第一篇：我國應(yīng)急救援機制建設(shè)調(diào)研報告

我國應(yīng)急救援機制建設(shè)調(diào)研報告

2008年5月12日14時28分，四川省汶川縣發(fā)生里氏8級地震后，全國公安消防部隊在第一時間內(nèi)作出反應(yīng)，積極投入到抗震救災(zāi)工作當(dāng)中，有序開展各項救援工作，為保衛(wèi)人民群眾生命財產(chǎn)安全作出了積極的貢獻(xiàn)。但是，這次長時間、大規(guī)模、跨區(qū)域抗震救災(zāi)工作也暴露出公安消防部隊在應(yīng)急救援機制建設(shè)方面存在的問題、不足和薄弱環(huán)節(jié)。因此，加強應(yīng)急救援機制建設(shè)，完善應(yīng)急救援機制建設(shè)的調(diào)度、出動、指揮和處置程序，提高公安消防部隊快速反應(yīng)能力，有效處置各類重大自然災(zāi)害事故，最大限度地?fù)尵群捅Ｗo(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，是新形勢下一項亟待解決的重大課題。

一、國外應(yīng)急救援機制形勢及我國應(yīng)急救援機制現(xiàn)狀

（一）世界主要國家應(yīng)急救援機制形勢。從世界各國情況看，雖然國情和國家體制不同，應(yīng)急救援力量的組建形式和管理體制也不盡一樣，但以消防隊伍為主承擔(dān)各類災(zāi)害事故應(yīng)急救援任務(wù)，是世界絕大多數(shù)國家應(yīng)急救援力量建設(shè)與發(fā)展的共有模式，這些體制模式和成熟做法值得借鑒。美國：消防力量構(gòu)成主要有職業(yè)制和志愿制兩種形式，全國共有職業(yè)制消防員約29。7萬人，志愿制消防員約80。1萬人，消防員約占全國人口的萬分之三十七。法國:消防力量構(gòu)成主要有現(xiàn)役制、職業(yè)制和志愿制三種形式，全國共有職業(yè)制消防員約2。6萬人，志愿制消防員約19。8萬人，消防員約占全國人口的萬分之三十七。德國:消防力量構(gòu)成主要有職業(yè)制和志愿制兩種形式，全國共有職業(yè)制消防員約2萬人，志愿制消防員約130萬人，消防員約占全國人口的萬分之一百六十一。就我國香港和澳門來看，香港消防處為準(zhǔn)軍事化組織，約8660人，文職人員約590人，消防員約占全區(qū)人口的萬分之十四，澳門消防局有軍事化人員約800人，消防員約占全區(qū)人口的萬分之二十。

（二）我國應(yīng)急救援機制建設(shè)現(xiàn)狀。目前，我國的公共應(yīng)急救援力量主要有公安消防、特警、武警、解放軍、預(yù)備役民兵。專業(yè)應(yīng)急救援力量主要有礦山、交通、民航、電力、供水、供氣、交通、醫(yī)療救護(hù)、鐵路、地震等十幾種救援力量。企業(yè)和社會救援力量主要是各大中型企業(yè)專兼職救援隊伍和社會志愿者。對各類突發(fā)災(zāi)害性事件的應(yīng)急反應(yīng)和緊急救援實行的是一種“分而治之”行業(yè)垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。

（三）我國應(yīng)急救援機制中存在的不足。一是條塊分割缺乏整體合力。多支職能單一的應(yīng)急救援力量并存，互不隸屬；多個應(yīng)急搶險救援方面的“中心”并存，各自為陣，客觀上造成遇險求助不便、接警出動遲緩、聯(lián)動響應(yīng)滯后、合成指揮不力等。二是多頭投入缺乏成本觀念。對防災(zāi)救災(zāi)的投入是預(yù)防性的，是一種機會成本與保護(hù)產(chǎn)出的關(guān)系。多頭投入必然造成投入總量增大，且多支救援力量并存形成閑置較多，高精尖的設(shè)備不多，浪費嚴(yán)重。三是職能單一缺乏常備主力。各專業(yè)應(yīng)急救援力量在建隊上都是立足某一類事故災(zāi)害處置的需要，沒有一支政府直接指揮下、能妥善處置各種事故災(zāi)害的常規(guī)、常備、綜合性應(yīng)急救援力量。盡管近年來政府加強了應(yīng)急救援能力建設(shè)，但在投入與職能定位上，尚未明確這一層次性、主體性關(guān)系。

