第一篇：村民自治的村莊基礎(chǔ)與政策后果——關(guān)于村民自治制度安排區(qū)域不平衡性的討論

內(nèi)容提要：村民自治制度是當(dāng)前農(nóng)村治理的基本制度。相對(duì)來說，論文網(wǎng)理論界和實(shí)踐部門對(duì)村民自治制度的關(guān)注集中于自上而下的推行，忽視了因?yàn)榇迩f本身的不平衡所產(chǎn)生的村民自治實(shí)踐狀況的不平衡性。本文討論了村集體經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)村民自治的決定性影響，討論了村莊規(guī)模、村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)、村莊精英等構(gòu)成村民自治基礎(chǔ)的因素，討論了村民自治實(shí)踐差異的現(xiàn)實(shí)原因。認(rèn)為在當(dāng)前的村民自治研究乃至所有關(guān)于農(nóng)村制度的研究中，不能局限于制度文本和總體狀況的描述，而應(yīng)考察自上而下的制度安排在不平衡鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)踐的過程與后果，同情地理解制度實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)，從而提高制度研究和農(nóng)村研究的學(xué)術(shù)水平。

關(guān)鍵詞：村民自治 村集體經(jīng)濟(jì) 鄉(xiāng)村關(guān)系 鄉(xiāng)土社會(huì) 不平衡性

一、引論

2001年，我們?cè)谏轿鳌⒑?、山東、吉林、安徽、江西、浙江、江蘇、廣東和北京各選擇一個(gè)村作了關(guān)于村民自治實(shí)踐狀況的調(diào)查。調(diào)查選點(diǎn)是隨機(jī)的，沒有典型性，但比較真實(shí)。調(diào)查報(bào)告的作者都是近年活躍在村民自治研究領(lǐng)域的年輕學(xué)者，都有過較為長期的農(nóng)村調(diào)查經(jīng)歷，調(diào)查經(jīng)驗(yàn)比較豐富，調(diào)查報(bào)告生動(dòng)有趣，提出的理論問題和政策問題令人深思[1]。這些調(diào)查報(bào)告大都關(guān)注兩個(gè)方面的問題，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村莊基礎(chǔ)。村民自治也可以看作一種民主化的村級(jí)治理制度[2]，其目標(biāo)是在國家不能為村莊提供足夠秩序的情況下，通過改善村莊的治理來提供自足的村莊秩序。改善村莊治理的具體辦法就是《村民委員會(huì)組織法》上規(guī)定的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從調(diào)查報(bào)告的情況來看，村民自治大大改善了村莊治理，從而為村莊秩序提供了制度基礎(chǔ)。不過，村民自治也帶來了問題，這些問題在不同村莊的表現(xiàn)相當(dāng)不同，抽象地討論村民自治的好和壞，功與過，是不能解決問題的，必須深入到村莊內(nèi)部來看村民自治這一自上而下安排下來的制度，討論村民自治制度與村莊的對(duì)接過程，與村莊自組織資源，與村莊集體經(jīng)濟(jì)狀況，與村民的面子、宗族觀念，乃至于與村民的性格和村民與村民之間的相互聯(lián)系狀況的相關(guān)性，從而理解村民自治的實(shí)踐過程，看到制度背后的社會(huì)基礎(chǔ)。村莊自足的秩序需求，自上而下的制度安排，當(dāng)前村莊本身的社會(huì)狀況，構(gòu)成了調(diào)查報(bào)告的關(guān)鍵詞。

二、村民自治制度安排的分類標(biāo)準(zhǔn)

在對(duì)調(diào)查報(bào)告的編輯上，我們將派性和集體經(jīng)濟(jì)狀況作為分類的主要依據(jù)，而將選舉和村莊秩序作為了共同項(xiàng)。這樣編輯的理由，是民主選舉作為村莊政治中最為耀目的事件，對(duì)村莊治理的影響最大，也是當(dāng)前村民自治制度安排中實(shí)施最為徹底有效，最不同于傳統(tǒng)村莊治理方式的方面。民主決策本來是村莊治理中更為基礎(chǔ)的方面，可惜當(dāng)前民主決策在實(shí)踐中落實(shí)的不好，不如民主選舉普遍落到了實(shí)處。選擇選舉作為共同項(xiàng)的另一個(gè)原因是，正是選舉這個(gè)牽動(dòng)所有村民和村干部的戲劇化事件，最為徹底地將村莊社會(huì)的形貌表現(xiàn)了出來，反過來又構(gòu)造了村莊社會(huì)本身的形貌。村集體經(jīng)濟(jì)狀況往往決定了村莊治理的方式，也決定了村莊選舉的方式，村莊選舉又制造或強(qiáng)化，有時(shí)也消解了村莊的派性斗爭。

具體來講，村集體經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)村民自治的影響極大。所謂村集體經(jīng)濟(jì)，就是村級(jí)組織可以獲得或掌握使用的經(jīng)濟(jì)資源，較多的村集體經(jīng)濟(jì)資源不僅可以減少向村民提取經(jīng)濟(jì)資源的數(shù)量，緩和當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的因?yàn)槭杖√崃舢a(chǎn)生的干群矛盾，而且可以通過向村民分配村集體創(chuàng)造的公共物品，獲得村干部對(duì)村民的主動(dòng)性。較多的村集體經(jīng)濟(jì)資源，提高了村級(jí)組織的運(yùn)作效率，強(qiáng)化了村干部對(duì)村民的優(yōu)勢(shì)地位。引入村民自治制度以后，村民有更多參加村務(wù)活動(dòng)的積極性，更愿意參加村委會(huì)的選舉和村務(wù)決策。在村級(jí)組織不僅不需要向村民提取經(jīng)濟(jì)資源，而且可以向村民分配公共福利時(shí)，村務(wù)決策，尤其是通過村民代表會(huì)議決策的合法化了的村務(wù)決策，具有強(qiáng)大的執(zhí)行能力。而村集體經(jīng)濟(jì)很少的村莊，村級(jí)組織不僅不能代替農(nóng)民向國家交納稅費(fèi)，而且辦任何一件事情都需要村民出錢出力，由此造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和干群關(guān)系緊張，村民以拒交稅費(fèi)來抗拒村干部的權(quán)威，村民獲得了對(duì)村干部的主動(dòng)性。引

入村民自治制度以后，村民既可能通過民主的辦法來抵制上級(jí)過多的提取，也可能通過選擇好干部，達(dá)成善協(xié)議，來改善村莊治理，提高村莊公共物品的供給能力。但是，因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)資源較少，村干部的正當(dāng)報(bào)酬不會(huì)太高，村民達(dá)成合作協(xié)議涉及出錢出力而難度驟增，少數(shù)反對(duì)合作的村民成為村莊公共物品提供越不過去的坎。從村民方面看，要么對(duì)村莊事務(wù)參與過度，要么對(duì)村級(jí)治理漠不關(guān)心?？傊?，村集體經(jīng)濟(jì)資源的有無與多少，對(duì)于村民自治的過程與后果具有決定性的影響。

較多的村集體經(jīng)濟(jì)資源因其本身的來源與性質(zhì)的不同，而會(huì)對(duì)治理產(chǎn)生相當(dāng)不同的影響。具體來看，一類村莊的集體經(jīng)濟(jì)資源主要來自村辦企業(yè)，這類村莊的村級(jí)組織掌握著大大優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟(jì)資源，并因此具有遠(yuǎn)高于一般村民的權(quán)威。這類村莊的村干部具有很強(qiáng)的綿延性和傳遞性，即使是村委會(huì)選舉，也大多是由村級(jí)組織自身的決定和上級(jí)組織的干預(yù)，決定了村干部的當(dāng)選。在那些由能人辦村辦企業(yè)起家的明星村，如華西村、南街村，情況更是如此。蘇南的村辦企業(yè)發(fā)達(dá)，其村級(jí)治理或村民自治的過程便大多是這種類型。另一類村莊的集體經(jīng)濟(jì)資源主要來自于賣土地的收入，這類村莊的收入來得太容易，且與某個(gè)村干部的個(gè)人魅力沒有關(guān)系。簡單地說，這種收入很難歸入某個(gè)村干部和村級(jí)組織的經(jīng)營才干，與個(gè)人無關(guān)。這類村莊獲得的集體經(jīng)濟(jì)資源便面臨著村民強(qiáng)大的分享壓力，在村民自治的過程中，村民可以分成一派又一派組織起來分享村集體收入的成果。這類村莊，村民參與村務(wù)積極，村干部本身缺乏自我綿延與傳遞的能力，村委會(huì)選舉成為動(dòng)員全村村民的最有力武器，村民代表會(huì)議吵得一塌糊涂。這類村莊大多集中于個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城郊型農(nóng)村。目前發(fā)生的村委會(huì)主任罷免案之所以大多發(fā)生在溫州、珠江三角洲等私營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和城郊型農(nóng)村，不是沒有原因的。

村集體經(jīng)濟(jì)較少的村莊也有激烈的爭斗，具體可以分出兩種類型，一類是與傳統(tǒng)因素聯(lián)系起來的爭斗，諸如與宗族意識(shí)、面子觀念、宗教信仰等相聯(lián)的爭斗。另一類是與少數(shù)村干部或村民個(gè)人利益密切聯(lián)系起來的爭斗。這兩種爭斗在目前的中國農(nóng)村，因?yàn)閭鹘y(tǒng)深入農(nóng)村的能力大大下降，而更多表現(xiàn)為上層的、間接的且間歇性的爭斗。相對(duì)來說，與傳統(tǒng)相聯(lián)系的村莊爭斗更加穩(wěn)定和深入，在村莊的動(dòng)員能力更強(qiáng)，具有“派系”斗爭的特征。而在那些村集體經(jīng)濟(jì)較少且傳統(tǒng)斷裂的村莊，即使發(fā)生爭斗，也僅限于上層少數(shù)人中，這種爭斗很不穩(wěn)定，動(dòng)員能力弱，以利益許諾為基礎(chǔ)建立起來的分派斗爭只能是派性斗爭。派性斗爭最重要的特征是以兩個(gè)爭斗的個(gè)人為中心建立起來的，爭斗雙方中一方的退出，即意味著派性斗爭的結(jié)束[3]。

