第一篇：對村民選舉與自治制度的考察

關(guān)鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權(quán)利的量與質(zhì)的狀況，對村民選舉與自治制度的考察。如果從制度變遷與發(fā)展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現(xiàn)的過程，放到時空坐標(biāo)來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動員型向競爭型的轉(zhuǎn)變過程(不妨這樣設(shè)定：橫坐標(biāo)為時間，縱坐標(biāo)為量如多少和質(zhì)如形式與實(shí)質(zhì))。中國鄉(xiāng)村所實(shí)行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結(jié)果。目前國內(nèi)外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽(yù)之為“偉大的創(chuàng)舉”、“ 農(nóng)村改革的三項(xiàng)偉大成就之一”①，而另一些學(xué)者則持相當(dāng)?shù)牡驼{(diào)甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進(jìn)行認(rèn)識，那么，有些方面人們就容易達(dá)成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運(yùn)作過程中所實(shí)際出現(xiàn)與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發(fā)展的過程，并對這個過程本身從國家與社會互動關(guān)系的角度作出解釋。

一、兩個非預(yù)期的結(jié)果：民主性與經(jīng)濟(jì)功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經(jīng)濟(jì)職能的突出是這種制度的兩個非預(yù)期的結(jié)果，它們并非制度設(shè)計(jì)者的本意，也非他們當(dāng)初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實(shí)施村民選舉與自治制度過程中的副產(chǎn)品。安徽鳳陽小崗村農(nóng)民以冒坐牢之風(fēng)險(xiǎn)，偷偷地將生產(chǎn)隊(duì)的土地分配到農(nóng)戶，就是這個舉動引發(fā)出一場極有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)村改革進(jìn)而使整個中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農(nóng)民當(dāng)初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠(yuǎn)的意義與作用，被學(xué)者們譽(yù)為農(nóng)村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。如同安徽農(nóng)民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現(xiàn)的中國第一批村民委員會組織，是一群農(nóng)民自發(fā)行為的一種結(jié)果，那些老實(shí)安份的農(nóng)民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽(yù)之為“偉大創(chuàng)造”，開啟了中國農(nóng)村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標(biāo)成立村民委員會。事實(shí)上，當(dāng)初農(nóng)村土地分配到農(nóng)戶之后，原來的大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)這兩級管理組織不少地方已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，如此一來村里的“公共事務(wù)”也就無人過問，無人管理。當(dāng)初宜山一帶農(nóng)村社會治安問題相當(dāng)嚴(yán)重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發(fā)組織成立村委會并選舉產(chǎn)生村干部。而作為制度的設(shè)計(jì)者與推動者，中央政府與高層領(lǐng)導(dǎo)人最初也不是出于推進(jìn)農(nóng)村民主化，為了在農(nóng)村實(shí)行民主這樣的目的設(shè)計(jì)出村民自治制度的。當(dāng)時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現(xiàn)村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調(diào)查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態(tài)，尤其人民公社體制廢除后農(nóng)村公共組織與公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”，這樣國家就面臨著設(shè)計(jì)與選擇新的制度，以維系對廣大農(nóng)村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進(jìn)修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現(xiàn)出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設(shè)計(jì)者與推動者的初衷。事實(shí)上，制度的非預(yù)期性之結(jié)果是社會中常見的現(xiàn)象。同樣地，村委會功能中經(jīng)濟(jì)職責(zé)之突出也是一個非預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，那么中國的現(xiàn)代化不能說成功的。如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就成為政府的主要關(guān)注事項(xiàng)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，政府逐步地認(rèn)識到讓村委會帶動村民搞好村里經(jīng)濟(jì)的重要性，并逐漸地認(rèn)識到并強(qiáng)化了村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能。作為村委會成員尤其是村主任，現(xiàn)在不斷強(qiáng)化他(她)發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)所承擔(dān)的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面大做文章，這足以表明經(jīng)濟(jì)功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權(quán)利這一面，也就是說在現(xiàn)實(shí)的村民自治制度運(yùn)行過程中，村民委員會的經(jīng)濟(jì)性之份量比民主性要顯得重些。這當(dāng)然同村民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中對村干部所寄與的期望有很大的關(guān)聯(lián)。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生出來并可以監(jiān)督的能夠帶領(lǐng)大家致富的村委會，而不要不講民主不受監(jiān)督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點(diǎn)放在分析前一個非預(yù)期性的結(jié)果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發(fā)展村民自治是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物，而作為一種制度，村民自治是國家設(shè)計(jì)并推行的，它的確是“在總結(jié)農(nóng)民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在廣大農(nóng)村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設(shè)計(jì)的初衷并非出于“用法律來保障農(nóng)民的民主權(quán)利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現(xiàn)的村民委員會發(fā)生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調(diào)查，這件事當(dāng)中或許包含著彭真本人想在農(nóng)村推行民主、給予中國農(nóng)民一定的民主權(quán)利這樣的一絲動機(jī)，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設(shè)計(jì)者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補(bǔ)因人民公社廢除以后所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村公共組織與權(quán)力的“真空”計(jì)，即國家政權(quán)組織要調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，重新設(shè)計(jì)對鄉(xiāng)村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉(xiāng)村體系。這一點(diǎn)從當(dāng)初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點(diǎn)我們不難看出。最初的爭議之焦點(diǎn)集中于三個主要方面的問題：一是自治制度實(shí)行后會不會削弱中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何治理農(nóng)村，上級的行政性事務(wù)如何落實(shí)，即國家政策能否有效地加以貫徹；三是村民選舉所產(chǎn)生出來的村委會能否控制得了村里的事務(wù)。至于農(nóng)民日常生活中的事務(wù)、民主化如村民控制村里的決策、公共事務(wù)的職責(zé)等沒有什么涉及。總之爭論的重點(diǎn)不是農(nóng)民的民主權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)的問題。我們可以推測當(dāng)初這些精英們在爭論時，大概不會想到中國民主化從鄉(xiāng)村開始，因?yàn)樵诰兊挠^念中，中國農(nóng)民素質(zhì)低而農(nóng)村又落后，他們設(shè)計(jì)村民自治時不可能想到后來人們所看到以及后來事實(shí)上發(fā)展出來的民主的意義。這里我們不妨再提出這樣的問題：為什么不在城市而在廣大的農(nóng)村先實(shí)行民主？按照有關(guān)理論分析，民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主與政治文化具有很大的相關(guān)性。中國農(nóng)村落后而農(nóng)民素質(zhì)又低，并且深受傳統(tǒng)政治文化的影響，中國民主似乎不應(yīng)該在鄉(xiāng)村里先進(jìn)行，但是，中國民主之路恰恰開啟于農(nóng)村。事實(shí)上要回答這個問題，其中一個因素我們應(yīng)該明確的，那就是我們現(xiàn)在所指稱的村民自治中的民主性是逐漸發(fā)展起來的，最初設(shè)計(jì)者推行村民自治制度的動機(jī)在于要解決村級組織癱瘓與公共權(quán)威缺失的問題，而不是民主權(quán)利。因此，可以這樣回答上面所提出的問題：之所以首先在農(nóng)村而不是城市實(shí)行民主，回答是村民自治制度實(shí)施首先不是為了農(nóng)民的民主權(quán)利，農(nóng)村的民主是后來一步一步發(fā)展出來，而當(dāng)農(nóng)村民主被國內(nèi)外高度稱贊時，城市在這方面卻依然進(jìn)展緩慢。這就是問題本身之吊詭。從廣西最早出現(xiàn)村委會到1982年《中華人民共和國憲法》確立村委會的法律地位，再到1987年通過的還屬于試行的《村委會組織法》，直到1998年11月才將《村民委員會組織法》中的“試行”字樣去掉，歷時多年，這在中國立法史上是不多見的。這一立法史本身表明了我們對于在農(nóng)村實(shí)行民主的懷疑與它的艱難性，由此也可以看出推行村民選舉與自治制度其最初的民主意義是不明顯的或者說不清楚的，或不是主要的。另一方面，當(dāng)時高層領(lǐng)導(dǎo)人對于農(nóng)村工作的關(guān)注重點(diǎn)在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展方面。指出上面這些情況，并不會降低與妨礙我們對于這種制度設(shè)計(jì)其民主意義的評價。我們應(yīng)該將設(shè)計(jì)時的初衷與客觀上這種制度設(shè)計(jì)推動著中國鄉(xiāng)村民主化的發(fā)展加以區(qū)分開來。從村民自治制度的有關(guān)法律、法規(guī)與文件等來看，有關(guān)條文中的“四個自我”說發(fā)展為“四個民主”說，頗能反映出村民自治制度中民主性發(fā)展之過程。從時空坐標(biāo)來看，初期到現(xiàn)在村民自治制度中的民主性的確經(jīng)歷了一個從無到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動員型到競爭型的變化過程，也就是其民主性逐漸在提升。1982年《中華人民共和國憲法》確立了村委會的法律地位這為以后其生長出民主提供了法律的根據(jù)與基礎(chǔ)。1983年民政部代為中央起草中發(fā)(1983)35號文件，即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，這個文件要求各地建立村委會組織。1984年8月，民政部開始起草《村民委員會組織條例》，到1986年1月，部長崔乃夫簽發(fā)并以民政部黨組的名義將該《條例》及有關(guān)說明上報(bào)到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中已較為明確地以“四個自我”來定性村民委員會組織：“村(居)民委員會要進(jìn)一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評五好家庭等活動，發(fā)動廣大村(居)民積極參加社會生活的民主管理，以進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”。1987年3月16日，六屆人大常委會第20次會議討論了《村民委員會組織條例》并建議提請六屆全國人大五次會議審議。大概就在這第20次會議上，彭真對于村民自治的民主意義有了一個新的認(rèn)識。他認(rèn)為村民選舉與自治是“發(fā)展社會主義民主的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作”。③這一講話反映出高層對于村民自治制度中的民主意義的覺察與推進(jìn)的打算。1987年3月25日彭沖副委員長建議將《條例》改為《中華人民共和國村民委員會組織法》。1987年11月24日《村民委員會組織法》獲得六屆人大常委會第23次會議通過，調(diào)查報(bào)告《對村民選舉與自治制度的考察》。1989年，民政部組織召開了3次村民自治的理論討論會。但是，對于村民選舉與自治制度的懷疑與爭論、反對依然不絕。于是，中央組織部會同民政部等有關(guān)部門聯(lián)合于1990年8月在山東省萊西召開了全國村級組織建設(shè)工作座談會，該會所形成的文件要求不要再對《村民委員會組織法》進(jìn)行爭論，而是應(yīng)該去實(shí)施。這樣民政部于同年的9月發(fā)出“關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知”，于是村民選舉在全國普遍開展起來。④到了1998年11月經(jīng)過修訂后所通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定又進(jìn)一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的確認(rèn)與表現(xiàn)：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這樣法律上就確定了“四個民主”說。從“四個自我”到“四個民主”，反映出村民選舉與自治制度所走過的歷程，透過時空坐標(biāo)(從廣西最早產(chǎn)生村委會算起至今有20年的歷史了)，我們可以明了村民自治制度民主性的生長與逐漸發(fā)展之過程。