第一篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民數(shù)十年的努力，取得了很大進展,但在現(xiàn)實中因受我國傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對這些問題進行了研究并提出了四點解決對策。

關(guān)鍵字：村民自治問題對策

村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。村民自治的含義和發(fā)展歷程

1.1村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！倍卒摚w秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，筆者將采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

1.2村民自治的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任 1 [1]

制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農(nóng)村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據(jù)，村民自治在我國的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。我國村民自治中存在的問題

2.1選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。

2.1.1選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。我國的村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是由于我國的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

2.1.2行政干預(yù)問題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構(gòu)，過分的干預(yù)村委會的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉，例如對選舉結(jié)果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

2.1.3賄選問題嚴(yán)重

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。豫北山區(qū)的一個村就是代表，當(dāng)村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強，農(nóng)民也很重視村里的選舉。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利的。

2.2村務(wù)公開問題

2.2.1政務(wù)公開

改革開放20多年來。農(nóng)民的民主意識已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈的參與的熱情。江蘇省吳江市西草田村鄉(xiāng)建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結(jié)束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運輸?shù)臍v史，村民對此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。[5]村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級事

務(wù)中決策無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數(shù)人進行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會議和村民代表會議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個人決策，這種現(xiàn)象在全國農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2.2.2財務(wù)公開

經(jīng)濟因素對于我國鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說起著關(guān)鍵的作用，中國鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，在本文中我們需要闡釋明白的是村財務(wù)的管理這一點。當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂一些鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。1996年對江西省新余市渝水區(qū)306個村的財務(wù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，白條單據(jù)占總數(shù)的50%以上，有的高達80%，30%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產(chǎn)明細帳和存款帳。陽城縣村集體固定資產(chǎn)帳目與實際相差9140萬元，其中包括無故丟失，外借，以權(quán)占用，正常報廢而不做帳目處理，責(zé)任賠償，新購買固定資產(chǎn)不入賬等。[6]導(dǎo)致村財務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污某村黨支部書記1995年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。山西侯馬市辛店村委會主任竟然將20多萬公款私存，灣里村的4名村干部虛報冒領(lǐng)1.56萬元。[7]這些村干部貪污村財?shù)男袨闀鸫迕窆珣崳勾迕駟适Υ甯刹康恼J(rèn)同感，對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。

2.3其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨支部對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律

規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。完善我國村民自治的對策建議

3.1加強立法工作，推進村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構(gòu)和常設(shè)機構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種國家權(quán)力機關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團體的關(guān)系，并對這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡機構(gòu)，減輕村一級的財政負擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

3.3提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體

首先要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權(quán)利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。還有很重要的一點，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。

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第二篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要

村民自治能夠保證社會長治久安，是實現(xiàn)社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要政治制度，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、改善鄉(xiāng)村治理機制的重要舉措。它不僅可以在很大程度上調(diào)動農(nóng)民參與基層民主政治建設(shè)的積極性，還可以通過學(xué)習(xí)和實踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發(fā)展和完善。而且，從長遠來看，中國的依法治國之路和實現(xiàn)農(nóng)村社會與人的全面發(fā)展也離不開村民自治制度的有效落實。因此，研究和探索村民自治，對建設(shè)基層群眾自治制度有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：村民自治；問題；對策

目 錄

一、村民自治的內(nèi)涵....................................................................................................................................1

（一）村民自治的基本內(nèi)容.................................................................................................................1

（二）村民自治的組織形式.................................................................................................................2

二、村民自治中存在的問題.........................................................................................................................4

（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象.....................................................................................................4

（二）民主決策多流于形式.................................................................................................................5

（三）民主管理規(guī)約尚未普及.............................................................................................................5

三、我國村民自治的對策.............................................................................................................................7

（一）建立健全村民自治制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ).................................................................................7

（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉.................................................................................................8

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果.................................................................................9 參考文獻......................................................................................................................................................12

一、村民自治的內(nèi)涵

（一）村民自治的基本內(nèi)容

村民自治是一種群眾自治性組織，其目的是為了給予農(nóng)民更多的話語權(quán)和自主權(quán)，使廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的生產(chǎn)和生活，達到自我管理、自我教育和自我服務(wù)的目的。從法律角度來看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容，這“四個民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發(fā)揮著整體作用。

第一，民主選舉：村民自治的基礎(chǔ)?！按迕褡灾沃械拿裰鬟x舉是指村民直接選舉村民委員會的組成人員，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”民主選舉遵循“公平、公開、公正”的原則，由村民無記名投票直接選舉，依法選出大家信任和擁護的人組成村民委員會?！洞迕裎瘑T會組織法》第九條中規(guī)定，村民可以直接選舉村民委員會的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時應(yīng)及時舉行換屆選舉工作。凡年滿十八周歲的村民，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會舉行，實行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式。村民自治的前提和基礎(chǔ)在于村委會是由民主選舉產(chǎn)生的，村民委員會是村民選舉出的代表村民意愿的機構(gòu)，只有具備了這些前提和基礎(chǔ)，村民自治的其他內(nèi)容才能實現(xiàn)，村民當(dāng)家作主才能成真。