二、公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援的先天優(yōu)勢和后天不足

（一）公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援的先天優(yōu)勢。一是性質(zhì)和素質(zhì)優(yōu)勢。公安消防部隊既是公安機關(guān)的一支現(xiàn)役力量，也是武警部隊的一個警種，實行軍事化管理，有嚴(yán)密的組織保障，科學(xué)、高效靈活的指揮網(wǎng)絡(luò)，具有布局廣，設(shè)點多，全國各?。ㄊ校?、區(qū)、縣（市）、旗都設(shè)有消防總隊、支隊、大隊或中隊等機構(gòu)；消防部隊實行科技強警，培養(yǎng)和造就了一大批中高級專業(yè)技術(shù)人才，大部分官兵都掌握了較強的救援專業(yè)理論知識，并且在長期的滅火戰(zhàn)斗、搶險救援過程中積累了大量的救援經(jīng)驗，培養(yǎng)了頑強的戰(zhàn)斗作風(fēng)。二是管理和機制優(yōu)勢。消防部隊立足“保衛(wèi)城市、輻射農(nóng)村”，以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，建成了比較完整的消防隊站網(wǎng)絡(luò)。有上至國家下至市、縣（區(qū)）的完善的指揮體系，相對其他救援力量具有組織完善、布點密集、晝夜執(zhí)勤戰(zhàn)備、通訊網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化、熟悉城市社區(qū)情況等優(yōu)勢和特點。消防部隊是一支軍事化的戰(zhàn)斗部隊，實行24小時晝夜值班，人員、裝備隨時保證在崗在位，接警后，1分鐘之內(nèi)就能攜帶所有裝備出動，迅速趕赴災(zāi)害事故現(xiàn)場，實施救援。按照國家頒布的消防隊站建設(shè)規(guī)范，城市消防隊要能在接警后5分鐘趕到事故地點，災(zāi)害事故地轄區(qū)消防隊能在最快時間內(nèi)，趕到災(zāi)害事故現(xiàn)場實施救援，政府可以直接指揮和快速調(diào)動，能夠保證就近、就快的趕赴現(xiàn)場，為搶險救援工作贏得寶貴時間。三是人員和裝備優(yōu)勢。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和政府部門的重視，消防部隊的器材裝備普遍得到了改善，開發(fā)和引進(jìn)了大批科技含量高的各種常規(guī)裝備和特勤裝備，如通信指揮車、防化車、化學(xué)洗消車、多功能搶險救援車、登高車、高噴車、移動式生物快速檢測儀、化學(xué)毒氣偵檢儀、生命探測儀、破拆、登高、照明器材及設(shè)備，形成種類多，功能全的救援器材裝備體系。四是組織和群眾優(yōu)勢。經(jīng)過13

