第一篇：淺析我國農(nóng)村基層自治存在的問題及對策

淺析我國農(nóng)村基層自治存在的問題及對策

摘要：農(nóng)村基層自治是中國特色社會主義民主的一種重要形式，由國家法律認(rèn)可，在新的歷史條件下推行的一項重要基層政治制度，是中國農(nóng)村實行經(jīng)濟(jì)變革的必然要求，也是農(nóng)村實現(xiàn)自我解放、自我發(fā)展的理性選擇，符合農(nóng)村的最大利益，在保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理方面有重大價值。但是農(nóng)村基層在自治的過程中，各種問題層出不窮，我們必須正視這些問題，找到解決途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層自治；問題；對策

農(nóng)村村民自治制度是現(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍推行的制度，也是國家大力支持和推廣的治理模式，也是一場億萬群眾參與的“草根民主運動”，有學(xué)者稱之為“中國民主政治發(fā)展的重要的邏輯起點和現(xiàn)實基點。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求：“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實踐，以村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督、群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化。”

一、農(nóng)村自治的含義和特點

1．農(nóng)村自治的含義

（一）農(nóng)村村民自治的政治意義。在基層實行村民自治，由群眾直接行使民主權(quán)利，這樣在國家政治生活的各個層面上體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，村民自治是更具廣泛性，在社會實踐中更具有深遠(yuǎn)意義的直接民主。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大基層民主，實行村民自治。村民自治是我國全社會參與人數(shù)最多，規(guī)模最大的群眾自治和基層直接民主運動。

（二）農(nóng)村村民自治的核心內(nèi)容。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主選舉是村民自治的關(guān)鍵，是實現(xiàn)自治的首要問題。如果民主選舉不落實，其他三個民主推進(jìn)就缺乏基礎(chǔ)。民主監(jiān)督，是指村民對村民委員會的工作及村干部的行為實施的監(jiān)督，凡是村里的重大事項和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開。

2.農(nóng)村自治的特點

村民自治作為有中國特色社會主義基層民主的重要形式之一，從內(nèi)涵方面講，具有自己鮮明的特性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）自治力量的雙重性

我國的村民自治既有國家力量的外部推動，又有農(nóng)民自治力量的內(nèi)在需求，這兩種力量形成互動。一方面，廣大村民是村民自治發(fā)展的內(nèi)在動力；另一方面，我國實行村民自治，雖然最早來自農(nóng)民的創(chuàng)造，但離不開政府的大力推動。

（二）自治任務(wù)的全面性

村委會的任務(wù)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個方面，既有一些正常的自治任務(wù)，也有一些行政性質(zhì)的任務(wù)，這些任務(wù)具有綜合性、全面性的特點。隨著農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，村民委員會所具有的組織管理功能的多樣性更為突出和明顯。

（三）自治范圍的相對性

村民自治組織是具有中國特色的群眾性自治組織，盡管其任務(wù)具有全面性，但它絕不意味著村民自治是不受限制的“絕對自治”。

（四）自治關(guān)系的復(fù)雜性

目前，我國村民自治中自治關(guān)系的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在以下四個方面：第一，現(xiàn)實生活中通行的人治與村民自治之間的關(guān)系；第二，國家行政管理與村民自治問的關(guān)系；第三，村民委員會與村黨支部之間的關(guān)系；第四，中央政府與地方政府之間的關(guān)系。

二、農(nóng)村基層自治的形成歷史和發(fā)展

農(nóng)村村民自治制度．是在黨的十一屆三中全會以后隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革的不斷深化而逐步發(fā)展起來的．是我國農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。十一屆三中全會后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，開啟了我國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高速增長，提高了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會的權(quán)利分化，使農(nóng)村的自主性和獨立性不斷增強(qiáng)，隨著“政社合一”為基礎(chǔ)的人民公社制度的逐步空殼化，為了解決地方自治基層組織日益嚴(yán)重的癱瘓狀態(tài)，從1982年起，國家開始著手重構(gòu)農(nóng)村基層的治理模式，實行政社分離，并在《憲法》中肯定了這一群眾性自治組織；1988年6月《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)開始試運行；1998年修訂的《村組法》正式公布，村民自治制度以法律的形式確定下來。村民自治在全國得到普遍的推行，其標(biāo)志著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的退出和鄉(xiāng)村社會民主化的開始，中國農(nóng)村的村民自治開始進(jìn)入了制度設(shè)置的運作階段。

按照《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，村委會是村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民意見、要求、提出建議。村民委員會在工作過程中凡是涉及村民利益的有關(guān)事項，都必須提請村民會議討論決定，方可辦理，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。

