第一篇：村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘 要

村民自治能夠保證社會(huì)長(zhǎng)治久安，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要政治制度，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要舉措。它不僅可以在很大程度上調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與基層民主政治建設(shè)的積極性，還可以通過(guò)學(xué)習(xí)和實(shí)踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發(fā)展和完善。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的依法治國(guó)之路和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)與人的全面發(fā)展也離不開村民自治制度的有效落實(shí)。因此，研究和探索村民自治，對(duì)建設(shè)基層群眾自治制度有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：村民自治；問(wèn)題；對(duì)策

目 錄

一、村民自治的內(nèi)涵....................................................................................................................................1

（一）村民自治的基本內(nèi)容.................................................................................................................1

（二）村民自治的組織形式.................................................................................................................2

二、村民自治中存在的問(wèn)題.........................................................................................................................4

（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象.....................................................................................................4

（二）民主決策多流于形式.................................................................................................................5

（三）民主管理規(guī)約尚未普及.............................................................................................................5

三、我國(guó)村民自治的對(duì)策.............................................................................................................................7

（一）建立健全村民自治制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ).................................................................................7

（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉.................................................................................................8

（三）拓寬村民參與渠道，強(qiáng)化民主決策效果.................................................................................9 參考文獻(xiàn)......................................................................................................................................................12

一、村民自治的內(nèi)涵

（一）村民自治的基本內(nèi)容

村民自治是一種群眾自治性組織，其目的是為了給予農(nóng)民更多的話語(yǔ)權(quán)和自主權(quán)，使廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的生產(chǎn)和生活，達(dá)到自我管理、自我教育和自我服務(wù)的目的。從法律角度來(lái)看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容，這“四個(gè)民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發(fā)揮著整體作用。

第一，民主選舉：村民自治的基礎(chǔ)。“村民自治中的民主選舉是指村民直接選舉村民委員會(huì)的組成人員，任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！泵裰鬟x舉遵循“公平、公開、公正”的原則，由村民無(wú)記名投票直接選舉，依法選出大家信任和擁護(hù)的人組成村民委員會(huì)。《村民委員會(huì)組織法》第九條中規(guī)定，村民可以直接選舉村民委員會(huì)的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時(shí)應(yīng)及時(shí)舉行換屆選舉工作。凡年滿十八周歲的村民，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)的選舉由村民選舉委員會(huì)舉行，實(shí)行直接選舉、差額選舉和無(wú)記名投票三種方式。村民自治的前提和基礎(chǔ)在于村委會(huì)是由民主選舉產(chǎn)生的，村民委員會(huì)是村民選舉出的代表村民意愿的機(jī)構(gòu)，只有具備了這些前提和基礎(chǔ)，村民自治的其他內(nèi)容才能實(shí)現(xiàn)，村民當(dāng)家作主才能成真。

第二，民主決策：村民自治的核心。村民自治中的民主決策，是指村民能夠參與本村重大事務(wù)的決策，即村級(jí)重大事務(wù)由村民作為決策主體共同決定?！按寮?jí)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。”村民會(huì)議是由本村全體村民組成的自治組織權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有本村最高決策權(quán)，是最能直接表達(dá)和反映村民意志的民主決策形式。村民代表會(huì)議，是對(duì)村民會(huì)議制度的重要補(bǔ)充，是現(xiàn)階段農(nóng)村民主決策的一種主要形式。村民自治組織根據(jù)民主自治原則進(jìn)行決策，處理村級(jí)事務(wù)，是村民自治區(qū)別于國(guó)家管理的重要標(biāo)志之一，是村民自治權(quán)的集中體現(xiàn)。村民通過(guò)民主決策掌握了話語(yǔ)權(quán)和議事權(quán)，能夠充分表達(dá)自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達(dá)機(jī)制，也是村民自治的核心環(huán)節(jié)。

第三，民主管理：村民自治的根本環(huán)節(jié)。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過(guò)村民自治的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)事務(wù)的有效管理。其中涉及村級(jí)政務(wù)、集體財(cái)產(chǎn)、公共服務(wù)、文化生活、社會(huì)治安等多方面的內(nèi)容，是村民自治的主體部分。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基 層群眾自治組織，這同時(shí)意味著，村民成了管理基層事務(wù)的權(quán)力主體，基層群眾可以通過(guò)更多的渠道參與村莊事務(wù)管理，維護(hù)自己的合法利益和要求。目前，實(shí)現(xiàn)這一管理的方式主要有兩種，一是通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民直接參與村務(wù)管理，大家事大家議，共同遵守決定，共同執(zhí)行實(shí)施。二是制定村級(jí)規(guī)章制度，包括村務(wù)管理規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等。這些規(guī)章制度把法律和實(shí)際生活聯(lián)系在了一起，通過(guò)道德和社會(huì)輿論的方式制約民眾，是對(duì)國(guó)家法律的一種良性補(bǔ)充，也是村民民主自治的根本環(huán)節(jié)。

（二）村民自治的組織形式

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，并結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民小組。

第一，村民委員會(huì)。村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，它由村民直接選舉產(chǎn)生，包括村委會(huì)主任、村委會(huì)副主任和村委會(huì)委員等共 3-7 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任?！八闹饕殭?quán)或職責(zé)，概括起來(lái)可以分為兩部分：一是自治性的職權(quán)，如負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)治安、開展文化活動(dòng)、管理和維護(hù)村里的集體財(cái)產(chǎn)、服務(wù)與協(xié)調(diào)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、保護(hù)和改善環(huán)境等。二是協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權(quán)，如推動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)民履行納稅、服兵役、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、農(nóng)產(chǎn)品訂購(gòu)合同的義務(wù)等?！?/p>

第二，村民會(huì)議。村民會(huì)議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)，是村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)、最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民會(huì)議負(fù)責(zé)審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)委員的工作情況，必要時(shí)有權(quán)撤換村委會(huì)的成員。村民會(huì)議包括村民大會(huì)和戶代表會(huì)議兩種形式。其中，村民大會(huì)由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會(huì)議的最高形式；戶代表會(huì)議是在特殊情況下召開的不完全村民會(huì)議。為保證村民會(huì)議的召開有絕大多數(shù)村民參加、體現(xiàn)村民自治的基本原則，《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民會(huì)議由十八歲以上的村民過(guò)半數(shù)參加，或者三分之二以上的戶派代表參加，才是有效的。

第三，村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議也稱村民議事會(huì)，是由村民按照特定標(biāo)準(zhǔn)推選出一定數(shù)量的村民代表組成的議決村里事務(wù)的組織會(huì)議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個(gè)村民自治組織，也可以說(shuō)是一種特殊形式的村民會(huì)議模式。在 1987 年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì) 組織法（試行）》中，并沒(méi)有提及設(shè)置村民代表會(huì)議這一機(jī)構(gòu)，它是各地農(nóng)村在村民自治的實(shí)踐探索中為了解決召開村民會(huì)議的困難而創(chuàng)建的機(jī)構(gòu)?！霸?2010 年修改的《村民委員會(huì)組織法》明確提出了‘村民代表會(huì)議’的概念，從法律上確立了村民代表會(huì)議制度，使其經(jīng)常性議事組織，代行村民會(huì)議的部分職權(quán)?！贝迕翊頃?huì)議的職權(quán)主要是討論、決定由村民會(huì)議授權(quán)的事宜，代表村民行使自治權(quán)。因而，村民代表會(huì)議的職權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)是有限的。

第四，村民小組。我國(guó)農(nóng)村的村民小組由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來(lái)，是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)層次。按照《村民委員會(huì)組織法》第二十八條規(guī)定，“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選”。村民小組作為村民自治的一個(gè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公共事項(xiàng)的辦理，其所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布。因此，作為村民自治的一個(gè)環(huán)節(jié)，村民小組也起著相當(dāng)重要的作用。