下面以村民選舉與自治制度中候選人的提名方式的變化來進(jìn)一步說明，其民主性有一個生長與發(fā)展之過程。確定候選人的過程恐怕是選舉工作中最為重要的一個過程，選舉中的民主與不民主、民主程度有多大同候選人的提名方式有很大的關(guān)系。1987年全國人大所通過的《村民委員會組織法》(試行)對于候選人的提名方式?jīng)]有作具體的規(guī)定，只是在第九條中作了較為原則性的規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。顯然這種規(guī)定表明當(dāng)初民主是非常有限而不具體的，不過省一級的實(shí)施辦法其民主性成份就多了一些。民政部曾經(jīng)對全國各地的候選人的提名方式作過調(diào)查并歸納出四種主要類型：村民(選民)直接提名(這又分為選民個人獨(dú)立提名、選民聯(lián)合提名、村民小組提名與毛遂自薦等四種形式)、村民(選民)間接提名(這又分兩種：村民代表會議提名與戶派代表提名)、組織提名(這又分為村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村黨支部提名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結(jié)合、村民小組、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯(lián)席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認(rèn)為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結(jié)合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進(jìn)一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農(nóng)民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規(guī)定肯定了吉林黎樹縣農(nóng)民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額”。而各地的實(shí)際做法更進(jìn)一步了，如有不少地方干脆實(shí)行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進(jìn)行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。⑥選舉確為現(xiàn)代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當(dāng)然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時，將是否“公正、誠實(shí)、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產(chǎn)生重要領(lǐng)導(dǎo)人視為一種政治制度是否民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實(shí)、周期性”與競爭性如何。從有關(guān)的法規(guī)文件和實(shí)際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點(diǎn)不應(yīng)該視而不見?？上У氖牵行Υ迕褡灾纬窒喈?dāng)?shù)驼{(diào)或者否定的態(tài)度的學(xué)者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進(jìn)行否定。當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向?qū)嵸|(zhì)性民主前進(jìn)的一個重要表現(xiàn)，村民會議尤其是村民代表會議已成為農(nóng)村民主政治中重要的制度安排，“標(biāo)志著農(nóng)民對民主的理解已經(jīng)超越了民主選舉的簡單內(nèi)容，逐漸發(fā)展為包括民主管理、民主監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變?yōu)閷?shí)踐的訓(xùn)練”。⑧總之，從“四個自我”發(fā)展到“四個民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結(jié)果國家與社會的關(guān)系不僅僅是一種結(jié)構(gòu)，更是一個互動的過程，一個不斷建構(gòu)的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構(gòu)起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。當(dāng)然，國際因素也加入到這個建構(gòu)過程之中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價的。在農(nóng)村，由于實(shí)行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產(chǎn)大隊(duì)控制著農(nóng)民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農(nóng)民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經(jīng)濟(jì)、政治與社會生活發(fā)生了巨大的變化，而國家與社會的關(guān)系所發(fā)生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現(xiàn)為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農(nóng)村由于人民公社這種制度的解體，實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)承包制后，使農(nóng)民成為一個獨(dú)立的個體生產(chǎn)者，獲得了自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，也由于人民公社的解體，導(dǎo)致一個重要結(jié)果，那就是解除了廣大農(nóng)民對國家的人身依附關(guān)系，他們的自主意識在不斷增強(qiáng)。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農(nóng)村基層不少政權(quán)組織處于嚴(yán)重的癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，大大地影響了國家政策在農(nóng)村有效地加以執(zhí)行，國家向農(nóng)村所提供的公共服務(wù)能力也由此而大大地減弱，這樣就引發(fā)出一連串的社會危機(jī)，尤其農(nóng)村的社會治安問題十分突出。一方面農(nóng)村需要某種或某些新的公共權(quán)力與組織的出現(xiàn)以填補(bǔ)由人民公社解體而出現(xiàn)的權(quán)力“真空”，但是，國家又一時沒有或無法找出一個新的治理方式加以滿足；另一方面農(nóng)民自身的自主意識的增強(qiáng)與人身依附關(guān)系的解除，為他們自發(fā)地成立新的權(quán)力組織以滿足其生產(chǎn)與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)狀態(tài)之下，廣西農(nóng)民首先自發(fā)成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區(qū)的羅城一帶出現(xiàn)了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續(xù)仿效，成立村委會，這種新的農(nóng)村權(quán)力組織形式最終為國家所認(rèn)可。在這個意義上說，社會處于主動的一方，是農(nóng)民的自主性與創(chuàng)造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農(nóng)村民主化的發(fā)展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發(fā)展并沒有導(dǎo)致國家力量的失去。已有學(xué)者指出，中國基層的民主實(shí)踐產(chǎn)生了國家與社會互強(qiáng)的結(jié)果，在中國兩者不是一個零和博弈(zero－sumcompetition)的關(guān)系，中國農(nóng)村民主實(shí)踐支持了下面這樣的論點(diǎn)：“威權(quán)政體的民主轉(zhuǎn)型意味著削弱國家的專制性權(quán)力并建立國家精英與市民社會集團(tuán)間的周期性、常規(guī)性且制度化的協(xié)商機(jī)制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力。”瑠國家之所以認(rèn)可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構(gòu)建新的動員與控制體系和方式，這就是說調(diào)整國家與農(nóng)民在政治上的關(guān)系，國家通過農(nóng)民(社會)來監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，同時將農(nóng)民(農(nóng)村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結(jié)果，是在互動過程中建構(gòu)起來的?！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f農(nóng)村自治雖剛一開始是自發(fā)形成，但其后的推動實(shí)已涉及加強(qiáng)政治統(tǒng)治的思維”?，嬙谙喈?dāng)長的時間里，在國家與社會之間關(guān)系中，國家的力量依然最為強(qiáng)大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學(xué)者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發(fā)展村民自治的現(xiàn)實(shí)選擇”這樣的說法?，屩劣趯χ袊迕褡灾沃贫冉ㄔO(shè)有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現(xiàn)。國際方面的作用主要在三個方面。一是提供經(jīng)費(fèi)與技術(shù)幫助，合作考察并介紹中國有關(guān)官員到國外考察。二是提出有關(guān)具體的建議。三是輿論的支持。美國共和研究所認(rèn)為村民委員會選舉是國家邁向更為民主的政體的重要的一步。相信，隨著今后國際交流與合作的進(jìn)一步增多，國際的或國外的有關(guān)組織機(jī)構(gòu)會繼續(xù)并以更為多樣的方式對中國農(nóng)村的民主化發(fā)展發(fā)揮其作用。茲以“海選”之事來說明村民自治制度中民主性的發(fā)展是由中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。“海選”為吉林省梨樹縣農(nóng)民所創(chuàng)。梨樹縣北老壕村是一個落后村，村民對村干部的意見很大。1986年進(jìn)行村委會換屆，鄉(xiāng)政府一改以往的做法，“不定框子，不定調(diào)子，不提候選人”，由村民直接提名確定候選人。這種選舉方式當(dāng)?shù)厝罕姺Q之為“海選”。該村的選舉震動了全縣，并引起吉林省民政廳的重視。到1992年吉林省民政廳總結(jié)了梨樹“海選”中的“五分開、三不、三直接”的經(jīng)驗(yàn)，梨樹“海選”經(jīng)驗(yàn)對于吉林全省的村民自治活動起到了示范作用。1993年，《人民日報(bào)》等十多家新聞單位聯(lián)合采訪，這樣梨樹“海選”之影響逐漸地?cái)U(kuò)展到全國其他地方。到1994年底與1995年初，梨樹縣336個村在第三次村委會換屆時全都采用“海選”。自這以后，陸續(xù)不斷地有中央各有關(guān)部門與國內(nèi)外的學(xué)者、官員等前往考察、訪問，政府也有意識地安排美國、英國、挪威等國的有關(guān)人士到福建等地實(shí)地觀察村民選舉?！昂＿x”要比以往的選舉方式更有民主的意義了，但是，這種方式之出現(xiàn)也有一個過程。其背景是：盡管已經(jīng)以村委會代替了生產(chǎn)大隊(duì)，村干部也由村民選舉產(chǎn)生了，但是，一方面村民在選舉時選擇候選人的自由度很少，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村中的不少干部依然沿用人民公社時期的管理辦法，往往以下指令性任務(wù)為其主要的工作方法，而選舉產(chǎn)生出來的村干部依然只對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)，干部腐敗問題也日見突出，損害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的賬，要管村里的事。一方面，出于維護(hù)自身的利益，另一方面經(jīng)過一段時間的村民自治的實(shí)踐后，農(nóng)民的民主意識有了覺醒并在提高，于是他們對行使真正的民主權(quán)利之要求呼聲也在提高。他們不僅要求民主選舉村干部，而且要求民主管理村務(wù)，要求建立村民代表制度，實(shí)行村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，加強(qiáng)民主管理與監(jiān)督。瑣因此，針對農(nóng)民自主與民主意識的提升即民間力量的發(fā)展，政府必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以平衡兩者的關(guān)系，更何況可以利用農(nóng)民(社會民間)的力量來制約與監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的行為。這樣，梨樹“海選”模式就產(chǎn)生了。1998年11月以前，我們對浙江省麗水、臺州等地所作的調(diào)查表明，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反對搞村民選舉與自治，更害怕“海選”。麗水地區(qū)的一位鎮(zhèn)黨委書記的話很有代表性：“中央與上面要求開展此項(xiàng)工作，所以沒有辦法不得不做。要不是有上面的壓力，讓我自由選擇，那么，我會停止村民選舉。(村民選舉)勞命傷財(cái)，把整個工作搞得亂亂的?！边@是中央借社會(農(nóng)民)之力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行博奕。有意思的是，情況有了一些新的變化。1999年與2000年在浙江省的余姚市、紹興市等農(nóng)村調(diào)查時，我們聽到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼迫”村民進(jìn)行“海選”之事。有些村干部與村民認(rèn)為原先的選舉方式人們都熟悉了，不必再另起爐灶。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之所以對“海選”有很大的興趣，其中的一個原因是通過“海選”出來的村干部，容易完成行政任務(wù)。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不無感慨地說，農(nóng)民的滿意是我們開展工作最為有力的保證。瑤鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼迫”村民進(jìn)行“海選”又是一種博奕，一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的博奕。總之，農(nóng)民一步一步地體會出村民選舉與自治制度的意義，也一步步地得到與爭取到民主權(quán)利，精英們也逐漸地發(fā)現(xiàn)其中所蘊(yùn)含著的民主色彩，也發(fā)覺出廣大農(nóng)民的民主權(quán)利是中國人權(quán)不斷地得到保障與改善的最好說明，當(dāng)然其意義已具有政治象征了。社會(農(nóng)民)力量的不斷加強(qiáng)，國家與地方政府不斷地調(diào)整自己原有的行為，調(diào)整與農(nóng)民的政治關(guān)系，加上民主自身內(nèi)在發(fā)展的邏輯，這樣，中國農(nóng)民得到了歷史上從沒有過的民主權(quán)利，從無到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動員到競爭，不斷地提升其民主權(quán)利的數(shù)量與質(zhì)量。盡管目前村民自治制度中的民主權(quán)利還是有限的其質(zhì)量還不高，“草根民主”本身下一步的發(fā)展面臨著“發(fā)展限度”的問題，但是這種制度的意義與價值是不可否認(rèn)的。