萬消防官兵的共同努力，消防部隊已發(fā)展成為一支黨委政府放心、人民群眾信任的堅強隊伍。

（二）公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援的后天不足。一是應(yīng)急機制不完善。傳統(tǒng)的各司其職的災(zāi)害管理體制，在應(yīng)對各類災(zāi)害或突發(fā)事件時，參戰(zhàn)的救援力量因領(lǐng)導(dǎo)體制不同，隸屬關(guān)系各異，利益差別等原因，在行動中缺乏組織上的嚴(yán)密性和紀(jì)律上的約束性，很難建立起相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機制。二是指揮體系不完備。傳統(tǒng)的“各自為政”的救援體制，各單位、各部門難以實現(xiàn)資料共享和信息的互聯(lián)互通，沒有統(tǒng)一的調(diào)度、指揮和協(xié)調(diào)功能，缺少科學(xué)性和聯(lián)動性，既造成了人力和物力的浪費，又耽誤了寶貴的救援時間。三是資源配置不合理。由于沒有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件管理機構(gòu)，造成各部門不可避免地存在救援裝備和人力資源重復(fù)投入、大量閑置的狀況，應(yīng)急能力和管理水平往往也參差不齊。四是信息系統(tǒng)不互通。目前，我國尚未建立政府統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮機構(gòu)和指揮中心，各應(yīng)急救援職能部門雖然建立了各自的應(yīng)急指揮平臺，但這些系統(tǒng)各自獨立、分兵把守、自成體系，難以實現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，對救援工作產(chǎn)生了極為不利的影響。五是社會救援整體救援預(yù)案不完善。除各救援隊伍已明確的職責(zé)范圍外，涉及到大災(zāi)害的搶險救援方案大多停留在不具操作性的初步階段或根本無人綜合考慮，更談不上進(jìn)行系統(tǒng)的戰(zhàn)術(shù)研究和戰(zhàn)法訓(xùn)練，從而導(dǎo)致發(fā)生災(zāi)害事故時，不能及時、科學(xué)、有效的處置。

三、應(yīng)急救援機制建設(shè)對策

建立健全以公安消防隊伍為主體、其他專業(yè)力量聯(lián)動的應(yīng)急救援力量體系，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的應(yīng)急處置原則和“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援工作機制，能在最短的時間內(nèi)以最少的投入獲得最大的應(yīng)急救援效能。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立創(chuàng)新意識。各級政府要切實增強對應(yīng)急管理特別是應(yīng)急救援工作嚴(yán)峻性、長期性、復(fù)雜性的認(rèn)識，增強建立完善政府應(yīng)急救援體系的責(zé)任感、危機感和緊迫感。要從“立黨為公，執(zhí)政為民”的高度，本著整合資源、提升能力、服務(wù)大眾的要求，充分認(rèn)識公安消防部隊作為政府應(yīng)急救援主體力量的必要性、重要性和可行性，加快實踐，推進(jìn)建設(shè)。政府有關(guān)職能部門要克服本位主義和部門利益，本著優(yōu)勢互補、協(xié)同配合的原則，大力支持建好建強公安消防應(yīng)急救援力量。公安消防部隊要進(jìn)一步樹立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，堅定不移地拓展和深化社會搶險救援工作，加強特勤業(yè)務(wù)建設(shè)，增強非火災(zāi)類事故災(zāi)害的生命救助、化學(xué)品事故、交通事故救援、民事救助等各類公共安全應(yīng)急救援本領(lǐng)，堅強有力地承擔(dān)起政府應(yīng)急救援主體力量的重任。

（二）制定法律法規(guī)，明確救援體系。公安消防部隊?wèi)?yīng)當(dāng)積極給黨委、政府當(dāng)好參謀助

手，積極推動應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國情、利國利民的應(yīng)急救援法律保障體系。重點明確三種關(guān)系：一是明確主體關(guān)系。建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅的職能定位，推進(jìn)主體建設(shè)，對現(xiàn)有各種應(yīng)急救援力量進(jìn)行“大重組、大整合”，集中人、財、物資源建好政府應(yīng)急救援隊。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系。以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊為主體、以專業(yè)救援力量為補充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的“層次性”構(gòu)架，這也符合政府應(yīng)急管理中的分級管理原則。三是明確指揮關(guān)系。建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，真正將應(yīng)急救援融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。