二、村民自治中存在的問(wèn)題

（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象 1.拉票賄選現(xiàn)象嚴(yán)重

賄選普遍存在于世界各國(guó)的政治民主化過(guò)程之中，在我國(guó)的村民自治的民主化進(jìn)程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現(xiàn)象，同時(shí)，也是懲治選舉違法行為的難點(diǎn)和重點(diǎn)。但在實(shí)際運(yùn)行中賄選行為一直沒(méi)有準(zhǔn)確定位。根據(jù)《〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財(cái)務(wù)或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進(jìn)行舞弊，并對(duì)正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動(dòng)?！?/p>

在農(nóng)村村委會(huì)換屆選舉過(guò)程中，請(qǐng)客、吃飯、送錢送禮等拉票形式廣泛存在，而這種拉票行為無(wú)疑被歸為“賄選”。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，主要表現(xiàn)為吃飯喝酒、送禮品、送錢、承諾某種好處等。除此之外，候選人及其利益相關(guān)人還通過(guò)多種形式的物質(zhì)誘惑、利益承諾及打人情關(guān)系牌的方式拉票。在當(dāng)前的選舉背景下，賄選仍是比較隱蔽的現(xiàn)象。一方面，賄選問(wèn)題本身難以界定。如為拉攏選民而請(qǐng)客吃飯的事實(shí)經(jīng)?？梢员缓蜻x人以鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親日常交往的借口所掩蓋。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式?！坝捎诶辟V選本身不是合法的，而且廣受詬病，因此，賄選實(shí)施人就會(huì)通過(guò)‘暗箱操作’的方式進(jìn)行，以此來(lái)為自己的行為披上‘合法的’外衣，這就是使得選現(xiàn)象具有更強(qiáng)的隱蔽性?！?/p>

“從賄選的本質(zhì)分析，賄選是金錢政治、權(quán)錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權(quán)”的結(jié)果必然導(dǎo)致‘以權(quán)換錢’和‘以權(quán)謀私’。”行賄行為本身就是候選人在選舉不民主、程序不健全的特定制度環(huán)境下的自主選擇。因此，這些金錢承諾并不一定會(huì)兌現(xiàn)。賄選當(dāng)事人及利益相關(guān)人多以小恩小惠換取村民手中的選票，來(lái)為自己謀權(quán)力。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當(dāng)事人的理性選擇，而是情勢(shì)所迫。扎根于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土意識(shí)和文化觀念，使他們更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他們通過(guò)多種方法來(lái)?yè)Q取村民的選票。

2.宗族勢(shì)力影響較大

當(dāng)前農(nóng)村選舉仍受宗族勢(shì)力的廣泛影響，并以特定方式干預(yù)著基層民主自治。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民生活逐漸融為一體，但是宗族勢(shì)力仍是影響村委會(huì)選舉的一個(gè)重要因素。在村干部候選人的提名過(guò)程，各村民小組往往會(huì)從本家族利益出發(fā)，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。而在正式投票選舉時(shí)，人們也會(huì)傾向于將選票投給本宗族的人，以期其當(dāng)選后能夠給予照顧。

（二）民主決策多流于形式

當(dāng)前，村民自治主要是通過(guò)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議參與村莊事務(wù)決策，村委會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)日常事務(wù)。因此，民主決策的組織形式主要是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村兩委聯(lián)席會(huì)議。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。

1.村民代表會(huì)議難“落地”

村民代表大會(huì)是村民會(huì)議的授權(quán)方式，是農(nóng)村基層能民主決策的主要形式。村民代表大會(huì)由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產(chǎn)生方式民主與否直接影響村民代表會(huì)議的決策效能。村民會(huì)議制度在發(fā)展中存在以下問(wèn)題：一是村民對(duì)村民代表會(huì)議的知曉度低。二是村民代表素質(zhì)不高、決策能力有限。

2.村民代表會(huì)議作用有限

第一，村民代表會(huì)議決策效果不佳。

村民對(duì)村民代表會(huì)議的執(zhí)行效果并不滿意，村民代表會(huì)議沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。另外，在涉及村民切身利益的問(wèn)題上，例如，村民誤工補(bǔ)貼、集體經(jīng)濟(jì)所得、土地承辦方案、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)等問(wèn)題上，村民代表會(huì)議起到的作用也十分有限。而且，村民代表會(huì)議并沒(méi)有采取規(guī)范的議事程序，多數(shù)實(shí)行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會(huì)議內(nèi)容形成文字記錄。決策程序的不規(guī)范，使村民代表在會(huì)議上的作用大為減弱，民主決策效果也難以真正達(dá)到民主，同時(shí)，造成村民對(duì)村民代表會(huì)議信任的弱化。

第二，村民參與村莊決策較少。造成村民參與村莊決策少的原因是多方面的，一是村民沒(méi)有正確行使自己的民主權(quán)利，對(duì)村莊事務(wù)漠不關(guān)心。二是受干群信任危機(jī)影響，導(dǎo)致部分村民認(rèn)為參不參與結(jié)果都一樣，自己的權(quán)利得不到保障。三是部分村莊村委沒(méi)有履行相應(yīng)的職責(zé)，對(duì)民主決策的的程序流于形式。

當(dāng)下許多村莊進(jìn)行民主決策的時(shí)候操作程序欠規(guī)范，很多村民的民主權(quán)利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務(wù)管理當(dāng)中來(lái)。

（三）民主管理規(guī)約尚未普及

民主管理是基層民主的核心，在基層民主體系中有著提綱挈領(lǐng)的作用，其水平的高低決定著農(nóng)村基層民主的質(zhì)量。

1.村規(guī)民約尚未普及，制度建設(shè)薄弱

一是村規(guī)民約尚未普及?；鶎用裰鞴芾碓谥贫冉ㄔO(shè)方面還比較薄弱。缺乏有效條 文的制約和相關(guān)知識(shí)的普及，很容易造成干部權(quán)力的濫用、越界管理等想象。村民對(duì)本村的財(cái)務(wù)管理狀況不是十分滿意。干部權(quán)責(zé)不清，無(wú)法有效的履行職責(zé)；群眾權(quán)利不明，就無(wú)法有效的參與農(nóng)村事務(wù)的日常管理。村規(guī)民約和村民自治章程是基層民主管理的法理依據(jù)，指導(dǎo)和引領(lǐng)著整個(gè)基層民主管理實(shí)踐。因此，只有加強(qiáng)制度建設(shè)，制定詳細(xì)的民主管理規(guī)約，做好宣傳教育工作，才能實(shí)現(xiàn)基層民主管理的科學(xué)化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。

二是規(guī)約制定缺乏科學(xué)性。村規(guī)民約或村民自治章程對(duì)村民和村干部實(shí)施基層民主自治起著方向性的指導(dǎo)作用，因此，有必要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和制定。

當(dāng)前村規(guī)民約的制定仍處于緩慢發(fā)展期，村民知悉度不夠高，嚴(yán)重影響了基層民主管理的效能，也直接影響了基層村民自治。村規(guī)民約或村民自治章程的制定應(yīng)該依照完整的、民主的程序進(jìn)行。如果由村干部制定村規(guī)民約，就會(huì)弱化其科學(xué)性和民主性，很容易導(dǎo)致基層“村官自治”和“一言堂”現(xiàn)象的后果。而村民代表雖然能在一定程度上表達(dá)農(nóng)民的想法，但畢竟有局限性，無(wú)法照顧到所有村民。所以，村規(guī)民約的制定不能僅由村民代表會(huì)議和村干部單方面說(shuō)了算，還要執(zhí)行嚴(yán)格、科學(xué)的制定程序才能發(fā)揮作用。

2.管理缺乏約束，執(zhí)行力度較弱

村級(jí)民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據(jù)，也是各項(xiàng)民主管理活動(dòng)得以有效運(yùn)行的重要制度保證。

民主管理制度還缺乏權(quán)威性，不能有效地約束管理主體以保證管理的民主化；在執(zhí)行制度的過(guò)程中，對(duì)制度的落實(shí)還缺乏一套有效的手段來(lái)保障其貫徹，這會(huì)造成制度形同虛設(shè)，難以從根本上改變以村委會(huì)為中心的行政化的管理模式，與基層民主的要求不相適應(yīng)。

三、我國(guó)村民自治的對(duì)策

（一）建立健全村民自治制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)