四、簡單的結(jié)語回到本文開頭所提出的，如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進(jìn)行認(rèn)識，那么，就此制度有些方面可以容易達(dá)成共識，有些爭論就不存在的，有些疑慮是可以消除的，村民自治運(yùn)作過程中實(shí)際存在的問題，就容易得到理解?，F(xiàn)在就本文開頭所提出的問題作簡單的回答。村委會與村黨支部關(guān)系問題本身的產(chǎn)生說明了農(nóng)村民主化程度在一步一步的提高，而且我們相信隨著村民自治制度的進(jìn)一步發(fā)展與民主性的進(jìn)一步提升，這種關(guān)系問題會漸漸地解決。而所謂行政化傾向或行政化現(xiàn)象就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用各種方式促使村干部完成大量的政府任務(wù)，使得村干部最主要的職責(zé)就是完成上面的行政性任務(wù)，而不能很好地履行其為村民服務(wù)之功能，以致于行政權(quán)壓過自治權(quán)，即所謂的“代理人”角色強(qiáng)于“當(dāng)家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。這問題實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系問題?！靶姓F(xiàn)象”所表明的是中國農(nóng)村自治過程中的困境，這種困境因?yàn)閲艺w與基層治理方式的變化不是十分的協(xié)調(diào)，民主化程度不夠而不可避免。行政化傾向之問題意識的產(chǎn)生本身也說明了民主意識在提高。解決行政化問題之方向在于將行政納入“民主”之軌道，以民主的方式履行“行政”，這也是政治民主化本身。放到過程中去理解，“行政化傾向”就容易理解了，這個問題也會在過程中得以較好地解決。

第二篇：對村民選舉與自治制度的考察

關(guān)鍵字：村民選舉 村民自治 國家與社會 互動 民主與民主性所謂制度的民主性簡而言之就是人們在某種制度里面能夠得到與能行使的民主權(quán)利的量與質(zhì)的狀況。如果從制度變遷與發(fā)展的角度來看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個逐步顯現(xiàn)的過程，放到時空坐標(biāo)來看，其民主成份就是從無到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動員型向競爭型的轉(zhuǎn)變過程(不妨這樣設(shè)定：橫坐標(biāo)為時間，縱坐標(biāo)為量如多少和質(zhì)如形式與實(shí)質(zhì))。中國鄉(xiāng)村所實(shí)行的村民選舉與自治制度中的民主性是國家、地方政府與村民三方相互作用的結(jié)果。目前國內(nèi)外對村民選舉與自治制度有各種各樣的評價，有人譽(yù)之為“偉大的創(chuàng)舉”、“ 農(nóng)村改革的三項(xiàng)偉大成就之一”①，而另一些學(xué)者則持相當(dāng)?shù)牡驼{(diào)甚至否定性的評價②，說法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過程中進(jìn)行認(rèn)識，那么，有些方面人們就容易達(dá)成共識，其中有些爭論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運(yùn)作過程中所實(shí)際出現(xiàn)與存在的問題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長與發(fā)展的過程，并對這個過程本身從國家與社會互動關(guān)系的角度作出解釋。