（三）健全應(yīng)急機制，整合救援力量。一是建立處置突發(fā)事件聯(lián)動機制。把公安、消防、武警、駐軍、交通、煤氣、化工、衛(wèi)生、環(huán)保、通信等有救援能力的單位納入搶險救援應(yīng)急體系，明確各有關(guān)部門在搶險救援工作中的任務(wù)和協(xié)調(diào)配合，確定搶險救援響應(yīng)機制和啟動形式、組織原則和通信指揮方法，做到有備而來。二是制定各類災(zāi)害事故搶險救援預(yù)案，開展深入的調(diào)查研究，實事求是的分析災(zāi)害事故可能發(fā)生、發(fā)展的過程和處置措施，既要在災(zāi)害事故的預(yù)防處置和善后處理上有對策，也要在處置技術(shù)上有著落。三是組織開展實戰(zhàn)演習(xí)。通過實戰(zhàn)演習(xí)，明確任務(wù)、方法、程序和注意事項，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。

第二篇：構(gòu)建以消防部隊為主體應(yīng)急救援機制調(diào)研報告

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，各類火災(zāi)事故和搶險救援任務(wù)伴隨著也日益增多，特別是今年以來諸如地震、洪澇災(zāi)害、雨雪冰凍等重特大事故的搶險救援工作中，消防部隊充分發(fā)揮了專業(yè)性強、業(yè)務(wù)精湛的優(yōu)勢，起到了突擊隊和生力軍的作用，為最大限度地?fù)尵热嗣袢罕姷纳拓敭a(chǎn)作出了巨大的貢獻(xiàn)。新的歷史時期，構(gòu)建以消防部隊為主體，以靈活、高效、統(tǒng)一的政府

應(yīng)急救援聯(lián)動機制，是當(dāng)前急需著手解決的工作，是積極應(yīng)對各種突發(fā)公共事件、保障社會和諧安全的一條良策。筆者結(jié)合消防部隊的一些實際情況簡要地談?wù)勛陨淼目捶ê陀^點。

一、當(dāng)前應(yīng)急救援機制存在的問題。

1、應(yīng)急救援聯(lián)動力量的薄弱。一是救援力量少，難于處置重、特大事故。目前，各地專業(yè)性質(zhì)的應(yīng)急救援聯(lián)動力量相對比較薄弱，尤其是中小城市，真正專業(yè)性救援力量除消防、公安、武警外，只能依靠省會或較大城市以及國家專業(yè)的搶險救援隊伍進(jìn)行支援，不能第一時間及時有效地處置和救助。二是專業(yè)性不強。大多數(shù)救援隊伍沒有經(jīng)過系統(tǒng)地、專業(yè)性的訓(xùn)練，接觸重特大救援事故較少，使之一旦遇到實際情況不能很好地處置。

2、應(yīng)急救援預(yù)案制定存在著問題。一是事故應(yīng)急救援預(yù)案內(nèi)容制定不細(xì)。主要表現(xiàn)在對救援力量部署、救援方案、注意事項等方面的內(nèi)容模糊、混亂不清，在救援力量進(jìn)退路線的安排部署上，有救援路線、無退防路線，交代了各救援力量的任務(wù)分工，卻忽視了相互間的救援協(xié)同；在救援方案上，通常是只選定了救援方式，卻沒有對救援現(xiàn)場進(jìn)行估算。二是事故應(yīng)急救援步驟制定格式化。應(yīng)急救援中心在制定市級預(yù)案時容易出現(xiàn)的問題是在制定救援對策時，往往把各救援力量在現(xiàn)場的救援行動交代得過細(xì)，如救援中心的力量什么時候到達(dá)現(xiàn)場、現(xiàn)場救人采取什么樣的方法、救援時哪些人利用哪個救援工具等像這樣的問題布置得太具體，看起來就像是在演戲，從而忽略了事故現(xiàn)場瞬息萬變的發(fā)展規(guī)律和計劃指揮與臨場指揮的關(guān)系，反而失去了實際意義。三是事故現(xiàn)場設(shè)定過于簡單。事故設(shè)定是預(yù)案制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，對救援力量部署、施救對策等內(nèi)容起著決定的作用。如果事故設(shè)定過于簡單，如只確定一個事故點或是不設(shè)置事故發(fā)展變化中易引起的次生災(zāi)害（如?；返娜紵?、壓力容器的爆炸、建筑物的倒塌、人員連續(xù)傷亡、被困情況變化等），整個預(yù)案就顯得過于簡單，沒有起到做好打大仗、打硬仗、打惡仗的準(zhǔn)備作用，對平時的應(yīng)急救援訓(xùn)練工作的指導(dǎo)意義也就不強。