第二，民主決策：村民自治的核心。村民自治中的民主決策，是指村民能夠參與本村重大事務(wù)的決策，即村級重大事務(wù)由村民作為決策主體共同決定?！按寮壝裰鳑Q策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議?！贝迕駮h是由本村全體村民組成的自治組織權(quán)力機構(gòu)，擁有本村最高決策權(quán)，是最能直接表達和反映村民意志的民主決策形式。村民代表會議，是對村民會議制度的重要補充，是現(xiàn)階段農(nóng)村民主決策的一種主要形式。村民自治組織根據(jù)民主自治原則進行決策，處理村級事務(wù)，是村民自治區(qū)別于國家管理的重要標(biāo)志之一，是村民自治權(quán)的集中體現(xiàn)。村民通過民主決策掌握了話語權(quán)和議事權(quán)，能夠充分表達自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達機制，也是村民自治的核心環(huán)節(jié)。

第三，民主管理：村民自治的根本環(huán)節(jié)。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過村民自治的方式實現(xiàn)對村級事務(wù)的有效管理。其中涉及村級政務(wù)、集體財產(chǎn)、公共服務(wù)、文化生活、社會治安等多方面的內(nèi)容，是村民自治的主體部分。依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基 層群眾自治組織，這同時意味著，村民成了管理基層事務(wù)的權(quán)力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務(wù)管理，維護自己的合法利益和要求。目前，實現(xiàn)這一管理的方式主要有兩種，一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民直接參與村務(wù)管理，大家事大家議，共同遵守決定，共同執(zhí)行實施。二是制定村級規(guī)章制度，包括村務(wù)管理規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等。這些規(guī)章制度把法律和實際生活聯(lián)系在了一起，通過道德和社會輿論的方式制約民眾，是對國家法律的一種良性補充，也是村民民主自治的根本環(huán)節(jié)。

（二）村民自治的組織形式

依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，并結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)村民自治的實踐經(jīng)驗和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會、村民會議、村民代表會議和村民小組。

第一，村民委員會。村民委員會是村民自治的執(zhí)行機構(gòu)和工作機構(gòu)，它由村民直接選舉產(chǎn)生，包括村委會主任、村委會副主任和村委會委員等共 3-7 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任。“它的主要職權(quán)或職責(zé)，概括起來可以分為兩部分：一是自治性的職權(quán)，如負責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、維護社會治安、開展文化活動、管理和維護村里的集體財產(chǎn)、服務(wù)與協(xié)調(diào)村經(jīng)濟活動、保護和改善環(huán)境等。二是協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權(quán)，如推動和促進農(nóng)民履行納稅、服兵役、義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)產(chǎn)品訂購合同的義務(wù)等?！?/p>

第二，村民會議。村民會議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)，是村民自治的最高決策機構(gòu)、最高權(quán)力機構(gòu)，村民會議負責(zé)審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會委員的工作情況，必要時有權(quán)撤換村委會的成員。村民會議包括村民大會和戶代表會議兩種形式。其中，村民大會由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會議的最高形式；戶代表會議是在特殊情況下召開的不完全村民會議。為保證村民會議的召開有絕大多數(shù)村民參加、體現(xiàn)村民自治的基本原則，《村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民會議由十八歲以上的村民過半數(shù)參加，或者三分之二以上的戶派代表參加，才是有效的。

第三，村民代表會議。村民代表會議也稱村民議事會，是由村民按照特定標(biāo)準(zhǔn)推選出一定數(shù)量的村民代表組成的議決村里事務(wù)的組織會議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會議模式。在 1987 年發(fā)布的《中華人民共和國村民委員會 組織法（試行）》中，并沒有提及設(shè)置村民代表會議這一機構(gòu)，它是各地農(nóng)村在村民自治的實踐探索中為了解決召開村民會議的困難而創(chuàng)建的機構(gòu)?！霸?2010 年修改的《村民委員會組織法》明確提出了‘村民代表會議’的概念，從法律上確立了村民代表會議制度，使其經(jīng)常性議事組織，代行村民會議的部分職權(quán)?！贝迕翊頃h的職權(quán)主要是討論、決定由村民會議授權(quán)的事宜，代表村民行使自治權(quán)。因而，村民代表會議的職權(quán)相對來說是有限的。

第四，村民小組。我國農(nóng)村的村民小組由人民公社時期的生產(chǎn)隊演變而來，是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個層次。按照《村民委員會組織法》第二十八條規(guī)定，“村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會議推選”。村民小組作為村民自治的一個機構(gòu)，主要負責(zé)集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公共事項的辦理，其所作決定及實施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。因此，作為村民自治的一個環(huán)節(jié)，村民小組也起著相當(dāng)重要的作用。

二、村民自治中存在的問題

（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象 1.拉票賄選現(xiàn)象嚴(yán)重

賄選普遍存在于世界各國的政治民主化過程之中，在我國的村民自治的民主化進程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現(xiàn)象，同時，也是懲治選舉違法行為的難點和重點。但在實際運行中賄選行為一直沒有準(zhǔn)確定位。根據(jù)《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財務(wù)或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動?！?/p>

在農(nóng)村村委會換屆選舉過程中，請客、吃飯、送錢送禮等拉票形式廣泛存在，而這種拉票行為無疑被歸為“賄選”。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展態(tài)勢。其中，主要表現(xiàn)為吃飯喝酒、送禮品、送錢、承諾某種好處等。除此之外，候選人及其利益相關(guān)人還通過多種形式的物質(zhì)誘惑、利益承諾及打人情關(guān)系牌的方式拉票。在當(dāng)前的選舉背景下，賄選仍是比較隱蔽的現(xiàn)象。一方面，賄選問題本身難以界定。如為拉攏選民而請客吃飯的事實經(jīng)?？梢员缓蜻x人以鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親日常交往的借口所掩蓋。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式?！坝捎诶辟V選本身不是合法的，而且廣受詬病，因此，賄選實施人就會通過‘暗箱操作’的方式進行，以此來為自己的行為披上‘合法的’外衣，這就是使得選現(xiàn)象具有更強的隱蔽性?！?/p>