一、兩個非預(yù)期的結(jié)果：民主性與經(jīng)濟(jì)功能我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會的經(jīng)濟(jì)職能的突出是這種制度的兩個非預(yù)期的結(jié)果，它們并非制度設(shè)計(jì)者的本意，也非他們當(dāng)初所能夠料想得到的。在某種意義上說，民主是實(shí)施村民選舉與自治制度過程中的副產(chǎn)品。安徽鳳陽小崗村農(nóng)民以冒坐牢之風(fēng)險(xiǎn)，偷偷地將生產(chǎn)隊(duì)的土地分配到農(nóng)戶，就是這個舉動引發(fā)出一場極有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)村改革進(jìn)而使整個中國踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農(nóng)民當(dāng)初分田到戶后來被稱之為“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”之舉措只不過是為了活命不得已而為之，他們不會想到他們的做法啟動了中國改革，對于中國社會有著如此深遠(yuǎn)的意義與作用，被學(xué)者們譽(yù)為農(nóng)村改革的三大偉大成就之一(另兩個就是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。如同安徽農(nóng)民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現(xiàn)的中國第一批村民委員會組織，是一群農(nóng)民自發(fā)行為的一種結(jié)果，那些老實(shí)安份的農(nóng)民根本沒有想到過他們的行為是一種后被人們譽(yù)之為“偉大創(chuàng)造”，開啟了中國農(nóng)村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標(biāo)成立村民委員會。事實(shí)上，當(dāng)初農(nóng)村土地分配到農(nóng)戶之后，原來的大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)這兩級管理組織不少地方已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，如此一來村里的“公共事務(wù)”也就無人過問，無人管理。當(dāng)初宜山一帶農(nóng)村社會治安問題相當(dāng)嚴(yán)重，出于社會秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發(fā)組織成立村委會并選舉產(chǎn)生村干部。而作為制度的設(shè)計(jì)者與推動者，中央政府與高層領(lǐng)導(dǎo)人最初也不是出于推進(jìn)農(nóng)村民主化，為了在農(nóng)村實(shí)行民主這樣的目的設(shè)計(jì)出村民自治制度的。當(dāng)時的全國人大副委員長彭真聞之廣西出現(xiàn)村委會之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調(diào)查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態(tài)，尤其人民公社體制廢除后農(nóng)村公共組織與公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”，這樣國家就面臨著設(shè)計(jì)與選擇新的制度，以維系對廣大農(nóng)村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會寫進(jìn)修改后的《中華人民共和國憲法》，正式確定了村民委員會作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來逐漸地顯現(xiàn)出來，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設(shè)計(jì)者與推動者的初衷。事實(shí)上，制度的非預(yù)期性之結(jié)果是社會中常見的現(xiàn)象。同樣地，村委會功能中經(jīng)濟(jì)職責(zé)之突出也是一個非預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)然這也有一個過程。如果只有城市而沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，那么中國的現(xiàn)代化不能說成功的。如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就成為政府的主要關(guān)注事項(xiàng)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國家、政府需要動員社會各種資源與力量來發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，政府逐步地認(rèn)識到讓村委會帶動村民搞好村里經(jīng)濟(jì)的重要性，并逐漸地認(rèn)識到并強(qiáng)化了村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能。作為村委會成員尤其是村主任，現(xiàn)在不斷強(qiáng)化他(她)發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)所承擔(dān)的角色，而換屆選舉時候選人在競選時通常都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面大做文章，這足以表明經(jīng)濟(jì)功能對于村委會的重要性。它似乎壓倒民主權(quán)利這一面，也就是說在現(xiàn)實(shí)的村民自治制度運(yùn)行過程中，村民委員會的經(jīng)濟(jì)性之份量比民主性要顯得重些。這當(dāng)然同村民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過程中對村干部所寄與的期望有很大的關(guān)聯(lián)。但是需要指出的是，村民所希望的是一個經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生出來并可以監(jiān)督的能夠帶領(lǐng)大家致富的村委會，而不要不講民主不受監(jiān)督與制約的富人政治，也不要無能的“老好人”政治。本文重點(diǎn)放在分析前一個非預(yù)期性的結(jié)果。

二、村民選舉和自治制度的歷程與民主性的生長、發(fā)展村民自治是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物，而作為一種制度，村民自治是國家設(shè)計(jì)并推行的，它的確是“在總結(jié)農(nóng)民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在廣大農(nóng)村推行村民自治的主張，并通過全國人大制定了《村委會組織法(試行)》”，但是其設(shè)計(jì)的初衷并非出于“用法律來保障農(nóng)民的民主權(quán)利”這樣的目的。上面已提到的彭真對廣西所出現(xiàn)的村民委員會發(fā)生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調(diào)查，這件事當(dāng)中或許包含著彭真本人想在農(nóng)村推行民主、給予中國農(nóng)民一定的民主權(quán)利這樣的一絲動機(jī)，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設(shè)計(jì)者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補(bǔ)因人民公社廢除以后所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村公共組織與權(quán)力的“真空”計(jì)，即國家政權(quán)組織要調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，重新設(shè)計(jì)對鄉(xiāng)村的控制方式，也就是說建立新的控制鄉(xiāng)村體系。這一點(diǎn)從當(dāng)初對村民自治制度所展開激烈爭論的焦點(diǎn)我們不難看出。最初的分為村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村黨支部提名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結(jié)合、村民小組、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長、黨員和村干部召開聯(lián)席會議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時認(rèn)為村級候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結(jié)合。這種建議自然比試行的《村委會組織法》要前進(jìn)一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農(nóng)民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會組織法》第十四條的規(guī)定肯定了吉林黎樹縣農(nóng)民“海選”的做法：“選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額”。而各地的實(shí)際做法更進(jìn)一步了，如有不少地方干脆實(shí)行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進(jìn)行，從而一次性完成村委會的選舉工作。熊彼特在其《資本主義、社會主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。⑥選舉確為現(xiàn)代民主制度的核心之一。沒有選舉談不上民主，當(dāng)然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時，將是否“公正、誠實(shí)、周期性”以及競爭性地通過全民選舉而產(chǎn)生重要領(lǐng)導(dǎo)人視為一種政治制度是否民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。⑦借助于亨廷頓的說法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠實(shí)、周期性”與競爭性如何。從有關(guān)的法規(guī)文件和實(shí)際選舉情況來分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長。這一點(diǎn)不應(yīng)該視而不見?？上У氖?，有些對村民自治持相當(dāng)?shù)驼{(diào)或者否定的態(tài)度的學(xué)者沒有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長過程，只看到這“草根民主”的限度，而對它進(jìn)行否定。當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而村民會議與村民代表會議是村級的決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)立出村民會議與村民代表會議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向?qū)嵸|(zhì)性民主前進(jìn)的一個重要表現(xiàn)，村民會議尤其是村民代表會議已成為農(nóng)村民主政治中重要的制度安排，“標(biāo)志著農(nóng)民對民主的理解已經(jīng)超越了民主選舉的簡單內(nèi)容，逐漸發(fā)展為包括民主管理、民主監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變?yōu)閷?shí)踐的訓(xùn)練”。⑧總之，從“四個自我”發(fā)展到“四個民主”，表明中國村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過程。

三、村民自治制度中的民主性：國家與社會互動的結(jié)果國家與社會的關(guān)系不僅僅是一種結(jié)構(gòu)，更是一個互動的過程，一個不斷建構(gòu)的過程，村民自治制度及其民主意義就是國家與社會兩者在互動過程中不斷地被建構(gòu)起來的，具體來說，就是中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。當(dāng)然，國際因素也加入到這個建構(gòu)過程之中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家與社會高度一體化，這種一體化是以社會消溶于國家之中為代價的。在農(nóng)村，由于實(shí)行的是人民公社制，作為國家的代理者的公社與生產(chǎn)大隊(duì)控制著農(nóng)民生存的幾乎主要的資源，因而在國家面前農(nóng)民顯得十分脆弱與無助。但是，改革開放政策使中國的經(jīng)濟(jì)、政治與社會生活發(fā)生了巨大的變化，而國家與社會的關(guān)系所發(fā)生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現(xiàn)為一是國家對社會控制的能力減弱；二是社會自主意識的提高。在農(nóng)村由于人民公社這種制度的解體，實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)承包制后，使農(nóng)民成為一個獨(dú)立的個體生產(chǎn)者，獲得了自主經(jīng)營權(quán)。另一方面，也由于人民公社的解體，導(dǎo)致一個重要結(jié)果，那就是解除了廣大農(nóng)民對國家的人身依附關(guān)系，他們的自主意識在不斷增強(qiáng)。這里我們再次指出，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農(nóng)村基層不少政權(quán)組織處于嚴(yán)重的癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，大大地影響了國家政策在農(nóng)村有效地加以執(zhí)行，國家向農(nóng)村所提供的公共服務(wù)能力也由此而大大地減弱，這樣就引發(fā)出一連串的社會危機(jī)，尤其農(nóng)村的社會治安問題十分突出。一方面農(nóng)村需要某種或某些新的公共權(quán)力與組織的出現(xiàn)以填補(bǔ)由人民公社解體而出現(xiàn)的權(quán)力“真空”，但是，國家又一時沒有或無法找出一個新的治理方式加以滿足；另一方面農(nóng)民自身的自主意識的增強(qiáng)與人身依附關(guān)系的解除，為他們自發(fā)地成立新的權(quán)力組織以滿足其生產(chǎn)與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會與國家的關(guān)系結(jié)構(gòu)狀態(tài)之下，廣西農(nóng)民首先自發(fā)成立村民委員會。全國第一批村民委員會在廣西自治區(qū)的羅城一帶出現(xiàn)了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國其他地方陸續(xù)仿效，成立村委會，這種新的農(nóng)村權(quán)力組織形式最終為國家所認(rèn)可。在這個意義上說，社會處于主動的一方，是農(nóng)民的自主性與創(chuàng)造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農(nóng)村民主化的發(fā)展道路。但是，社會這一層面的主動性與力量的發(fā)展并沒有導(dǎo)致國家力量的失去。已有學(xué)者指出，中國基層的民主實(shí)踐產(chǎn)生了國家與社會互強(qiáng)的結(jié)果，在中國兩者不是一個零和博弈(zero－sumcompetition)的關(guān)系，中國農(nóng)村民主實(shí)踐支持了下面這樣的論點(diǎn)：“威權(quán)政體的民主轉(zhuǎn)型意味著削弱國家的專制性權(quán)力并建立國家精英與市民社會集團(tuán)間的周期性、常規(guī)性且制度化的協(xié)商機(jī)制，但卻并不意味著同樣弱化國家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力?！爆妵抑哉J(rèn)可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構(gòu)建新的動員與控制體系和方式，這就是說調(diào)整國家與農(nóng)民在政治上的關(guān)系，國家通過農(nóng)民(社會)來監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，同時將農(nóng)民(農(nóng)村社會)重新納入新的動員與控制體系之中。村民委員會組織與村民自治制度是國家與民間力量互動的結(jié)果，是在互動過程中建構(gòu)起來的?！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f農(nóng)村自治雖剛一開始是自發(fā)形成，但其后的推動實(shí)已涉及加強(qiáng)政治統(tǒng)治的思維”?，嬙谙喈?dāng)長的時間里，在國家與社會之間關(guān)系中，國家的力量依然最為強(qiáng)大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學(xué)者提出“依靠國家力量提升社會力量卻可能是發(fā)展村民自治的現(xiàn)實(shí)選擇”這樣的說法?，屩劣趯χ袊迕褡灾沃贫冉ㄔO(shè)有一定作用的國際方面的因素主要是美國的卡特中心與美國共和研究所的表現(xiàn)。

