(gè)或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這不利后果須與命令的目的相當(dāng)”；《葡萄牙行政程序法典》第五條規(guī)定，“行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時(shí)，僅可在對(duì)擬達(dá)致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利或利益”。

比例原則有廣義和狹義之分。廣義比例原則的要求主要有以下三項(xiàng)：

其一，行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，特別是實(shí)施對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益不利的行政行為，只有認(rèn)定該行為對(duì)于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)是必要的，必需的，才能實(shí)施。

其二，行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，必須先進(jìn)行利益衡量，只有通過(guò)利益衡量，確認(rèn)實(shí)施該行為可能取得的公益大于可能損害的私益，才能實(shí)施。

其三，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須在多種方案中進(jìn)行選擇，擇其成本最小的，收益最大的，對(duì)相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案實(shí)施。

狹義的比例原則又稱(chēng)最小損害原則，指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，其目的和手段必須對(duì)稱(chēng)和相適應(yīng)。行政機(jī)關(guān)不得采取超過(guò)目的需要的過(guò)度的措施，應(yīng)盡可能使行政相對(duì)人的損失 10

減少到最低限度。

各國(guó)行政程序法典規(guī)定的基本原則雖然各不相同，但其內(nèi)容所體現(xiàn)的最重要的基本原則通常為上述諸項(xiàng)。

第四篇：行政法規(guī)制定程序條例

行政法規(guī)制定程序條例

第一章 總 則

第一條為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法和國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。

第二條行政法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋?zhuān)m用本條例。

第三條制定行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)遵循立法法確定的立法原則，符合憲法和法律的規(guī)定。

第四條行政法規(guī)的名稱(chēng)一般稱(chēng)“條例”，也可以稱(chēng)“規(guī)定”、“辦法”等。國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱(chēng)“暫行條例”或者“暫行規(guī)定”。

國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱(chēng)“條例”。

第五條行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密，條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，具有可操作性。

行政法規(guī)根據(jù)內(nèi)容需要，可以分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目。章、節(jié)、條的序號(hào)用中文數(shù)字依次表述，款不編序號(hào)，項(xiàng)的序號(hào)用中文數(shù)字加括號(hào)依次表述，目的序號(hào)用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述。

第二章 立項(xiàng)

第六條國(guó)務(wù)院于每年年初編制本的立法工作計(jì)劃。

第七條國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)于每年年初編制國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃前，向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。

國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)報(bào)送的行政法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明立法項(xiàng)目所要解決的主要問(wèn)題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。

第八條國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家總體工作部署對(duì)部門(mén)報(bào)送的行政法規(guī)立項(xiàng)申請(qǐng)匯總研究，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，擬訂國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃的行政法規(guī)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要；

（二）有關(guān)的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟；

（三）所要解決的問(wèn)題屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍并需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。

第九條對(duì)列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃的行政法規(guī)項(xiàng)目，承擔(dān)起草任務(wù)的部門(mén)應(yīng)當(dāng)抓緊工作，按照要求上報(bào)國(guó)務(wù)院。

國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。

第三章 起草

第十條行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草。國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃確定行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門(mén)或者幾個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。

第十一條起草行政法規(guī)，除應(yīng)當(dāng)遵循立法法確定的立法原則，并符合憲法和法律的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合下列要求：

（一）體現(xiàn)改革精神，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；

（二）符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，相同或者相近的職能規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)；

（三）切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑；

（四）體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

第十二條起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

第十三條起草行政法規(guī)，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)就涉及其他部門(mén)的職責(zé)或者與其他部門(mén)關(guān)系緊密的規(guī)定，與有關(guān)部門(mén)協(xié)商一致；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)行政法規(guī)草案送審稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政法規(guī)送審稿）時(shí)說(shuō)明情況和理由。

第十四條起草行政法規(guī)，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及有關(guān)管理體制、方針政策等需要國(guó)務(wù)院決策的重大問(wèn)題提出解決方案，報(bào)國(guó)務(wù)院決定。

第十五條起草部門(mén)向國(guó)務(wù)院報(bào)送的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由起草部門(mén)主要負(fù)責(zé)人簽署。幾個(gè)部門(mén)共同起草的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由該幾個(gè)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人共同簽署。

第十六條起草部門(mén)將行政法規(guī)送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明和有關(guān)材料。

行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性，確立的主要制度，各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)，征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況等作出說(shuō)明。有關(guān)材料主要包括國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等。

第四章 審查

第十七條報(bào)送國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查。

國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：

（一）是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；

（二）是否符合本條例第十一條的規(guī)定；

（三）是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；

（四）是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)；

（五）其他需要審查的內(nèi)容。

第十八條行政法規(guī)送審稿有下列情形之一的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門(mén)：