“從賄選的本質(zhì)分析，賄選是金錢政治、權(quán)錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權(quán)”的結(jié)果必然導(dǎo)致‘以權(quán)換錢’和‘以權(quán)謀私’?！毙匈V行為本身就是候選人在選舉不民主、程序不健全的特定制度環(huán)境下的自主選擇。因此，這些金錢承諾并不一定會兌現(xiàn)。賄選當(dāng)事人及利益相關(guān)人多以小恩小惠換取村民手中的選票，來為自己謀權(quán)力。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當(dāng)事人的理性選擇，而是情勢所迫。扎根于中國農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土意識和文化觀念，使他們更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他們通過多種方法來換取村民的選票。

2.宗族勢力影響較大

當(dāng)前農(nóng)村選舉仍受宗族勢力的廣泛影響，并以特定方式干預(yù)著基層民主自治。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，村民生活逐漸融為一體，但是宗族勢力仍是影響村委會選舉的一個重要因素。在村干部候選人的提名過程，各村民小組往往會從本家族利益出發(fā)，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。而在正式投票選舉時，人們也會傾向于將選票投給本宗族的人，以期其當(dāng)選后能夠給予照顧。

（二）民主決策多流于形式

當(dāng)前，村民自治主要是通過村民會議和村民代表會議參與村莊事務(wù)決策，村委會負責(zé)村級日常事務(wù)。因此，民主決策的組織形式主要是村民會議、村民代表會議和村兩委聯(lián)席會議。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。

1.村民代表會議難“落地”

村民代表大會是村民會議的授權(quán)方式，是農(nóng)村基層能民主決策的主要形式。村民代表大會由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產(chǎn)生方式民主與否直接影響村民代表會議的決策效能。村民會議制度在發(fā)展中存在以下問題：一是村民對村民代表會議的知曉度低。二是村民代表素質(zhì)不高、決策能力有限。

2.村民代表會議作用有限

第一，村民代表會議決策效果不佳。

村民對村民代表會議的執(zhí)行效果并不滿意，村民代表會議沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。另外，在涉及村民切身利益的問題上，例如，村民誤工補貼、集體經(jīng)濟所得、土地承辦方案、村集體經(jīng)濟項目的立項等問題上，村民代表會議起到的作用也十分有限。而且，村民代表會議并沒有采取規(guī)范的議事程序，多數(shù)實行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會議內(nèi)容形成文字記錄。決策程序的不規(guī)范，使村民代表在會議上的作用大為減弱，民主決策效果也難以真正達到民主，同時，造成村民對村民代表會議信任的弱化。

第二，村民參與村莊決策較少。造成村民參與村莊決策少的原因是多方面的，一是村民沒有正確行使自己的民主權(quán)利，對村莊事務(wù)漠不關(guān)心。二是受干群信任危機影響，導(dǎo)致部分村民認(rèn)為參不參與結(jié)果都一樣，自己的權(quán)利得不到保障。三是部分村莊村委沒有履行相應(yīng)的職責(zé)，對民主決策的的程序流于形式。

當(dāng)下許多村莊進行民主決策的時候操作程序欠規(guī)范，很多村民的民主權(quán)利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務(wù)管理當(dāng)中來。

（三）民主管理規(guī)約尚未普及

民主管理是基層民主的核心，在基層民主體系中有著提綱挈領(lǐng)的作用，其水平的高低決定著農(nóng)村基層民主的質(zhì)量。

1.村規(guī)民約尚未普及，制度建設(shè)薄弱

一是村規(guī)民約尚未普及?；鶎用裰鞴芾碓谥贫冉ㄔO(shè)方面還比較薄弱。缺乏有效條 文的制約和相關(guān)知識的普及，很容易造成干部權(quán)力的濫用、越界管理等想象。村民對本村的財務(wù)管理狀況不是十分滿意。干部權(quán)責(zé)不清，無法有效的履行職責(zé)；群眾權(quán)利不明，就無法有效的參與農(nóng)村事務(wù)的日常管理。村規(guī)民約和村民自治章程是基層民主管理的法理依據(jù)，指導(dǎo)和引領(lǐng)著整個基層民主管理實踐。因此，只有加強制度建設(shè)，制定詳細的民主管理規(guī)約，做好宣傳教育工作，才能實現(xiàn)基層民主管理的科學(xué)化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。

二是規(guī)約制定缺乏科學(xué)性。村規(guī)民約或村民自治章程對村民和村干部實施基層民主自治起著方向性的指導(dǎo)作用，因此，有必要進行科學(xué)的規(guī)劃和制定。