恩格斯曾經(jīng)指出：“不同時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成了不同的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，每一個(gè)歷史時(shí)期由法律、政治、宗教、哲學(xué)以及其他觀念設(shè)施和形式所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根結(jié)底都應(yīng)當(dāng)由這個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)明。”同時(shí)，馬克思認(rèn)為：“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，所有龐大的上層建筑也亦快亦慢地進(jìn)行變革?！笨梢钥闯觯?dāng)前農(nóng)村的大部分問(wèn)題都根源于經(jīng)濟(jì)方面，做好經(jīng)濟(jì)工作也就抓住了農(nóng)村工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。作為農(nóng)村發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，村民自治的發(fā)展和完善也要著眼于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

1.以新常態(tài)思維發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，根本上要從農(nóng)業(yè)著手。根據(jù)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能只注重產(chǎn)量的增長(zhǎng)，不能搞拼資源、拼消耗的粗放經(jīng)營(yíng)，要注重提高競(jìng)爭(zhēng)力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，走可持續(xù)的集約發(fā)展道路。提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，應(yīng)該從以下方面入手：第一，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。根據(jù)地方實(shí)際，發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品精品戰(zhàn)略，依靠技術(shù)創(chuàng)新，改良農(nóng)作物品種；延長(zhǎng)農(nóng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，走規(guī)模化、集團(tuán)化發(fā)展道路；第二，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，提升農(nóng)業(yè)附加值。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)和支持有實(shí)力的社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)投資；依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，改革農(nóng)業(yè)科技體制；第三，加大農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)力度，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支持?？梢圆扇〖信嘤?xùn)、重點(diǎn)培訓(xùn)等方式，提高農(nóng)村基層干部的經(jīng)濟(jì)管理能力；鼓勵(lì)高校畢業(yè)生投身農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，并重點(diǎn)培養(yǎng)具有農(nóng)業(yè)技術(shù)的專業(yè)人才；發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民的文化知識(shí)水平，拓展農(nóng)民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)眼界。第四，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地區(qū)要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多種模式，如股份制合作經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等等；同時(shí)，要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展打好物質(zhì)基礎(chǔ)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施、公路交通建設(shè)等工作，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。另外，按照國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，積極實(shí)施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。協(xié)同發(fā)展是最大的戰(zhàn)略機(jī)遇，也是創(chuàng)新發(fā)展的最大機(jī)遇。

堅(jiān)持對(duì)內(nèi)改革與對(duì)外開放相互促進(jìn)，以主動(dòng)精神和務(wù)實(shí)態(tài)度推動(dòng)合作，主動(dòng)適應(yīng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，善于把科技人才優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)交通互聯(lián)互通，深化交通道路建設(shè)；推動(dòng)生態(tài)共享與共建，加強(qiáng)大氣聯(lián)防聯(lián)控舉措，協(xié)商建立生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。

2.用制度保障村民自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)

《村民委員會(huì)組織法》第 37 條規(guī)定“村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”，而且當(dāng)前許多地方也都出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)村委會(huì)干部的養(yǎng)老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現(xiàn)實(shí)講對(duì)村級(jí)資源貧乏地區(qū)的村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)起到一定的作用，但仍有不足和需要改進(jìn)的地方：一是《村民委員會(huì)組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農(nóng)業(yè)稅后轉(zhuǎn)移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經(jīng)費(fèi)被上級(jí)克扣了，村民自治承擔(dān)了大量的行政性工作。因此，國(guó)家應(yīng)根據(jù)村民自治承擔(dān)的實(shí)際工作量和實(shí)際需要將相關(guān)保障納入到政府的財(cái)政體制中。二是改革國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的輸入方式。因?yàn)?，無(wú)論是目前村干部的“吃皇糧”現(xiàn)象，還是支農(nóng)項(xiàng)目資金下鄉(xiāng)，都存在一些弊端，導(dǎo)致村民自治的意義出現(xiàn)變異，加劇了基層之困境。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發(fā)放，通過(guò)村民監(jiān)督、討論、確定，政府確認(rèn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)村民對(duì)村干部的監(jiān)督和制約；減少專項(xiàng)注意支付比例，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，根據(jù)村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩(wěn)定的甚至是法定的制度確立下來(lái)。這樣既能保障村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展，又保持了村民自治的意義和內(nèi)涵上的完整，為村民自治提供了物質(zhì)上的保障基礎(chǔ)。

（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 1.完善選舉法規(guī)

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層民主選舉以《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為指導(dǎo)原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導(dǎo)選舉工作。因此，制定專門的《村委會(huì)選舉法》是大勢(shì)所趨。從國(guó)家層面來(lái)講，統(tǒng)一的村委會(huì)選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來(lái)的法律沖突，能夠消除村民基本權(quán)利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛?？梢砸勒毡镜貐^(qū)的具體情況，參照《村委會(huì)選舉法》制定配套的具體實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則，最終形成規(guī)范的立法體系，指導(dǎo)農(nóng)村的選舉工作。

現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民可以向五個(gè)機(jī)關(guān)舉報(bào)賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個(gè)機(jī)關(guān)職責(zé)不明、處理效力不清。這很容易導(dǎo)致村委會(huì)選舉中監(jiān)督主體的缺位。因此，必須健全監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督主體?？梢杂煽h級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)在換屆選舉前成立村委會(huì)選舉監(jiān)督小組，監(jiān)督村委會(huì)選舉中的違法行為，并及時(shí)處理村委會(huì)換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對(duì)整個(gè)選舉進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。同時(shí)，要嚴(yán)厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會(huì)選舉罪”，即在村民選舉過(guò)程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對(duì)打擊破壞村委會(huì)選舉的行為做到有法可依。二是將村委會(huì)選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國(guó)村委會(huì)選舉還沒(méi)有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會(huì)選舉爭(zhēng)議案件因?yàn)闊o(wú)法可依而被法院拒之門外，選民的民主權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會(huì)選舉過(guò)程中的選舉爭(zhēng)議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭(zhēng)議的最終裁判權(quán)威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。

2.理順“兩委”關(guān)系

首先，要建立健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學(xué)習(xí)好、維護(hù)好、執(zhí)行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)在政策性、全局性、重要性等問(wèn)題上把關(guān)定向，把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民間事務(wù)交給村民自治組織管理。將過(guò)去的行政監(jiān)督工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔弥贫?、法律進(jìn)行監(jiān)督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機(jī)制。建立“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度，主要討論研究本村的各項(xiàng)重大問(wèn)題。另外，村級(jí)管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項(xiàng)事務(wù)的管理都有章可循，包括對(duì)村干部的管理、村民管理和村務(wù)管理，都應(yīng)該健全一系列規(guī)章制度。同時(shí)，按照黨管干部的原則，村黨支部要對(duì)村干部候選者進(jìn)行考察。村內(nèi)各種組織的換屆選舉都應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報(bào)鄉(xiāng)黨委批準(zhǔn)。

明確鄉(xiāng)村職權(quán)范圍的界定，要在《村組法》的范圍內(nèi)確定具體管轄內(nèi)容。哪些事項(xiàng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄、哪種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)提供支持、指導(dǎo)和幫助；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)事務(wù)，村民委員會(huì)和村民應(yīng)該怎么辦等等。

（三）拓寬村民參與渠道，強(qiáng)化民主決策效果 1.加大《村組法》的宣傳

《村組法》于 2010 年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點(diǎn)，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農(nóng)村仍有許多農(nóng)民不了解《村組法》的內(nèi)容，不知何為村民大會(huì)，村民大會(huì)和村委會(huì)之間的關(guān)系如何，村民大會(huì)有何權(quán)力等。這些認(rèn)識(shí)上的不足，導(dǎo)致村民對(duì)自身民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)不清，因此，需要通過(guò)不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關(guān)內(nèi)容，讓村民及時(shí)了解和認(rèn)識(shí)自身的權(quán)利和責(zé)任。要宣傳和介紹村民會(huì)議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會(huì)議提供充分條件和基本前提。