（一）制定行政法規(guī)的基本條件尚不成熟的；

（二）有關(guān)部門(mén)對(duì)送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭(zhēng)議，起草部門(mén)未與有關(guān)部門(mén)協(xié)商的；

（三）上報(bào)送審稿不符合本條例第十五條、第十六條規(guī)定的。

第十九條國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)送審稿或者行政法規(guī)送審稿涉及的主要問(wèn)題發(fā)送國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府、有關(guān)組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府反饋的書(shū)面意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)加蓋本單位或者本單位辦公廳（室）印章。

重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)。

第二十條國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問(wèn)題，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽(tīng)取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。

第二十一條行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問(wèn)題的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)由有關(guān)單位、專(zhuān)家參加的座談會(huì)、論證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，研究論證。

第二十二條行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。

第二十三條國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)行政法規(guī)送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權(quán)限分工等有不同意見(jiàn)的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，力求達(dá)成一致意見(jiàn)；不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)將爭(zhēng)議的主要問(wèn)題、有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)以及國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定。

第二十四條國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究各方面的意見(jiàn)，與起草部門(mén)協(xié)商后，對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行修改，形成行政法規(guī)草案和對(duì)草案的說(shuō)明。

第二十五條行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人提出提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的建議；對(duì)調(diào)整范圍單

一、各方面意見(jiàn)一致或者依據(jù)法律制定的配套行政法規(guī)草案，可以采取傳批方式，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審批。

第五章 決定與公布

第二十六條行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議行政法規(guī)草案時(shí)，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)或者起草部門(mén)作說(shuō)明。

第二十七條國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)行政法規(guī)草案的審議意見(jiàn)，對(duì)行政法規(guī)草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行。

簽署公布行政法規(guī)的國(guó)務(wù)院令載明該行政法規(guī)的施行日期。

第二十八條行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯編出版行政法規(guī)的國(guó)家正式版本。

在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

第二十九條行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。第三十條行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

第六章 行政法規(guī)解釋

第三十一條行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國(guó)務(wù)院解釋。

國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)務(wù)院公布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)公布。

行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。

第三十二條國(guó)務(wù)院各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以向國(guó)務(wù)院提出行政法規(guī)解釋要求。

第三十三條對(duì)屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)法制機(jī)構(gòu)請(qǐng)求國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問(wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后答復(fù)。

第七章 附 則

第三十四條擬訂國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議的法律草案，參照本條例的有關(guān)規(guī)定辦理。

第三十五條修改行政法規(guī)的程序，適用本條例的有關(guān)規(guī)定。

行政法規(guī)修改后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布新的行政法規(guī)文本。

第三十六條行政法規(guī)的外文正式譯本和民族語(yǔ)言文本，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)審定。

第三十七條本條例自2002年1月1日起施行。1987年4月21日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》同時(shí)廢止。

第五篇：關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)程序立法的構(gòu)想

我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度初立于上個(gè)世紀(jì)五十年代，至今四十余載。對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度，頗有爭(zhēng)議。有的學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)制度是我國(guó)的獨(dú)創(chuàng)，被外國(guó)朋友稱(chēng)為人間奇跡，對(duì)世界文明的貢獻(xiàn)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)制度存在許多缺陷與不足。因此，有的主張對(duì)此應(yīng)予改革與完善，有的主張予以廢除。從我國(guó)實(shí)踐的情況看，勞動(dòng)教養(yǎng)在控制和預(yù)防犯罪，維護(hù)社會(huì)治安方面有一定的積極作用，但也存在許多問(wèn)題與弊端。導(dǎo)致勞動(dòng)教養(yǎng)種種弊端的重要原因，是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，以及由此造成的勞動(dòng)教養(yǎng)立法的嚴(yán)重滯后與不完善。因此，我們認(rèn)為，完善勞動(dòng)教養(yǎng)立法，使勞動(dòng)教養(yǎng)有法可依，具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬在考察我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)立法及司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，試就我國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)程序立法問(wèn)題作一探討。