4、應(yīng)急救援中心與單位和各地制定的預(yù)案脫節(jié)。對于一些較大規(guī)模、較大影響的事故，應(yīng)急救援中心和轄區(qū)單位和地區(qū)都會制定同一地點的應(yīng)急救援預(yù)案，但是如果應(yīng)急救援中心與單位和各地在制作過程中沒有做好統(tǒng)一、銜接工作，往往就會造成力量部署如停車位置、事故現(xiàn)場設(shè)置、救援和退防路線的設(shè)置甚至任務(wù)分工不協(xié)調(diào)。一旦出現(xiàn)應(yīng)急救援中心調(diào)動多種力量作戰(zhàn)時，就很可能造成作戰(zhàn)任務(wù)重疊或者應(yīng)急救援中心制定的預(yù)案失去作用。

二、消防部隊在應(yīng)急救援機制中的優(yōu)勢和重要性。

1、性質(zhì)和任務(wù)優(yōu)勢。消防部隊是一支實行軍事化管理的紀(jì)律部隊，人員集中、思想穩(wěn)定、紀(jì)律嚴(yán)明、行動迅速、作風(fēng)果敢、搶險技能全面。

2、全天候備勤和快速出動優(yōu)勢。消防部隊實行24小時晝夜值班，人員、裝備隨時保證在崗在位，接警后，1分鐘之內(nèi)就能攜帶所有裝備出動，迅速地趕赴災(zāi)害事故現(xiàn)場，實施救援。按照國家頒布的消防隊站建設(shè)規(guī)范，城市消防隊要能在接警后5分鐘趕到事故地點，故災(zāi)害事故地轄區(qū)消防隊能在最快時間內(nèi)，就能趕到災(zāi)害事故現(xiàn)場實施救援，這是其他單位和部門的隊伍都無法達(dá)到。

3、具有救援應(yīng)急專業(yè)知識和實戰(zhàn)經(jīng)驗優(yōu)勢。消防部隊實行科技強警，培養(yǎng)和造就了一大批中高級專業(yè)技術(shù)人才，消防官兵長期經(jīng)受滅火戰(zhàn)斗、搶險救援考驗和血與火的洗禮，頻繁參與災(zāi)害事故處置，積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，探索出了不少成功的救援方法，掌握了較強救援專業(yè)理論知識，養(yǎng)成頑強的作風(fēng)，練就了官兵不怕流血犧牲的頑強意志。

4、先進(jìn)的器材裝備優(yōu)勢。消防部隊專業(yè)的車輛器材裝備和特勤器材，為應(yīng)對各種災(zāi)害事故打下了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。消防指戰(zhàn)員在長期與火災(zāi)等災(zāi)害事故作斗爭的實踐中，積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。在中央和各級政府的大力投入下，開發(fā)和引進(jìn)了大批科技含量高的各種常規(guī)裝備和特勤裝備。如防化車、化學(xué)洗消車、多功能救援車、登高車、移動式生物快速檢測儀、化學(xué)毒氣偵檢儀、生命探測儀、破拆、登高、照明器材及設(shè)備，形成種類多，功能全的救援器材裝備體系。