我國從1988年實施村民自治以來，全國有2／3以上的行政村實行了村民自治，近6億的農(nóng)民參加過3輪以上的直接選舉，85％以上的村委會成員都是嚴(yán)格按照直選的原則選舉產(chǎn)生的。目前為止，全國已有十多個省級行政區(qū)域依照《村組法》制定了詳細(xì)的村委會選舉辦法。

三、現(xiàn)階段農(nóng)村基層自治中存在的問題

村民自治制度經(jīng)過將近30年的發(fā)展，已經(jīng)逐漸完善，對可持續(xù)發(fā)展在農(nóng)村的實現(xiàn)起到了有力的推動作用，村民自治給農(nóng)村發(fā)展帶來的積極變化是毋庸置疑的，尤其在促進(jìn)村民自我管理意識和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。盡管取得了很大的成績，但不能否認(rèn)的是，在推進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治的過程中，依然存在許多問題阻礙著基層民主的進(jìn)程。

(一)國家政策的制定與落實存在偏差

國家政策具有寬泛性的特點，有時對于具體的實施方法沒有作出具體規(guī)定。正因為此，就為有些地方的“因地制宜”提供了空間，新農(nóng)村政策在經(jīng)由中央政策部門制定頒布之后，各地方執(zhí)行力度不可謂不大，標(biāo)語、口號滿天飛，掀起一浪高過一浪的新農(nóng)村建設(shè)熱潮。對于上面下達(dá)的政策，部分官員覺得對自己有利的就堅決執(zhí)行，而對其不利的就想方設(shè)法回避。以往的政策執(zhí)行，靠的是中央的權(quán)威，但現(xiàn)在對地方來說，利益才是第一位的，不僅是地方政府本身的利益，還包括個別官員的私利。新農(nóng)村建設(shè)提出的十六字要求涵蓋五個方面，部分為滿足自己私利的官員卻搞成農(nóng)村新一輪的大拆大建，將新農(nóng)村建設(shè)片面理解成“村容整

潔”。而“生產(chǎn)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”等其它幾個大的目標(biāo)卻沒有得到應(yīng)有的重視。

(二)基層民主建設(shè)制度不完善

第一，基層民主選舉制度不健全。選舉制度在基層民主發(fā)展的過程中，起著非常大的作用。但從近幾年農(nóng)村村委會選舉的情況來看，制度建設(shè)并沒有多大的進(jìn)展，甚至出現(xiàn)了不進(jìn)反退的現(xiàn)象。盡管目前大多數(shù)省份已經(jīng)根據(jù)《村委會組織法》制定了地方的相應(yīng)法規(guī)來規(guī)范其轄區(qū)內(nèi)的村委會選舉，村委會選舉制度也都已經(jīng)建立起來，但是選舉的質(zhì)量并沒有太大提高，距離真正規(guī)范的民主選舉還有很大差距。第二，基層民主制度建設(shè)滯后于社會發(fā)展實踐。基層民主的發(fā)展是一項實踐性的工作，這項工作每天都會有一些新變化。然而，由于我們的政策制定過程慢，制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實踐，從而影響了基層民主的發(fā)展，也給基層民主建設(shè)帶來了難題。

(三)村委會與村黨支部之間的關(guān)系問題

關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)，《村委會組織法》第三條規(guī)定：村黨支部是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從條文可知，它既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時又規(guī)定了黨有履行支持和保障村民自治的職責(zé)。而《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》則規(guī)定：“黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題?！睂@種抽象、模糊的原則性的規(guī)定，人們通常會理解為村里的重大事項要經(jīng)村黨支部討論決定，即村黨支部擁有對村務(wù)重大事項的決策權(quán)或者決定權(quán)。

法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實上的領(lǐng)導(dǎo)者：村黨支部對村務(wù)活動經(jīng)常干預(yù)，村民大會授予村委會的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強(qiáng)硬的村莊，為了爭權(quán)，村委會與村黨支部長期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但使村務(wù)不能順利解決，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了“兩委”矛盾。

(四)農(nóng)村民眾的民主意識薄弱

無論城鄉(xiāng)，不少人往往持著一種事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度對待周圍所發(fā)生的事情，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部也有這樣的心態(tài)，與自己無關(guān)的事最好不問，與自己利益無關(guān)的事最好不管，他們只知道如何執(zhí)行上級的規(guī)定，沒有強(qiáng)烈地意識到更多的權(quán)利和義務(wù)。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，謀生是很重要的，要求農(nóng)民放棄賺錢的時間來民主是不切合實際的。另一方面正是由于長期以來要為生活奔波，廣大農(nóng)民的公共生活被極度壓縮，漸漸喪失了對公共事務(wù)發(fā)言和協(xié)商的能力。一個不得不面對但卻十分普遍的現(xiàn)象是：面對事關(guān)公共利益的“一事一議”，要么集體失聲，保持沉默，要么被權(quán)力左右，被小恩小惠收買。農(nóng)民民主意識的孱弱制約了村民自治的效果，而反過來，自治過程中出現(xiàn)的種種問題又進(jìn)一步使得農(nóng)民認(rèn)為村民自治并沒有效果，甚至是騙人的把戲，導(dǎo)致更多的人在面臨下一次公共事務(wù)的時候選擇沉默。兩種因素互為因果，相互影響，惡性循環(huán)。