一、現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)立法的缺陷分析

翻檢勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)范性文件，可見(jiàn)以下主要缺陷：

1.勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)范性文件由行政部門(mén)作出

現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范性法律文件由行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件組成，主要有：（1）行政法規(guī)。共有兩部，第一部即1957年8月1日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第78次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，這是我國(guó)首次以行政法規(guī)的形式正式確立了勞動(dòng)教養(yǎng)制度。第二部即1979年11月29日國(guó)務(wù)院所公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。該行政法規(guī)主要規(guī)定在我國(guó)省、自治區(qū)、直轄市和大中城市成立勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)，勞動(dòng)教養(yǎng)收容大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人，勞動(dòng)教養(yǎng)的期限，以及勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督等；（2）部門(mén)規(guī)章。即公安部于1982年1月21日所公布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，它對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)有關(guān)問(wèn)題作了全面的規(guī)定，是迄今為止勞動(dòng)教養(yǎng)制度最為全面、詳盡的規(guī)范性文件；（3）其他規(guī)范性文件。這些文件系由公安部或由公安部會(huì)同其他部門(mén)下發(fā)的各種通知、報(bào)告、批復(fù)等，一般是針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的個(gè)別問(wèn)題所作的規(guī)定。由上述可知，現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)規(guī)范性文件，均由國(guó)家行政權(quán)力機(jī)構(gòu)制定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種做法，是背離法治國(guó)家原則和程序法定原則的。因?yàn)樵诂F(xiàn)代法治國(guó)家，對(duì)于公民人身自由的剝奪，必須依據(jù)法律；任何人，未經(jīng)法律規(guī)定的程序，不得剝奪其生命、自由或者科處其他處罰。該原則要求不僅在內(nèi)容上，而且在形式上，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)反映民意的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)制定的狹義法律來(lái)規(guī)定剝奪或限制公民人身自由的程序。如果由國(guó)家行政權(quán)力機(jī)關(guān)制定剝奪或限制公民人身自由的規(guī)范，行政權(quán)力可能會(huì)淪為不受約束的專(zhuān)制工具，行政權(quán)的濫用就不可避免。應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)制定的法律來(lái)規(guī)定剝奪或限制公民人身自由的措施及程序的原則，在我國(guó)憲法和有關(guān)法律中也有體現(xiàn)。我國(guó)憲法第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！毙姓幜P法第9條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”人身自由是公民的基本權(quán)利，是公民參與社會(huì)活動(dòng)和行使各種權(quán)利的前提?！肮瘛⒔M織的基本權(quán)利和其他法定權(quán)利是憲法和法律賦予的，要對(duì)其予以限制，也必須通過(guò)與之相對(duì)應(yīng)的憲法和法律，而不能由低于憲法和法律的規(guī)范性文件來(lái)作出限制?！眲趧?dòng)教養(yǎng)是一種在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)剝奪公民人身自由的措施，但其依據(jù)的規(guī)范性文件，卻均制定于行政權(quán)力機(jī)關(guān)，而非國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，是很值得研究的。

2.在勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)體系中，處于相對(duì)較低層次的規(guī)范性文件不斷擴(kuò)充處于相對(duì)層次較高的行政法規(guī)所規(guī)定的適用對(duì)象范圍

1957年國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》所規(guī)定的對(duì)象有4種：（1）不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理、屢教不改的；（2）罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子、反社會(huì)主義的反動(dòng)分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開(kāi)除處分，無(wú)生活出路的；（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位內(nèi)，有勞動(dòng)能力但長(zhǎng)期拒絕勞動(dòng)或者破壞紀(jì)律，妨害公共秩序，受到開(kāi)除處分，無(wú)生活出路的；（4）不服從工作分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動(dòng)生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。1982年公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》將勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象規(guī)定為6種，即“勞動(dòng)教養(yǎng)收容家居大中城市需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人”，“對(duì)家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的人，也可以收容勞動(dòng)教養(yǎng)”；1982年解放軍總政治部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于軍隊(duì)執(zhí)行國(guó)務(wù)院〈勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法〉幾個(gè)問(wèn)題的通知》，將勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象擴(kuò)大至軍人。1987年公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于對(duì)賣(mài)淫嫖宿人員收容勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的通知》規(guī)定賣(mài)淫嫖宿人員無(wú)論來(lái)自城、鄉(xiāng)，只要符合該通知中的相應(yīng)規(guī)定，則一律被收容勞動(dòng)教養(yǎng)。這種處于相對(duì)較低層次的規(guī)范性文件不斷擴(kuò)充處于相對(duì)層次較高的行政法規(guī)所規(guī)定的適用對(duì)象范圍的做法，也是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

3.適用程序缺乏制約

勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)。勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)由公安、民政、勞動(dòng)部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)、管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作。但另一方面，公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)通知規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，由公安、司法、民政、勞動(dòng)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動(dòng)教養(yǎng)工作。勞動(dòng)教養(yǎng)的審批機(jī)構(gòu)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的委托，審查批準(zhǔn)需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)的人”。在實(shí)踐中，勞動(dòng)教養(yǎng)審批由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)，架空了勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，使之名存實(shí)亡，形同虛設(shè)。

4.人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)