大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)貧乏村莊即使引入村民自治制度，也并不因此產(chǎn)生戲劇性的場(chǎng)面。一切似乎都沒有變化，村民對(duì)村委會(huì)選舉十分冷漠，更不用說對(duì)村務(wù)決策的參與了。多數(shù)村民的想法是，只要村干部不找我收錢，他們做什么事情與我何干！不過，當(dāng)村民因?yàn)橹T如水利工程、橋梁道路等設(shè)施被破壞，社會(huì)治安、道德水平等基本需要不能得到滿足時(shí)，他們是迫切期望村干部來為他們提供公共物品和村莊秩序的。村民自治是提供公共物品的一種辦法，這是一種民主的辦法，試圖通過村民本身的參與來約束村干部的不良行為，提高村莊資源的動(dòng)員能力，從而為村莊秩序提供來自村莊的基礎(chǔ)。實(shí)踐中的很多村莊是比較好地達(dá)到了這個(gè)目標(biāo)的。問題是，這種辦法并非一了百了。離開了村民的參與積極性，離開了對(duì)少數(shù)村民不合作傾向的約束能力，村民自治這種民主治村方法的效果要大打折扣。必須將村民自治的效果與村民的行為傾向，與村民與村民之間的關(guān)系狀況及這種關(guān)系對(duì)村民行為的約束能力，與村民和村干部及村莊精英的互動(dòng)狀況相聯(lián)系，來討論村民自治的村莊基礎(chǔ)在那里。隨后應(yīng)該討論村民自治的相關(guān)政策問題。

三、村民自治實(shí)踐中的理論問題

先來討論與村民自治實(shí)踐相關(guān)的理論問題。這里討論的理論問題，僅是一個(gè)方面，即村民自治制度村莊基礎(chǔ)的方面。

1、村莊的規(guī)模。這里及前面講的村莊，也就是村委會(huì)。村委會(huì)的規(guī)模即其人口的多少和地域的大小。當(dāng)前的村委會(huì)一般是承接人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)而來。生產(chǎn)大隊(duì)下面的生產(chǎn)小隊(duì)改為村民小組。人民公社初期實(shí)行“一大二公”，生產(chǎn)單位規(guī)模較大，帶來極大的效率損失。1962年八屆三中全會(huì)通過的《人民公社60條》確認(rèn)了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的原則，將生產(chǎn)隊(duì)作為組織勞動(dòng)的基本單位。生產(chǎn)隊(duì)一般20-30戶人家，百余人，是一個(gè)相互熟識(shí)的熟人社會(huì)，這種社會(huì)中，因?yàn)橄嗷ナ熳R(shí)，可以相互監(jiān)督，輿論約束也比較有力，從而減輕了人民公社體制本身的問題，使人民公社可以再延續(xù)20年之久。建立在生產(chǎn)小隊(duì)之上的生產(chǎn)大隊(duì)及以此為基礎(chǔ)建立的村委會(huì)，規(guī)模較生產(chǎn)隊(duì)要大一個(gè)數(shù)量級(jí)，在這種規(guī)模的社會(huì)中，村民不再相互熟識(shí)，輿論壓力下降，一致行動(dòng)能力不足，村民與村民之間的互動(dòng)往往經(jīng)由村干部這個(gè)中介。我們將村委會(huì)這樣一個(gè)規(guī)模的社會(huì)稱為“半熟人社會(huì)”[4]。作為“半熟人社會(huì)”的村委會(huì)，人們的行為方式和行動(dòng)能力具有“半熟人社會(huì)”的特點(diǎn)，特別是在村委會(huì)選舉及村務(wù)決策中，不理解村委會(huì)半熟人社會(huì)的特點(diǎn)，很難理解村級(jí)治理的某些方面。

2、村民與村民之間的聯(lián)系。村民與村民之間的聯(lián)系，我們叫做“村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)”[5]。“村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)”指村民之間關(guān)系的性質(zhì)、強(qiáng)度及其廣泛性，尤其指建立在這種關(guān)系之上的村民一致行動(dòng)的能力。任何一個(gè)社會(huì)得以延續(xù)，都是建立在社會(huì)成員相互合作基礎(chǔ)之上的，與其他人無聯(lián)系不合作的原子化的個(gè)人，是現(xiàn)代社會(huì)所淘汰的對(duì)象。村民自治及村莊秩序的獲得同樣有賴于村民的合作或村民之間建立有強(qiáng)有力的關(guān)系，正是村民之間強(qiáng)有力的關(guān)系，使得村民會(huì)議通過的決策不只是對(duì)贊同者具有約束力，而是對(duì)全體村民具有約束力。這種約束力不是憑借暴力，而是憑借村民心中的正義和他們對(duì)村莊正義的敬畏。他們受到村莊輿論及與這種輿論密切相關(guān)的村民與村民之間關(guān)系的約束。村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)不是憑空產(chǎn)生的，它與村莊現(xiàn)狀密切相關(guān)的。其中的兩個(gè)方面尤其與村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)關(guān)系密切。一是村莊傳統(tǒng)的狀況。宗族意識(shí)構(gòu)成了村民之間的宗族聯(lián)系及與這種聯(lián)系相關(guān)的一致行動(dòng)能力。面子觀念則造成了輿論本身的力量。二是村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化的狀況，即在村莊內(nèi)部因?yàn)橘Y源分布不均衡而產(chǎn)生的一些占有優(yōu)勢(shì)資源的村莊精英對(duì)一般村民的影響能力，這種影響能力是村莊形成群體行動(dòng)的一個(gè)基礎(chǔ)。不同村莊的社會(huì)關(guān)聯(lián)程度并不相同。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代傳媒的進(jìn)村和村民的自由流動(dòng)可能性，對(duì)于村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)狀況有極大影響，這會(huì)構(gòu)成對(duì)村民自治這種治理制度的影響。這方面的研究十分不足。

3、村莊精英。村莊精英是一個(gè)“古老”的研究課題，諸如對(duì)鄉(xiāng)村土紳的研究和“長老統(tǒng)治”的說法。村民自治是一項(xiàng)授權(quán)村民的治理事業(yè)，但這并不是說村里的所有事情都由村民去做，也不是說每一個(gè)村民所做的事情和他們的影響力是相同的。正是因?yàn)榇迕裰g各不相同的影響能力，構(gòu)成了村民本身的結(jié)構(gòu)分化，這種結(jié)構(gòu)分化塑造了當(dāng)前村莊治理的現(xiàn)狀[6]。

所謂村莊精英，就是村莊中較一般村民影響力大，行動(dòng)能力強(qiáng)的人。這些人擁有諸如經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸方面的優(yōu)勢(shì)資源。村莊精英影響力的大小和方式及村莊精英數(shù)量的多少，與村莊本身有密切關(guān)系，宗族頭人、宗教領(lǐng)袖和經(jīng)濟(jì)大戶是些高大威猛的村莊精英，這樣的人不會(huì)很多，卻“力大無比”?！按笊鐔T”、小地痞是些細(xì)小瑣碎的村莊精英，這樣的村莊精英數(shù)量雖多，影響力卻很有限。村莊精英往往不只是在村莊范圍活動(dòng)，他們可能將主要的時(shí)間與精力放在村莊以外，對(duì)于村莊治理沒有興趣。這樣的村莊精英，嚴(yán)格說是不在村的精英，與村莊治理關(guān)系不大。還有一些人雖然一直在村莊以外生活，卻十分在意村莊生活，他們的生活面向村莊，這些不在村的人事實(shí)上是在村精英。細(xì)致觀察村莊精英的狀況，對(duì)于理解村莊治理，尤其是村民自治引入之后村民的行動(dòng)和村莊決策的達(dá)成，會(huì)很有意思。也就是說，因?yàn)榇迩f精英本身的狀況不同，造成村民自治這個(gè)全國一統(tǒng)制度安排實(shí)踐后果的不同。以上三點(diǎn)討論，只是希望回答為什么實(shí)踐中的村民自治過程與后果的不同。過去學(xué)術(shù)界和政策

部門過于關(guān)注村民自治制度實(shí)踐中的政府方面，自上而下的方面，這也是村民自治制度實(shí)施之初所應(yīng)關(guān)注的主要方面。當(dāng)前的村民自治制度已實(shí)踐10余年，僅從自上而下的視角來看，顯然不夠，因此，我們將村民自治研究中的理論問題定位于村民自治的村莊基礎(chǔ)。以上三個(gè)方面在全國不同村莊的表現(xiàn)相當(dāng)不同，就必然造成村民自治這一民主化村級(jí)治理制度實(shí)踐的不同。這樣我們就會(huì)對(duì)村民自治實(shí)踐有一個(gè)更為理性的判斷。

四、村民自治實(shí)踐中的政策問題

引入村民自治制度的首要目的是為了解決村莊秩序自足提供的問題，因?yàn)閲以诂F(xiàn)代化的進(jìn)程中無力為龐大的農(nóng)村社會(huì)提供足夠的公共物品。不過，村民自治制度還必須同時(shí)解決國家向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透能力。在當(dāng)前的行政體制下面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)基層政權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)基層政權(quán)的范圍太大，一般人口在5萬左右，地域數(shù)十乃至上百平方公里，區(qū)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法將諸如計(jì)劃生育、收糧派款等繁重的任務(wù)完成，他們無力面對(duì)數(shù)量龐大的村民。何況他們根本不可能熟悉村民。村委會(huì)是一個(gè)半熟人社會(huì)，千人左右，村干部對(duì)每個(gè)村民都很熟悉，正是村干部可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政離不開的腿。這樣一來，村干部就不僅要成為村民的當(dāng)家人，而且要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的代理人。這就面臨著村民自治的第一個(gè)政策性問題：鄉(xiāng)村關(guān)系問題。在不同的地區(qū)，鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問題并不相同，論文格式因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系政策上面所留有的空間也不相同。有些農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要難題是計(jì)劃生育，如江西農(nóng)村。大部分不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要問題是收糧派款，是如何為農(nóng)村義務(wù)教育提取足夠的經(jīng)費(fèi)，如湖北、安徽農(nóng)村。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能不再有計(jì)劃生育或收糧派款的壓力，但如何保證村級(jí)組織的有序運(yùn)作，如何介入村莊內(nèi)部派性爭斗，如何保證村莊? 參鍥返撓行蛺峁純贍艸晌繒蛘奈吠吹氖慮椋繒憬輪夼┐宓那榭觥?nbsp;總的來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)猷l(xiāng)村組織掌握有大量經(jīng)濟(jì)資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村級(jí)組織的相對(duì)較少，而村級(jí)組織往往需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)獲得合法性資源和權(quán)威資源，鄉(xiāng)村關(guān)系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更大的主動(dòng)權(quán)。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)急切需要村級(jí)組織協(xié)助完成讓鄉(xiāng)村兩級(jí)都感頭痛的計(jì)劃生育和收糧派款的硬任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不敢得罪村干部，村干部也因?yàn)楹戏ㄊ杖胩俣ぷ麟y度太高，而缺乏當(dāng)下去的意愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時(shí)默許村干部在合法收入之外撈取灰色收入，有時(shí)利用正式關(guān)系之外的非正式人際交往來籠絡(luò)村干部[7]。