四、現(xiàn)階段農(nóng)村基層自治問題的解決措施

(一)規(guī)范政府行政行為，監(jiān)督落實政策執(zhí)行

要規(guī)范政府的行政行為，首先應(yīng)當(dāng)提高政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)，政策的執(zhí)行主體是行政人員，政策執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接影響政策執(zhí)行質(zhì)量。目前我國大力完善公務(wù)員隊伍建設(shè)，吸收大批高素質(zhì)、高學(xué)歷人才進(jìn)入公務(wù)員隊伍，這大大提高了政府部門執(zhí)行公共政策的能力。近年來，大學(xué)生村官計劃的實施，一定程度上緩解了農(nóng)村地區(qū)人才匱乏的局面，只有更多的新鮮血液注入農(nóng)村基層干部隊伍，才能使國家政策的落實到位。其次，加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督，防止執(zhí)行偏差。在政策執(zhí)行過程中，地方政府掌握了大量政策資源，手中擁有大量人、財、物的調(diào)度和使用權(quán)，如果沒有監(jiān)督，勢必造成腐敗。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮全國及地方各級人大及其常委會的監(jiān)督職能，加快政府政務(wù)信息公開、財務(wù)信息透明化進(jìn)程；此外，應(yīng)充分利

用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制，對政策執(zhí)行過程中的違法犯罪行為予以全方位的監(jiān)控和打擊，將政府及官員的行為暴露在公眾面前，保障政策的有效執(zhí)行。

(二)建立健全基層民主建設(shè)制度

導(dǎo)致基層民主選舉出現(xiàn)問題的重要原因之一是制度不規(guī)范。一方面要打擊與治理賄選問題，細(xì)化有關(guān)法律制度依據(jù)。另一方面，要嚴(yán)格規(guī)定選舉的程序和操作步驟。同時兼顧民主決策、民主監(jiān)督和民主管理。面對我國農(nóng)村大多還是“熟人社會”的現(xiàn)實，為實現(xiàn)好、維護(hù)好、保障好所有村民的根本利益，必須加強(qiáng)對村委會成員的監(jiān)督，建立監(jiān)督委員會，由村民選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)對村長和村委會的監(jiān)督，防止權(quán)力的亂用，監(jiān)督委員會有權(quán)代表村民質(zhì)問村委會的不合理決定。從制度上杜絕個別人試圖利用村民自治謀私利的現(xiàn)象的發(fā)生，特別是要建立起行之有效的訴求表達(dá)和權(quán)益保障機(jī)制，建立起暢通的維權(quán)渠道。國家的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立足與實際情況的基礎(chǔ)上，加快基層民主政策的制定過程，使政策跟上基層自治的發(fā)展腳步，讓農(nóng)村基層在每個發(fā)展環(huán)節(jié)上都有最新的政策作指引。

(三)明確理清兩委職責(zé)，協(xié)調(diào)好兩委的工作

要處理好村委會與村黨支部之間的關(guān)系問題，首先要規(guī)范此二者的職責(zé)所在，村黨支部的職責(zé)應(yīng)主要包括以下幾個方面：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，和上級黨組織、本村黨員大會的相關(guān)決議；領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動；做好發(fā)展、教育和培養(yǎng)黨員的工作。村委會的主要職責(zé)應(yīng)包括以下幾個方面：承擔(dān)本村的生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安；教育村民合理利用資源，維護(hù)村民的合法權(quán)益；開展多形式的精神文明建設(shè)活動，促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助等。其次還要建立合理有效機(jī)制，要用制度法規(guī)對二者的職責(zé)加以書面明確，這樣才能在發(fā)生矛盾和問題的時候快速的找到解決的依據(jù)和辦法。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村民主建設(shè)，提高村民民主意識