三、加強完善消防部隊各項建設(shè)工作，充分發(fā)揮在應(yīng)急救援機制中的作用。

1、進(jìn)一步建立完善滅火搶險救援指揮體系。建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門參與的滅火搶險救援指揮部，加強統(tǒng)一指揮調(diào)度，明確相關(guān)部門和參戰(zhàn)力量的職能定位和責(zé)權(quán)范圍，提高協(xié)同作戰(zhàn)能力。根據(jù)國家、省內(nèi)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的要求，制定縣（市、區(qū)）特大火災(zāi)及其它災(zāi)害事故應(yīng)急救援總體預(yù)案和災(zāi)害事故類型應(yīng)急搶險救援預(yù)案，加強區(qū)域性和跨地區(qū)滅火救援實戰(zhàn)演練。建立市級滅火救援專家組，積極參與復(fù)雜疑難滅火搶險救援現(xiàn)場的作戰(zhàn)決策，提供專業(yè)技術(shù)支持，提高組織指揮專業(yè)化水平。

2、解決消防部隊編制體制中存在的問題。要及時有效地解決消防部隊編制體制薄弱的問題，進(jìn)一步加大對消防

部隊的建設(shè)力度，大力加強器材裝備的投入和購置，重點加強特勤隊伍的建設(shè)工作，積極參加以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故及次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害，礦山、重大環(huán)境污染、輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

3、科學(xué)制定和實施應(yīng)急預(yù)案。一是要準(zhǔn)確細(xì)致地制定預(yù)案，保證質(zhì)量。事故應(yīng)急救援預(yù)案要嚴(yán)格按照預(yù)案的六個基本內(nèi)容（對緊急情況或事故災(zāi)害及其后果的預(yù)測、辯識、評價；應(yīng)急各方的職責(zé)分配；應(yīng)急救援行動的指揮與協(xié)調(diào)；應(yīng)急救援中可用的人員、設(shè)備、設(shè)施、物資、經(jīng)費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等；在緊急情況或事故災(zāi)害發(fā)生時保護(hù)生命財產(chǎn)和環(huán)境安全的措施；現(xiàn)場恢復(fù)。）進(jìn)行制定，同時結(jié)合實際情況科學(xué)合理、有針對性、預(yù)見性設(shè)置事故大小。二是要簡要明確地制定預(yù)案，便于使用。要結(jié)合各地和單位實際情況，應(yīng)急救援中心、縣（市）和協(xié)同單位在救援力量部署方面多做文章，把各參戰(zhàn)救援力量的任務(wù)分工與協(xié)同作戰(zhàn)交代清楚是最重要的，而單位級預(yù)案應(yīng)在上級預(yù)案的基礎(chǔ)上，把側(cè)重點放在各自具體的救援行動上，做到有的放矢，這樣才對實戰(zhàn)和平時的應(yīng)急救援訓(xùn)練工作更有指導(dǎo)意義。三是要建立應(yīng)急預(yù)案管理體系。應(yīng)急救援預(yù)案的最大價值在于在實戰(zhàn)中發(fā)揮最大作用，很多應(yīng)用中出現(xiàn)的問題實際上是對預(yù)案的管理問題。以應(yīng)急救援中心為例，應(yīng)急救援中心在對全市（包括縣和單位）的預(yù)案進(jìn)行管理時，一定要建立相應(yīng)的管理體系，做到信息情況有人收集，勤務(wù)保障有人協(xié)調(diào)，基層預(yù)案有人指導(dǎo)，預(yù)案效果有人評估。