盡管規(guī)定了人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)有法律監(jiān)督權(quán)，但由于有關(guān)法規(guī)對(duì)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序缺少明確、詳盡的規(guī)定，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)工作無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》及《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等有關(guān)規(guī)定，人民檢察院對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)工作有法律監(jiān)督權(quán)。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)工作的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于勞動(dòng)教養(yǎng)的提出、審查批準(zhǔn)、申訴及執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)之中。但是，由于勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)行使審批權(quán)，加之《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)是勞動(dòng)教養(yǎng)審訴的復(fù)查機(jī)關(guān)和錯(cuò)誤勞動(dòng)教養(yǎng)決定的糾正機(jī)關(guān)，使得檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行環(huán)節(jié)加以監(jiān)督。即便如此，人民檢察院對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行監(jiān)督也遠(yuǎn)不盡如人意。根據(jù)《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，提前解除勞動(dòng)教養(yǎng)、延長(zhǎng)和縮短勞動(dòng)教養(yǎng)期限，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)批準(zhǔn)。勞動(dòng)教養(yǎng)人員若對(duì)延長(zhǎng)勞動(dòng)教養(yǎng)期限的決定不服，只能向勞動(dòng)教養(yǎng)管理場(chǎng)所或上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)此提出糾正意見(jiàn)，但并無(wú)約束力。

5.勞動(dòng)教養(yǎng)法規(guī)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的期限規(guī)定過(guò)長(zhǎng)

國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》及公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》都規(guī)定了勞動(dòng)教養(yǎng)的期限為1至3年。勞動(dòng)教養(yǎng)所適用的對(duì)象，為有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰者，對(duì)其人身自由的剝奪長(zhǎng)達(dá)1至3年，實(shí)際上與剝奪自由的刑罰無(wú)異，甚至要比刑法所規(guī)定的某些輕刑還要重。至于公安部及司法部1984年3月發(fā)布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)和注銷(xiāo)勞教人員城市戶口問(wèn)題的通知》將勞動(dòng)教養(yǎng)期間規(guī)定為2至3年，使勞動(dòng)教養(yǎng)期限的下限延長(zhǎng)至2年，就更成為問(wèn)題。

二、完善勞動(dòng)教養(yǎng)程序立法需明確的問(wèn)題

1.關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)

在立法方面，關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)，1957年國(guó)務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決議》將其定位為對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對(duì)其安置就業(yè)的方法。因此，勞動(dòng)教養(yǎng)具有雙重性，即它既是對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的一種處罰措施，又是對(duì)其的一種安置方法。1980年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的公安部《關(guān)于做好勞動(dòng)教養(yǎng)工作的報(bào)告》將其定性為一種強(qiáng)制性的教育改造措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。1982年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的定性與前者相同。1991年11月國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的人權(quán)狀況》，以國(guó)家的名義宣布勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)是行政處罰。在我國(guó)理論界和司法實(shí)務(wù)部門(mén)，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)一直存在分歧。國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是行政強(qiáng)制措施說(shuō)。認(rèn)為現(xiàn)行勞動(dòng)教養(yǎng)制度是對(duì)大中城市中有違法行為但又不夠刑事處分的人員實(shí)行強(qiáng)制性教育的改造措施。從性質(zhì)上說(shuō)，勞動(dòng)教養(yǎng)是一種行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰。第二種觀點(diǎn)是行政處罰說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)是對(duì)有輕微犯罪行為，但尚不構(gòu)成刑事處罰且又有勞動(dòng)能力的人實(shí)施的一種既有強(qiáng)制性質(zhì)，又有教育性質(zhì)的一種處罰。有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰當(dāng)中的人身罰包括拘留及勞動(dòng)教養(yǎng)，前者時(shí)間短，后者時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)教養(yǎng)是由勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)審批的，屬于行政管理范疇。然而，將勞動(dòng)教養(yǎng)界定為行政處罰，是值得研究的。譬如，有學(xué)者提出，“無(wú)論是多高規(guī)格的法律文件，把勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)定義為一種行政處罰，勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)質(zhì)上與刑罰相當(dāng)?shù)奶匦圆⒉粫?huì)改變。對(duì)于構(gòu)成犯罪但不需要判處刑罰的人適用，實(shí)質(zhì)上與刑罰并無(wú)區(qū)別的而名義上被稱(chēng)為行政處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)，是明顯不合適的??”。

勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)到底是什么？這是設(shè)計(jì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度應(yīng)當(dāng)首先面對(duì)的一個(gè)重大問(wèn)題。因?yàn)閯趧?dòng)教養(yǎng)性質(zhì)是勞動(dòng)教養(yǎng)制度最基本的問(wèn)題，關(guān)系到勞動(dòng)教養(yǎng)制度本身的法律地位。所以，明確勞動(dòng)教養(yǎng)的性質(zhì)，是十分必要的。勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象可歸為兩類(lèi)：一類(lèi)是多次違反治安管理法規(guī)，屢教不改，符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的；還有一類(lèi)是實(shí)施了輕微犯罪行為，但犯罪情節(jié)顯著輕微，不夠或不需要追究其刑事責(zé)任，又符合勞動(dòng)教養(yǎng)條件的。對(duì)于前一類(lèi)人，治安處罰顯然對(duì)其已失去了應(yīng)有的作用，而適用刑罰，又明顯欠妥，所以，應(yīng)當(dāng)采取其他相應(yīng)措施。至于第二類(lèi)人，他們本身已經(jīng)觸犯了刑律，但由于其犯罪情節(jié)輕微，夠不上或者不需要判處刑罰。從當(dāng)今世界各國(guó)情況看，對(duì)該類(lèi)人員，采取輕刑化與非刑罰化的手段是一種趨勢(shì)。適用刑罰方法以外的措施預(yù)防和控制犯罪，就是非刑罰化的刑事政策。對(duì)于某些情節(jié)輕微的犯罪，從矯正及預(yù)防犯罪的目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)盡量避免適用刑罰。因此，對(duì)于第二類(lèi)人作非刑罰化處理，可以使這些犯輕罪者免于蒙受曾受刑罰處罰的恥辱印記，有利于其重返社會(huì)。鑒于此，在將來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)立法中，勞動(dòng)教養(yǎng)似應(yīng)定位為一項(xiàng)獨(dú)立的法律責(zé)任制度，它介于刑罰與行政處罰之間，其性質(zhì)，是國(guó)家為了懲戒、控制和預(yù)防違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，對(duì)符合條件者所采取的限制其人身自由，進(jìn)行強(qiáng)制勞動(dòng)與教育的一種非刑罰性的司法處分，是行政處罰與刑罰的替代或補(bǔ)充方法。

2.關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的功能

勞動(dòng)教養(yǎng)是國(guó)家旨在預(yù)防及減少違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安，對(duì)違反治安管理法規(guī)屢教不改而又有勞動(dòng)教養(yǎng)必要者，或者實(shí)施輕微犯罪行為而不夠或無(wú)需刑事處罰而又有勞動(dòng)教養(yǎng)必要者所采取的限制其一定期限人身自由，以進(jìn)行勞動(dòng)、教育、改造的一種處分。就其功能而言，與國(guó)外的保安處分相契合。所謂保安處分，是國(guó)家為避免和消除對(duì)社會(huì)的危險(xiǎn)因素，預(yù)防犯罪、保衛(wèi)社會(huì)安全而采取的補(bǔ)充或代替刑罰的強(qiáng)制處分的總稱(chēng)。西方國(guó)家在刑罰之外設(shè)置保安處分，是社會(huì)防衛(wèi)論思想在立法上的反映，是以往報(bào)應(yīng)刑主義與預(yù)防犯罪主義相結(jié)合的體現(xiàn)。保安處分將著眼點(diǎn)從報(bào)應(yīng)刑轉(zhuǎn)向犯罪的預(yù)防，其重點(diǎn)，旨在防衛(wèi)社會(huì)。刑罰與保安處分各有側(cè)重，即刑罰以報(bào)應(yīng)及一般預(yù)防為目的，而保安處分主要以行為人的人身危險(xiǎn)性為根據(jù)，旨在消除這種危險(xiǎn)性，重在特殊預(yù)防，兩種手段相互配合，并行不悖。從設(shè)立勞動(dòng)教養(yǎng)制度的宗旨及采取的方針與政策研判，其所發(fā)揮的功能與保安處分類(lèi)似。理解這一點(diǎn)，對(duì)于構(gòu)建未來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)立法十分重要。

三、完善勞動(dòng)教養(yǎng)程序立法的構(gòu)想

（一）勞動(dòng)教養(yǎng)基本原則

未來(lái)的勞動(dòng)教養(yǎng)立法，應(yīng)規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)貫徹的原則。這些基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)勞動(dòng)教養(yǎng)的基本目的和任務(wù)，決定勞動(dòng)教養(yǎng)的基本特征并且對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的司法實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。我們認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