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是解決一切問題的基礎(chǔ)，只有農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富裕，才能為村民自治這一“上層建筑”提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能把廣大農(nóng)民從繁重的為解決溫飽的奔波中解放出來，逐步培養(yǎng)起公民意識，引導(dǎo)他們更多的參與到自治中來。除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)我們還要通過宣傳、辦培訓(xùn)班等方式，有針對性地提升農(nóng)民的政治權(quán)利與義務(wù)及政治參與的渠道、方法等方面的知識。通過宣傳，增強(qiáng)村民的政治主人翁觀念，增強(qiáng)他們依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的自覺性，培養(yǎng)他們關(guān)心政治、關(guān)注村內(nèi)的各項事務(wù)及配合村干部工作的意識。此外，村委會要認(rèn)真履行職責(zé)，讓農(nóng)民參與規(guī)范化的村民自治過程，通過讓村民親身體驗，積累自治的經(jīng)驗，從而提高政治參與的能力。

五、結(jié)束語

農(nóng)村基層民主建設(shè)經(jīng)過3O多年的發(fā)展，毫無疑問已經(jīng)取得了很大的成績，它作為平衡農(nóng)村社會與國家關(guān)系的有效形式，發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，有效地解決了農(nóng)村公共事務(wù)的管理問題，使得農(nóng)民的心聲得以體現(xiàn)，政府更加知道農(nóng)民真正需要的是什么，促進(jìn)了農(nóng)村社會政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。但我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到實踐中存在的問題和難點，尤其是那些妨礙基層民主建設(shè)繼續(xù)推進(jìn)的根本性問題。我們必須在深刻認(rèn)識發(fā)展社會主義基層民主政治的重大意義的基礎(chǔ)上，找出病癥，對癥下藥，積極推動基層民主建設(shè)。

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第二篇：我國農(nóng)村基層群眾自治制度存在的問題(修改版)

我國基層群眾自治制度存在的問題

（一）村民自治制度立法不完善

村民自治條文與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯覺認(rèn)為村民委員會是我國的一級基層政權(quán)，享有國家的行政管理權(quán)，實際上村民委員會屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機(jī)關(guān)。

我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時的懲治，極大地阻礙了村民自治。

（二）現(xiàn)行制度設(shè)計難以實現(xiàn)村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的較好銜接。

在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令式的管理方式，對村民委員會從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行干預(yù)和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機(jī)構(gòu)，變 “指導(dǎo) ”為事實上的 “領(lǐng)導(dǎo) ”。

案例:(1)湖北省南漳縣某城關(guān)鎮(zhèn)，以“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”為由，擅自對全鎮(zhèn)21個村的村委會干部進(jìn)行清編整頓，其中清退村委會干部30人，清退村民小組長34人，違反了法律規(guī)定和人民群眾的意愿，結(jié)果被推上了被告席。

(2)重慶市巫山縣官陽區(qū)，在1998年底至1999年初村委會換屆選舉中，有4名被群眾推選走上村委會主任崗位的村干部，因為不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“圈定”的人選，上任后總是得不到區(qū)、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。1999年11月前后，這4名村委會主任，終因與直接領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生分岐而被免職。

（三）民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則不能落到實處

在民主選舉方面，存在“富農(nóng)”干政現(xiàn)象，有的富農(nóng)利用金錢優(yōu)勢拉幫結(jié)派、賄賂各級黨政干部、操縱選舉結(jié)果，有些地方甚至形成了獨霸一方的惡勢力“自治制度”；

在民主監(jiān)督方面，村務(wù)公開監(jiān)督小組形同虛設(shè)，甚至根本就沒有村務(wù)公開監(jiān)督小組，有些地方雖然建立了村務(wù)公開監(jiān)督小組，但是沒有真正履行起職責(zé)，對于持有不同政見的村民或者村民代表提出的村務(wù)批評和建議置之不理，造成村民對村務(wù)公開產(chǎn)生懷疑，甚至引起群眾上訪。

基層群眾自治制度如何改善

（一）完善村民自治立法，為農(nóng)村基層群眾自治制度提供法律保障

一是完善憲法規(guī)定，為村民自治提供根本法保障。

二是完善村民自治的相關(guān)法律，（1）建立村民自治的訴訟救濟(jì)制度，將破壞村民自治的違法行為納入實體法和程序法進(jìn)行規(guī)范；（2）完善村民自治的行政復(fù)議救濟(jì)、信訪救濟(jì)、行政處分救濟(jì)、人大監(jiān)督救濟(jì)制度，通過法律來明確各救濟(jì)主體及其職責(zé)、工作程序和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以發(fā)揮救濟(jì)的實效。

（二）改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的方式方法，建立服務(wù)型、指導(dǎo)型的基層政府。

一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權(quán)利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦;二是放權(quán)。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)從過去傳統(tǒng)的統(tǒng)治型觀念為主向現(xiàn)代的服務(wù)型觀念轉(zhuǎn)換，要從過去的政治經(jīng)濟(jì)社會合一，向以公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，從控制村級組織為主轉(zhuǎn)到放手讓村民自治，給予支持、幫助指導(dǎo)上來，凡屬村民自治的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不越權(quán)、越位干預(yù)，不搞強(qiáng)迫行政命令;）