第三篇：村民自治制度

董棕河村村民自治制度

為了促進(jìn)村民會議制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障村民的民主決策權(quán)利，加強(qiáng)精神文明、政治文明和物質(zhì)文明（“三文明”）建設(shè)，依據(jù)《村委會組織法》有關(guān)規(guī)定制訂本制度。

第一章 村民會議制度

第一條

根據(jù)《聯(lián)華村村民自治章程》第四至第七條等有關(guān)規(guī)定制訂本制度。

第二條

村民會議是本村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。村民會議接受村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)。

第三條

村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。

第四條

村民會議的職權(quán)：

1．選舉村民委員會成員，罷免和補(bǔ)選村民委員會成員；

2．聽取和審議村民委員會工作報(bào)告，評議村民委員會成員；

3．制訂和修訂村民自治章程。向村民代表會議的授權(quán)事項(xiàng)；

4．討論、決定涉及村民利益的重大事項(xiàng)和村民會議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其決定的其他事項(xiàng)。村民會議討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容；

5、討論決定村民委員會、村務(wù)監(jiān)督小組和十分之一以上村民提議召開的村民會議議題作出決定；

6．糾正村民委員會和村民代表會議作出的錯誤決定。

第五條

村民會議每年一般召開一次，村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或村務(wù)監(jiān)督小組提議，應(yīng)當(dāng)自提議之日起15日內(nèi)召集村民會議。

召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，受場地限制時可分片或分批召開。所作的決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。村民會議的決定由村民委員會負(fù)責(zé)實(shí)施，所有村民組織和村民都應(yīng)當(dāng)服從村民會議的決定，支持村民委員會實(shí)施村民會議決定。

第六條

村民會議的議程：

1．聽取和審議村民委員會的工作報(bào)告；

2．聽取和審議村財(cái)務(wù)收支報(bào)告；

4．討論決定其他重要事項(xiàng)。

第七條

村民會議由村民委員會召集并主持。村民委員會應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究提請村民會議民主決策的事項(xiàng)，并充分做好召集村民會議的其他各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；應(yīng)當(dāng)在召開村民會議的五天以前，向村民公告召開村民會議的事項(xiàng)。

第八條

凡參加會議的村民須到各自的聯(lián)組長處簽到。

第二章 村民代表會議制度

第九條

根據(jù)《聯(lián)華村村民自治章程》第七條規(guī)定制定本制度。

第十條

村民代表會議是村民會議的重要補(bǔ)充，兩者同為村民發(fā)揚(yáng)民主的組織制度和民主決策的組織形式，村民代表會議在村民會議閉會期間，經(jīng)村民會議授權(quán)對重要村務(wù)進(jìn)行民主決策，對村民委員會工作實(shí)行民主監(jiān)督。

第十一條

村民委員會是村民會議和村民代表會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第十二條

村民代表會議由村民代表和村里的各級人大代表、村民委員會成員、村民組長等組成，后者為當(dāng)然代表。必要時可邀請駐地部隊(duì)代表和駐本村的公安等部門的代表參加。

第十三條

村民代表的產(chǎn)生由各村民小組召開小組村民會議民主推選產(chǎn)生，名額一般按15戶左右產(chǎn)生一名，根據(jù)本村現(xiàn)狀，大約在50名左右。民主推選村民代表的辦法，應(yīng)當(dāng)經(jīng)小組村民會議通過。民主推選產(chǎn)生的村民代表要具有代表性，其中婦女應(yīng)占有一定比例。

第十四條

村民代表任期三年，與村民委員會同時換屆，可以連選連任。

第十五條

村民代表應(yīng)具備以下條件：

1． 擁護(hù)黨的路線、方針、政策；

2．遵章守法，作風(fēng)正派；

3．關(guān)心集體、辦事公道；

4．關(guān)心群眾生活，反映群眾要求，有群眾基礎(chǔ)和威信；

5．有一定的參政議政能力；

6．依法具有選舉和被選舉權(quán)。

第十六條

村民代表會議的職權(quán)如下：

1．討論、決定本村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及工作目標(biāo)、任務(wù)；

2．討論、決定完成國家任務(wù)的各項(xiàng)措施；

3．討論、決定本村集體經(jīng)濟(jì)組織各種形式承包責(zé)任制的完善和村經(jīng)濟(jì)合同的簽訂；

4．討論、決定新建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目的公益事業(yè)；

5．討論、決定村1萬元以上的財(cái)務(wù)開支；

6．聽取并審議村民委員會的工作報(bào)告和財(cái)務(wù)收支報(bào)告，評議村民委員會人員；

7．制定和修改除章程以外的村民自治制度（規(guī)定、辦法、守則）；

8．討論決定村民委員會成員因故出缺，其成員滿三人的是否要補(bǔ)選；

9、涉及村民利益的其他重要事項(xiàng)；

10、糾正村民委員會在日常工作中作出的不當(dāng)決定。

第十七條

村民代表會議一般半年召開一次。村民委員會認(rèn)為有必要或者有三分之二以上村民代表（含當(dāng)然代表）提議時，應(yīng)該召開。

村民代表會議由村民委員會召集并主持，村民委員會應(yīng)在召開村民代表會議五天前書面通知代表，并告知會議議題，便于代表征求村民意見。

第十八條

村民代表會議必須有半數(shù)以上的代表參加方可召開，村民代表會議的決定必須由參加代表的過半數(shù)通過方能生效。

第十九條

村民代表的權(quán)利：

1．對村民委員會的批評、監(jiān)督的權(quán)利；

2．對村民委員會提意見和建議的權(quán)利；

3．在村民代表會上表決的權(quán)利。

第二十條

村民代表的義務(wù)：

1．聽取和反映村民的意見、建議和批評；

2．宣傳貫徹黨和政府的路線、方針、政策；

3．宣傳和貫徹村民代表會議的決定；

4．建立村民代表聯(lián)系戶制度，確保村民代表真正代表民意；

5．協(xié)助村民委員會開展工作。第二十一條

村民代表的罷免、補(bǔ)選：

1．村民代表因違法等原因喪失資格，由村民委員會提請所在村民小組召開小組村民會議罷免；

2．村民代表因故缺額5人以上時由所在村民小組召開小組村民會議補(bǔ)選。

第三章 村民委員會會議制度

第二十二條

根據(jù)《村民自治章程》第二章第二節(jié)有關(guān)規(guī)定制訂村民委員會會議制度。

第二十三條

村民委員會會議參加人員，由本屆當(dāng)選的主任、副主任、委員共同參加。經(jīng)村民委員會同意，可有一名文秘人員參加會議，負(fù)責(zé)會議的記錄、整理、歸檔工作。

第二十四條

村民委員會應(yīng)該參加村黨總支邀請的總支委員會會議，簡稱“二委會”。

第二十五條

村民委員會會議內(nèi)容：

1．學(xué)習(xí)黨和國家的有關(guān)文件、法律法規(guī)；

2．研究、討論日常工作中的一般事項(xiàng)，決定本村章程、制度、規(guī)定權(quán)限內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)，如調(diào)解民間糾紛、扶貧幫困。實(shí)施村民會議和村民代表會議的決議等；