村民自治制度的引入，強(qiáng)化了鄉(xiāng)村關(guān)系中事實(shí)上一直存在的以上問題的癥結(jié)。當(dāng)鄉(xiāng)村合謀以向農(nóng)民提取資源時(shí)，農(nóng)民不會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村干部留有好感，農(nóng)民要么對(duì)村莊事務(wù)漠不關(guān)心，要么聯(lián)合起來將代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)意愿過強(qiáng)的村干部選下來。農(nóng)民聯(lián)合起來的基礎(chǔ)是他們的組織方式，在不同地區(qū)農(nóng)民的組織方式是十分不同的。農(nóng)民組織的一種方式是派性斗爭。派性斗爭首先是村莊內(nèi)部分成兩派的斗爭。其中一派特別是處于村莊權(quán)力弱勢(shì)的一派習(xí)慣打出為民請(qǐng)命的招牌，將對(duì)手置于與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合謀的不利處境。選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實(shí)上是希望干預(yù)以選出自己滿意人選的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)的結(jié)果必然強(qiáng)化受到損害一派的憤怒，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持一派即使當(dāng)選，也會(huì)不斷受到另一派的“刁難”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此更加難以完成向村一級(jí)滲透的任務(wù)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前終于知道，在村委會(huì)選舉這類政策操作性很強(qiáng)的事情上，“按法律和政策來”，不帶意志讓村民選上誰誰當(dāng)[8]。村委會(huì)選舉的自由度越來越高。

高度自由的村委會(huì)選舉，會(huì)因?yàn)榇迕竦牟桓信d趣以及村民在原子化基礎(chǔ)上的無聯(lián)合，而變得沒有力量，鄉(xiāng)村關(guān)系依然按照慣性向前走。從完成國家任務(wù)的角度，這有可能是好事，但在當(dāng)前中央政府事實(shí)上很難有效控制地方政府，地方政府很難控制鄉(xiāng)村組織的背景下，各種勞民傷財(cái)?shù)摹胺e極行政”措施肥了部分官員，而折騰苦了本來很窮的村民。沉重農(nóng)民負(fù)擔(dān)和高額村級(jí)債務(wù)成為當(dāng)前全國農(nóng)村的惡疾，即為明證。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的情況大不一樣。村中兩派斗爭需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為裁決者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)較欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)更超脫于村莊斗爭，不僅超脫，而且事實(shí)上成為村莊爭斗的受益者。這類地區(qū)鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問題與欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)會(huì)很不相同。

顯然，鄉(xiāng)村關(guān)系在不同地區(qū)的表現(xiàn)和要求是相當(dāng)不同的，這不僅與鄉(xiāng)村組織面對(duì)的國家任務(wù)的不同有關(guān)，而且與農(nóng)民的組織方式，村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)育狀況等等有關(guān)。在籠統(tǒng)談鄉(xiāng)村關(guān)系之前，似乎應(yīng)先分清是什么類型的鄉(xiāng)村關(guān)系。論文網(wǎng) 與鄉(xiāng)村關(guān)系緊密相關(guān)的是村支部與村委會(huì)的關(guān)系，所謂“兩委關(guān)系”?！皟晌P(guān)系”也是當(dāng)前村民自治實(shí)踐中的焦點(diǎn)問題。與之相關(guān)制度設(shè)計(jì)很多，爭論極大?？傮w來說，我們認(rèn)為兩委關(guān)系也如鄉(xiāng)村關(guān)系一樣，在不同地區(qū)因?yàn)槊鎸?duì)的任務(wù)和所處村莊基礎(chǔ)的不同，而會(huì)有不同的表現(xiàn)。關(guān)鍵是應(yīng)將兩委關(guān)系由一個(gè)抽象的理論問題回歸到村莊中予以理解，將籠統(tǒng)的討論具體化到實(shí)踐中去。

五、結(jié)語

假若我們只是局限在制度文本和總體狀況上研究村民自治，這種研究很快就會(huì)被實(shí)踐拋在一邊。中國是有9億農(nóng)民和960萬平方公里國土面積的大國，經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的不平衡是當(dāng)前包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的中國的顯著特點(diǎn)，這種經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它諸種自上而下安排下來制度的不同生長基礎(chǔ)。蘇力在回答同一套法律在鄉(xiāng)土社會(huì)的人民法庭和城市或工商發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)作的差別時(shí)寫到：“這種差別主要是因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)方式以及與之相伴的社會(huì)生活條件的不同，以及在這種條件下生活的人及其行為方式的不同?！盵9]他主要討論了法律實(shí)踐因?yàn)榻?jīng)濟(jì)方面的差別而造成的過程與結(jié)果的差別。如果將蘇力的法律實(shí)踐的差別換為國家自上而下安排的制度實(shí)踐的差別，比如村民自治制度的差別，就會(huì)發(fā)現(xiàn)蘇力結(jié)論的普適性。而如果不看得那么根本，我們還應(yīng)看到，不僅是經(jīng)濟(jì)不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在決定村民自治制度實(shí)踐不平衡方面的作用。學(xué)術(shù)界如何深入到不平衡的農(nóng)村實(shí)踐中去，理解自上而下制度安排的不同實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上理解諸如村民自治這些上面安排下來制度的處境，對(duì)于完善這些制度具有重要意義。對(duì)于學(xué)術(shù)研究當(dāng)然也有重要意義。

[1] 參見范瑜、賀雪峰主編《村莊治理與秩序——村民自治調(diào)查報(bào)告》，即出版。

[2] 參見賀雪峰：“論民主化村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)”，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第2期。

[3] 參見賀雪峰：“鄉(xiāng)村選舉中的派性與派系”，《中國農(nóng)村觀察》2001年第4期。

[4] 參見賀雪峰：“論半熟人社會(huì)”，《政治學(xué)研究》2000年第3期。

[5] 參見賀雪峰、仝志輝：“論村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)”，即發(fā)表；董磊明：“傳統(tǒng)與嬗變——蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的村級(jí)治理”，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。

[6] 參見仝志輝、賀雪峰：“村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析”，《中國社會(huì)科學(xué)》2002第1期；賀雪峰：“缺乏分層與缺失記憶型村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第2期。

[7] 吳思紅將這種非正式人際交往稱作“體制外動(dòng)員”，參見吳思紅：“村民自治制度下的鄉(xiāng)村關(guān)系與農(nóng)村社會(huì)動(dòng)員”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第5期。

[8] 參見仝志輝：“村委會(huì)選舉中的精英動(dòng)員”，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。

[9] 參見蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第216頁。順便說一句，《送法下鄉(xiāng)》是一本難得的好書，值得所有研究農(nóng)村問題的人來讀。

第二篇：淺談村民自治與村莊治理（共）

內(nèi)容摘要：

作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上，社會(huì)關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級(jí)治理的效能較低，而在社會(huì)關(guān)聯(lián)度高的村莊傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意村民自治制度對(duì)村莊基礎(chǔ)的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區(qū)不同的實(shí)踐后果。

關(guān)鍵詞： 村民自治 村莊治理 鄉(xiāng)村關(guān)系

關(guān)于村民自治的關(guān)注，一種關(guān)注集中于村民自治的民主方面，尤其關(guān)注村民自治制度對(duì)于中國未來政治制度安排可能具有的影響，這是從外部來關(guān)注村民自治：一種關(guān)注集中于村民自治的治理方面，將村民自治制度看做一種民主化的村級(jí)治理制度，尤其關(guān)注這種治理制度對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際存在問題的能力，這是從農(nóng)村內(nèi)部來關(guān)注村民自治?？傮w來講，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)村民民主放瞇著你的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)治理方面的關(guān)注，政治學(xué)界和海外學(xué)者尤其熱心于此。希望通過一個(gè)理論考察，來討論一種特定類型村莊即所謂低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理的可能性，重點(diǎn)考察民主選舉和村級(jí)治理之間的一種可能內(nèi)在關(guān)系。

一、民主化村級(jí)治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提

村民自治的實(shí)質(zhì)是一種民主化的村級(jí)治理。在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何解決農(nóng)民問題，將成為最為艱難也是最為關(guān)鍵的問題。正如當(dāng)前仍然存在的爭議一樣，村民自治也不是萬應(yīng)良藥。村民自治存在的諸多需要解決的問題。村民自治存在的諸多需要解決的問題,要求理論界有更多深入的研究。當(dāng)前因?yàn)榇迕褡灾纬蔀闊狳c(diǎn)，而被一些人引向其它領(lǐng)域，這是自然的。但在村民自治研究內(nèi)部，必須解決以下兩個(gè)問題：第一，必須了解當(dāng)前村民自治的實(shí)踐狀況。

今天的村民自治已有十多年的歷史，政策爭論雖然重要，田野調(diào)查更為基礎(chǔ)。只 有建立在更多田野調(diào)查基礎(chǔ)上的政策爭論才會(huì)真正切合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，而不至于變成抽象的理論爭論。不客氣地說，當(dāng)前村民自治的田野調(diào)查十分薄弱，建立在局部調(diào)查或傳媒資料上的政策爭論，可能文不對(duì)題。第二，必須有更多對(duì)村民自治的學(xué)術(shù)研究。只有將村民自治置于中國現(xiàn)代化這一特定背景和中國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村文化源遠(yuǎn)流長這一特定國情下，才可以理解村民自治運(yùn)作的效果和村民自治本身的價(jià)值，也才可以解決關(guān)于村民自治的政策爭論。正因?yàn)閷W(xué)術(shù)研究的不足，造成了村民自治總體研究的低水平狀況，很多政策爭論缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，流于表面，而對(duì)村民自治的功能定位，要么脫離了村民自治本身的語境，要么脫離了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。