三是指導(dǎo)和引導(dǎo)管理。在村民自治制度下，政府對村的管理又是必要的，而且應(yīng)該積極提倡中國農(nóng)村發(fā)展的緩慢和停滯業(yè)已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計劃經(jīng)濟(jì)時代政府對村內(nèi)事物的直接管理，轉(zhuǎn)為以村民自治為前提，依法定權(quán)限和程序進(jìn)行的間接管理。政府與村民自治組織具有指導(dǎo)與被指導(dǎo)、管理與被管理的雙重屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要運用思想教育、法律手段、行政管理、經(jīng)濟(jì)管理和開展服務(wù)的方式指導(dǎo)、幫助村委會工作，不干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會則要自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，保證完成各項工作任務(wù)。

（三）發(fā)展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則。

明確農(nóng)村村民民主決策的形式，規(guī)范村民民主決策的程序。

明確村務(wù)公開的內(nèi)容，規(guī)范村務(wù)公開的形式、時間和基本程序。國家政策要求公開的必須公開，所有收支必須逐項逐筆公布明細(xì)賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體資產(chǎn)和財務(wù)收支情況。涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項要及時公開。合理設(shè)立村務(wù)公開監(jiān)督小組，建立聽取和處理群眾意見的制度

第三篇：淺析我國村民自治存在的問題及對策

改善村民自治的法律環(huán)境探究

村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農(nóng)民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,直接行使民主權(quán)利,進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基本社會政治制度。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進(jìn)行改善。

一、當(dāng)前村民自治法律環(huán)境存在的問題

（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。

根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有獨立于其他機(jī)關(guān)或組織的性質(zhì)。但是憲法對村民委員會制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機(jī)構(gòu),第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織,從而混淆村民自治的性質(zhì)。這種立法上的混淆對之后的執(zhí)法工作等有著誤導(dǎo)作用，對村民自治的順利進(jìn)行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。實施《村民委員會組織法》的實踐證明，《村民委員會組織法》規(guī)定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，用了大量的法律條文規(guī)范村委會組織，對村民自治本身的規(guī)定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠(yuǎn)。

（二）村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系不協(xié)調(diào)。

關(guān)于村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村委會組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展工作?！边@種指導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在政策指導(dǎo), 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導(dǎo)和幫助村委會搞好班子建設(shè), 特別是村委會的選舉工作，指導(dǎo)村委會依法做好各項工作, 如調(diào)解民間糾紛等。從村委會的角度講, 一要積極主動求得鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)支持和幫助，二要自覺地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作, 完成各項任務(wù)。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對與村民委員會的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系沒有正確的認(rèn)識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務(wù)管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應(yīng)有的活力；另一種是村民自治過分加強(qiáng)，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會的關(guān)系界定不清。

對于村黨支部與村委會兩者的關(guān)系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！贝妩h支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)是上下級的領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)該是對村委會的工作起到監(jiān)督和保證作用。但是在現(xiàn)行的村民自治法律中，雖規(guī)定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規(guī)定其具體職能，對于村黨支部與村委會的關(guān)系的規(guī)定存在盲點。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)，容易造成黨組織這種領(lǐng)導(dǎo)的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進(jìn)行不當(dāng)?shù)母缮?，根?jù)學(xué)者的調(diào)查,各村的黨組織實

12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學(xué)出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學(xué)出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者,各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力

5的核心人物。某些情況下村委會和村黨支部的關(guān)系是否順當(dāng), 往往取決于村主任和村支書的私人關(guān)系或者他們的個人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo), 甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)村本身存在各種不良因素。

農(nóng)民是實行村民自治的主體, 農(nóng)民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農(nóng)村的法制小環(huán)境同樣對村民自治的深入開展起著促進(jìn)或阻撓的作用。村民自治確實以前所未有的力量改變這農(nóng)村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會干部的素質(zhì)。在村民自治精神的感召下，中國農(nóng)村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識文化結(jié)構(gòu)方面

6都發(fā)生了很大的變化。這些為進(jìn)一步發(fā)展村民自治奠定了一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，但是這種基礎(chǔ)

還不夠深厚，特別在一些貧困地區(qū)，干部群眾的素質(zhì)離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團(tuán)的觀念、家族觀念及各種錯誤思想道德觀念的影響, 在實行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發(fā)展。大體有如下幾個方面: 一是在村委會選舉過程中出現(xiàn)的問題, 目前農(nóng)村的家族勢力仍舊較有力量, 可能會在一定條件下影響村民委員會選舉, 使公正的選舉受到家族勢力的干預(yù)和破壞;二是在民主管理集體經(jīng)濟(jì)時, 可能因為個人利益或小集團(tuán)的利益使村里的經(jīng)濟(jì)管理和民主監(jiān)督受到不同程度的影響;三是對待村委會的工作可能因各種因素的存在采取反對或不支持的態(tài)度, 使村委會的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時, 可能因不懂法而出現(xiàn)違法、違反政策的現(xiàn)象, 如有些地區(qū)的村規(guī)民約簡直就是一張罰款單, 罰款細(xì)目可以多達(dá)幾