3．研究、討論、提出村重要事項(xiàng)的草案、方案，提交村民會議或村民代表會議作決定；

4．任免由村民委員會權(quán)限內(nèi)決定的村干部、辦事人員、企業(yè)經(jīng)營者。

5．研究和決定召開村民會議、村民代表會議的具體時間和會議內(nèi)容并按時告知村民和代表；

6．研究和決定上級政府委托辦理的有關(guān)事項(xiàng)；

7．研究和決定可以由村民委員會會議決定的其他事項(xiàng)。

第二十六條

會議主持人，由村民委員會主任主持，如主任因事不能參加會議時由副主任主持。

第二十七條

會議召開的原則：

1．有事即開的原則，即需要有村委作出決定的事項(xiàng)時，要立即召開；

2．“三三”、“五四”、“七五”的原則，即村民委員有三個組成人員必須三人參加，五個組成人員必須四人參加，七個組成人員必須五人參加，會議才能召開。

3．民主集中制的原則，重大問題的決定必須少數(shù)服從多數(shù)，以舉手表決的方式進(jìn)行表決。第四章 村民小組會議制度

第二十八條

根據(jù)《 村民自治章程》第二章第三節(jié)的有關(guān)規(guī)定制訂村民小組會議制度。

第二十九條

村民小組會議一般以各村民小組聯(lián)組為單位召開，必要時可分小組召開。

第三十條

村民小組會議參加對象：

1．年滿18周歲的本聯(lián)組村民或每戶1個代表；

2．特殊情況下可邀請居住本小組的其他有關(guān)人員參加。

第三十一條

村民小組會議內(nèi)容：

1．學(xué)習(xí)黨和政府的有關(guān)文件、法律法規(guī)；

2．學(xué)習(xí)、實(shí)施本村的《村民自治章程》和自治制度；

3．落實(shí)村民會議和村民代表會議決定中涉及村民應(yīng)履行的義務(wù)或要做的有關(guān)事項(xiàng)；

4．組織動員村民參加有關(guān)的各種公益活動和社會活動；

5．推選村民代表和村民小組長；

6．本小組村民認(rèn)為要解決的事項(xiàng)。

第三十二條

村民小組會議召開的原則：

1．必須有應(yīng)到會人數(shù)的過半數(shù)參加；

2．決定的事項(xiàng)必須有到會人數(shù)的過半數(shù)通過。

第三十三條

會議主持由村民小組聯(lián)組長主持。聯(lián)組長還要做好會議的簽到和記錄，會后交村委會歸檔。

第四篇：村民自治制度

村務(wù)公開制度

一、根據(jù)村民自治章程規(guī)定及上級有關(guān)文件精神，建立村計(jì)劃生育村務(wù)公開制度。

二、村務(wù)公開的內(nèi)容、程序，經(jīng)村務(wù)公開監(jiān)督小組審查后由村民委員會確定，村計(jì)生協(xié)組織實(shí)施。

三、村務(wù)公開分固定公開欄和長期公開欄。定期的村務(wù)公開欄根據(jù)形勢和任務(wù)的變化，調(diào)整公開的重點(diǎn)內(nèi)容。

四、固定的村務(wù)公開內(nèi)容：生育政策、計(jì)劃生育獎勵優(yōu)惠政策和法律規(guī)定的計(jì)劃生育免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，以及照顧再生育申辦程序、病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定程序、獎勵扶助金申請程序、《獨(dú)生子女父母光榮證》、《流動人口婚育證明》證明的申辦程序等。

定期的村務(wù)公開內(nèi)容：再生育情況、流動人口辦證情況、獎勵扶助制度落實(shí)情況等，根據(jù)情況每月公開。

五、村務(wù)公開監(jiān)督小組有村民代表、村民委員會、協(xié)會理事等成員組成。

民主議事制度

一、為使本村計(jì)劃生育各項(xiàng)工作，自覺接受全體村民的監(jiān)督，根據(jù)村民自治章程規(guī)定，特制訂本制度。

二、建立村計(jì)劃生育民主監(jiān)督小組。民主監(jiān)督小組每季度召開一次會議，視情可邀請村民代表參加。

三、每季一次在計(jì)劃生育村務(wù)公開欄公布本村村民的生育情 況、計(jì)生獎勵優(yōu)惠政策和獎勵制度落實(shí)情況等。

四、必要時可通過召開計(jì)劃生育民主聽證會，聽取群眾對計(jì)劃生育工作的意見和建議。

五、設(shè)立并公布舉報(bào)電話，對舉報(bào)人實(shí)行嚴(yán)格保密，對舉報(bào)內(nèi)容及時調(diào)查核實(shí)，并將核實(shí)處理情況反饋給舉報(bào)人。

村委會工作報(bào)告制度

一、村民委員會實(shí)行季度向村民代表會議報(bào)告工作。報(bào)告主要內(nèi)容：匯報(bào)村委會和各工作委員會傳達(dá)貫徹上級業(yè)務(wù)部門的精神、指導(dǎo)意見以及村民代表會議通過的各種決議，決定的執(zhí)行、辦理、落實(shí)情況。

二、每半年向村民代表會議報(bào)告工作，主要匯報(bào)半年工作完成情況，總結(jié)半年工作情況，接受審議。提出下半年工作規(guī)劃和實(shí)施方案。

三、年終向村民代表會議作工作總結(jié)和下工作規(guī)劃的報(bào)告，主要報(bào)告本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會發(fā)展目標(biāo)完成情況、財(cái)務(wù)收支、重大村務(wù)活動、上級下達(dá)的各目標(biāo)任務(wù)的完成情況，并接受審議。

四、工作報(bào)告會由村民代表大會負(fù)責(zé)主持召開，由村委會主任報(bào)告工作。

育齡群眾享有的計(jì)劃生育基本權(quán)利和義務(wù)

權(quán)利:

(1)依法生育的權(quán)利;

(2)實(shí)行計(jì)劃生育男女平等的權(quán)利;

(3)獲得計(jì)劃生育、生殖健康信息和教育的權(quán)利;

(4)獲得避孕節(jié)育技術(shù)和生殖保健服務(wù)的權(quán)利;

(5)獲得知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施服務(wù)的權(quán)利;

(6)獲得法律、法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定的獎勵、優(yōu)待、社會福利、社會保障、社會求助的權(quán)利和平等發(fā)展的權(quán)利;

(7)公民實(shí)行計(jì)劃生育,其人身權(quán)財(cái)產(chǎn)全不受侵害的權(quán)利;

(8)公民有獲得法律救濟(jì)的權(quán)利.義務(wù):

(1)公民有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù);

(2)夫妻雙方在實(shí)行計(jì)劃生育中負(fù)有共同的責(zé)任;

(3)公民有按照法律、法規(guī)規(guī)定的條件依法規(guī)范生育行為的義務(wù);

(4)公民有自覺落實(shí)避孕節(jié)育措施,接受計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)的義務(wù);

(5)公民有協(xié)助政府開展人口與計(jì)劃生育工作的義務(wù);

(6)違反法律法規(guī)規(guī)定條件生育子女的公民,有依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)的義務(wù);

(7)法律、法規(guī)規(guī)定的保險(xiǎn)期其他義務(wù)。

計(jì)劃生育合同管理制度

簽訂計(jì)生協(xié)議的對象：

1、領(lǐng)取一孩生育服務(wù)證的夫婦；

2、審請領(lǐng)取二胎生育指標(biāo)的服務(wù)；

3、要求離開本區(qū)出外打工，經(jīng)商的育齡人員。

計(jì)生協(xié)議由村委會與應(yīng)簽對象，在領(lǐng)取《計(jì)劃生育服務(wù)證》或《流動人口計(jì)劃生育證明》時簽訂。

村委會負(fù)責(zé)履行好計(jì)生協(xié)議中規(guī)定的應(yīng)盡義務(wù)和職責(zé)，負(fù)責(zé)檢查，督促已簽訂協(xié)議的人員，認(rèn)真履行計(jì)生協(xié)議中規(guī)定的應(yīng)盡義務(wù)。

村委會負(fù)責(zé)對違反計(jì)生協(xié)議的人員進(jìn)行處理。

已簽訂的計(jì)生協(xié)議到期后，村委會計(jì)生專干應(yīng)在協(xié)議上注銷。

計(jì)劃生育村民代表大會制度

1、村民代表的產(chǎn)生，由村民小組召開村民大會直接選舉產(chǎn)生，任期三年，期滿后重新舉。

2、村民代表的名額，每10-15戶推薦產(chǎn)生一名代表，并報(bào)村委會備案。

3、代表的基本條件：執(zhí)行黨的路線、方針、政策，能代表廣大人民群眾的根本利益，有正義感、責(zé)任心，在村民小組和群眾中及家庭家庭中有一定威信。

4、代表的作用：上傳下達(dá)，積極宣傳黨的路線、方針、政策和法律、法規(guī)，把村民代表討論通過的重大決策滲透到群眾中去，把思想工作做到每家、每戶、每人，促進(jìn)地方建設(shè)和農(nóng)村穩(wěn)定，有效地加強(qiáng)黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。

5、代表的權(quán)利和義務(wù)：參政議政，參與村重大決策，村務(wù)公開，參與村財(cái)務(wù)、資金的使用與管理。

6、村民代表大會會議制度：

（1）每月定期召開一次村民代表大會；

（2）遇到重大事情及時召開村民代表大會；

（3）每半年召開一次總結(jié)大會，評議兩委計(jì)劃生育工作，對兩委成員進(jìn)行綜合評比，對村務(wù)公開提出批評建議。

第五篇：對村民自治中選舉的研究

對村民自治中選舉的研究

摘 要

村民自治是中國政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是依法行政,依法治國的最廣泛的實(shí)踐,村民自治的核心是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,民主選舉是村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié),然而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了很多問題,如賄選問題、宗族問題、基層政權(quán)介入問題等。只有正確認(rèn)識和處理這些問題,找出形成這一現(xiàn)象的原因和對策，民主選舉才能順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞:村民自治;民主選舉;問題;原因；對策