1.法治原則

法治原則是勞動(dòng)教養(yǎng)制度最基本和最主要的原則。它要求勞動(dòng)教養(yǎng)必須依法進(jìn)行。具體是指以下內(nèi)容：首先，勞動(dòng)教養(yǎng)的依據(jù)是法定的，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員適用勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)必須存在法定依據(jù)。對(duì)于法無(wú)明文規(guī)定者，不得適用勞動(dòng)教養(yǎng)。其次，勞動(dòng)教養(yǎng)的程序法定，即有關(guān)機(jī)關(guān)在適用勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)，必須遵守法律所規(guī)定的程序，不依照或者不嚴(yán)格遵守程序，將導(dǎo)致該勞動(dòng)教養(yǎng)決定的無(wú)效。程序合法是法治原則的基本要求之一。

2.公正、公開(kāi)原則

公正原則是指在適用勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有公正性。公正，首先要求對(duì)于任何人，在勞動(dòng)教養(yǎng)的適用上應(yīng)當(dāng)一律平等。其次，公正還要求勞動(dòng)教養(yǎng)的適用應(yīng)當(dāng)適當(dāng)和適度，不得濫用。再者，勞動(dòng)教養(yǎng)的輕重程度應(yīng)當(dāng)與行為人行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度及人身危險(xiǎn)性相當(dāng)。保證勞動(dòng)教養(yǎng)適用的公正性，需要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)法規(guī)定相應(yīng)的制度保障。如程序公開(kāi)，回避制度，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)可能對(duì)當(dāng)事人適用勞動(dòng)教養(yǎng)時(shí)當(dāng)事人擁有知情權(quán)，當(dāng)事人有聘請(qǐng)和委托律師權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定不服擁有相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利等。

公開(kāi)是指勞動(dòng)教養(yǎng)決定過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，要有當(dāng)事人的參與了解，這樣即可以對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行有效監(jiān)督，同時(shí)也可以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。公開(kāi)也是勞動(dòng)教養(yǎng)公正性的必要條件。公開(kāi)原則要求有關(guān)機(jī)關(guān)在作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定之前必須聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述及申辯，要告知當(dāng)事人事實(shí)理由及根據(jù)，并公開(kāi)裁判過(guò)程及其結(jié)果。

3.保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益原則

勞動(dòng)教養(yǎng)立法的一個(gè)重要指導(dǎo)原則是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。為此，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人相應(yīng)的程序性權(quán)利，包括：決定機(jī)關(guān)作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定時(shí)，當(dāng)事人擁有了解權(quán)或知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、上訴權(quán)。其次，明確有關(guān)機(jī)關(guān)所負(fù)有的保障當(dāng)事人權(quán)利的義務(wù)。包括權(quán)利告知義務(wù)、權(quán)利保障義務(wù)、為其實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供便利義務(wù)以及侵犯其權(quán)利的法律后果。

（二）勞動(dòng)教養(yǎng)的權(quán)力機(jī)關(guān)

勞動(dòng)教養(yǎng)權(quán)包括其申請(qǐng)權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。其中，最為重要的，是決定權(quán)。

關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)歸屬問(wèn)題，學(xué)界一直存在激烈爭(zhēng)論，主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)歸屬問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有勞動(dòng)教養(yǎng)制度的框架內(nèi)解決，由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)審批。至于實(shí)踐中存在的問(wèn)題，可以通過(guò)強(qiáng)化勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的職能加以解決。另一種觀點(diǎn)主張廢止勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，把決定權(quán)直接交給公安機(jī)關(guān)。其理由是：首先，既然勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)名存實(shí)亡，不如索性使其退出歷史舞臺(tái)。再次，勞動(dòng)教養(yǎng)系限制人身自由的行政處罰，行政處罰法規(guī)定限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。所以，勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)交由公安機(jī)關(guān)行使，存在合理的法律根據(jù)。再次，公安機(jī)關(guān)行使決定權(quán)簡(jiǎn)便、易行，符合效率原則。還有一種觀點(diǎn)主張勞動(dòng)教養(yǎng)的司法化，即由人民法院通過(guò)公正的審判程序決定，改勞動(dòng)教養(yǎng)行政決定程序?yàn)樗痉ㄔV訟程序。這種觀點(diǎn)的理由是：（1）勞動(dòng)教養(yǎng)決定程序司法化，可以一掃以往勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)踐中的諸多弊端，準(zhǔn)確適用法律，保障公民合法權(quán)益；（2）可以在國(guó)際人權(quán)斗爭(zhēng)與合作中爭(zhēng)取主動(dòng)。