7十項。

（五）農(nóng)村的法制建設(shè)不夠，不能營造健康、完備的法制環(huán)境

村民自治是我國農(nóng)村基層民主發(fā)展的趨勢，是9 億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行, 更需要營造良好的社會法制環(huán)境。由于受長期的專制歷史影響, 中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗和民主習(xí)慣, 不善于行使自治的民主權(quán)利。當(dāng)前出現(xiàn)的問題主要有基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念不夠強(qiáng)化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區(qū)出現(xiàn)了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農(nóng)村社會出現(xiàn)了不穩(wěn)定的因素, 對農(nóng)村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環(huán)境的對策

（一）進(jìn)一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據(jù)憲法的規(guī)定，農(nóng)村村民建立村民委員會，實行村民自治，理應(yīng)制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權(quán)利，同時也保障村民自治組織按照自治的原則進(jìn)行運轉(zhuǎn)，真正達(dá)到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會組織法集中解決了民主選舉等問題,但對于村民如何進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督只作了原則性的、一般性的規(guī)定, 還沒有全面、詳細(xì)地展開規(guī)定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會組織法》或制定新法時，應(yīng)當(dāng)注重明確村民自治的定位問題，關(guān)鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會在村級組織中獨立的主體地位，它不附屬于任何行政機(jī)構(gòu)，它代表的是農(nóng)村最大多數(shù)群眾的利益；

其次，厘清村委會與國家的關(guān)系。村委會是農(nóng)村公民結(jié)成的基礎(chǔ)性權(quán)力共同體。按照憲法，作為國家公民應(yīng)當(dāng)履行公民的義務(wù)。因此它要完成法律規(guī)定的各項國家任務(wù)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)

相繼全：集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理，華中師范大學(xué)出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第83頁。王新生：農(nóng)村村民自治的法律環(huán)境評析，載湖南大學(xué)學(xué)報2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導(dǎo)；

再次，在對外關(guān)系方面，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，村委會是獨立的，自主進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，不受其他組織的不當(dāng)干涉；

最后，全面、詳細(xì)的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，使各個環(huán)節(jié)的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進(jìn)村民自治的真實有效和健康發(fā)展。

（二）協(xié)調(diào)村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯誤傾向, 對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合, 必須從以下兩個個方面進(jìn)行努力：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員要提高認(rèn)識, 轉(zhuǎn)變觀念, 改進(jìn)工作方式、方法。其中提高認(rèn)識, 就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這是村委會的性質(zhì)決定的，村委會是村民自治組織, 依法享有自治權(quán)利, 因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不能定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法, 就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外, 應(yīng)更多地運用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段, 在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理。

其次，村委會應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會正確使用民主權(quán)利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應(yīng)由村委會承擔(dān)的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識并且要引導(dǎo)他們正確行使自己的民主權(quán)力，防止違法違規(guī)或者過度自治現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）厘清村黨支部與村委會的關(guān)系

村黨支部與村委會關(guān)系的不協(xié)調(diào)、不順暢，實質(zhì)上主要是二者的權(quán)力劃分問題。針對這樣的問題，主要從以下三點解決：

首先，必須從法律和制度上進(jìn)一步明確劃分村黨支部與村委會之間的職責(zé)權(quán)限。在村民自治的發(fā)展過程中，我們要要求嚴(yán)格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會要承擔(dān)的職責(zé)和實現(xiàn)這種職責(zé)的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運行和合作。村黨組織和村委會要在法律規(guī)定范圍內(nèi)開展活動。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握, 對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo), 對各類組織之問關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨立負(fù)責(zé)地開展工作。村黨支部書記和村委會主任可以一肩挑，但是必須經(jīng)

過合法選舉；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán), 但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提。

其次，推廣實行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經(jīng)過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與實施村民自治有機(jī)結(jié)合在一起。

再次，加強(qiáng)對村級干部的培訓(xùn)和教育，包括對兩委工作人員的培訓(xùn)，因為他們的素質(zhì)直接影響到兩委關(guān)系的處理，對其進(jìn)行培訓(xùn)的工作意義非常大。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)村群眾的文化素質(zhì)和政治水平。

這一要求包括兩個方面：

首先，加強(qiáng)村民的思想文化教育，提高村民的文化素養(yǎng)。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識字。不識字就不能有