一、民主化村級(jí)治理的鄉(xiāng)村關(guān)系前提

當(dāng)前村民自治制度安排的一個(gè)特點(diǎn)是希望通過村民自治來同事解決村務(wù)和政務(wù)。1998年通過實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》不僅規(guī)定“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見，要就和提出建議”，而且規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。實(shí)踐中，即是希望由村民委員會(huì)在處理村務(wù)的同時(shí)，可以協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各種國家任務(wù)，典型是收糧派款和計(jì)劃生育。決定村委會(huì)不僅負(fù)擔(dān)村務(wù)而且負(fù)擔(dān)政務(wù)的理由，是中國后發(fā)型現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)制要求。中國現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種外在強(qiáng)加于農(nóng)村的任務(wù)，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是加于村級(jí)的政務(wù)，正體現(xiàn)了這種強(qiáng)加法則。不是村級(jí)是否有政務(wù)需要完成，而是應(yīng)由誰來完成它。從理論上講，院子國家現(xiàn)代化要求的政務(wù)可以有三種辦法來予以完成：第一是由基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實(shí)達(dá)于村，比如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接到農(nóng)戶收取稅費(fèi)，控制生育等等。一般來說，由于當(dāng)前分田代戶造成的事實(shí)上小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散經(jīng)營的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)直接面對(duì)欠佳萬戶的農(nóng)戶，其中的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面對(duì)農(nóng)戶的交易費(fèi)用太高，代價(jià)太大（溫軍，2000）。這條路一般地說難以走通；第二種辦法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政派下來的另一個(gè)村級(jí)組織，有這一村級(jí)組織來處理政務(wù)。這種辦法的好處是將村務(wù)和政務(wù)分開，壞處是新設(shè)機(jī)構(gòu)成本太高；第三種辦法就是當(dāng)前村民自治制度安排中獎(jiǎng)?wù)?wù)和村務(wù)基于村委會(huì)一身的辦法。這種辦法的好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排中將政務(wù)和村務(wù)基于村委會(huì)一身的辦法。這種辦法的 好處是既可以讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政安排的政務(wù)在村一級(jí)有“腿”，又可以降低行政成本。這種辦法的壞處是政務(wù)與村務(wù)難以分開，有時(shí)是政務(wù)沖擊了村務(wù)，有時(shí)是村務(wù)不理政務(wù)。以上三種解決村務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于干部的一些利己謀私行為不聞不問；二是村干部作為村民選舉的代表，在感受到村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不滿的同時(shí)，作為村民利益的代表抗拒鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理不合理的政務(wù)要求，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政鄉(xiāng)村一級(jí)的傳達(dá)。當(dāng)然，鄉(xiāng)村關(guān)系除此以外還有兩種可能前途，一好一壞。壞的前途是村干部可能利用鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張，借村民的不滿情緒，借鄉(xiāng)鎮(zhèn)的強(qiáng)力壓制村民，而村干部們則利用鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾及制度空隙進(jìn)行投機(jī)，他們本身成為一個(gè)既特利益集團(tuán)。好的前途是村干部憑借自己的責(zé)任心和行政智慧，在當(dāng)前艱難的鄉(xiāng)村關(guān)系中，既處理好村務(wù)又辦理好政務(wù)，即讓村民高興，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意。村干部如何行為，并不完全是他們自身的道德感和良心決定的。具體地說，村干部的行為既受鄉(xiāng)村關(guān)系政務(wù)村務(wù)合一這一制度前提的影響，又受村莊本身的社會(huì)性質(zhì)特別是村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的影響。在當(dāng)前村民自治制度安排中的村務(wù)政務(wù)合一這一鄉(xiāng)村關(guān)系前提下，尤其決定村干部行為決定民主化村級(jí)治理這一制度安排效果的，是當(dāng)前村莊社會(huì)的性質(zhì)。下面我們討論村莊社會(huì)的性質(zhì)。

二、社會(huì)關(guān)聯(lián)度：村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)

從理論上，我們都辛昂新制度的有效性是與特定社會(huì)基礎(chǔ)相聯(lián)系的，具體研究卻容易忽略制度安排的社會(huì)基礎(chǔ)，習(xí)慣于抽象討論制度本身的好壞與效果。對(duì)村民的自治這一民主化村級(jí)治理制度的討論不應(yīng)離開他的村莊基礎(chǔ)。

從本文關(guān)注的角度，我們將構(gòu)成村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)簡化為村民一致行動(dòng)能力的強(qiáng)弱頁即村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度的高低。村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度即在村莊中具體的人與人之間關(guān)系的程度，后再維護(hù)村莊秩序的過程中村民之間所可能結(jié)成的一致行動(dòng)能力。缺乏分層與卻是記憶型村莊，村民與村民之間的關(guān)系程度較弱，關(guān)系鏈條較短，成為一種帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊。在這種帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊中，村民累世馬克思所說的一個(gè)一個(gè)馬鈴薯，他們個(gè)人所欲的目標(biāo)，因?yàn)殡y以形成集體行動(dòng)，而不能達(dá)到，村民集體行動(dòng)所能行動(dòng)所能提供的公共秩序和社會(huì)服務(wù)因此嚴(yán)重不足。缺乏分層與缺失記憶性村莊大都是低度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，社區(qū)記憶較強(qiáng)，社會(huì)分 層明顯的村莊，則更可能構(gòu)造出村莊的高度社會(huì)關(guān)聯(lián)。強(qiáng)的社區(qū)記憶，通過建構(gòu)村莊認(rèn)同，不僅使得面子和榮譽(yù)對(duì)每個(gè)村民都很重要，而且是村民在一直行動(dòng)時(shí)，有更多長遠(yuǎn)的考慮。當(dāng)村莊秩序面臨威脅，村莊利益受到威脅時(shí)，村民有能力行動(dòng)起來，為獲取村莊秩序和維護(hù)村莊利益行動(dòng)。明細(xì)請(qǐng)按的社會(huì)分層不僅可以構(gòu)造出一些掌握優(yōu)勢(shì)精英，而且這些掌握資源的村莊精英很容易獲得一戶白影的行動(dòng)能力。因此，當(dāng)這些村莊精英感到需要維護(hù)村莊秩序時(shí)，他們有能力通過自己的影響來做到這一點(diǎn)。當(dāng)然，這些具有一呼百應(yīng)的村莊精英，也有能力為了個(gè)人的私利破壞村莊集體秩序。社會(huì)關(guān)聯(lián)這一村民之間具體的關(guān)系，便因此具有了影響和決定村莊秩序的能力，正式這種能力，構(gòu)成了村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)。很多時(shí)候，不是由于特定的制度安排，而是由的定的村莊性質(zhì)，決定了村級(jí)治理的面貌。舉例來說，人民公社時(shí)期，公社幾乎控制著農(nóng)村所有經(jīng)濟(jì)和組織資源的情況下，南方一些農(nóng)民的大隊(duì)小隊(duì)干部確與村民共守村莊秘密，形成了村莊內(nèi)的利益庇護(hù)關(guān)系，一消極的方式對(duì)抗著人民公社的強(qiáng)制力量；而在河南這樣的北方農(nóng)村，人民公社一通到底。直至今天，河南農(nóng)村仍然經(jīng)常處于一種自上而下“超常規(guī)、大跨度”的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員之中，南方農(nóng)村與一河南為主的北方農(nóng)村構(gòu)成此種差別的原因何在？其中的一個(gè)關(guān)鍵方面是南方農(nóng)村傳統(tǒng)的宗族意識(shí)一直存在，在干部在人民公社時(shí)期仍然收到強(qiáng)大村莊壓力，而河南等北方農(nóng)村宗族意識(shí)大都較弱，人民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)度很低，原子化的村民無力抵抗上級(jí)可能脫離農(nóng)村世紀(jì)的各種運(yùn)動(dòng)，這一點(diǎn)在村民自治背景一樣如此。

三、民主化村級(jí)治理的村莊基礎(chǔ)：以低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊為例

《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施以后，村民自治的實(shí)施力度大大加強(qiáng)，村民在村干部的選舉和村務(wù)的決定權(quán)方面，與過去不可同日而語，民主化的村級(jí)治理名實(shí)漸付。按一般的理解，這種民主化的村級(jí)理解，一定可以通過選舉出代表村民利益的能人來為村民當(dāng)家辦理村務(wù)，提供村民所急需的公共秩序和公共服務(wù)，村級(jí)治理中村務(wù)辦理方面，也一定會(huì)有大進(jìn)展。

現(xiàn)實(shí)是否會(huì)如以上設(shè)想樂觀，還有待人民村級(jí)治理更長時(shí)間的實(shí)踐。下面我希望通過討論帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理可能存在的問題，來做一個(gè)純理論上的考察，這種考察有助于我們認(rèn)識(shí)村級(jí)治理村莊基礎(chǔ)這一重要問題。從理論上講，有村民選舉村干部，村干部就應(yīng)該成為村民利益的代表著和村莊利益的維護(hù)者，特別是在《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民可以罷免不合格的村委會(huì)和具有在村務(wù)決策管理和監(jiān)督方面權(quán)利情況下，村干部的行為會(huì)具有典型保護(hù)型經(jīng)濟(jì)的特征.但是保護(hù)型經(jīng)濟(jì)的行為并不是平白無故產(chǎn)生的，他們的保護(hù)行為一定要有或文化上或經(jīng)濟(jì)上的理由。文化上的理由即他們作為村干部，保護(hù)村民的利益可以有一種面子、榮耀和心理上的滿足，這種利益來自于對(duì)村莊的認(rèn)同或村莊共同體的意識(shí)。經(jīng)濟(jì)上的理由是村干部在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政余力力爭時(shí)，他們認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)上市合算的。在低度社會(huì)關(guān)聯(lián)型村莊，是否出任村干部的卻大多是有經(jīng)濟(jì)收益上考慮的。對(duì)于一些優(yōu)秀的鄉(xiāng)村能人，特悶出任村干部的機(jī)會(huì)成本很高，村干部的報(bào)酬大都不能滿足他們的收入預(yù)期，而在于掌握優(yōu)勢(shì)資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)交往時(shí)，可以提升他們的收益感。因此，一個(gè)鄉(xiāng)村能人出任村干部，他們?nèi)狈εc鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)立的積極性。

在村干部的報(bào)酬不能滿足他們的收益預(yù)期時(shí)，低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊出任村干部的鄉(xiāng)村能人便不僅不愿意與鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)立，而且期望在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的交往與合作中增加預(yù)期收益。在鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的背景下，他很快便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村里的代理人，村民心中的惡人。這樣的鄉(xiāng)村能人不能讓村民滿意，下次選舉，村里不投這種人的票，而希望選一個(gè)“好人”來當(dāng)村干部。