2.創(chuàng)新民主決策的參與形式

增強(qiáng)村民會(huì)議與村民利益的的相關(guān)性，只要與村民利益相關(guān)的村民會(huì)議，村民還是愿意參加的。如果村民會(huì)議能夠增進(jìn)村民的利益，村民參加的積極性就會(huì)顯著提高。新的《村組法》雖然規(guī)定了涉及村民利益的九項(xiàng)事務(wù)，但這些規(guī)定較為空泛，與農(nóng)民的利益相關(guān)性程度不高。因此，應(yīng)該視實(shí)際情況增加相應(yīng)的條款。如：（1）制定和修改村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則、村務(wù)公開制度、村財(cái)務(wù)管理制度；（2）討論決定本村農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級(jí)道路、植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報(bào)酬及其他享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，救災(zāi)救濟(jì)、移民安置款物的分配發(fā)放方案和被征用土地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)的不適當(dāng)決定。建立村民會(huì)議召集組。村民會(huì)議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來(lái)看，主要是村委會(huì)不愿召開村民會(huì)議，尤其是當(dāng)村民行使自己罷免村官權(quán)利的時(shí)候，村委會(huì)更是想方設(shè)法的阻止村民會(huì)議的召開?！洞褰M法》規(guī)定，村民會(huì)議由村委會(huì)召開。因此，應(yīng)該改變這種村委會(huì)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的狀況，建議成立村民會(huì)議召集組。召集組的成員由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，任期等同于村委會(huì)成員，當(dāng)由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會(huì)議，討論村民提議的問(wèn)題。召集組制度能改變由村委會(huì)召集村民會(huì)議的弊端，有利于村民會(huì)議的順利召開。

3.規(guī)范村民代表制度

村民代表的規(guī)范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認(rèn)同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎(chǔ)。

首先，制度落實(shí)，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會(huì)選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會(huì)是制約村委會(huì)權(quán)力行之有效的權(quán)力機(jī)關(guān)，因而要把村民代表的推選和村委會(huì)換屆放到同等重要的位置?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照《村組法》制定適合本地區(qū)情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，防止村干部或村委會(huì)“一言堂”，剝奪村民的民主權(quán)利。

其次，要嚴(yán)格規(guī)范村民代表大會(huì)的召集機(jī)制。充分發(fā)揮村民代表大會(huì)的民主決策作用，擴(kuò)大召集人的范圍，保證村民代表會(huì)議召集主體的多元化。村委會(huì)、1/5 的村民代表、村民代表大會(huì)會(huì)議主席都應(yīng)成為召集和主持的主體。另外，要規(guī)范村民代表會(huì)議的召開時(shí)間，保證村民代表會(huì)議召開的制度化。村民代表會(huì)議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強(qiáng)調(diào)定期召開制度，避免村民代表會(huì)議的隨意化。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

——以民勤縣西湖村為例

（***）

[摘要] 《村民委員會(huì)組織法》修訂頒布實(shí)施以來(lái)，村民自治在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)民的努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實(shí)中因受我國(guó)傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來(lái)許多問(wèn)題，給基層民主建設(shè)帶來(lái)了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了研究，并提出了加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理；轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境； 提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體，這三點(diǎn)解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 村民自治；問(wèn)題；對(duì)策

村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來(lái)的具有中國(guó)特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立，到1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)實(shí)施，村民自治的法律制度初步建立起來(lái)。在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實(shí)現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問(wèn)題解決，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問(wèn)題也暴露出來(lái)，這些問(wèn)題已經(jīng)影響到了村民自治的進(jìn)程，我們必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入研究并提出對(duì)策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對(duì)村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究作以論述。

蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個(gè)行政村，183個(gè)村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬(wàn)畝。2012年農(nóng)民人均純收入達(dá)到3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。

一、村民自治的含義和發(fā)展歷程

（一）村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！盵1]而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治發(fā)展程度的一個(gè)重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個(gè)基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。

（二）村民自治的發(fā)展歷程

從1983年，中國(guó)開始實(shí)行全國(guó)范圍的改革開放，在城市里推行各項(xiàng)富民政策的同時(shí)，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項(xiàng)制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的束縛，而且人們的思想也開始解放出來(lái)。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無(wú)人關(guān)心等問(wèn)題，迫切需要一個(gè)新興的村民組織，在這種狀況下村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的通過(guò)，村民自治處于沒(méi)有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會(huì)如雨后春筍般建立起來(lái)，而且經(jīng)過(guò)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐性試驗(yàn)開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來(lái)，為以后正式立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于村民自治的關(guān)注也多了起來(lái)，圍繞《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的推廣實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實(shí)踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進(jìn)與大面積推廣。到1990年全國(guó)一半以上的農(nóng)村都實(shí)施了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來(lái)，特別是1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)，為村民自治提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，村民自治在我國(guó)的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。

二、村民自治中存在的問(wèn)題

（一）選舉問(wèn)題

要研究村民自治就要先研究村委會(huì)，村委會(huì)是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會(huì)干部，是實(shí)施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會(huì)成員的選舉直接關(guān)系到村委會(huì)對(duì)農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的活動(dòng)是否能順利開展，是村級(jí)權(quán)力的集中點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，選舉方面出現(xiàn)了很多問(wèn)題，需要我們研究解決。

1、選舉模式問(wèn)題

在村民自治的前提下，村民委員會(huì)不再是由黨組織和上級(jí)直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無(wú)記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉的原則，村委會(huì)的海選和公開競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢(shì)。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會(huì)成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時(shí)同一個(gè)人可能被選為多種候選人，這時(shí)就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進(jìn)行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

2、行政干預(yù)問(wèn)題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)看成推行政令的下屬機(jī)構(gòu)，過(guò)分的干預(yù)村委會(huì)的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會(huì)的選舉，例如對(duì)選舉結(jié)果不滿意時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過(guò)選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會(huì)失去了其獨(dú)立性，實(shí)際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對(duì)村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對(duì)于村委會(huì)干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

3、賄選問(wèn)題

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來(lái)收買選民、候選人和工作人員，從而達(dá)到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實(shí)行村民自治以來(lái)，賄選問(wèn)題就已經(jīng)存在。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個(gè)村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進(jìn)程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對(duì)于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無(wú)一利的。

（二）村務(wù)公開問(wèn)題

1、政務(wù)公開

改革開放30多年來(lái)，農(nóng)民的民主意識(shí)已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國(guó)的政治文化長(zhǎng)期以來(lái)都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對(duì)于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對(duì)于這類事情能夠表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與的熱情。例如武威市民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村修建一條與外村相連的村級(jí)公路以結(jié)束村民無(wú)路通才和繞遠(yuǎn)路走的歷史，村民對(duì)此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護(hù)使建橋所需的款項(xiàng)順利籌集到位，路也又快又好的建了起來(lái)。[5]村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級(jí)事務(wù)中決策無(wú)程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會(huì)實(shí)際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實(shí)行村民自治后依然還是由村委會(huì)和村黨支部的少數(shù)人進(jìn)行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，這種現(xiàn)象在全國(guó)農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進(jìn)行民主活動(dòng)的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財(cái)務(wù)公開

經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說(shuō)起著關(guān)鍵的作用，鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點(diǎn)。所謂財(cái)務(wù)公開，就是村集體應(yīng)以便于群眾理解和接受的形式，將其財(cái)務(wù)活動(dòng)情況及其有關(guān)賬目，定期如實(shí)地向全體干部群眾公開，接受群眾監(jiān)督。公開的目的是為了促進(jìn)民主管理、民主監(jiān)督。一方面是要把村集體經(jīng)濟(jì)的重大事情交給村民討論，集中群眾的正確意見和智慧，提高決策的民主化、科學(xué)化水平，另一方面是讓農(nóng)民群眾對(duì)集體財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)督，促進(jìn)基層干部廉潔自律，勤政為民。以財(cái)務(wù)公開帶頭，建立起一整套民主理財(cái)、民主決策機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)村其他工作的民主化，公開化。建立健全和完善的規(guī)章制度，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理有章可循，這是搞好財(cái)務(wù)管理的重要保證，是當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急。很多農(nóng)民并不是太關(guān)心村務(wù)怎么樣，他們只關(guān)心與自己切身利益有關(guān)的事，對(duì)于自己的勞動(dòng)所換來(lái)的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財(cái)務(wù)的管理這一點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中也有很多問(wèn)題：