4、加強和改進(jìn)執(zhí)勤訓(xùn)練工作。消防部隊要按照勤務(wù)實戰(zhàn)化的要求，加快推進(jìn)滅火救援勤務(wù)改革，加強執(zhí)勤備戰(zhàn)，提高快速反應(yīng)和實戰(zhàn)能力。要深化滅火救援指揮體系改革，建立全勤滅火救援指揮部和以信息數(shù)據(jù)庫為支撐的數(shù)字化指揮平臺，強化各級指揮員技戰(zhàn)術(shù)和指揮能力培養(yǎng)，提高滅火救援指揮水平。要從實戰(zhàn)出發(fā)，改革創(chuàng)新訓(xùn)練工作，深入開展執(zhí)勤崗位練兵活動，強化體能、心理、技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)、合成訓(xùn)練和實戰(zhàn)演練，提高部隊在各種復(fù)雜危險情況下的滅火救援能力。利用模擬訓(xùn)練設(shè)施，開展以中隊指揮、專勤搶險指揮、重大搶險救援事故指揮為主要內(nèi)容的綜合性演練，豐富逐級指揮的形式和方法；著眼戰(zhàn)訓(xùn)基礎(chǔ)工作，研究、制定、完善了大型市場商場以及高速公路搶險救援、反恐怖、防生化等特殊條件下的作戰(zhàn)預(yù)案，為應(yīng)對突發(fā)情況下的火災(zāi)撲救和搶險救援積累指揮經(jīng)驗；采用多種訓(xùn)練模式，加快裝備技術(shù)訓(xùn)練單一型向裝備技術(shù)訓(xùn)練復(fù)合型、操場示教訓(xùn)練向?qū)崙?zhàn)模擬訓(xùn)練、單一兵種訓(xùn)練向多兵種合成訓(xùn)練轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，縮短了操場訓(xùn)練與戰(zhàn)場實戰(zhàn)的距離。

5、大力提高滅火搶險救援綜合能力。全面開展地下、高層建筑、油氣儲罐火災(zāi)模擬和道路交通、建筑倒塌事故模擬訓(xùn)練操法，開展高溫、有毒、缺氧、濃煙等復(fù)雜危險情況下的實戰(zhàn)演練。要建立適宜發(fā)展需要的消防模擬訓(xùn)練中心。加快滅火救援?dāng)?shù)據(jù)庫、重大危險源、消防安全重點單位及重點部位情況、各類災(zāi)害事故處置對策、危險化學(xué)品輔助決策等滅火搶險救援信息系統(tǒng)建設(shè)，提高滅火搶險救援作戰(zhàn)能力。

6、加快“三臺合一”建設(shè)的步伐。隨著社會應(yīng)急救援體系的不斷完善，社會特服號碼越設(shè)越多?；鹎樾钃?19，警情撥打110，路情撥打122，還有其他為數(shù)不少的急救號碼，這固然反映了專業(yè)分工趨于細(xì)化的特征，但也出現(xiàn)了許多弊端。一方面由于號碼過多，難以記憶，不便于老百姓報警，也容易出現(xiàn)誤報、錯報現(xiàn)象;另一方面，各“中心”的許多設(shè)備和系統(tǒng)相同或相近，職能交叉，造成了資源、經(jīng)費和人員上的嚴(yán)重浪費。更重要的是，在實際操作過程中，社會應(yīng)急救援情況錯綜復(fù)雜，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，卻常因分屬不同部門，而無法得到及時高效處理?！叭_合一”最大限度地整合了財力、物力和警力，降低了警務(wù)運行成本，實現(xiàn)效益的最大化，避免了多方重復(fù)建設(shè)造成的浪費。110、119、122“三臺合一”后，將有助于建立一個集中、統(tǒng)一、高效的指揮系統(tǒng)，形成統(tǒng)一指揮、信息共享、分類處置、快速反應(yīng)的工作機制，從而消除各臺之間忙閑不均、信息不暢、層層轉(zhuǎn)警、多頭請示等諸多弊端，提高警方在面臨突發(fā)事件和危急情況時的快速反應(yīng)能力、協(xié)同作戰(zhàn)能力和防控處置能力，促進(jìn)急救指揮的制度化和規(guī)范化，構(gòu)建和完善社會應(yīng)急救援體系，真正擔(dān)當(dāng)起市民的“保護(hù)神”角色。無論是國內(nèi)頻發(fā)的重大事故，還是震驚世人的東南亞海嘯災(zāi)難，都警示我們構(gòu)建完善的社會應(yīng)急救援體系和救援機制已迫在眉睫。然而，由于許多地方對突發(fā)緊急事件和重大事故缺乏明確的統(tǒng)一指揮機構(gòu)，加之應(yīng)急救援力量分散于多個部門，一旦出事往往臨時組織，難以協(xié)同作戰(zhàn)。因此，改變有悖于現(xiàn)代社會公共服務(wù)最優(yōu)化趨勢的做法，建構(gòu)完善的社會應(yīng)急救援機制，加強資源的有效整合，更好地發(fā)揮其在危機處理中的公共協(xié)調(diào)權(quán)，是有效應(yīng)對各種突發(fā)事件，提高危機管理能力，維護(hù)社會穩(wěn)定的重要前提。