Study on the Counterpolicies for Democratic Election

in Villagers'Autonomy Abstract:Villagers'autonomy

is the important content ofChinese potitical system reform and a widespread practice of administration by law and ruling under the law.The key ofvillagers'autonomy is democratic election,policy-makingmanagement and supervision, and the democratic election is the crucial link of villagers'autono-my, but in reality,many problems have arisen, such as bribery at election, religion and intervention by local authority.Onlywe correctly understand and dealwith these problems, can the elections go well.Key words:villagers reasons;counterpolicy

autonomy;democratic election;problems;村民自治的提法首先出現(xiàn)在1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。四個民主的提法始見于1993年民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自治通知的活動中。我國自1998年頒布實(shí)施《村民委員會組織法》以來,農(nóng)村的村民自治工作在全國各地有條不紊地展開并逐步深入,取得了顯著成績。村民自治是中國民主發(fā)展的出發(fā)點(diǎn),村民通過自治實(shí)踐,從中逐步積累起參與國家事務(wù)管理的能力和經(jīng)驗(yàn)。這是一個由點(diǎn)到面、由少到多、由量到質(zhì)的變化過程。村民自治的偉大實(shí)踐是我黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，符合我國社會主義初級階段的國情和廣大農(nóng)民的愿望。調(diào)動了農(nóng)民的積極性和當(dāng)家作主的責(zé)任感，促進(jìn)了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)了民主意識，加強(qiáng)和改善了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。村民自治的主要內(nèi)容——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。這四個民主中,民主選舉是基礎(chǔ),是關(guān)鍵環(huán)節(jié),最能代表農(nóng)村民主化的進(jìn)程和水平。

一、民主選舉的地位和作用

選舉這一民主中的核心環(huán)節(jié)產(chǎn)生于古雅典,發(fā)展于近代西方國家并曾為巴黎公社實(shí)踐過。它伴隨人權(quán)問題的世界化而逐漸在第一次世界大戰(zhàn)后上升為一個國際性問題,不僅大多數(shù)發(fā)達(dá)國家把它作為憲法的一項(xiàng)主要內(nèi)容,越來越多的發(fā)展中國家也先后將其作為憲法中的重要規(guī)定,甚至一些集權(quán)國家,也把形式的選舉作為其統(tǒng)治的合法性依據(jù)。

在我國,民主選舉作為村民自治的重要環(huán)節(jié),以少數(shù)服從多數(shù)為主要原則,以投票選舉、投票表決為主要形式,來選舉村干部。它是村民自治的最基本、最常用的方法,它對后面的三個民主乃至對整個村民自治都起到一種基礎(chǔ)性和根源性的影響。定期的民主選舉為權(quán)力和平轉(zhuǎn)移提供了制度保障,它可以提高政治權(quán)威的合法性程度,使民主制度保持相對穩(wěn)定,它也可以促進(jìn)公民的歸屬感、參與感和責(zé)任感。我國村民自治經(jīng)過多年的發(fā)展,在形式上基本實(shí)現(xiàn)了選舉的公開性、競爭的公平性和選民的自主與可選擇性;從村委會干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指定,到戶代表選舉、村民代表選舉、村民選舉或“海選”的發(fā)展過程,農(nóng)民的民主意識和民主習(xí)慣也伴隨著這種進(jìn)步不斷地得到培養(yǎng)和鍛煉。但我們也應(yīng)清醒地看到,由于我國歷史上民主傳統(tǒng)的缺乏,社會主義在前進(jìn)中出現(xiàn)的曲折,以及一段時期對建設(shè)民主政治的忽視,目前我國選舉制度的民主程序還不夠高,在實(shí)踐中傳統(tǒng)的子民文化向公民文化的轉(zhuǎn)變還需要一定的歷史時段,傳統(tǒng)習(xí)慣依然左右著村民的行動?！懊裰髯鳛橐环N國家形式,一種國家形態(tài),一種政治理念事實(shí)上也未完全被各級政府和農(nóng)民真正接受”①。因此,在整個村民自治的過程中,隨時可能發(fā)生違反民主的事情。

二、畸形選舉現(xiàn)象

㈠賄選的問題。任何一種制度在它服務(wù)于人們的同時,自身的弊端也會隨之而來。自從有選舉以來,賄選這一違反民主的現(xiàn)象也不可避免地產(chǎn)生了。而且隨著民主的不斷進(jìn)步,賄選的形式內(nèi)容也在不斷改變。但是,真正受到查處的賄選案件卻屈指可數(shù)?！百V選破壞了選舉的公開、公平、公正,破壞了選舉的正常秩序,嚴(yán)重威脅到村民自治這一農(nóng)村的根本制度”②。然而要制止這種現(xiàn)象卻有一定的困難。就賄選本身來說,本質(zhì)上它是與民主政治相伴而生的,是民主政治的副產(chǎn)品,不能因噎廢食,因賄選否定村民選舉。由于賄選的情況比較復(fù)雜,再嚴(yán)密的法律也不可能窮盡所有的情節(jié)和區(qū)別。因此希圖通過制訂細(xì)化的法律去制止賄選行為,目前來看還不是一個好的思路。

㈡第一、選民的非制度參與、宗族、非正式組織等因素對選舉的消極影響?！八^家族,指同一系統(tǒng)的幾代人所形成的社會群體”③。當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系雖然有了很大的變化,但在廣大農(nóng)村,姓氏、血緣和姻親依舊是維系社會關(guān)系的主要紐帶,村民依然有很強(qiáng)的宗族觀念。村民相信,為自己家族投票會使自己的選票效果實(shí)現(xiàn)最大化。究其原因是由于從前延續(xù)下來并已深深融入民族靈魂的文化價值觀沒有得到改變。廣大農(nóng)民的宗法思想根深蒂固,它在潛移默化中影響著民主選舉的發(fā)展。

第二、委托投票也與選舉制度的平等原則相沖突。委托投票與代寫選票相比其自身也存在著很多不足之處,雖然在某種程度上委托投票可以幫助那些因?yàn)榉N種原因(因事、病或外出等)而不能親自填寫。但因?yàn)槲型镀狈奖愕囊幻嬉矌砹怂陨頍o法避免的弊病，委托投票根本就無法保證委托人投票權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

㈢農(nóng)民流動性的增強(qiáng)直接影響著村民對民主選舉的參與熱情?！霸诂F(xiàn)階段,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)體制的改革,人們到城市發(fā)展，因此支配和影響村民選舉的因素主要是利益機(jī)制,所以農(nóng)民離開村莊越遠(yuǎn),其參與村民自治的成④本就越大,參與的需求和熱情也就越低”。農(nóng)民的流動削弱了村民對村務(wù)的參與力量,這無疑會對村民選舉產(chǎn)生不利影響。

㈣基層政治主導(dǎo)力量對村委會選舉不夠重視或有“不當(dāng)”介入。主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村黨組織對村委會選舉的影響。村委會組織法規(guī)定,村選舉委員會的成員由村民會議或村民小組推選產(chǎn)生,有些地方圖省事,往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接指派或由黨支部、村委會確定。

㈤基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委政府與村民委員會關(guān)系不明確,出現(xiàn)上級領(lǐng)導(dǎo)干涉選舉的現(xiàn)象組織。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府開展工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持與幫助,但不得干涉依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。在選舉的過程中,從直接的組織安排選舉,到自己親自主持,甚至代寫選票、驗(yàn)票等一系列的程序都有他們的參與。

三、不良現(xiàn)象的形成原因

第一、農(nóng)村文化思想落后，農(nóng)民民主政治意識淡薄。當(dāng)前農(nóng)村文化思想的存在表現(xiàn)為多元化與復(fù)雜化：既有傳統(tǒng)的淳樸民風(fēng)文化，又有殘存的封建腐朽文化；既有崇尚正義的清廉文化，又有唯利是圖的拜金主義；既有代表主流的社會主義新農(nóng)村先進(jìn)文化，又有從異端傳入的落后迷信的非宗教文化。對于文化層次和整體水平相對較低、腐朽落后的封建思想沉渣殘存較多的農(nóng)村，絕大多數(shù)并不是十足富裕的農(nóng)民，在錢物等利益的誘惑下，不可能拒之門外。農(nóng)民是最現(xiàn)實(shí)的利益主義者，特別是貧富差距懸殊較大的村，如果讓經(jīng)濟(jì)不富裕的農(nóng)民在選舉時拒收競選者的財(cái)物，這個要求，對于一個農(nóng)民來說不僅在思想上不容易接受而且也是不現(xiàn)實(shí)的，這不是明擺著告訴人家“我不選你嗎”！況且在形形色色的高官腐敗案件中，一些受黨教育多年，文化思想水平較高的國家官員尚不能拒賄，成為金錢的奴隸，對于接受教育并不多的農(nóng)民，特別是仍然較貧困的農(nóng)民，拒絕這種物質(zhì)的恩惠幾乎是不可能的。