⑴賬目混亂。一些鄉(xiāng)村沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會(huì)計(jì)事項(xiàng)核算不清，收支不實(shí)，利潤(rùn)失真。例如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼款”18萬(wàn)元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬(wàn)元記入村集體賬，而將另外10萬(wàn)元直接進(jìn)行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費(fèi)等各種支出項(xiàng)目。鄉(xiāng)紀(jì)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財(cái)務(wù)收款憑據(jù)”時(shí)，三聯(lián)單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實(shí)、不完整、不規(guī)范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因?yàn)橘~目混亂，無(wú)法查清。[6]也導(dǎo)致村財(cái)務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污。一些村干部思想素質(zhì)較低、法律意識(shí)淡薄、利用職務(wù)之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長(zhǎng)將村民自發(fā)湊的10多萬(wàn)買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強(qiáng)行征收費(fèi)用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無(wú)所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒(méi)得到起一分錢，繼而將收取的村民電費(fèi)，建校的土地費(fèi)20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬(wàn)元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財(cái)?shù)男袨闀?huì)引起村民公憤，使村民喪失對(duì)村干部的認(rèn)同感，對(duì)于黨和國(guó)家農(nóng)村工作的開展危害極大。

（三）其它問(wèn)題

中國(guó)的村民自治是具有中國(guó)特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對(duì)村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過(guò)多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會(huì)把村委會(huì)架空了，成為有名無(wú)實(shí)的組織，沒(méi)了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長(zhǎng)期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會(huì)工作，完全無(wú)視村委會(huì)的存在；另一方面一些村委會(huì)主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。

三、完善我國(guó)村民自治的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實(shí)行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會(huì)組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會(huì)組織法》，不僅對(duì)村民自治的組織作出規(guī)定也對(duì)村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對(duì)村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的人員組成，召開時(shí)間議事規(guī)則等作一個(gè)詳細(xì)界定。還要明確村民自治的代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會(huì)和各種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團(tuán)體的關(guān)系，并對(duì)這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項(xiàng)都需要用立法手段加以界定。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點(diǎn)主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長(zhǎng)的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕村一級(jí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計(jì)劃生育工作等要放手給村委會(huì)去做，給村民自治的發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實(shí)行。

（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體

首先要加大對(duì)農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動(dòng)的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過(guò)有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識(shí)、權(quán)力崇拜意識(shí)、依賴意識(shí)、臣屬意識(shí)、散漫意識(shí)、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來(lái)并形成主體意識(shí)，權(quán)利意識(shí)民主意識(shí)法制意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，使農(nóng)民形成參與民主活動(dòng)的思想意識(shí)。通過(guò)思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動(dòng)力量。還有很重要的一點(diǎn)，現(xiàn)在村級(jí)治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因?yàn)榇謇锏膯?wèn)題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國(guó)家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。

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第三篇：村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

吳中區(qū)村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

吳中電大 10秋行政管理（本科）范鎮(zhèn)南

內(nèi)容摘要：《村民委員會(huì)組織法》修訂頒布實(shí)施以來(lái)，蘇州市吳中區(qū)村民自治在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)民數(shù)十年的努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實(shí)中因受我國(guó)傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來(lái)許多問(wèn)題，給基層民主建設(shè)帶來(lái)了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對(duì)吳中區(qū)村民自治制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究并提出了三點(diǎn)解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村民自治 問(wèn)題 對(duì)策

村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來(lái)的具有中國(guó)特色的基層民主制度。1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)實(shí)施，村民自治的法律制度初步建立起來(lái)。蘇州市在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實(shí)現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問(wèn)題解決，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問(wèn)題也暴露出來(lái)，這些問(wèn)題已經(jīng)影響到了吳中區(qū)村民自治的進(jìn)程，我們必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入研究并提出對(duì)策，否則吳中區(qū)村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、村民自治的含義和發(fā)展歷程

（一）村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！倍卒?，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治發(fā)展程度的一個(gè)重要尺度”。黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個(gè)基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，采用白鋼和趙秀玲對(duì)村民自治所做的界定。

（二）吳中區(qū)村民自治的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，中國(guó)開始實(shí)行全國(guó)范圍的改革開放，在城市里推行各項(xiàng)富民政策的同時(shí)，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項(xiàng)制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的束縛，而且人們的思想也開始解放出來(lái)。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無(wú)人關(guān)心等問(wèn)題，迫切需要一個(gè)新興的村民組織，在這種狀況下村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的通過(guò)，村民自治處于沒(méi)有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會(huì)如雨后春筍般建立起來(lái)，而且經(jīng)過(guò)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐性試驗(yàn)開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來(lái)，為以后正式立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于村民自治的關(guān)注也多了起來(lái)，圍繞《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的推廣實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實(shí)踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進(jìn)與大面積推廣。吳中區(qū)到1990年全市一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)施了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來(lái)，特別是1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)，為村民自治提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，村民自治在吳中區(qū)已經(jīng)如火如荼地蓬勃發(fā)展起來(lái)。

二、吳中區(qū)村民自治中存在的問(wèn)題

（一）選舉問(wèn)題

要研究村民自治就要先研究村委會(huì)，村委會(huì)是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會(huì)干部，是實(shí)施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會(huì)成員的選舉直接關(guān)系到村委會(huì)對(duì)農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的活動(dòng)是否能順利開展，是村級(jí)權(quán)力的集中點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，選舉方面出現(xiàn)了很多問(wèn)題，需要我們研究解決。吳中區(qū)新華村部分村民因?yàn)?003年未參加新農(nóng)合,被村里開除“村籍”,選舉權(quán)、村民福利待遇被剝奪。村民為此上訪多年無(wú)果。

（二）選舉模式問(wèn)題

在村民自治的前提下，村民委員會(huì)不再是由黨組織和上級(jí)直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。吳中區(qū)的村民 2 選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無(wú)記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉的原則，村委會(huì)的海選和公開競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢(shì)。但是由于吳中區(qū)的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會(huì)成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時(shí)同一個(gè)人可能被選為多種候選人，這時(shí)就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進(jìn)行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

（三）行政干預(yù)問(wèn)題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系。可是在現(xiàn)實(shí)中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)看成推行政令的下屬機(jī)構(gòu)，過(guò)分的干預(yù)村委會(huì)的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會(huì)的選舉，例如對(duì)選舉結(jié)果不滿意時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過(guò)選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會(huì)失去了其獨(dú)立性，實(shí)際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對(duì)村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對(duì)于村委會(huì)干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

（四）賄選問(wèn)題嚴(yán)重

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來(lái)收買選民、候選人和工作人員，從而達(dá)到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實(shí)行村民自治以來(lái)，賄選問(wèn)題就已經(jīng)存在。豫北山區(qū)的一個(gè)村就是代表，當(dāng)村委會(huì)主任被問(wèn)及村里選舉是否公正時(shí)，該主任搖頭嘆息說(shuō)，總的來(lái)說(shuō)比以前要強(qiáng)，農(nóng)民也很重視村里的選舉。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個(gè)村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著吳中區(qū)農(nóng)村民主化的進(jìn)程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對(duì)于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無(wú)一利的。

（五）、村務(wù)公開問(wèn)題

1、政務(wù)公開

改革開放20多年來(lái)。吳中區(qū)農(nóng)民的民主意識(shí)已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國(guó)的政治文化長(zhǎng)期以來(lái)都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對(duì)于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對(duì)于這類事情能夠表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與的熱情。如吳中區(qū)某鄉(xiāng)草田村建造一座橋，修筑與外村相連的村級(jí)公路以結(jié)束村民擺渡過(guò)河和基本上靠小船水上運(yùn)輸?shù)臍v史，村民對(duì)此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護(hù)使建橋所需的款項(xiàng)順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來(lái)。村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級(jí)事務(wù)中決策無(wú)程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會(huì)實(shí)際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實(shí)行村民自治后依然還是由村委會(huì)和村黨支部的少數(shù)人進(jìn)行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，這種現(xiàn)象在全市農(nóng)村某些地方還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進(jìn)行民主活動(dòng)的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財(cái)務(wù)公開