當(dāng)前村規(guī)民約的制定仍處于緩慢發(fā)展期，村民知悉度不夠高，嚴(yán)重影響了基層民主管理的效能，也直接影響了基層村民自治。村規(guī)民約或村民自治章程的制定應(yīng)該依照完整的、民主的程序進行。如果由村干部制定村規(guī)民約，就會弱化其科學(xué)性和民主性，很容易導(dǎo)致基層“村官自治”和“一言堂”現(xiàn)象的后果。而村民代表雖然能在一定程度上表達農(nóng)民的想法，但畢竟有局限性，無法照顧到所有村民。所以，村規(guī)民約的制定不能僅由村民代表會議和村干部單方面說了算，還要執(zhí)行嚴(yán)格、科學(xué)的制定程序才能發(fā)揮作用。

2.管理缺乏約束，執(zhí)行力度較弱

村級民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據(jù)，也是各項民主管理活動得以有效運行的重要制度保證。

民主管理制度還缺乏權(quán)威性，不能有效地約束管理主體以保證管理的民主化；在執(zhí)行制度的過程中，對制度的落實還缺乏一套有效的手段來保障其貫徹，這會造成制度形同虛設(shè)，難以從根本上改變以村委會為中心的行政化的管理模式，與基層民主的要求不相適應(yīng)。

三、我國村民自治的對策

（一）建立健全村民自治制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)

恩格斯曾經(jīng)指出：“不同時代的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成了不同的現(xiàn)實基礎(chǔ)，每一個歷史時期由法律、政治、宗教、哲學(xué)以及其他觀念設(shè)施和形式所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根結(jié)底都應(yīng)當(dāng)由這個現(xiàn)實基礎(chǔ)來說明?！蓖瑫r，馬克思認(rèn)為：“隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革，所有龐大的上層建筑也亦快亦慢地進行變革?！笨梢钥闯?，當(dāng)前農(nóng)村的大部分問題都根源于經(jīng)濟方面，做好經(jīng)濟工作也就抓住了農(nóng)村工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。作為農(nóng)村發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，村民自治的發(fā)展和完善也要著眼于經(jīng)濟建設(shè)。

1.以新常態(tài)思維發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，根本上要從農(nóng)業(yè)著手。根據(jù)經(jīng)濟工作會議要求，發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能只注重產(chǎn)量的增長，不能搞拼資源、拼消耗的粗放經(jīng)營，要注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，走可持續(xù)的集約發(fā)展道路。提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，應(yīng)該從以下方面入手：第一，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。根據(jù)地方實際，發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、實施農(nóng)產(chǎn)品精品戰(zhàn)略，依靠技術(shù)創(chuàng)新，改良農(nóng)作物品種；延長農(nóng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，走規(guī)模化、集團化發(fā)展道路；第二，增強技術(shù)創(chuàng)新，提升農(nóng)業(yè)附加值。政府要加強對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵和支持有實力的社會資本參與農(nóng)業(yè)投資；依據(jù)市場規(guī)律，改革農(nóng)業(yè)科技體制；第三，加大農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)和引進力度，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供智力支持?？梢圆扇〖信嘤?xùn)、重點培訓(xùn)等方式，提高農(nóng)村基層干部的經(jīng)濟管理能力；鼓勵高校畢業(yè)生投身農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，并重點培養(yǎng)具有農(nóng)業(yè)技術(shù)的專業(yè)人才；發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民的文化知識水平，拓展農(nóng)民的市場經(jīng)濟眼界。第四，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，增強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地區(qū)要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的多種模式，如股份制合作經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等等；同時，要為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展打好物質(zhì)基礎(chǔ)，重點加強農(nóng)田水利設(shè)施、公路交通建設(shè)等工作，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。另外，按照國家重大戰(zhàn)略部署，積極實施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。協(xié)同發(fā)展是最大的戰(zhàn)略機遇，也是創(chuàng)新發(fā)展的最大機遇。

堅持對內(nèi)改革與對外開放相互促進，以主動精神和務(wù)實態(tài)度推動合作，主動適應(yīng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，善于把科技人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。推進交通互聯(lián)互通，深化交通道路建設(shè)；推動生態(tài)共享與共建，加強大氣聯(lián)防聯(lián)控舉措，協(xié)商建立生態(tài)橫向補償機制，加快推進生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)。

2.用制度保障村民自治良性運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)

《村民委員會組織法》第 37 條規(guī)定“村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”，而且當(dāng)前許多地方也都出臺相關(guān)政策，對村委會干部的養(yǎng)老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現(xiàn)實講對村級資源貧乏地區(qū)的村民自治運轉(zhuǎn)起到一定的作用，但仍有不足和需要改進的地方：一是《村民委員會組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農(nóng)業(yè)稅后轉(zhuǎn)移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經(jīng)費被上級克扣了，村民自治承擔(dān)了大量的行政性工作。因此，國家應(yīng)根據(jù)村民自治承擔(dān)的實際工作量和實際需要將相關(guān)保障納入到政府的財政體制中。二是改革國家對農(nóng)村資源的輸入方式。因為，無論是目前村干部的“吃皇糧”現(xiàn)象，還是支農(nóng)項目資金下鄉(xiāng)，都存在一些弊端，導(dǎo)致村民自治的意義出現(xiàn)變異，加劇了基層之困境。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發(fā)放，通過村民監(jiān)督、討論、確定，政府確認(rèn)的方式來實現(xiàn)村民對村干部的監(jiān)督和制約；減少專項注意支付比例，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，根據(jù)村級運轉(zhuǎn)和發(fā)展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩(wěn)定的甚至是法定的制度確立下來。這樣既能保障村民自治的正常運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展，又保持了村民自治的意義和內(nèi)涵上的完整，為村民自治提供了物質(zhì)上的保障基礎(chǔ)。