好人干部不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政難以通過好人干部將政務(wù)在村中實(shí)施下去。好人干部同樣不能讓村民滿意，因?yàn)楹萌烁刹客狈^去鄉(xiāng)村強(qiáng)人辦理村務(wù)的魄力。村莊事務(wù)有時(shí)處于癱瘓狀態(tài)，村莊秩序失去根基。過去強(qiáng)人干部在辦理村務(wù)時(shí)的果斷和強(qiáng)悍正是缺乏關(guān)聯(lián)村莊獲得秩序的關(guān)鍵原因。比如一個(gè)強(qiáng)人干部可以憑借自己的威信有時(shí)甚至是威脅，將村中的糾紛調(diào)解了，將村中道路修建了，將地痞無賴威懾住了。面對(duì)自己選舉上來但缺乏辦理村務(wù)能力的好人干部，村民懷念起以前的強(qiáng)人干部來。這樣，在下一次選舉中，村民會(huì)說，還是選一個(gè)強(qiáng)人對(duì)村中有益些。要有些魄力哦，要選有處理村莊事務(wù)的能力和膽略的那種人。下次選舉，有魄力的強(qiáng)悍的鄉(xiāng)村能人便選了上來。新上來的強(qiáng)人干部當(dāng)然 不滿足于好人干部樂于維持現(xiàn)狀的狀況，他們希望有所建樹以抵消當(dāng)村干部的機(jī)會(huì)成本。但是，如前所述，強(qiáng)人干部因?yàn)殡y以從缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊獲得文化上的價(jià)值，他們會(huì)更多從經(jīng)濟(jì)收益上考慮如何補(bǔ)償自己當(dāng)村干部所損失的機(jī)會(huì)成本。他是村民選舉上來的，他也有在緊張鄉(xiāng)村關(guān)系中抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為所需要的強(qiáng)悍，但他缺乏抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理行為的積極性。一方面，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)維持良好關(guān)系已構(gòu)成了他預(yù)期收益的重要部分，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握著較村莊多得多的各種資源，一方面，他在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對(duì)抗中，是無法獲得缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)的村民對(duì)自己的組織化支持的。而強(qiáng)人干部憑借自己的強(qiáng)悍，在處理村務(wù)時(shí)的能力，使原子化的村民事實(shí)上喪失了對(duì)他的約束能力。他發(fā)現(xiàn)，憑借當(dāng)前村務(wù)與政務(wù)合一的鄉(xiāng)村關(guān)系前提，他可以在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理政務(wù)時(shí)，獲得利益多多的好處，這種好處不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)他的贊賞和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在眼見他憑借自己的強(qiáng)悍辦理村務(wù)中謀取私利時(shí)，不聞不問。這個(gè)村民選上去的強(qiáng)人干部的確具有辦理好村務(wù)和維護(hù)村莊秩序的能力，但他只是在形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政心照不宣的默契之后，他才找到了出任村干部的經(jīng)濟(jì)上合算的平衡點(diǎn)。他個(gè)人的強(qiáng)悍保證他可以不將那些缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)因此缺乏一致行動(dòng)能力的村民放在眼里。選上來的強(qiáng)人干部在缺乏價(jià)值支持和村民強(qiáng)力約束的背景下，變成為贏利型經(jīng)紀(jì)。這樣一來，在帝都社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級(jí)治理，竟然可以出現(xiàn)的一種理論上的結(jié)果，是村莊治理限于癱瘓狀態(tài)與盈利經(jīng)濟(jì)的交替循環(huán)。細(xì)心觀察當(dāng)倩中國農(nóng)村的村級(jí)治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭。

以上考察了低度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊民主化村級(jí)治理的可能后果。那么，高度社會(huì)關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級(jí)治理會(huì)是一種什么樣的情形呢？作為一種理論上的推論，高度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，特別是在哪些社區(qū)記憶和社會(huì)分層均可以產(chǎn)生相互塑造的部就會(huì)長生一種秩序，這種秩序依賴于傳統(tǒng)和習(xí)慣，其提供的成本可以叫外來制度安排高度社會(huì)關(guān)聯(lián)的村莊，甚至不需要民主化得村莊治理著一外來制度安排，社區(qū)內(nèi)低廉的多，也有效得多。作為一種治理制度，村民自治制度效能的村莊基礎(chǔ)十分重要。從理論上講，在社會(huì)關(guān)聯(lián)度低的村莊，民主化村級(jí)治理的效能較低，而在社會(huì)關(guān)聯(lián)度高的村莊，傳統(tǒng)制度也可能具有較高的效能。村民自治制度是一種能夠創(chuàng)造出村莊秩序巨大可能性的良好制度，但若不注意到村民自治制度對(duì)村莊基礎(chǔ)的依賴，將難以理解村民自治制度在不同地區(qū)不同的實(shí)踐后果。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：論中國村民自治制度與

論中國村民自治制度與《村民委員會(huì)組織法》的重構(gòu)

一、村民自治——中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)。認(rèn)為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”。分析了20世紀(jì)初和80年代兩次引入村民自治的特點(diǎn)和區(qū)別。提出村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會(huì)制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個(gè)人自治和團(tuán)體自治是憲政制度和民主政治的基礎(chǔ)，它的學(xué)理基礎(chǔ)就是人民主權(quán)的思想。村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國村民自治制度是20世紀(jì)中國民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會(huì)）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會(huì)組織法（試行）》出臺(tái)，以及1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲(chǔ)備和文化準(zhǔn)備，在廣大的農(nóng)村實(shí)行的村民自治在世紀(jì)末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀(jì)的發(fā)展提供了重要的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實(shí)行村民自治對(duì)我國而言究竟有何裨益？應(yīng)當(dāng)以何種方式促進(jìn)村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權(quán)相對(duì)應(yīng)，是指一定的主體有權(quán)自主地處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村落居民有權(quán)自主地決定本區(qū)域的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀(jì)歐洲的城市自治。事實(shí)上，在一般政治學(xué)文獻(xiàn)中，自治也多用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特征。自治權(quán)作為一個(gè)法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻(xiàn)，它一般由封建國王或一個(gè)有立法特權(quán)的大主教頒發(fā)給取得一定自治權(quán)的城市，用以從法律上確認(rèn)城市的自治特權(quán)。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權(quán)、城市市民獲得自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律憑證，這在當(dāng)時(shí)被歸納成為一個(gè)原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國時(shí)期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權(quán)取得自治特權(quán)而成為自治市。自治市是一個(gè)社會(huì)，是一個(gè)具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權(quán)程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權(quán)，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權(quán)，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權(quán)的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權(quán)的城市，只向國王或領(lǐng)主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會(huì)成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權(quán)宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財(cái)政大權(quán)。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨(dú)組成的，“根據(jù)單個(gè)無權(quán)的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權(quán)力和政治自主權(quán)的城市，形成一個(gè)聚合體并持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實(shí)上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個(gè)個(gè)人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個(gè)組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動(dòng)。“事實(shí)上，在所有的城市中市民組成一個(gè)團(tuán)體——全城公會(huì)（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個(gè)整體中不可分離的各個(gè)部分?！盵4]市民能運(yùn)用選舉權(quán)，選舉市議會(huì)與市長及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。

地方自治的概念是19世紀(jì)初清政府“預(yù)備立憲”時(shí)，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對(duì)英國的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時(shí)深為感觸的認(rèn)為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點(diǎn)，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時(shí)頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個(gè)有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻(xiàn)記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國時(shí)期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。他認(rèn)為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國民大會(huì)，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動(dòng)和宣傳下，一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴(kuò)大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點(diǎn)

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財(cái)政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對(duì)其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊(yùn)含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對(duì)“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會(huì)議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，審議通過了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國對(duì)于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無可緩行?！盵9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實(shí)行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。

第三，村民自治在中國的第一次實(shí)行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會(huì)議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機(jī)關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會(huì)，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會(huì)自主性，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。[10]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，農(nóng)村社會(huì)的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。

為了保護(hù)改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會(huì)之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，在這個(gè)過程中，一些省份也相應(yīng)制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點(diǎn)

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點(diǎn)在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時(shí)教授觀點(diǎn)，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，“皇權(quán)只能下伸到縣一級(jí)而至，縣以下皇權(quán)便鞭長莫及，基本上是民間自治。”農(nóng)村中，權(quán)威來自于宗族。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗(yàn)是他們獲得權(quán)力和地位的條件，而對(duì)長老的服從是長老權(quán)威推行的保障。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權(quán)威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時(shí)具備“知識(shí)”和財(cái)富。也正是由于這兩個(gè)要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權(quán)威（家族勢(shì)力的代表），感知權(quán)威（自己的知識(shí)和財(cái)富）和法定權(quán)威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會(huì)中延伸和捍衛(wèi)著國家權(quán)力，完成了地方權(quán)威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習(xí)慣法為背景的自治，在國家權(quán)力只能到達(dá)縣級(jí)政權(quán)的封建時(shí)代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對(duì)不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實(shí)質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會(huì)是農(nóng)村的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對(duì)基層權(quán)力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構(gòu)成我國農(nóng)村社會(huì)的基本單元，承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領(lǐng)廣大村民群眾依法開展自治活動(dòng)的任務(wù)。其二，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，故而，村民的意見才是村委會(huì)權(quán)力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會(huì)表達(dá)意見，對(duì)國家正式制度進(jìn)行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會(huì)是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利；村民委員會(huì)按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對(duì)自治機(jī)關(guān)、人員的權(quán)力來源和監(jiān)督機(jī)制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的基本法律。我國現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法，是在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實(shí)際，具有明顯的進(jìn)步性，對(duì)中國農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)農(nóng)村三個(gè)文明，都發(fā)揮了一定的積極促進(jìn)作用。通過多年的努力，村民自治取得了實(shí)質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當(dāng)前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實(shí)施還有很長的路要走。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國新時(shí)代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實(shí)踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的聚落單元，村民委員會(huì)，是以行政村為基礎(chǔ)的自治組織形式，村民自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。關(guān)于現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷已有許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論證與分析，在這里只就二個(gè)問題論證它的立法缺陷，我們認(rèn)為這是造成《村民委會(huì)組織法》缺陷的關(guān)鍵所在。

一是“小馬拉大車”?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》主要是圍繞村民委員會(huì)的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。雖然村民委員會(huì)的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部內(nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會(huì)的運(yùn)作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。另外，我國村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國立法機(jī)關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯(cuò)誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會(huì)組織法》都必須面對(duì)和回答的問題，稍做檢索就會(huì)知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動(dòng)制”等等，一些機(jī)構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項(xiàng)研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會(huì)這樣呢？我們認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動(dòng)和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會(huì)上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個(gè)中心，《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！边@樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個(gè)中心，每個(gè)中心必然是圍繞各自的圓點(diǎn)來運(yùn)行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個(gè)中心在同一軌道上運(yùn)行呢？即使可以那也是暫時(shí)的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會(huì)把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會(huì)村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！焙汀洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會(huì)在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實(shí)踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認(rèn)可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點(diǎn)是我國現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法實(shí)施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關(guān)系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關(guān)鍵。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》

這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會(huì)制度。

正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的。”[13]現(xiàn)行立法在實(shí)踐中固然存在種種問題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應(yīng)當(dāng)明確，不僅僅是民主政治的運(yùn)作, 而且民主制度本身的形成也都是一個(gè)歷史的過 程。對(duì)中國這樣一個(gè)人口眾多、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且長期受封建專制影響的國家來說，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時(shí)間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)問題，在任何國家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應(yīng)當(dāng)在更加清醒認(rèn)識(shí)民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗(yàn)的束縛，結(jié)合我國實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨(dú)成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》與自治實(shí)踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級(jí)內(nèi)部，能夠用來使村民實(shí)現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會(huì)這一組織，而且還有包括其它類型的多個(gè)組織。從目前中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治狀況來看，村委會(huì)在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機(jī)關(guān)。所以，作為國家的基本社會(huì)制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會(huì)組織法》不僅不嚴(yán)謹(jǐn)，而且不利于具體操作。

其次，從國內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時(shí)期的《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對(duì)組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想

我們認(rèn)為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會(huì)；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國際人權(quán)法，是一部具體實(shí)施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國一項(xiàng)基本的社會(huì)制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關(guān)于總則