經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說(shuō)起著關(guān)鍵的作用，中國(guó)鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點(diǎn)。在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財(cái)務(wù)的管理這一點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中也有很多問(wèn)題：

⑴賬目混亂 一些鄉(xiāng)村沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會(huì)計(jì)事項(xiàng)核算不清，收支不實(shí)，利潤(rùn)失真。吳中區(qū)曾經(jīng)對(duì)16個(gè)村的財(cái)務(wù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，白條單據(jù)占總數(shù)的10%以上，有的高達(dá)20%，20%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒(méi)有固定資產(chǎn)明細(xì)帳和存款帳。某個(gè)較富裕的村，集體固定資產(chǎn)帳目與實(shí)際相差105萬(wàn)元，其中包括無(wú)故丟失，外借，以權(quán)占用，正常報(bào)廢而不做帳目處理，責(zé)任賠償，新購(gòu)買固定資產(chǎn)不入賬等。導(dǎo)致村財(cái)務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污 吳中區(qū)某村黨支部書記1995年前后，強(qiáng)行征收費(fèi)用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無(wú)所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒(méi)得到起 一分錢，繼而將收取的村民電費(fèi)，建校的土地費(fèi)20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬(wàn)元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊(duì)”。某個(gè)村委會(huì)主任竟然將10多萬(wàn)公款私存，其他4名村干部虛報(bào)冒領(lǐng)1.56萬(wàn)元。這些村干部貪污村財(cái)?shù)男袨闀?huì)引起村民公憤，使村民喪失對(duì)村干部的認(rèn)同感，對(duì)于黨和國(guó)家農(nóng)村工作的開展危害極大。

（六）其它問(wèn)題

中國(guó)的村民自治是具有中國(guó)特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對(duì)村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過(guò)多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，吳中區(qū)仍然有少數(shù)村黨支部把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會(huì)把村委會(huì)架空了，成為有名無(wú)實(shí)的組織，沒(méi)了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長(zhǎng)期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面少數(shù)村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會(huì)工作，完全無(wú)視村委會(huì)的存在；另一方面一些村委會(huì)主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。

三、完善吳中區(qū)村民自治制度的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)依法行政意識(shí)，推進(jìn)吳中區(qū)村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快吳中區(qū)村民自治的法律意識(shí)，遵守自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實(shí)行村民自治的必要前提，要盡快在全市依照《村民委員會(huì)組織法》及其配套的法律，不僅對(duì)村民自治的組織作出規(guī)定也對(duì)村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在具體實(shí)施過(guò)程中要對(duì)村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的人員組成，召開時(shí)間議事規(guī)則等作一個(gè)詳細(xì)界定。還要明確村民自治的代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會(huì)和各種權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、5 政、等部門的關(guān)系，并對(duì)這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項(xiàng)都需要用立法手段加以界定。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點(diǎn)主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長(zhǎng)的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕村一級(jí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計(jì)劃生育工作等要放手給村委會(huì)去做，給村民自治的發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及市政府的組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實(shí)行。

（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為吳中區(qū)村民自治培育合格的主體 首先要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動(dòng)的能力。吳中區(qū)現(xiàn)在實(shí)施的大學(xué)生村官制度，一村一名大學(xué)生工程建設(shè)，以及對(duì)全市村干部進(jìn)行的培訓(xùn)和學(xué)歷提升，極大地提升了村干部的素質(zhì)，為吳中區(qū)村民自治提供了人才支持。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過(guò)有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識(shí)、權(quán)力崇拜意識(shí)、依賴意識(shí)、臣屬意識(shí)、散漫意識(shí)、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來(lái)并形成主體意識(shí)，權(quán)利意識(shí)民主意識(shí)法制意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，使農(nóng)民形成參與民主活動(dòng)的思想意識(shí)。通過(guò)思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動(dòng)力量。還有很重要的一點(diǎn)，現(xiàn)在村級(jí)治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因?yàn)榇謇锏膯?wèn)題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國(guó)家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。參考文獻(xiàn)：

[1]徐勇 中國(guó)農(nóng)村村民自治 華中師范大學(xué)出版社 1997年3月第一版。[2]白鋼、趙秀玲 村民自治通論 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 2004年11月第一版.[3]程建平、粟志強(qiáng) 村民自治之路為何如此艱辛 決策探索 2005年第4期 [4]薛和 村民自治：實(shí)際運(yùn)行中的矛盾分析 江西社會(huì)科學(xué) 2005年第1期 [5]何澤中 當(dāng)代中國(guó)村民自治 湖南大學(xué)出版社 2009年1月第1期

第四篇：村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘 要：《村民委員會(huì)組織法》修訂頒布實(shí)施以來(lái)，村民自治在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)民數(shù)十年的努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實(shí)中因受我國(guó)傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來(lái)許多問(wèn)題，給基層民主建設(shè)帶來(lái)了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了研究并提出了四點(diǎn)解決對(duì)策。

關(guān)鍵字：村民自治問(wèn)題對(duì)策

村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來(lái)的具有中國(guó)特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立，到1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)實(shí)施，村民自治的法律制度初步建立起來(lái)。在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實(shí)現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問(wèn)題解決，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問(wèn)題也暴露出來(lái)，這些問(wèn)題已經(jīng)影響到了村民自治的進(jìn)程，我們必須對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入研究并提出對(duì)策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。村民自治的含義和發(fā)展歷程

1.1村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)?！倍卒?，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治發(fā)展程度的一個(gè)重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個(gè)基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，筆者將采用白鋼和趙秀玲對(duì)村民自治所做的界定。

1.2村民自治的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，中國(guó)開始實(shí)行全國(guó)范圍的改革開放，在城市里推行各項(xiàng)富民政策的同時(shí)，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項(xiàng)制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的束縛，而且人們的思想也開始解放出來(lái)。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任 1 [1]

制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無(wú)人關(guān)心等問(wèn)題，迫切需要一個(gè)新興的村民組織，在這種狀況下村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的通過(guò)，村民自治處于沒(méi)有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會(huì)如雨后春筍般建立起來(lái)，而且經(jīng)過(guò)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐性試驗(yàn)開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來(lái)，為以后正式立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于村民自治的關(guān)注也多了起來(lái)，圍繞《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的推廣實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實(shí)踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進(jìn)與大面積推廣。到1990年全國(guó)一半以上的農(nóng)村都實(shí)施了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來(lái)，特別是1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過(guò)，為村民自治提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，村民自治在我國(guó)的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。我國(guó)村民自治中存在的問(wèn)題

2.1選舉問(wèn)題

要研究村民自治就要先研究村委會(huì)，村委會(huì)是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會(huì)干部，是實(shí)施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會(huì)成員的選舉直接關(guān)系到村委會(huì)對(duì)農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的活動(dòng)是否能順利開展，是村級(jí)權(quán)力的集中點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，選舉方面出現(xiàn)了很多問(wèn)題，需要我們研究解決。

2.1.1選舉模式問(wèn)題

在村民自治的前提下，村民委員會(huì)不再是由黨組織和上級(jí)直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。我國(guó)的村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無(wú)記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉的原則，村委會(huì)的海選和公開競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢(shì)。但是由于我國(guó)的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會(huì)成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時(shí)同一個(gè)人可能被選為多種候選人，這時(shí)就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進(jìn)行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

2.1.2行政干預(yù)問(wèn)題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)看成推行政令的下屬機(jī)構(gòu)，過(guò)分的干預(yù)村委會(huì)的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會(huì)的選舉，例如對(duì)選舉結(jié)果不滿意時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過(guò)選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會(huì)失去了其獨(dú)立性，實(shí)際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對(duì)村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對(duì)于村委會(huì)干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