（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 1.完善選舉法規(guī)

當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導(dǎo)原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導(dǎo)選舉工作。因此，制定專門的《村委會選舉法》是大勢所趨。從國家層面來講，統(tǒng)一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權(quán)利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛。可以依照本地區(qū)的具體情況，參照《村委會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細則，最終形成規(guī)范的立法體系，指導(dǎo)農(nóng)村的選舉工作。

現(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民可以向五個機關(guān)舉報賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個機關(guān)職責(zé)不明、處理效力不清。這很容易導(dǎo)致村委會選舉中監(jiān)督主體的缺位。因此，必須健全監(jiān)督機制，明確監(jiān)督主體?？梢杂煽h級人民代表大會常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，監(jiān)督村委會選舉中的違法行為，并及時處理村委會換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責(zé)監(jiān)督村委會選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對整個選舉進行全過程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。同時，要嚴(yán)厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國村委會選舉還沒有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會選舉爭議案件因為無法可依而被法院拒之門外，選民的民主權(quán)利得不到應(yīng)有的保護，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會選舉過程中的選舉爭議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭議的最終裁判權(quán)威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。

2.理順“兩委”關(guān)系

首先，要建立健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的分工負責(zé)制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學(xué)習(xí)好、維護好、執(zhí)行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)在政策性、全局性、重要性等問題上把關(guān)定向，把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟、社會、民間事務(wù)交給村民自治組織管理。將過去的行政監(jiān)督工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔弥贫?、法律進行監(jiān)督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機制。建立“兩委”聯(lián)席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。另外，村級管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項事務(wù)的管理都有章可循，包括對村干部的管理、村民管理和村務(wù)管理，都應(yīng)該健全一系列規(guī)章制度。同時，按照黨管干部的原則，村黨支部要對村干部候選者進行考察。村內(nèi)各種組織的換屆選舉都應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報鄉(xiāng)黨委批準(zhǔn)。

明確鄉(xiāng)村職權(quán)范圍的界定，要在《村組法》的范圍內(nèi)確定具體管轄內(nèi)容。哪些事項屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄、哪種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對鄉(xiāng)村事務(wù)提供支持、指導(dǎo)和幫助；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級事務(wù)，村民委員會和村民應(yīng)該怎么辦等等。

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果 1.加大《村組法》的宣傳

《村組法》于 2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農(nóng)村仍有許多農(nóng)民不了解《村組法》的內(nèi)容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關(guān)系如何，村民大會有何權(quán)力等。這些認(rèn)識上的不足，導(dǎo)致村民對自身民主權(quán)利的認(rèn)識不清，因此，需要通過不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關(guān)內(nèi)容，讓村民及時了解和認(rèn)識自身的權(quán)利和責(zé)任。要宣傳和介紹村民會議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會議提供充分條件和基本前提。

2.創(chuàng)新民主決策的參與形式

增強村民會議與村民利益的的相關(guān)性，只要與村民利益相關(guān)的村民會議，村民還是愿意參加的。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。新的《村組法》雖然規(guī)定了涉及村民利益的九項事務(wù)，但這些規(guī)定較為空泛，與農(nóng)民的利益相關(guān)性程度不高。因此，應(yīng)該視實際情況增加相應(yīng)的條款。如：（1）制定和修改村民會議和村民代表會議議事規(guī)則、村務(wù)公開制度、村財務(wù)管理制度；（2）討論決定本村農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報酬及其他享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)，救災(zāi)救濟、移民安置款物的分配發(fā)放方案和被征用土地各項補償費用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會議、村民委員會的不適當(dāng)決定。建立村民會議召集組。村民會議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來看，主要是村委會不愿召開村民會議，尤其是當(dāng)村民行使自己罷免村官權(quán)利的時候，村委會更是想方設(shè)法的阻止村民會議的召開。《村組法》規(guī)定，村民會議由村委會召開。因此，應(yīng)該改變這種村委會既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的狀況，建議成立村民會議召集組。召集組的成員由村民會議選舉產(chǎn)生，任期等同于村委會成員，當(dāng)由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。召集組制度能改變由村委會召集村民會議的弊端，有利于村民會議的順利召開。

3.規(guī)范村民代表制度

村民代表的規(guī)范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認(rèn)同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎(chǔ)。

首先，制度落實，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會是制約村委會權(quán)力行之有效的權(quán)力機關(guān)，因而要把村民代表的推選和村委會換屆放到同等重要的位置?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照《村組法》制定適合本地區(qū)情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權(quán)利。

其次，要嚴(yán)格規(guī)范村民代表大會的召集機制。充分發(fā)揮村民代表大會的民主決策作用，擴大召集人的范圍，保證村民代表會議召集主體的多元化。村委會、1/5 的村民代表、村民代表大會會議主席都應(yīng)成為召集和主持的主體。另外，要規(guī)范村民代表會議的召開時間，保證村民代表會議召開的制度化。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調(diào)定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。

參考文獻

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第三篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

——以民勤縣西湖村為例

（***）

[摘要] 《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民的努力，取得了很大進展,但在現(xiàn)實中因受我國傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對這些問題進行了研究，并提出了加強立法工作，推進村民自治的規(guī)范化管理；轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境； 提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體，這三點解決對策。

[關(guān)鍵詞] 村民自治；問題；對策

村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對村民自治制度中存在的問題與對策研究作以論述。

蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。2012年農(nóng)民人均純收入達到3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。