《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個(gè)方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”。[14]“因?yàn)樽灾蔚母拍?，為了不致失去任何明確性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會(huì)有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”?！耙罁?jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會(huì)團(tuán)體中，由其成員獨(dú)立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨(dú)立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權(quán)專制相對(duì)應(yīng)的，是指一定的主體有權(quán)處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國家與社會(huì)分離，以法定的分權(quán)方式治理社會(huì)的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。[18]自治權(quán)是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。自治權(quán)是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡言之，是一種權(quán)力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團(tuán)體內(nèi)的合法自主的權(quán)力。[19]

相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過村民委員會(huì)、村民大會(huì)等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所謂自我管理，是指在國家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項(xiàng)自治事務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會(huì)討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行自我約束等。自我服務(wù)意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)。

這里需要注意幾個(gè)問題。其一是自治權(quán)行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。我們認(rèn)為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對(duì)象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)本村實(shí)際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級(jí)政府機(jī)關(guān)的指示和命令。其二是自治權(quán)的內(nèi)容。雖然各國對(duì)自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會(huì)事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關(guān)，自治權(quán)在這些內(nèi)容上的擴(kuò)大，也意味著農(nóng)村基本人權(quán)水準(zhǔn)的提高，我國村民自治的內(nèi)容應(yīng)該是法定的，對(duì)此《村民自治法》應(yīng)采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學(xué)者以我國農(nóng)村尚不具備實(shí)施民主制度的條件為由反對(duì)基層民主自治。同時(shí)，一些學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及農(nóng)民的實(shí)證研究也表明，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進(jìn)行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長亦是如此。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應(yīng)及國家部門的推動(dòng)發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進(jìn)程時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動(dòng)民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實(shí)證調(diào)查表明，我國農(nóng)民對(duì)民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

三是制約原則。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無序。自治權(quán)的行使不是絕對(duì)的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個(gè)方面對(duì)自治權(quán)的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機(jī)關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，行使自治權(quán)的主體必須遵循，自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進(jìn)行，超出此范圍者，法律不予保護(hù)。司法和行政發(fā)面是指國家通過司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來對(duì)自治權(quán)進(jìn)行制約。例如，我國現(xiàn)行立法中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張?jiān)凇洞迕褡灾畏ā分邪凑諜?quán)力制衡的要求設(shè)置自治權(quán)的運(yùn)作模式，同時(shí)也設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其予以監(jiān)督。

2、關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團(tuán)體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實(shí)行自治的條件等問題。關(guān)于是否在人口較少的村落設(shè)立村民小組的問題，我們的主張是不設(shè)立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習(xí)慣在自愿、便利的基礎(chǔ)上聯(lián)合設(shè)立自治單元，建立村民委員會(huì)。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關(guān)于村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務(wù)中有哪些權(quán)利和義務(wù)。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實(shí)行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構(gòu)成，對(duì)村民行為有拘束力。

這里有一個(gè)問題需要討論，就是村民意志的表達(dá)即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因?yàn)樵谵r(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會(huì)功能保存完整，而且在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本細(xì)胞。從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計(jì)過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)將是我國未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況。

實(shí)踐中，我國農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會(huì)造成幾方面的問題。對(duì)于大戶家庭來說，家族勢(shì)力龐大，人員眾多，個(gè)人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達(dá)自己的自由意志，使自治權(quán)的行使仍不能擺脫宗族勢(shì)力的影響。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動(dòng)力的外流，加之我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實(shí)際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權(quán)尤其是選舉權(quán)，會(huì)造成管理成本的大幅增加，對(duì)于我國農(nóng)村社會(huì)資源本來就不富足的實(shí)際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實(shí)問題，而且與我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一致的。因?yàn)楹笳弑旧砭褪且詰魹閱挝贿M(jìn)行，與個(gè)人作為主體相比更樂于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動(dòng)起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

4、關(guān)于村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)

村民代表大會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要規(guī)定村民代表大會(huì)的組成、代表的資格、職權(quán)、權(quán)力行使程序、表決方式、活動(dòng)規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是村民自治的法人代表，對(duì)外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。要規(guī)定村民委員會(huì)的組成、候選人的資格、村委會(huì)的職責(zé)和義務(wù)、村民委員會(huì)的選舉和任期、村民委員會(huì)職權(quán)行使的程序、村民委員會(huì)的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的選擇應(yīng)實(shí)行一戶一票制。

5、關(guān)于村民自治事項(xiàng)

用列舉的方式明確村民自治的事項(xiàng)，也就是具體明確社會(huì)生活中哪一些公共事務(wù)和公益事業(yè)是村民自治的事項(xiàng)，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會(huì)來調(diào)解，調(diào)解結(jié)果的效力等等，其實(shí)就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項(xiàng)，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護(hù)墻來防止公權(quán)力的侵入，這對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國現(xiàn)階段尤其必要。因?yàn)?，我們長期行成的自上而下的行政運(yùn)作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預(yù)村民自治事務(wù)的行為隨時(shí)都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國家權(quán)力對(duì)社會(huì)的直接控制和干預(yù)，只有國家權(quán)力對(duì)社會(huì)直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

6、關(guān)于監(jiān)督委員會(huì)

主要是明確監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、性質(zhì)、與村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系、職權(quán)和義務(wù)、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會(huì)工作、村財(cái)務(wù)開支和罷免村民委員會(huì)成員等方面的民主監(jiān)督權(quán)，這是保障民主決策權(quán)、防止濫用職權(quán)的行為和解決權(quán)力制約與監(jiān)督的問題。

7、關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。

村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是命令與服從的關(guān)系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)仍有一定的控制權(quán)。在我國農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng)，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán)；或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。

為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國家治理體制和政策選擇。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的：村民委員會(huì)需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會(huì)所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對(duì)村民自治的束縛是極其重要的。

8、關(guān)于附則

主要是規(guī)定有關(guān)修改和實(shí)施生效的條款。

總之，我們?cè)趯?duì)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當(dāng)然，最廣泛基層民主的實(shí)現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會(huì)的建構(gòu)和自治組織發(fā)育是一個(gè)長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長的成長過程。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁 [2] 同上，第39頁

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國家的發(fā)展》，商務(wù)印書館1997年版，第42頁

[4] [比利時(shí)]亨利·皮納著：《中世紀(jì)的城市》，商務(wù)印書館1985年，第111頁

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁

[6] 同上，第112頁

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學(xué)刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會(huì)議紀(jì)要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會(huì)議秘書處，1929.第 77頁

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2，來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[11] 費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關(guān)系的嬗變與國家法的調(diào)適，田成有，http://004km.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第79頁

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），商務(wù)印書館1997年版，第56頁

[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[17] 宋甫濤：“簡論鄉(xiāng)村自治”，見中國人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2 13:05:51 來源：強(qiáng)國論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第5期；肖唐鏢：“國家、鄉(xiāng)村社會(huì)與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會(huì)的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展國際討論會(huì)”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁

第四篇：論文：村民自治理想制度與現(xiàn)實(shí)困境

--對(duì)葉阿金“選民資格”案件的思考

內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會(huì)選舉中“選民資格”案件的評(píng)論著手，對(duì)村委會(huì)選舉中面臨的困境之一--村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一?，F(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們?cè)谝婪ㄖ螄倪M(jìn)程中，不斷完善法律制度。

關(guān)鍵詞：村委會(huì)選舉 選民資格 村民資格 司法救濟(jì)

2002年6月以來，一些媒體對(duì)發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進(jìn)行報(bào)道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護(hù)自身政治權(quán)利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評(píng)述此案是農(nóng)村政治民主意識(shí)的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。

葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財(cái)產(chǎn)與土地承包權(quán)均在該村，并按有關(guān)文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權(quán)。2002年5月，星火村進(jìn)行換屆選舉時(shí)，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會(huì)提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會(huì)成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會(huì)的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，根據(jù)《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條規(guī)定：“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定?！庇纱丝梢?，戶籍不在本村的人員，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、政治權(quán)利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權(quán)，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應(yīng)當(dāng)考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權(quán)如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟(jì)？這些問題的提出，關(guān)系到村民自治能否沿著民主設(shè)計(jì)的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進(jìn)到推進(jìn)政治民主發(fā)展的原動(dòng)力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。

一、什么是選民資格

法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)中的代表的資格，是一項(xiàng)憲法賦予的政治權(quán)利。

相應(yīng)的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的直接選舉中，選民對(duì)于選舉委員會(huì)所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會(huì)提出申訴，選舉委員會(huì)應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定，申請(qǐng)人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。

什么是村民委員會(huì)選舉中的選民資格？《村委會(huì)組織法》并未出現(xiàn)“選民”這個(gè)概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！绷硗飧鶕?jù)《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第三條的規(guī)定，是將“有選舉權(quán)的村民”簡稱為“選民”。因而可以認(rèn)為村委會(huì)選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表時(shí)的選民是兩個(gè)不同的概念。葉阿金要求確認(rèn)所謂的選民資格問題，事實(shí)上是要求確認(rèn)具有本村“村民”資格的問題。

由此看出，在村委會(huì)選舉中，如果村民對(duì)村選舉委員會(huì)公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認(rèn)其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對(duì)村委會(huì)選舉中的“選民”資格案件，《村委會(huì)組織法》中沒有規(guī)定?，F(xiàn)行的村民選舉中，村民對(duì)公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的決定。事實(shí)上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對(duì)今年同一時(shí)期姚某等人要求確認(rèn)其在村委會(huì)選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認(rèn)為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍①。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當(dāng)事人的請(qǐng)求②。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個(gè)基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對(duì)此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認(rèn)為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結(jié)果而言是正確的。如前面所述，村委會(huì)選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。

二、什么是村民

現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個(gè)真問題中來。

村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時(shí)期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員并享有相應(yīng)權(quán)益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當(dāng)然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女③。

因而村民的概念已不是簡單的自然地域的概念，它是附加了復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對(duì)應(yīng)的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時(shí)必須考慮到它的經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份。

由于《村委會(huì)組織法》并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復(fù)雜，致使在對(duì)以下幾類人的“村民資格”認(rèn)定問題上存在較大分歧。

——原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因?yàn)橥恋乇徽饔煤蟪闪宿r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會(huì)選舉？ ——原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會(huì)選舉？

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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？

——掛靠戶口的人能否參加村委會(huì)選舉？

——小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會(huì)選舉？

——長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會(huì)選舉？

諸如此類問題，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，以及城市化進(jìn)程較快的地方如城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會(huì)選舉中不得不面對(duì)的。不管《村委會(huì)組織法》的立法者當(dāng)初是如何設(shè)計(jì)理想的村民自治制度，在村委會(huì)選舉中暴露出來的村民資格認(rèn)定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實(shí)施的重大障礙之一。其弊有三：