10政治,不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治?！痹诂F(xiàn)實生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學(xué)出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學(xué)學(xué)報2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力, 壯大集體經(jīng)濟(jì), 發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強(qiáng)村民政治素質(zhì)和政治意識的培養(yǎng)，在村民自治中使村民實現(xiàn)政治社會化，增強(qiáng)村民的主體意識和參與意識，讓村民認(rèn)識到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達(dá)自己的利益需求，實現(xiàn)村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng), 增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與意識，是保證村民自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村的法制建設(shè)，為發(fā)展村民自治營造良好的法制環(huán)境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發(fā)展的趨勢，更應(yīng)在良好的法制環(huán)境中健康成長。所以，實行村民自治, 必須貫徹和執(zhí)行依法治國方略。

首先要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)，在推進(jìn)省、市、縣有步驟實現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中, 應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃, 對農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo),制定明確的規(guī)劃和計劃, 并穩(wěn)步實施。對農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評價指標(biāo),并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。

其次，要強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念, 增強(qiáng)他們依法實行民主自治利民主管理的自覺性和主動性。要樹立農(nóng)村干部依法辦事、恪守職責(zé), 接受監(jiān)督的觀念；要堅決查處一些農(nóng)村干部壓制和破壞民主、侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的行為, 創(chuàng)造一個能夠依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利的公平公正的法制環(huán)境；要堅持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻(xiàn)

著作類

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期刊論文類

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[7] 袁鳳芝：我國村民自治存在的問題及對策，載中國商界2009年第3期。

第四篇：我國村民自治存在的問題與對策探討

【內(nèi)容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個問題：大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān)系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經(jīng)驗和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會法治環(huán)境差問題。

【關(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對策

***同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力

中國農(nóng)村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運作提供重要的物質(zhì)支撐；同時集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務(wù)。

從實踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村，村干部的報酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力?？梢?，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運行

現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權(quán)，對經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動、任免；或?qū)儆诖逦瘯灾畏秶鷥?nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個方面進(jìn)行努力。

第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。

政府主動推進(jìn)是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要動力，也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個重要特點。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說，主要是提高認(rèn)識和改進(jìn)方法問題。提高認(rèn)識，就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是村委會的性質(zhì)決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導(dǎo)村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會獨立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權(quán)利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi)，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會布置，再由村委會組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會布置任務(wù)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè)，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。

第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項工作。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育、引導(dǎo)農(nóng)民和村干部學(xué)會行使民主權(quán)利。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會成員）正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無疑義的?！肮伯a(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵1](p96)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行

政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動準(zhǔn)則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識，學(xué)會行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。

第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會的工作，村委會在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。但由于對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。

所以，根據(jù)《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會各自的權(quán)限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會工作的規(guī)則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！边@實際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；在村委會工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對策思路是：在加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負(fù)責(zé)地開展活動?？傊?，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機(jī)，深入開展村民自治示范活動，摸索經(jīng)驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點到面逐步推進(jìn)

因為各種復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實施10年來一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會議、村民代表會議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實施新的《村組法》為契機(jī)，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。

提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會民主選舉制度。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認(rèn)識《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊?，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。

再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實行民主監(jiān)督制度，推行財務(wù)公開，“這是村民當(dāng)家作主的真實體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定

實行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時實行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規(guī)定不詳。當(dāng)然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)[6]，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。

五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體

村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！盵7](p59)在現(xiàn)實生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認(rèn)識和處理個人與社會、個人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

現(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和

第五篇：我國村民自治存在的問題與對策

【內(nèi)容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個問題：大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關(guān)系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關(guān)系，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題；深入開展村民自治示范活動，論文的標(biāo)準(zhǔn)格式解決村民自治缺少經(jīng)驗和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，解決村民自治的社會法治環(huán)境差問題。

【關(guān) 鍵 詞】中國農(nóng)村/村民自治/民主政治/問題/對策

江總書記1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r(nóng)村政治體制的偉大創(chuàng)新。村民自治作為國家法律確認(rèn)的對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會服務(wù)功能弱化問題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力

中國農(nóng)村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運作提供重要的物質(zhì)支撐；同時集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務(wù)。

從實踐中看，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農(nóng)村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村，村干部的報酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強(qiáng)的凝聚力和吸引力?？梢?，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村委會服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長期穩(wěn)定和規(guī)范化運行

現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國******領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權(quán)，對經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動、任免；或?qū)儆诖逦瘯灾畏秶鷥?nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)、有效的整合，必須從以下三個方面進(jìn)行努力。

第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。

政府主動推進(jìn)是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要動力，也是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個重要特點。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方