一、村民自治的含義和發(fā)展歷程

（一）村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！盵1]而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。

（二）村民自治的發(fā)展歷程

從1983年，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農(nóng)村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據(jù)，村民自治在我國的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。

二、村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。

1、選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

2、行政干預(yù)問題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構(gòu)，過分的干預(yù)村委會的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉，例如對選舉結(jié)果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

3、賄選問題

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利的。

（二）村務(wù)公開問題

1、政務(wù)公開

改革開放30多年來，農(nóng)民的民主意識已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈的參與的熱情。例如武威市民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村修建一條與外村相連的村級公路以結(jié)束村民無路通才和繞遠路走的歷史，村民對此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，路也又快又好的建了起來。[5]村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級事務(wù)中決策無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數(shù)人進行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會議和村民代表會議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個人決策，這種現(xiàn)象在全國農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務(wù)公開

經(jīng)濟因素對于鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說起著關(guān)鍵的作用，鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點。所謂財務(wù)公開，就是村集體應(yīng)以便于群眾理解和接受的形式，將其財務(wù)活動情況及其有關(guān)賬目，定期如實地向全體干部群眾公開，接受群眾監(jiān)督。公開的目的是為了促進民主管理、民主監(jiān)督。一方面是要把村集體經(jīng)濟的重大事情交給村民討論，集中群眾的正確意見和智慧，提高決策的民主化、科學(xué)化水平，另一方面是讓農(nóng)民群眾對集體財務(wù)活動實行有效的監(jiān)督，促進基層干部廉潔自律，勤政為民。以財務(wù)公開帶頭，建立起一整套民主理財、民主決策機制，積極推進農(nóng)村其他工作的民主化，公開化。建立健全和完善的規(guī)章制度，使農(nóng)村財務(wù)管理有章可循，這是搞好財務(wù)管理的重要保證，是當(dāng)前加強農(nóng)村財務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。很多農(nóng)民并不是太關(guān)心村務(wù)怎么樣，他們只關(guān)心與自己切身利益有關(guān)的事，對于自己的勞動所換來的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務(wù)的管理這一點。當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂。一些鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。例如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達地區(qū)補貼款”18萬元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費等各種支出項目。鄉(xiāng)紀(jì)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財務(wù)收款憑據(jù)”時，三聯(lián)單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實、不完整、不規(guī)范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因為賬目混亂，無法查清。[6]也導(dǎo)致村財務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污。一些村干部思想素質(zhì)較低、法律意識淡薄、利用職務(wù)之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長將村民自發(fā)湊的10多萬買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財?shù)男袨闀鸫迕窆珣?，使村民喪失對村干部的認(rèn)同感，對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。

（三）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨支部對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。

三、完善我國村民自治的對策建議

（一）加強立法工作，推進村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構(gòu)和常設(shè)機構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種國家權(quán)力機關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團體的關(guān)系，并對這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡機構(gòu)，減輕村一級的財政負擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體

首先要加大對農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權(quán)利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。還有很重要的一點，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。

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第四篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中區(qū)村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中電大 10秋行政管理（本科）范鎮(zhèn)南

內(nèi)容摘要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，蘇州市吳中區(qū)村民自治在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民數(shù)十年的努力，取得了很大進展,但在現(xiàn)實中因受我國傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對吳中區(qū)村民自治制度中存在的問題進行了研究并提出了三點解決對策。

關(guān)鍵詞：村民自治 問題 對策

村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。蘇州市在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了吳中區(qū)村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則吳中區(qū)村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、村民自治的含義和發(fā)展歷程

（一）村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！倍卒?，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

（二）吳中區(qū)村民自治的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。吳中區(qū)到1990年全市一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據(jù)，村民自治在吳中區(qū)已經(jīng)如火如荼地蓬勃發(fā)展起來。

二、吳中區(qū)村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。吳中區(qū)新華村部分村民因為2003年未參加新農(nóng)合,被村里開除“村籍”,選舉權(quán)、村民福利待遇被剝奪。村民為此上訪多年無果。

（二）選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。吳中區(qū)的村民 2 選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是由于吳中區(qū)的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

（三）行政干預(yù)問題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構(gòu)，過分的干預(yù)村委會的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉，例如對選舉結(jié)果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

（四）賄選問題嚴(yán)重

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。豫北山區(qū)的一個村就是代表，當(dāng)村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強，農(nóng)民也很重視村里的選舉。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著吳中區(qū)農(nóng)村民主化的進程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利的。

（五）、村務(wù)公開問題

1、政務(wù)公開

改革開放20多年來。吳中區(qū)農(nóng)民的民主意識已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈的參與的熱情。如吳中區(qū)某鄉(xiāng)草田村建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結(jié)束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運輸?shù)臍v史，村民對此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級事務(wù)中決策無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數(shù)人進行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會議和村民代表會議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個人決策，這種現(xiàn)象在全市農(nóng)村某些地方還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務(wù)公開