一是長期生產(chǎn)經(jīng)營并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

二是按政策應(yīng)該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權(quán)利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國的城市化進(jìn)程。

三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生機(jī)與活力。造成上述問題的原因，是由于我國長期實(shí)行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟(jì)權(quán)益因素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來所實(shí)行的家庭承包經(jīng)營體制雖然改變了土地的經(jīng)營方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權(quán)是以產(chǎn)權(quán)所有為前提條件的，是產(chǎn)權(quán)利益分享的實(shí)現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會(huì)影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對(duì)于村民的利益關(guān)系重大，因而也倍受關(guān)注。

對(duì)于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會(huì)選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)允許他們參與村莊的自治事務(wù)；二是目前我國有近億的農(nóng)村流動(dòng)人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會(huì)選舉，這些人的民主權(quán)利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治。《村委會(huì)組織法》盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國的村民自治主要是以集體經(jīng)濟(jì)為背景的，村民自治權(quán)利不同于公民權(quán)利，村民自治權(quán)利與一定的集體經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟(jì)利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權(quán)利意識(shí)的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟(jì)上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的

機(jī)會(huì)和權(quán)利，確實(shí)是需要很好地研究解決的問題④。

讓我們回到《村委會(huì)組織法》，從立法原義來重新理解“村民”的概念。

從村民自治相關(guān)法律對(duì)“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達(dá)的意思其實(shí)是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實(shí)的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關(guān)法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系三個(gè)主要因素決定的，這是一種特定社會(huì)歷史條件和現(xiàn)實(shí)狀況決定的制度安排。在制定一項(xiàng)具有普適性的全國性法律時(shí)，國家立法機(jī)關(guān)主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對(duì)居民構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊結(jié)合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應(yīng)當(dāng)是地方立法機(jī)關(guān)的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權(quán)利和組織形式的法律，就是《城市居民委員會(huì)組織法》，這一法律對(duì)城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權(quán)利作了明確的規(guī)定。

因此，從這個(gè)角度理解，《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合《村委會(huì)組織法》的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴(yán)格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認(rèn)定，以戶籍為準(zhǔn)。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認(rèn)定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定來確定⑤。但在具體實(shí)施過程中，一些地方在其他特殊情況的認(rèn)定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權(quán)利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實(shí)際操作中的問題，更是立法的完善問題。

三、村民選舉權(quán)的司法救濟(jì)途徑

從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應(yīng)不是問題。因?yàn)樗^自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關(guān)的本區(qū)域內(nèi)事務(wù)，依法實(shí)現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應(yīng)當(dāng)是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟(jì)權(quán)益之后，問題就復(fù)雜化了。此外，由于中國歷史上長期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進(jìn)國內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國社會(huì)的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國人民遠(yuǎn)不可及的事情；但實(shí)行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻(xiàn)。民主是一種習(xí)慣，只有操練熟了，久而久之，才會(huì)轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個(gè)國家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎(chǔ)。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個(gè)角度說，村委會(huì)選舉中司法救濟(jì)途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個(gè)法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實(shí)施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇，即村民對(duì)于村選舉委員會(huì)所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會(huì)提出申訴；村民對(duì)于村選舉委員會(huì)作出的處理決定仍不服的，可以向當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會(huì)對(duì)村民選舉資格認(rèn)定的糾紛。具體理由如下：

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第一、村民對(duì)選民名單不服的，向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的處理決定，這種制度，因?yàn)榇迕襁x舉委員會(huì)自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當(dāng)違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。

第二、根據(jù)選舉權(quán)的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權(quán)的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權(quán)利。法院是與保護(hù)公民的權(quán)利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認(rèn)定公民是否具有某種權(quán)利，如果撇開法院，就顯得突兀了。

第三、民事訴訟法設(shè)立選民資格案件的目的在于救濟(jì)選舉權(quán)。從實(shí)踐中看，村委會(huì)選舉中的很多做法完全是模仿縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉時(shí)的做法，比如選民登記、候選人產(chǎn)生、投票等等程序，在形式上并無二致。因此，完全可以對(duì)民事訴訟法第一百六十四條規(guī)定適當(dāng)?shù)丶右詳U(kuò)大解釋，使村民委員會(huì)直接選舉參照適用。從全國范圍來看，除了浙江瑞安市的葉阿金案之外，至少還有廣州天河區(qū)、遼寧省康平縣等地的法院均受理了村民選舉資格的案件，并且均適用民事訴訟法有關(guān)選民資格案件的規(guī)定。司法實(shí)踐中已有先例。從可行性的角度分析，各地法院在實(shí)踐中對(duì)選民資格案件的審理積累了良好的經(jīng)驗(yàn)，因而將其推廣到村民選舉中，完全可行。

第四、村民自治制度不僅是憲法規(guī)定的法律制度，更是由《村委會(huì)組織法》具體規(guī)定之。從法律的實(shí)施和救濟(jì)的一般原則出發(fā)，法院就是公民尋求司法救濟(jì)的最后希望。因此，從這個(gè)角度說，法院應(yīng)當(dāng)履行作為司法救濟(jì)機(jī)關(guān)的職能。

由此得出的結(jié)論是，由于村委會(huì)選舉與縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉性質(zhì)上的不同，在村委會(huì)選舉中直接適用選民資格案件目前沒有依據(jù)。為了程序公正，在村委會(huì)選舉中引入司法救濟(jì)途徑的可選擇方法是，由國家有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟法第一百六十四條作出解釋，使村民資格案件參照適用之。這也只能是解決處于轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村選舉問題的權(quán)宜之計(jì)。

四、根本解決之道

引入司法救濟(jì)途徑只能解決一個(gè)程序公正的問題。要徹底解決村民身份問題，打破戶籍制度的障礙乃根本之道。中國城鄉(xiāng)二元分割的實(shí)質(zhì)問題是現(xiàn)行戶籍制度的改革滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展。一些有識(shí)之士已大聲疾呼，要給中國農(nóng)民第三次解放?！爸袊枰M(jìn)行第三次?解放農(nóng)民?的制度革命，以從根本上解決長期以來城鄉(xiāng)隔絕、對(duì)立、分離的不公平和不公正局面?！?⑥ 這場(chǎng)制度革命的核心，是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。簡而言之，就是使農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，使農(nóng)民盡快變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，特別是為那些具有初、高中文化水平的鄉(xiāng)村青年，提供進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)。

第三次“解放農(nóng)民”最根本性的措施是消除城鄉(xiāng)居民兩種身份制度，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等的公共服務(wù)水平，包括自由遷徙和自由居住權(quán)利、平等接受基礎(chǔ)教育權(quán)利與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)；平等就業(yè)競(jìng)爭機(jī)會(huì)和享有勞動(dòng)保護(hù)權(quán)利；享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權(quán)利等⑦。目前戶籍制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，人為地城鄉(xiāng)分割已經(jīng)打破。廣東省已在全省范圍內(nèi)率先取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，浙江省的杭州市也同樣。這無疑為解決村民資格問題部分鋪平了道路。

當(dāng)前，我們還要從具體操作層面來研究解決問題的方法。社會(huì)總是在為自己的發(fā)展開辟道路的，問題的解決方式也往往是在那些首先出現(xiàn)問題而且迫切需要解決的地方產(chǎn)生的。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保護(hù)承包者預(yù)期利益，于二十世紀(jì)八十年代一些地方就提出了土地承包權(quán)長期不變，實(shí)行“增人不增田，減人不減田”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為第二輪土地承包中實(shí)行的三十年不變的政策。對(duì)一些為了務(wù)工經(jīng)商或子女上學(xué)謀求將戶口遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的農(nóng)戶，遷入地實(shí)行了只接收戶口關(guān)系而不享受當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益的“變通性掛戶”政策。一些因建設(shè)性征地成批轉(zhuǎn)為城市居民戶口的原村民，也被許諾可以繼續(xù)享有村組集體經(jīng)濟(jì)成員的福利待遇，有些地方還出臺(tái)了戶口進(jìn)城可以不退出承包田的政策規(guī)定。所有這些，都是農(nóng)村干部群眾從實(shí)際出發(fā)的積極探索，都體現(xiàn)了村民與社員相對(duì)分開的改革思路，并在一定程度上緩解了二者一體化所造成的種種現(xiàn)實(shí)矛盾，為農(nóng)村戶籍制度的改革提供了經(jīng)驗(yàn)。但是，這些變革都是在原體制內(nèi)進(jìn)行的局部調(diào)整，并沒有從整體上和根本上解除一體化所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。尤其值得關(guān)注的是，到城鄉(xiāng)結(jié)合部或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工、經(jīng)商、長期居住的外地村民，一般都不能取得當(dāng)?shù)氐拇迕裆矸?。即使一些?dāng)?shù)卦试S“掛戶”的外來村民，也不能享有當(dāng)?shù)卮迕竦耐冉?jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，即使是個(gè)別地方允許他們參加村委會(huì)選舉，也由于他們不享有集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益而難以享有村民委員會(huì)組織法賦予村民的所有權(quán)益，因?yàn)楝F(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法，也是立足于村民與社員一體化這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的。

上述問題的根本解決辦法，是實(shí)行村民身份與集體經(jīng)濟(jì)成員身份的分離，實(shí)現(xiàn)村民自然身份的回歸⑧。其要點(diǎn)是，對(duì)現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制改造，按照農(nóng)戶人口并結(jié)合對(duì)集體的貢獻(xiàn)，將所有集體資產(chǎn)折合的股份一次分配到戶到人，今后不再隨村內(nèi)及各戶人口變動(dòng)增減并允許繼承，同時(shí)按照股份制企業(yè)的規(guī)則形成新的治理結(jié)構(gòu)和分配制度。在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村民身份屬地化，外地外村人員只要長期在村居住，即可成為該村村民，履行村民義務(wù)并享有相應(yīng)權(quán)利，人口流動(dòng)不再與集體資產(chǎn)權(quán)益發(fā)生任何關(guān)系。事實(shí)上，一些地方在解決“城中村”、“村改居”等問題時(shí)，也是采用了這樣的思路，即把原村集體資產(chǎn)股份化至個(gè)人，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與居民身份的分離。

一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇是從進(jìn)一步完善村民自治制度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中兩種身份一體化產(chǎn)生的體制性障礙采取一些諸如適當(dāng)延長土地承包期限、戶口進(jìn)城原村民可以不退出承包田、允許家居本村的退休職工在不侵犯其他村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益前提下享有村民待遇并發(fā)揮積極作用等方面進(jìn)行一些變通性的改進(jìn)，以利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。葉阿金所處的情形就屬于這樣一種制度變遷的結(jié)果⑨。