2.1.3賄選問(wèn)題嚴(yán)重

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來(lái)收買選民、候選人和工作人員，從而達(dá)到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實(shí)行村民自治以來(lái)，賄選問(wèn)題就已經(jīng)存在。豫北山區(qū)的一個(gè)村就是代表，當(dāng)村委會(huì)主任被問(wèn)及村里選舉是否公正時(shí)，該主任搖頭嘆息說(shuō)，總的來(lái)說(shuō)比以前要強(qiáng)，農(nóng)民也很重視村里的選舉。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個(gè)村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進(jìn)程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對(duì)于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無(wú)一利的。

2.2村務(wù)公開問(wèn)題

2.2.1政務(wù)公開

改革開放20多年來(lái)。農(nóng)民的民主意識(shí)已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國(guó)的政治文化長(zhǎng)期以來(lái)都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對(duì)于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對(duì)于這類事情能夠表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與的熱情。江蘇省吳江市西草田村鄉(xiāng)建造一座橋，修筑與外村相連的村級(jí)公路以結(jié)束村民擺渡過(guò)河和基本上靠小船水上運(yùn)輸?shù)臍v史，村民對(duì)此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護(hù)使建橋所需的款項(xiàng)順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來(lái)。[5]村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級(jí)事

務(wù)中決策無(wú)程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會(huì)實(shí)際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實(shí)行村民自治后依然還是由村委會(huì)和村黨支部的少數(shù)人進(jìn)行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決策，這種現(xiàn)象在全國(guó)農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進(jìn)行民主活動(dòng)的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2.2.2財(cái)務(wù)公開

經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說(shuō)起著關(guān)鍵的作用，中國(guó)鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點(diǎn)。在村民自治中，在本文中我們需要闡釋明白的是村財(cái)務(wù)的管理這一點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中也有很多問(wèn)題：

⑴賬目混亂一些鄉(xiāng)村沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會(huì)計(jì)事項(xiàng)核算不清，收支不實(shí)，利潤(rùn)失真。1996年對(duì)江西省新余市渝水區(qū)306個(gè)村的財(cái)務(wù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，白條單據(jù)占總數(shù)的50%以上，有的高達(dá)80%，30%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒(méi)有固定資產(chǎn)明細(xì)帳和存款帳。陽(yáng)城縣村集體固定資產(chǎn)帳目與實(shí)際相差9140萬(wàn)元，其中包括無(wú)故丟失，外借，以權(quán)占用，正常報(bào)廢而不做帳目處理，責(zé)任賠償，新購(gòu)買固定資產(chǎn)不入賬等。[6]導(dǎo)致村財(cái)務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污某村黨支部書記1995年前后，強(qiáng)行征收費(fèi)用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無(wú)所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒(méi)得到起一分錢，繼而將收取的村民電費(fèi)，建校的土地費(fèi)20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬(wàn)元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊(duì)”。山西侯馬市辛店村委會(huì)主任竟然將20多萬(wàn)公款私存，灣里村的4名村干部虛報(bào)冒領(lǐng)1.56萬(wàn)元。[7]這些村干部貪污村財(cái)?shù)男袨闀?huì)引起村民公憤，使村民喪失對(duì)村干部的認(rèn)同感，對(duì)于黨和國(guó)家農(nóng)村工作的開展危害極大。

2.3其它問(wèn)題

中國(guó)的村民自治是具有中國(guó)特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對(duì)村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過(guò)多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律

規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會(huì)把村委會(huì)架空了，成為有名無(wú)實(shí)的組織，沒(méi)了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長(zhǎng)期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會(huì)工作，完全無(wú)視村委會(huì)的存在；另一方面一些村委會(huì)主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。完善我國(guó)村民自治的對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實(shí)行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會(huì)組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會(huì)組織法》，不僅對(duì)村民自治的組織作出規(guī)定也對(duì)村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對(duì)村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的人員組成，召開時(shí)間議事規(guī)則等作一個(gè)詳細(xì)界定。還要明確村民自治的代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會(huì)和各種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團(tuán)體的關(guān)系，并對(duì)這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項(xiàng)都需要用立法手段加以界定。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點(diǎn)主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長(zhǎng)的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕村一級(jí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計(jì)劃生育工作等要放手給村委會(huì)去做，給村民自治的發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實(shí)行。

3.3提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體

首先要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動(dòng)的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過(guò)有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識(shí)、權(quán)力崇拜意識(shí)、依賴意識(shí)、臣屬意識(shí)、散漫意識(shí)、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來(lái)并形成主體意識(shí)，權(quán)利意識(shí)民主意識(shí)法制意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，使農(nóng)民形成參與民主活動(dòng)的思想意識(shí)。通過(guò)思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動(dòng)力量。還有很重要的一點(diǎn)，現(xiàn)在村級(jí)治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因?yàn)榇謇锏膯?wèn)題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國(guó)家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。

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第五篇：村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

村民自治制度中存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

[摘要]：《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的正式頒布標(biāo)志著我國(guó)村民民主自治體制的確立。始于20世紀(jì)80年代的村民自治，作為我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成功嘗試，不僅推動(dòng)了村民民主思想的洗禮和農(nóng)村社會(huì)面貌的巨大變化，而且對(duì)基層政權(quán)和基層黨組織的民主建設(shè)產(chǎn)生了積極作用。但是它的發(fā)展并不平衡，許多地方還處于不成熟的狀況，甚至在一些地方一定程度上被異化，存在不少的問(wèn)題。本文試圖對(duì)村民自治進(jìn)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，探討解決問(wèn)題的對(duì)策與措施。

[關(guān)鍵詞]：村民自治對(duì)策

一、當(dāng)前村民自治過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

（一）農(nóng)民的民主素質(zhì)不高，主人翁意識(shí)不強(qiáng)

受我國(guó)國(guó)情的影響，農(nóng)民歷來(lái)被看作是最底層的社會(huì)成員，總是處于被指揮、被管理的地位，而農(nóng)民自己也好像習(xí)慣了這種被指揮、被管理的被動(dòng)位置，只是面朝黃土背朝天地種地干活。隨著改革開放的推進(jìn)、時(shí)代的變遷和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民的生活比過(guò)去好多了，眼界也開闊了，懂的知識(shí)也多了，加之”民主管理”在鄉(xiāng)村的宣傳，農(nóng)民的思想觀念也不斷更新，民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，參政議政意識(shí)進(jìn)一步發(fā)展。他們不再滿足”面對(duì)黃土背朝天”和”日出而作、日落而息”的生活方式，”文明、民主、法制、富?！钡扔鷣?lái)愈成為廣大農(nóng)民物質(zhì)生活和精神生活的主要追求。但客觀地說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民民主素質(zhì)尚處在初始階段。農(nóng)民在村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)社會(huì)事務(wù)中的主人意識(shí)、平等意識(shí)、自主意識(shí)仍十分缺乏，依附觀念非常濃厚。他們對(duì)民主選舉反應(yīng)冷淡，既不愿意參與競(jìng)選，對(duì)誰(shuí)當(dāng)選也漠不關(guān)心，從而出現(xiàn)”當(dāng)家作主想民主，有了民主不作主”的現(xiàn)象，與推進(jìn)村民自治不相適應(yīng)。

1、選民選舉不嚴(yán)肅

組織法明確規(guī)定一個(gè)人最多可以代投三張選票，但一些地方卻出現(xiàn)一人代投十幾、二十張選票的現(xiàn)象。還曾出現(xiàn)過(guò)一個(gè)選民人數(shù)不到600人的小村莊，海選中提名的”兩委”候選人竟然多達(dá)100多名。絕大多數(shù)的村民是哥哥選弟弟、妻子選丈夫、老子選兒子、自己選自己，令人啼笑皆非。

2、賄選現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

由于選民不珍惜自己的民主權(quán)利，沒(méi)有行使選舉權(quán)利的神圣感，在個(gè)別候選人的許愿、請(qǐng)客、送禮等小恩小惠面前，以自己的權(quán)利作交易，形成了“誰(shuí)給我都要，誰(shuí)給得多就投誰(shuí)的票”的現(xiàn)象。我縣某鎮(zhèn)一個(gè)村的村委會(huì)換屆時(shí)，曾出現(xiàn)了300元錢買一張選票的賄選現(xiàn)象。

3、其他勢(shì)力的干涉

一些地方的選舉還與鄉(xiāng)村宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等相牽連，利用人多勢(shì)眾的優(yōu)勢(shì)，到處