經(jīng)濟因素對于我國鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說起著關(guān)鍵的作用，中國鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務(wù)的管理這一點。當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂 一些鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。吳中區(qū)曾經(jīng)對16個村的財務(wù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，白條單據(jù)占總數(shù)的10%以上，有的高達20%，20%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產(chǎn)明細帳和存款帳。某個較富裕的村，集體固定資產(chǎn)帳目與實際相差105萬元，其中包括無故丟失，外借，以權(quán)占用，正常報廢而不做帳目處理，責(zé)任賠償，新購買固定資產(chǎn)不入賬等。導(dǎo)致村財務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污 吳中區(qū)某村黨支部書記1995年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起 一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。某個村委會主任竟然將10多萬公款私存，其他4名村干部虛報冒領(lǐng)1.56萬元。這些村干部貪污村財?shù)男袨闀鸫迕窆珣?，使村民喪失對村干部的認(rèn)同感，對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。

（六）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。黨支部對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，吳中區(qū)仍然有少數(shù)村黨支部把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面少數(shù)村黨支部書記大權(quán)獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。

三、完善吳中區(qū)村民自治制度的對策建議

（一）加強依法行政意識，推進吳中區(qū)村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快吳中區(qū)村民自治的法律意識，遵守自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快在全市依照《村民委員會組織法》及其配套的法律，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在具體實施過程中要對村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構(gòu)和常設(shè)機構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種權(quán)力機關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、5 政、等部門的關(guān)系，并對這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡機構(gòu)，減輕村一級的財政負擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及市政府的組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為吳中區(qū)村民自治培育合格的主體 首先要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。吳中區(qū)現(xiàn)在實施的大學(xué)生村官制度，一村一名大學(xué)生工程建設(shè)，以及對全市村干部進行的培訓(xùn)和學(xué)歷提升，極大地提升了村干部的素質(zhì)，為吳中區(qū)村民自治提供了人才支持。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權(quán)利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。還有很重要的一點，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。參考文獻：

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第五篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

[摘要]：《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布標(biāo)志著我國村民民主自治體制的確立。始于20世紀(jì)80年代的村民自治，作為我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成功嘗試，不僅推動了村民民主思想的洗禮和農(nóng)村社會面貌的巨大變化，而且對基層政權(quán)和基層黨組織的民主建設(shè)產(chǎn)生了積極作用。但是它的發(fā)展并不平衡，許多地方還處于不成熟的狀況，甚至在一些地方一定程度上被異化，存在不少的問題。本文試圖對村民自治進程中存在的問題進行分析，探討解決問題的對策與措施。

[關(guān)鍵詞]：村民自治對策

一、當(dāng)前村民自治過程中存在的問題分析

（一）農(nóng)民的民主素質(zhì)不高，主人翁意識不強

受我國國情的影響，農(nóng)民歷來被看作是最底層的社會成員，總是處于被指揮、被管理的地位，而農(nóng)民自己也好像習(xí)慣了這種被指揮、被管理的被動位置，只是面朝黃土背朝天地種地干活。隨著改革開放的推進、時代的變遷和社會的發(fā)展，農(nóng)民的生活比過去好多了，眼界也開闊了，懂的知識也多了，加之”民主管理”在鄉(xiāng)村的宣傳，農(nóng)民的思想觀念也不斷更新，民主意識不斷增強，參政議政意識進一步發(fā)展。他們不再滿足”面對黃土背朝天”和”日出而作、日落而息”的生活方式，”文明、民主、法制、富?！钡扔鷣碛蔀閺V大農(nóng)民物質(zhì)生活和精神生活的主要追求。但客觀地說，中國農(nóng)民民主素質(zhì)尚處在初始階段。農(nóng)民在村級、鄉(xiāng)級社會事務(wù)中的主人意識、平等意識、自主意識仍十分缺乏，依附觀念非常濃厚。他們對民主選舉反應(yīng)冷淡，既不愿意參與競選，對誰當(dāng)選也漠不關(guān)心，從而出現(xiàn)”當(dāng)家作主想民主，有了民主不作主”的現(xiàn)象，與推進村民自治不相適應(yīng)。

1、選民選舉不嚴(yán)肅

組織法明確規(guī)定一個人最多可以代投三張選票，但一些地方卻出現(xiàn)一人代投十幾、二十張選票的現(xiàn)象。還曾出現(xiàn)過一個選民人數(shù)不到600人的小村莊，海選中提名的”兩委”候選人竟然多達100多名。絕大多數(shù)的村民是哥哥選弟弟、妻子選丈夫、老子選兒子、自己選自己，令人啼笑皆非。

2、賄選現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

由于選民不珍惜自己的民主權(quán)利，沒有行使選舉權(quán)利的神圣感，在個別候選人的許愿、請客、送禮等小恩小惠面前，以自己的權(quán)利作交易，形成了“誰給我都要，誰給得多就投誰的票”的現(xiàn)象。我縣某鎮(zhèn)一個村的村委會換屆時，曾出現(xiàn)了300元錢買一張選票的賄選現(xiàn)象。

3、其他勢力的干涉

一些地方的選舉還與鄉(xiāng)村宗族勢力、黑惡勢力等相牽連，利用人多勢眾的優(yōu)勢，到處

游說，亂拉選票。

可以說，正是由于群眾自治的主體——農(nóng)民的民主素質(zhì)不高，主人翁意識不強的原因，使得民主選舉這樣一個民主制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，在我國農(nóng)村嚴(yán)重變味、扭曲，從而極大地阻礙了我國村民自治制度的發(fā)展。

（二）村民委員會履職不力，自治能力不強

村民委員會作為行使村民自治權(quán)的組織載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但是，從現(xiàn)實情況來看，村委會的民主管理能力、民主自治能力并不盡如人意，村民會議的民主決策功能發(fā)揮不夠。許多村的村民大會和村民代表大會的召開很不規(guī)范，時有時無，討論的事項也無明確的規(guī)定，議事規(guī)則更是雜亂無章，“兩會”形同虛設(shè)。