我們認(rèn)為，勞動(dòng)教養(yǎng)的實(shí)踐表明，勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)勞動(dòng)教養(yǎng)的決定權(quán)，并不能解決勞動(dòng)教養(yǎng)中存在的問(wèn)題，相反，這種做法極易因治安形勢(shì)變化而實(shí)際上變成其中一個(gè)機(jī)關(guān)說(shuō)了算。至于第二種觀點(diǎn)，只是對(duì)現(xiàn)實(shí)中由公安機(jī)關(guān)一家包辦勞動(dòng)教養(yǎng)做法的認(rèn)可，同樣不能解決勞動(dòng)教養(yǎng)實(shí)踐中所出現(xiàn)的種種問(wèn)題。從法治原則及公正適用勞動(dòng)教養(yǎng)以保衛(wèi)社會(huì)與維護(hù)人權(quán)的角度考慮，我們贊同第三種觀點(diǎn)。

（三）勞動(dòng)教養(yǎng)的程序

基于程序法定原則的要求，未來(lái)勞動(dòng)教養(yǎng)程序立法中確定的勞動(dòng)教養(yǎng)程序模式似應(yīng)為：公安機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，人民法院作出裁決，人民檢察院予以監(jiān)督，司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。

公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的治安保衛(wèi)機(jī)關(guān)，負(fù)有維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)。在辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件時(shí)，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)案件事實(shí)的調(diào)查，并根據(jù)案件情況決定是否申請(qǐng)人民法院判處勞動(dòng)教養(yǎng)，是較為妥當(dāng)?shù)摹＞唧w程序可以設(shè)計(jì)為：公安機(jī)關(guān)的辦案人員認(rèn)為違法、犯罪人員違法犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，符合勞動(dòng)教養(yǎng)的條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)法定格式的文書(shū)，報(bào)請(qǐng)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查。如果公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擬同意辦案人員的意見(jiàn)，則應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利，如果在法定期間內(nèi)當(dāng)事人未提出舉行聽(tīng)證的要求，即視為當(dāng)事人放棄要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人在接到公安機(jī)關(guān)告知聽(tīng)證權(quán)利的《聽(tīng)證告知書(shū)》之日起，有權(quán)聘請(qǐng)律師為其提供法律幫助并參加聽(tīng)證。經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為行為人確應(yīng)處以勞動(dòng)教養(yǎng)的，應(yīng)當(dāng)寫(xiě)出《勞動(dòng)教養(yǎng)意見(jiàn)書(shū)》，連同案件有關(guān)卷宗移送基層人民法院，并將該意見(jiàn)書(shū)副本及時(shí)送達(dá)當(dāng)事人及基層人民檢察院。被指控人收到意見(jiàn)書(shū)后，有權(quán)聘請(qǐng)律師為其辯護(hù)。

勞動(dòng)教養(yǎng)由人民法院裁判。勞動(dòng)教養(yǎng)案件由基層法院作為一審法院，實(shí)行兩審終審制。具體審理程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)兼顧公正與效率。人民法院審理勞動(dòng)教養(yǎng)案件，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公安機(jī)關(guān)和當(dāng)事人及其委托的律師的意見(jiàn)。在作出裁判時(shí)，除當(dāng)事人的行為及其所造成的危害后果外，還應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)事人的個(gè)人、家庭情況和其所處的社會(huì)環(huán)境，以及他的社會(huì)危險(xiǎn)性。勞動(dòng)教養(yǎng)期間的確定，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行規(guī)定一次即可確定較長(zhǎng)期間的規(guī)定?？紤]到我國(guó)刑法關(guān)于拘役刑期的規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)期間的確定，不宜過(guò)長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)以不超過(guò)6個(gè)月為宜。結(jié)合定期審查制度，如果需要延長(zhǎng)的，可以依法延長(zhǎng)，但立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定延長(zhǎng)的條件及最高期限。對(duì)初次確定勞動(dòng)教養(yǎng)期間的限制及定期審查制度，可以避免不必要的勞動(dòng)教養(yǎng)。

人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)進(jìn)行監(jiān)督，目的是保證公正地適用勞動(dòng)教養(yǎng)。具體監(jiān)督活動(dòng)表現(xiàn)為：審查公安機(jī)關(guān)擬移送人民法院進(jìn)行裁判的案件所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，對(duì)公安機(jī)關(guān)的不當(dāng)決定提出糾正意見(jiàn)；對(duì)人民法院第一審未生效裁判，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，按照上訴審提出抗訴；對(duì)人民法院已生效裁判認(rèn)為存在錯(cuò)誤，依照審判監(jiān)督程序提出抗訴；受理當(dāng)事人及其委托的人的申訴；監(jiān)督對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的管理，審查延長(zhǎng)或縮短勞動(dòng)教養(yǎng)期限，保外就醫(yī)、清理和提前解教是否合法等。

勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是司法行政機(jī)關(guān)，具體由司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。在勞動(dòng)教養(yǎng)立法中，應(yīng)當(dāng)確立與設(shè)立勞動(dòng)教養(yǎng)制度目的相契合的管理制度與管理方法，即確立開(kāi)放式管理模式，建立與社會(huì)環(huán)境相一致的勞動(dòng)教養(yǎng)環(huán)境，建立開(kāi)放式勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所；充分保障其與外界聯(lián)絡(luò)的權(quán)利，與其親友會(huì)見(jiàn)的權(quán)利。對(duì)于執(zhí)行期間的所外執(zhí)行、延長(zhǎng)或縮短勞教期限、保外就醫(yī)、提前結(jié)教等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確其條件、申請(qǐng)主體及聽(tīng)證的方式。

勞動(dòng)教養(yǎng)是對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員剝奪其人身自由的措施，關(guān)系到所涉公民的基本人權(quán)，因此，在勞動(dòng)教養(yǎng)措施的適用中，當(dāng)事人權(quán)利保障是最為重要的問(wèn)題。為此，勞動(dòng)教養(yǎng)立法除了為當(dāng)事人行使辯解權(quán)及獲得律師幫助權(quán)提供充分保障以外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定充分的救濟(jì)、復(fù)查程序，以保障勞動(dòng)教養(yǎng)人員的合法權(quán)益。具體包括：①上訴程序。當(dāng)事人及其法定代理人，以及經(jīng)當(dāng)事人同意的律師和近親屬不服人民法院第一審未生效的勞動(dòng)教養(yǎng)判決，有權(quán)用書(shū)狀或者口頭向上一級(jí)人民法院上訴。為了維護(hù)上訴人的上訴權(quán)，上訴程序的啟動(dòng)不要求必須有上訴理由。另外，為了減少上訴權(quán)人不必要的顧慮，保障其充分行使上訴權(quán)，使上訴制度真正得到貫徹、落實(shí)，有必要參照刑事訴訟法確立的上訴不加刑原則，在勞動(dòng)教養(yǎng)上訴程序中確立上訴審不得變更為對(duì)當(dāng)事人不利的原則；②申訴程序。勞動(dòng)教養(yǎng)人員及其法定代理人、近親屬對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的勞動(dòng)教養(yǎng)判決不服，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，要求進(jìn)行重新審查和處理。正在執(zhí)行中的勞動(dòng)教養(yǎng)人員所提出的申訴材料，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)遞，超期扣壓而不予轉(zhuǎn)遞的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任，當(dāng)事人也可以對(duì)其提出追訴。人民法院受理申訴材料之后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)于符合法定申訴理由的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序重新審判。人民檢察院審查材料后，認(rèn)為原判決有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依照審判監(jiān)督程序抗訴。為使勞動(dòng)教養(yǎng)人員消除顧慮，充分行使申訴權(quán)，保障其合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在立法中確立申訴再審不得變更不利的原則；③提請(qǐng)復(fù)核再審程序。執(zhí)行機(jī)關(guān)在勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行中，如果認(rèn)為判決有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人民法院進(jìn)行復(fù)核。人民法院收到執(zhí)行機(jī)關(guān)的提請(qǐng)復(fù)核意見(jiàn)書(shū)后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。對(duì)于確有錯(cuò)誤的原審判決，人民法院可以通過(guò)再審程序進(jìn)行再審，視情況可以作出解除勞動(dòng)教養(yǎng)或縮短勞動(dòng)教養(yǎng)期限的判決。應(yīng)當(dāng)指出，如果執(zhí)行機(jī)關(guān)是為了勞動(dòng)教養(yǎng)人員的利益提請(qǐng)復(fù)核，那么在啟動(dòng)的再審程序中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹不得變更不利原則；④依照職權(quán)審查。人民法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)定期對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員進(jìn)行審查，以確定是否存在繼續(xù)勞動(dòng)教養(yǎng)的必要性。審查采取聽(tīng)證的方式，由當(dāng)事人及其委托的人和執(zhí)行機(jī)關(guān)參加。對(duì)于已經(jīng)不存在勞動(dòng)教養(yǎng)必要性的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除勞動(dòng)教養(yǎng)；⑤賠償。依照審判監(jiān)督程序再審改判原判決錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)解除對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)人員的勞動(dòng)教養(yǎng)措施的，或者執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員因職務(wù)侵權(quán)行為損害勞動(dòng)教養(yǎng)人員人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的，勞動(dòng)教養(yǎng)人員有權(quán)申請(qǐng)賠償。在勞動(dòng)教養(yǎng)立法中規(guī)定賠償程序，即可以使被錯(cuò)誤勞動(dòng)教養(yǎng)者及受執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員侵害者得到賠償，也有利于有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員加強(qiáng)責(zé)任感，避免侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。