也有人提出了另外一種思路⑩。因?yàn)閺?997年以來，國務(wù)院、公安部連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關(guān)問題的解答》、《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。從這些法規(guī)和規(guī)章出發(fā)，涉及農(nóng)村戶籍管理和農(nóng)民進(jìn)城后城鎮(zhèn)戶籍管理最重要的有兩條：一是要求建立健全農(nóng)村常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等項(xiàng)登記管理制度，二是要求經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，必須向原所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)交回承包地和自留地，憑交回承包地和自留地的證明在城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。這就清楚地表明，村民同農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和土地的關(guān)系是身份契約關(guān)系，只要農(nóng)民的身份存在，同農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和土地的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系就存在；一旦身份發(fā)生改變，其所隱含的契約關(guān)系也就隨之而發(fā)生改變。根據(jù)上述法規(guī)的精神，那些具有城市戶口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自從他們把自己的戶口從本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為了城市居民戶口以后，就意味著他們終止了同村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地的契約關(guān)系，同時(shí)也放棄和改變了同村的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，當(dāng)這些決定村民身份的關(guān)鍵要件不存在以后，他們的村民身份已經(jīng)不復(fù)存在，哪怕他們事實(shí)上一直仍然居住在本村，哪怕他們的家庭成員中仍然有人屬于地地道道的本村人。

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五、結(jié)論

村民自治是中國社會(huì)主義民主政治的一項(xiàng)重要制度，是人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面。村民自治的內(nèi)在含義是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。本文所論及的村民資格問題，只是村民選舉過程中暴露出來的諸多問題之一。對(duì)村民自治的前景，我們有理由樂觀，因?yàn)橐坏┐迕褡灾纬蔀閺V大農(nóng)村居民自覺的行動(dòng)時(shí)，就沒有理由不讓這種制度推進(jìn)下去。但在具體操作中，如果不及時(shí)對(duì)有關(guān)配套的規(guī)則加以完善，則會(huì)給村民自治的實(shí)施帶來很多障礙。

在村民資格認(rèn)定上，由于各地情況千差萬別，國家法律沒有必要也毋須作出明確規(guī)定，但地方立法中應(yīng)當(dāng)考慮到這個(gè)問題。由此反觀《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條的規(guī)定，確可進(jìn)一步加以完善。基于當(dāng)時(shí)的情景（《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》于1999年10月制定），可以說立法者已經(jīng)作出了努力。但經(jīng)過兩屆村委會(huì)選舉（1999年、2002年）的檢驗(yàn)，實(shí)踐中提出了對(duì)此問題作出明確規(guī)定的要求。筆者建議對(duì)該選舉辦法適時(shí)加以修改，對(duì)村民作出明確的界定，除了戶籍因素，必須要考慮權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于人戶分離現(xiàn)象的大量存在，不履行義務(wù)者則不享有權(quán)利。最現(xiàn)實(shí)的做法就是實(shí)現(xiàn)村民自然身份與經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份的分離。自然身份就是以居住地為劃分標(biāo)準(zhǔn)。村民自治中的民主管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，一個(gè)人是否屬于這個(gè)社區(qū)的成員，應(yīng)當(dāng)考慮其是否與該社區(qū)有密切的公共事務(wù)方面的利害關(guān)系。經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份表明了其是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可否參與集體權(quán)益的分配。這樣，就可以解決參與公共事務(wù)管理（選舉權(quán)利）與享受個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益（集體權(quán)益的分配）的矛盾。中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，各地結(jié)合實(shí)際的一些創(chuàng)造性做法應(yīng)當(dāng)給予肯定。如前所述六種情形的人，如果不再履行村民的義務(wù)，就不能享有作為村民的政治權(quán)利，就不能參加村委會(huì)選舉。反之，從政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利可分離的角度，即允許履行了村民義務(wù)的人參加村委會(huì)選舉，但村集體的收益分配等權(quán)利只能夠由集體資產(chǎn)的所有者來享受。

村民自治制度的實(shí)施，使廣大農(nóng)村村民的民主觀念、民主意識(shí)都有了全面的提高。江澤民在“5.31”重要講話中提出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有重要目標(biāo)。村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。但不容否認(rèn)，在村民自治制度實(shí)施過程中尤其是村委會(huì)選舉中出現(xiàn)了不少問題，如候選人資格是否要規(guī)定的問題，選舉中的賄選認(rèn)定問題，罷免中的問題，以及村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的處理、新老村委會(huì)班子的交接、村務(wù)公開等方面都有值得探討和完善之處。村民自治面臨很多困境，本文所涉的村民資格問題無非是一個(gè)側(cè)面而已。村民自治作為一項(xiàng)理想政治制度的設(shè)計(jì)⑾，需要在實(shí)踐層面和法律制度層面不斷地加以完善。

第五篇：建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革

建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革(1)新農(nóng)村建設(shè)，從制度創(chuàng)新看，應(yīng)主要解決土地制度改革、公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)這三大問題。撰寫本文的目的則是通過對(duì)村民自治制度問題的探討，力圖在公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理建設(shè)這兩個(gè)目前學(xué)界討論的比較少的關(guān)鍵問題上尋找到新農(nóng)村建設(shè)在理論上的突破口和著眼點(diǎn)，以為學(xué)界的進(jìn)一步研究打下基礎(chǔ)。不當(dāng)之處，歡迎批評(píng)指正。

我國的村民自治作為一種基層民主政治的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了18年了。這18年來，村民自治制度也像當(dāng)年的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，無論是政府、學(xué)界還是自治組織的當(dāng)事人——農(nóng)民自己，對(duì)它的熱情、期冀，以及對(duì)它本身的實(shí)踐作用的評(píng)價(jià)都經(jīng)歷了一個(gè)由勃然高漲到逐步消退的過程。目前，即使是政府，在對(duì)外宣傳和實(shí)踐中繼續(xù)堅(jiān)持村民自治的現(xiàn)有制度模式的同時(shí)，也開始組織課題考慮如何改革這個(gè)制度以使之適應(yīng)建設(shè)新農(nóng)村和在農(nóng)村建立和諧社會(huì)的需要了。為此，人們不禁要問：這一切到底是怎么回事呢？

一、問題的提出

這些年來的實(shí)踐表明，這個(gè)當(dāng)年曾被舉國一致寄予基層民主建設(shè)厚望的村民自治，非但沒有幫助我們找到我國政治體制改革的突破口，并更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反，我國的三農(nóng)問題還隨著這個(gè)村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實(shí)踐和推行反而日益地惡化和嚴(yán)重起來了。也就是說，我國推行了這么多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養(yǎng)和訓(xùn)練農(nóng)民的民主意識(shí)和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)，歷史功績不容否定，但它并沒有給我國發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位帶來實(shí)質(zhì)性的好處。這表明，我國的村民自治在實(shí)踐中陷入困境已成為一個(gè)不爭的事實(shí)。然而，這是一件多么令人遺憾的事情??！

歸納一下目前學(xué)界的研究觀點(diǎn)就可發(fā)現(xiàn)，盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要?dú)w因于我國的或傳統(tǒng)文化落后，或村民素質(zhì)低下，或農(nóng)村宗族勢(shì)力強(qiáng)盛，或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約，但更多的學(xué)人還是認(rèn)為我國村民自治步入困境的主要原因是因?yàn)辄h-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無法理順并愈趨緊張所致。

所謂黨-村關(guān)系，就是指中共的村級(jí)黨組織——村支部委員會(huì)與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系；而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系，則是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會(huì)在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會(huì)很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配上的對(duì)立和沖突所致。我們?nèi)绻偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級(jí)黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會(huì)的行政性政令具有高度的一致性。從這個(gè)意義上說，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)完全可以被歸納為一種關(guān)系，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。下面為便于論述和分析，我們便將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡化一下，統(tǒng)稱作一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系，或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張，其實(shí)就是指政府與自治組織之間的關(guān)系，也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。

大家知道，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是一級(jí)行政組織，而村委會(huì)則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在《村民組織法》中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如，該法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！卑凑赵摲ㄉ鲜鲆?guī)定，政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本井水不犯河水，可在實(shí)踐中為什么又會(huì)普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢？

學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級(jí)通過黨的系統(tǒng)，即村支部，以及黨的下級(jí)服從上級(jí)的組織原則來干預(yù)甚至壓制村委會(huì)的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說不符合實(shí)際。但是，上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢？或者說，為什么村民自治組織會(huì)普遍遭受到來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)和制約呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，也即強(qiáng)勢(shì)政府體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致，所以必須有賴于我國整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對(duì)此，我持不同意見。

我不否認(rèn)強(qiáng)勢(shì)政府及其缺乏制約的行政沖動(dòng)的確會(huì)導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會(huì)有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問了，那為什么同樣是強(qiáng)勢(shì)政府，在它們面對(duì)其它各種類型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織，如各種社會(huì)團(tuán)體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織（無論民營還是國有）時(shí)，其行政沖動(dòng)就沒有這么強(qiáng)烈，行政干預(yù)也沒有這么多發(fā)和直接呢？比如，面對(duì)公司和企業(yè)這類經(jīng)濟(jì)組織，不要說是民營的了，即使是說那些資產(chǎn)屬于國有的企業(yè)，其所屬的那一層級(jí)的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過企業(yè)黨組織來間接干預(yù)其經(jīng)營工作呢？為什么政府單單在面對(duì)自治組織時(shí)就會(huì)有那么多的行政沖動(dòng)呢？有人說，你企業(yè)有《公司法》保護(hù)?？墒俏覀兊拇迕褡灾尾灰彩怯小洞迕裎瘑T會(huì)組織法》保護(hù)嗎？而且該法比《公司法》頒行和修訂得更早，當(dāng)然相對(duì)而言也更完善些才對(duì)??！

所以我認(rèn)為，我們?cè)诜治稣?村關(guān)系緊張，也即村民自治的困境時(shí)，應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因，也要從村民自治的內(nèi)部，即從這個(gè)組織的性質(zhì)和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會(huì)陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個(gè)制度的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)上入手進(jìn)行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要，也是我國政治體制的進(jìn)一步改革的客觀需要。

二、是自治組織還是其它什么性質(zhì)的組織？

那么，我們當(dāng)初設(shè)計(jì)的這個(gè)村民自治組織——村民委員會(huì)究竟是一種什么性質(zhì)的自治組織呢？是行政組織，還是社會(huì)組織，抑或是經(jīng)濟(jì)組織？對(duì)此問題，無論是1987年試行的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，還是10年后的正式頒行的《村民委員會(huì)組織法》，都沒有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規(guī)定的：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币簿褪钦f，當(dāng)初設(shè)計(jì)村民自治制度時(shí)我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務(wù)的基層群眾性自治組織，其運(yùn)作方式是“四個(gè)民主”。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個(gè)非常重要的問題，即，這些在各個(gè)方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會(huì)將帶領(lǐng)它們的村民進(jìn)行什么樣的自治呢？是行政自治？社會(huì)自治？還是經(jīng)濟(jì)自治？是單一自治還是全面自治呢？

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