面說，主要是提高認(rèn)識和改進(jìn)方法問題。提高認(rèn)識，就是充分認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這是村委會的性質(zhì)決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。改進(jìn)方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應(yīng)更多地運用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導(dǎo)村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然，也要引導(dǎo)群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導(dǎo)村委會獨立負(fù)責(zé)地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權(quán)利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)，對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi)，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會布置，再由村委會組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會布置任務(wù)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè)，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。第二，加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育農(nóng)民提高民主意識，增強(qiáng)自治能力，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會使用民主權(quán)利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項工作。

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè)，教育、引導(dǎo)農(nóng)民和村干部學(xué)會行使民主權(quán)利。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會成員）正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國家法律的關(guān)系。村民自治是中國******領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在建設(shè)社會主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領(lǐng)導(dǎo)村民自治是毫無疑義的?！?*****執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵1](P96)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的。行政管理不等于強(qiáng)迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導(dǎo)自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動準(zhǔn)則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。

要教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識，學(xué)會行使民主權(quán)利。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。二要教育農(nóng)民學(xué)會正確使用民主權(quán)利的方法，依法行使民主權(quán)利，堅決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。第三，國家政權(quán)建設(shè)工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結(jié)經(jīng)驗，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會的工作，村委會在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。論文網(wǎng)但由于對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據(jù)《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會各自的權(quán)限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會工作的規(guī)則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國******在農(nóng)村的基層組織，按照中國******章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調(diào)仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結(jié)和完善。就目前看，二者關(guān)系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；在村委會工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。解決二者關(guān)系問題的對策思路是：在加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運作。如果說鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。所以，在當(dāng)前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負(fù)責(zé)地開展活動?？傊?，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機(jī)，深入開展村民自治示范活動，摸索經(jīng)驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進(jìn)農(nóng)村基層民主由點到面逐步推進(jìn)

因為各種復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實施10年來一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會議、村民代表會議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應(yīng)以貫徹實施新的《村組法》為契機(jī)，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學(xué)習(xí)、宣傳，尤其要搞

好選舉動員，使村民充分認(rèn)識《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊?guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日”制度，都產(chǎn)生了良好的效果，值得各地學(xué)習(xí)、借鑒。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開制度。實行民主監(jiān)督制度，推行財務(wù)公開，“這是村民當(dāng)家作主的真實體現(xiàn)”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規(guī)定實行村務(wù)公開制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財務(wù)公開的內(nèi)容及公開的時間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時實行村務(wù)公開或公開內(nèi)容不真實的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規(guī)定不詳。當(dāng)然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應(yīng)在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)[6]，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務(wù)公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。

五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體

村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現(xiàn)實生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對較高的農(nóng)村勞動力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認(rèn)識和處理個人與社會、個人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

現(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認(rèn)為中國農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關(guān)系缺乏深入認(rèn)識和分析相關(guān)。前者強(qiáng)調(diào)中國農(nóng)村落后的一面，而沒有看到農(nóng)村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規(guī)范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民文化思想水平和民主素養(yǎng)，是保證村民自治規(guī)范運作、健康發(fā)展的一個重要條件和必要的前提。

六、加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，為發(fā)展農(nóng)村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環(huán)境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)推行，更需要營造良好的社會法制環(huán)境。由于受長期的****歷史影響，中國農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗和民主習(xí)慣，不善于行使自治的民主權(quán)利。如果不強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現(xiàn)前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農(nóng)村社會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村基層民主乃至整個社會主義

民主的健康發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社會主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進(jìn)營造良好的社會法制環(huán)境，除了需要加快農(nóng)村民主建設(shè)，打好法制建設(shè)基礎(chǔ)，主要是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村組法》，實行農(nóng)村基層直接民主選舉和村務(wù)公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)。在推進(jìn)省、市、具有步驟實現(xiàn)依法治國方略的進(jìn)程中，應(yīng)有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃，對農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo)，制定明確的規(guī)劃和計劃，并穩(wěn)步實施。制定明確的規(guī)劃和計劃，并穩(wěn)步實施。對農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評價指標(biāo)，并進(jìn)行經(jīng)常性的檢查督促。二要切實提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對農(nóng)村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)老板等負(fù)有管理職能的人來說，由于手上已經(jīng)有了一定權(quán)力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責(zé)，接受監(jiān)督的觀念。要突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”，論文網(wǎng)使他們認(rèn)識到干部的行政權(quán)力和企業(yè)老板的管理權(quán)力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監(jiān)督。而對廣大農(nóng)民群眾來說，也包括農(nóng)村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識作為生活準(zhǔn)則，但最根本的是要樹立權(quán)利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權(quán)利，要敢于和善于依法保護(hù)自己的合法權(quán)利，既要克服由于不知法而不會依法保護(hù)自己權(quán)利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗?fàn)幎萑脒`法。

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