農(nóng)村的民主決策權(quán)往往為村委會或村黨支部所左右，少數(shù)人說了算，廣大農(nóng)民群眾很少有參與的機會。這種情況的存在違背了村民自治的初衷，侵犯了廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利。不少地方的村委會既不搞村務(wù)公開，更不搞民主評議；一些地方的村干部貪污腐敗，大肆搜刮民脂民膏；一些地方的村干部借助宗族派性勢力，欺壓百姓，為非作歹；一些地方的村干部獨斷專行，我行我素，唯我獨尊，根本不把群眾意見當(dāng)回事。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部的調(diào)查資料顯示，85％的農(nóng)民群眾認(rèn)為村干部存在腐敗問題；23％的農(nóng)民群眾認(rèn)為今后農(nóng)村干部的貪污腐敗問題將會更加嚴(yán)重；54％的農(nóng)民群眾稱村里沒有公開欄；50％的農(nóng)民群眾稱村里根本就沒有召開過全體村民會議。村委會履職不力給村民自治制度蒙上了一層陰影，并嚴(yán)重影響著村民自治制度的發(fā)展。

（三）規(guī)章制度不完備、不落實

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規(guī)，但是可操作的細則還待完善。一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規(guī)范。二是與推動民主法制密切相關(guān)的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設(shè)。三是村務(wù)公開和上墻的制度及村規(guī)民約多數(shù)是很久以前訂立的，未作相應(yīng)修改和及時修訂，某些規(guī)定已過時，個別條文與現(xiàn)代法律法規(guī)相抵觸。四是村民委員會制訂不出或者落實不了發(fā)展經(jīng)濟、減輕農(nóng)民負擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃。五是村級財務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會加強自身建設(shè)等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經(jīng)寫在紙上卻落實乏力。

二、對策和建議

（一）落實“一法”、“一條例”

一法指《組織法》，一條例指《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）。一法一條例是黨和國家現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村工作的根本性文件?！稐l例》明確指出“黨在農(nóng)村工作的重點是領(lǐng)導(dǎo)和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動”；《組織法》是村民自治的專門大法。農(nóng)村村民自治的情況如何，直接涉及到依法治國、改革開放與現(xiàn)代化建設(shè)的進程。各級黨政部門及社會各界要清除幾

千年來殘余的“官貴民賤”、“官本位”等封建思想，尊重農(nóng)民的民主自治的權(quán)利，為其自治掃清道路，作出貢獻。

（二）做好“兩委”協(xié)調(diào)工作

在村民自治的組織建設(shè)方面，要統(tǒng)籌兼顧，“兩委”適當(dāng)兼職。德才兼?zhèn)洹⒄?、?jīng)濟、科技、民主法制等素質(zhì)高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；否則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質(zhì)高又有辦事能力且為共產(chǎn)黨員的村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養(yǎng)、發(fā)展黨員，夯實黨在農(nóng)村基層的組織基礎(chǔ)。

（三）建章立制，力求制度化、規(guī)范化

一是建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財務(wù)、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、村規(guī)民約等制度。二是村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規(guī)章制度。三是兩委要統(tǒng)籌制訂發(fā)展經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入及兩個文明建設(shè)的規(guī)劃和計劃，要壯大集體經(jīng)濟，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市也要制訂相應(yīng)的制度及實施細則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農(nóng)民的手腳。同時要抓好督促落實，搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

（四）正確處理三個關(guān)系

一是處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治要切實盡到指導(dǎo)、支持和保障的責(zé)任與義務(wù)。村委會要自覺接受，主動爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，保證法令、政令的暢通。二是處理好與村支部的關(guān)系，村支部和村委會是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨在農(nóng)村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權(quán)。村委會要自覺接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅決執(zhí)行支部的決定并向支部請示匯報工作?！皟晌币鞔_職責(zé)范圍，建立約束機制，形成工作合力。三是處理好與“兩會”的關(guān)系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“兩會”擁有決策權(quán)、立約權(quán)、組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“兩會”要從村民整體利益出發(fā)，及時正確地作出決定，支持和監(jiān)督村委會的工作，村委會既要負起召集“兩會”的責(zé)任，又要對兩會作出的決定認(rèn)真組織實施，并實事求是地報告工作，自覺接受監(jiān)督。

（五）提高素質(zhì)，肩負使命，負重奮進

本屆村委會、村支部成員是我國村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實踐者。俗話說打鐵還需自身硬，因此，只有不斷提高自身素質(zhì)才能保證行使好職權(quán)。

1、提高村委素質(zhì)

村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強思想修養(yǎng)，強化政治意識，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開拓創(chuàng)新的思維方式和實際工作能力。要嚴(yán)于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強凝聚力和感召力，要提高市場經(jīng)濟、文化、科技

方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進。

2、提高支委素質(zhì)

支部要加強自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢、新特點，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質(zhì)

村民是實行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴(yán)重的問題仍是教育農(nóng)民，這是擺在村委會、村支部面前的一項經(jīng)常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農(nóng)民各方面素質(zhì)。既要有長遠的規(guī)劃，又要從眼前出發(fā)扎扎實實的做好，使這個龐大的群體為基層群眾自治作出應(yīng)有的貢獻。