游說(shuō)，亂拉選票。

可以說(shuō)，正是由于群眾自治的主體——農(nóng)民的民主素質(zhì)不高，主人翁意識(shí)不強(qiáng)的原因，使得民主選舉這樣一個(gè)民主制度的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，在我國(guó)農(nóng)村嚴(yán)重變味、扭曲，從而極大地阻礙了我國(guó)村民自治制度的發(fā)展。

（二）村民委員會(huì)履職不力，自治能力不強(qiáng)

村民委員會(huì)作為行使村民自治權(quán)的組織載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，村委會(huì)的民主管理能力、民主自治能力并不盡如人意，村民會(huì)議的民主決策功能發(fā)揮不夠。許多村的村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的召開很不規(guī)范，時(shí)有時(shí)無(wú)，討論的事項(xiàng)也無(wú)明確的規(guī)定，議事規(guī)則更是雜亂無(wú)章，“兩會(huì)”形同虛設(shè)。

農(nóng)村的民主決策權(quán)往往為村委會(huì)或村黨支部所左右，少數(shù)人說(shuō)了算，廣大農(nóng)民群眾很少有參與的機(jī)會(huì)。這種情況的存在違背了村民自治的初衷，侵犯了廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利。不少地方的村委會(huì)既不搞村務(wù)公開，更不搞民主評(píng)議；一些地方的村干部貪污腐敗，大肆搜刮民脂民膏；一些地方的村干部借助宗族派性勢(shì)力，欺壓百姓，為非作歹；一些地方的村干部獨(dú)斷專行，我行我素，唯我獨(dú)尊，根本不把群眾意見當(dāng)回事。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部的調(diào)查資料顯示，85％的農(nóng)民群眾認(rèn)為村干部存在腐敗問(wèn)題；23％的農(nóng)民群眾認(rèn)為今后農(nóng)村干部的貪污腐敗問(wèn)題將會(huì)更加嚴(yán)重；54％的農(nóng)民群眾稱村里沒(méi)有公開欄；50％的農(nóng)民群眾稱村里根本就沒(méi)有召開過(guò)全體村民會(huì)議。村委會(huì)履職不力給村民自治制度蒙上了一層陰影，并嚴(yán)重影響著村民自治制度的發(fā)展。

（三）規(guī)章制度不完備、不落實(shí)

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規(guī)，但是可操作的細(xì)則還待完善。一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會(huì)議、村民會(huì)議制度還未建立或很不規(guī)范。二是與推動(dòng)民主法制密切相關(guān)的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設(shè)。三是村務(wù)公開和上墻的制度及村規(guī)民約多數(shù)是很久以前訂立的，未作相應(yīng)修改和及時(shí)修訂，某些規(guī)定已過(guò)時(shí)，個(gè)別條文與現(xiàn)代法律法規(guī)相抵觸。四是村民委員會(huì)制訂不出或者落實(shí)不了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、壯大集體經(jīng)濟(jì)及精神文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃。五是村級(jí)財(cái)務(wù)制度、村民參與民主監(jiān)督、村委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)等尚無(wú)章法，缺乏制約機(jī)制，或者制度已經(jīng)寫在紙上卻落實(shí)乏力。

二、對(duì)策和建議

（一）落實(shí)“一法”、“一條例”

一法指《組織法》，一條例指《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。一法一條例是黨和國(guó)家現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村工作的根本性文件?！稐l例》明確指出“黨在農(nóng)村工作的重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動(dòng)”；《組織法》是村民自治的專門大法。農(nóng)村村民自治的情況如何，直接涉及到依法治國(guó)、改革開放與現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。各級(jí)黨政部門及社會(huì)各界要清除幾

千年來(lái)殘余的“官貴民賤”、“官本位”等封建思想，尊重農(nóng)民的民主自治的權(quán)利，為其自治掃清道路，作出貢獻(xiàn)。

（二）做好“兩委”協(xié)調(diào)工作

在村民自治的組織建設(shè)方面，要統(tǒng)籌兼顧，“兩委”適當(dāng)兼職。德才兼?zhèn)?、政治、?jīng)濟(jì)、科技、民主法制等素質(zhì)高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會(huì)主任。但這種兼職不可過(guò)多；否則又回到過(guò)去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質(zhì)高又有辦事能力且為共產(chǎn)黨員的村委會(huì)主任也可到村支部兼職，但也不可過(guò)多。在村委會(huì)成員中，要注重培養(yǎng)、發(fā)展黨員，夯實(shí)黨在農(nóng)村基層的組織基礎(chǔ)。

（三）建章立制，力求制度化、規(guī)范化

一是建立健全村民自治的系列章法。如村委會(huì)、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議制度及程序；干部述職評(píng)議、財(cái)務(wù)、村務(wù)公開、民主監(jiān)督、村規(guī)民約等制度。二是村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規(guī)章制度。三是兩委要統(tǒng)籌制訂發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入及兩個(gè)文明建設(shè)的規(guī)劃和計(jì)劃，要壯大集體經(jīng)濟(jì)，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市也要制訂相應(yīng)的制度及實(shí)施細(xì)則，但不可過(guò)多過(guò)濫過(guò)繁瑣，以免束縛農(nóng)民的手腳。同時(shí)要抓好督促落實(shí)，搞好調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決。

（四）正確處理三個(gè)關(guān)系

一是處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治要切實(shí)盡到指導(dǎo)、支持和保障的責(zé)任與義務(wù)。村委會(huì)要自覺接受，主動(dòng)爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，保證法令、政令的暢通。二是處理好與村支部的關(guān)系，村支部和村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。村支部是黨在農(nóng)村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動(dòng)和按其章程充分行使職權(quán)。村委會(huì)要自覺接受村支部的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決執(zhí)行支部的決定并向支部請(qǐng)示匯報(bào)工作?！皟晌币鞔_職責(zé)范圍，建立約束機(jī)制，形成工作合力。三是處理好與“兩會(huì)”的關(guān)系，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議與村委會(huì)是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，“兩會(huì)”擁有決策權(quán)、立約權(quán)、組織權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“兩會(huì)”要從村民整體利益出發(fā)，及時(shí)正確地作出決定，支持和監(jiān)督村委會(huì)的工作，村委會(huì)既要負(fù)起召集“兩會(huì)”的責(zé)任，又要對(duì)兩會(huì)作出的決定認(rèn)真組織實(shí)施，并實(shí)事求是地報(bào)告工作，自覺接受監(jiān)督。

（五）提高素質(zhì)，肩負(fù)使命，負(fù)重奮進(jìn)

本屆村委會(huì)、村支部成員是我國(guó)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和實(shí)踐者。俗話說(shuō)打鐵還需自身硬，因此，只有不斷提高自身素質(zhì)才能保證行使好職權(quán)。

1、提高村委素質(zhì)

村委會(huì)成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質(zhì)，加強(qiáng)思想修養(yǎng)，強(qiáng)化政治意識(shí)，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，作風(fēng)民主，依法辦事，聯(lián)系群眾，培養(yǎng)民主自治、開拓創(chuàng)新的思維方式和實(shí)際工作能力。要嚴(yán)于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強(qiáng)凝聚力和感召力，要提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化、科技

方面的素質(zhì)，三管齊下，努力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民生活水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進(jìn)。

2、提高支委素質(zhì)

支部要加強(qiáng)自身建設(shè)，迅速適應(yīng)新形勢(shì)、新特點(diǎn)，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會(huì)要互相信任、互相支持，齊心協(xié)力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質(zhì)

村民是實(shí)行自治的主體，其素質(zhì)如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來(lái)的種種惰性的因素，目前嚴(yán)重的問(wèn)題仍是教育農(nóng)民，這是擺在村委會(huì)、村支部面前的一項(xiàng)經(jīng)常的、大量的、長(zhǎng)期的工作，要采取多種形式，提高農(nóng)民各方面素質(zhì)。既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，又要從眼前出發(fā)扎扎實(shí)實(shí)的做好，使這個(gè)龐大的群體為基層群眾自治作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。