第二、農(nóng)村廉政建設(shè)、民主管理、監(jiān)督還有許多紕漏。一些競選者之所以動用家族的力量、不惜投入地競選村干部，就是認(rèn)為：一旦當(dāng)選，自己就擁有了治村的權(quán)力，這個村里就可以自己說了算。這充分說明了在農(nóng)村廉政建設(shè)、民主管理、民主監(jiān)督等方面還有許多漏洞，從當(dāng)前農(nóng)村干部所發(fā)生的一些腐敗案件來看，“村干部非法亂批亂占耕地，對外承租工程暗箱操作，財(cái)務(wù)上坐收坐支等，村民自治成了村官治村，民主管理成了一人管理”⑤。況且在一些軟弱、渙散、戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的農(nóng)村黨支部，如果村主任的思想意識差，那村委會幾乎成了不受任何領(lǐng)導(dǎo)的“獨(dú)立王國”，甚至有的村干部認(rèn)為：犯的錯誤只要達(dá)不到被罷免和追究刑事責(zé)任，就可以大法不犯、小錯不斷地“亂干”。

四、有效遏止畸形選舉發(fā)生的對策

第一、持之以恒地加強(qiáng)對農(nóng)民的文化思想教育，豐富農(nóng)村文化，用先進(jìn)的文化思想占領(lǐng)農(nóng)村陣地，是農(nóng)村民主政治發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在農(nóng)村建立農(nóng)民文化思想學(xué)校、圖書館，通過加強(qiáng)對農(nóng)民教育不斷豐富他們的頭腦，開闊他們的視野；積極開展文化下鄉(xiāng)，用農(nóng)民喜聞樂見的健康文化活動引領(lǐng)農(nóng)民的思想，增強(qiáng)農(nóng)村健康文化思想底蘊(yùn)，自覺抵制腐朽落后文化的侵蝕。

第二、在農(nóng)村換屆選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要加強(qiáng)指導(dǎo)，采取蹲點(diǎn)包村的辦法，吃透村情民意，因不同村情而制定不同的選舉方案。“要讓老百姓知道，選干部就是要選出想為自己干事、能為自己干事、能干好事的村干部”⑥。同時對發(fā)現(xiàn)有苗頭性傾向的家族勢力影響選舉，要堅(jiān)決予以制止和打擊，同時要對競選者的能力、品行等進(jìn)行全面的考察，吸收不同層面群眾對競選者的意見。

第三、加強(qiáng)對換屆選舉的有效監(jiān)督，設(shè)置競選者的準(zhǔn)入門檻，規(guī)范競選者的行為，要讓競選者知道：只有真心為群眾謀利益，為群眾辦實(shí)事、好事，才能贏得群眾的選票?！皩τ诔兄Z許愿、以錢物拉票的要予以嚴(yán)厲打擊，防范選舉中賄選行為的發(fā)生”⑦。

第四、加強(qiáng)農(nóng)村廉政建設(shè)，建立健全民主監(jiān)督評議組織并有效開展工作，發(fā)揮監(jiān)督作用。1·加強(qiáng)法制,強(qiáng)化監(jiān)督。為使村委會選舉有個公平的環(huán)境,我們必須采取全面的競爭機(jī)制。一方面以法制觀念為基礎(chǔ),在確定為候選人和正式選舉期候選人的行為要透明化、公開化,公開辦事內(nèi)容、辦事程序、辦事紀(jì)律。另一方面是強(qiáng)化競爭監(jiān)督,它也是保障村民如何完整地實(shí)現(xiàn)自己選舉權(quán)的問題?？茖W(xué)、有效的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的上行監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的雙向運(yùn)行過程。選舉委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),如果發(fā)現(xiàn)規(guī)定期間候選人有一些不當(dāng)行為并經(jīng)查實(shí)的,立即取消其候選人資格。同時,村民也要積極舉報(bào)賄選行為。2·加大宣傳力度,把握民主選舉的真諦。任何一種行為發(fā)生都是行為主體互動的結(jié)果,賄選也無一例外。其實(shí)大量賄選的存在,更重要的原因在于受賄方。一些農(nóng)民之所以不珍惜自己的選舉權(quán),也是因?yàn)樗麄兝硇赃x擇判斷的缺失。從民主和信任的角度看,羅素·哈丁認(rèn)為“因?yàn)槲覀兪跈?quán),我們使某人能夠傷害我們或者在某一事情上不代表我們的利益”,“難怪美國選民常常近乎過分地關(guān)心候選人的“真誠”和“性格””⑧。所以村民應(yīng)該理智地對待自身的權(quán)力。選舉是公民控制政府的重要的、制度化了的最為有效的手段。珍惜自己手中的選舉權(quán),也就是在捍衛(wèi)自身的政治權(quán)利進(jìn)而維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益。所以在對候選人進(jìn)行投票的時候,不要因小利而失大利,慎重考慮,投出自己寶貴的一票。這樣賄選也就失去了其存在的深厚土壤。3·提高村民政治素質(zhì),強(qiáng)化村民政治意識。首先,提高社會教育水平,提升村民文化素質(zhì),增強(qiáng)村民認(rèn)識和分析問題的能力,為村民參與政治生活,實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利奠定必要的文化修養(yǎng)。其次,對村民進(jìn)行必要的政治知識、法令、制度、規(guī)則、程序和政治技能的教育、傳授和訓(xùn)練,使村民熟悉政治生活,了解民主規(guī)則和程序,掌握民主生活技能,從而直接參與民主政治過程。

4·加強(qiáng)農(nóng)民的組織化建設(shè),提高其組織化程度,增強(qiáng)其在民主選舉過程中的利益表達(dá)和利益維護(hù)能力。農(nóng)民的分散化狀態(tài)始終是影響村民自治發(fā)展的一個重要問題。它不但提高了選舉的動員成本,而且減小了其自治功效。無論是在民主選舉村干部的過程中,還是在面對政府和政策時,農(nóng)民的分散化往往使其處于被動和尷尬的地位,農(nóng)民以個人身份表達(dá)和維護(hù)利益往往是無力的。這顯然不利于鄉(xiāng)村社會秩序的建設(shè)?！皩τ诠褡陨韥碇v,讓渡一些自由權(quán)利給政府,這是民主共同體生活之必需。但從此若放棄你參與的權(quán)利、關(guān)閉你意志表達(dá)的聲音,那便是對自由權(quán)利和對個體尊嚴(yán)的褻瀆”⑨。所以我們要使村民認(rèn)識到,政治參與是公民的一種權(quán)利,也是對國家的一種責(zé)任和義務(wù)。政府要大力動員一些流動村民參加選舉,變消極參與為自動參與,主動提高農(nóng)民的組織化程度,使之發(fā)揮有效的利益表達(dá)、溝通和協(xié)調(diào)功能,徹底改變農(nóng)民在鄉(xiāng)村權(quán)力格局中的弱勢地位和被動態(tài)勢,提高農(nóng)民政治參與的積極性、主動性和有效性,切實(shí)依照有關(guān)法律的要求,努力養(yǎng)成自主參與、有序參與、溫和參與和為切身利益參與的成熟而理性的公民文化意識和習(xí)慣。

第五、加快我國民主法制化進(jìn)程，通過立法來實(shí)現(xiàn)政治清廉化、選舉透明化。英國是西方國家最早運(yùn)用立法來監(jiān)督選舉過程的國家,它通過《秘密投票法案》、《防止舞弊及非法選舉治罪法》等一系列法案,有效地保證了選民自由、公正地表達(dá)自己的選舉意志。日本也早在1889年,就通過立法限制選舉中不法行為的發(fā)生。所以,在村民自治中我們也要采取立法的形式進(jìn)一步規(guī)范選舉程序,逐步形成一套完整的民主選舉的法治機(jī)制,“建構(gòu)起更加完備和有效的監(jiān)督機(jī)制”⑩。只有這樣,才能使村民自治成為名副其實(shí)的民主制度,才能有效地防止村莊公共權(quán)力的異化,從而在推進(jìn)農(nóng)村全面建設(shè)小康社會與和諧社會的過程中發(fā)揮出更大的作用。參考文獻(xiàn) ①徐勇,徐增陽·流動中的鄉(xiāng)村治理:對農(nóng)民流 動的政治社會學(xué)分析[M]·北京:中國社會科 學(xué)出版社, 2003·

② [美]馬克·E,沃倫·民主與信任[M].北京: 華夏出版社, 2004·

③ 張軍·關(guān)于村民自治的思考[ J]·中國政治, 2002,(5): 68·

④徐增陽,王洪江.村民自治的起點(diǎn)和關(guān)鍵[J].人口與計(jì)劃生育, 2005,(9): 46.⑤劉欣.當(dāng)前中國社會階層分化的多元動力基礎(chǔ)-一種權(quán)力衍生 論的解釋[J].中國社會科學(xué), 2005,(4): 107.⑥白鋼,趙壽星:《選舉與治理》,北京:中國社會科學(xué)出 版社,2001年,第170-172頁。

⑦王振耀等:《中國村民自治前沿》,北京:中國社會出 版社,2000年,第90-97頁。

⑧張春生:《文化扶貧與村民自治:村民委員會的綜合 競選體制》(內(nèi)部刊物)。安徽合肥,2001年1月15日 ⑨馬慶鈺·告別西西弗斯[M].北京:中國社會科 學(xué)出版社, 2002·

⑩李學(xué)舉:《中國城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)工作研究》,北京: 中國社會出版社,1994年。