7、整合資源，完善保障體系。構(gòu)建強有力的保障體系是城市應(yīng)急救援聯(lián)動機制順利有效運行，及時處置各類災(zāi)害事故，迅速恢復(fù)社會穩(wěn)定的堅強后盾。各級政府應(yīng)充分提高各部門和社會組織參與應(yīng)急工作的積極性和主動性，整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢、從而對資源的配置、儲備、布局、優(yōu)化、調(diào)用等方面形成具體規(guī)劃、措施和辦法，充分做好人力資源、資金資源、物資資源、設(shè)施資源、技術(shù)資源、信息資源和特殊資源等保障工作，這是應(yīng)急救援聯(lián)動機制的動力源。

第三篇：關(guān)于我國應(yīng)急救援指揮體系建設(shè)的研究（模版）

關(guān)于我國應(yīng)急救援指揮體系建設(shè)的研究

公共安全是國家安全和社會穩(wěn)定的基石。我國每年因危害公共安全的突發(fā)公共事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過300萬人，經(jīng)濟(jì)損失計6500億人民幣，約占GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會穩(wěn)定和國家安全、建設(shè)小康社會所亟待解決的重大戰(zhàn)略問題。

但是，由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會公共安全救援機制，加之各種災(zāi)害具有突發(fā)性、連鎖性等特點，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的災(zāi)害應(yīng)對機制暴露出的問題日益突出，已不能適應(yīng)日漸增多的緊急突發(fā)事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發(fā)生后，國務(wù)院專門召開會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，會議提出“加快應(yīng)急隊伍和應(yīng)急信息平臺建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機制”。因此，如何充分利用現(xiàn)有的救援資源，建立一支具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍，已成為全社會普遍關(guān)心的熱點問題。本文將在國內(nèi)外社會緊急救援體系對比的基礎(chǔ)上，對我國建立和完善以消防為主干的“一體化”緊急救援體系的構(gòu)建策略進(jìn)行探討，以期提高政府快速應(yīng)對緊急事件和抗風(fēng)險能力的目的。

一、國際社會緊急救援體系的發(fā)展趨勢

隨著社會的不斷進(jìn)步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會管理能力的標(biāo)志性工程。許多工業(yè)發(fā)達(dá)國家，如美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉(zhuǎn)化和發(fā)展，普遍承擔(dān)了滅火、救護(hù)、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務(wù)，滅火出動平均占這些國家消防隊年出動總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應(yīng)急救援。

縱觀國際社會，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急預(yù)案等等，已成為國際社會公共安全救援體系的基本運作模式。實踐證明，這種緊急救援機制在減少和控制事故人員傷亡和財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國家管理能夠正常運行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。

二、我國總體應(yīng)急預(yù)案明確規(guī)定的內(nèi)容

2006年1月8日，國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》?！胺阑加谖慈弧笔强傮w預(yù)案的一個基本要求?！邦A(yù)測和預(yù)警”被明確規(guī)定為一項重要內(nèi)容?？傮w預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，總體預(yù)案將其分為四級，即Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。其中事故災(zāi)難主要涵蓋?；?、工礦等安全生產(chǎn)事故、交通事故、火災(zāi)消防、公共場所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等災(zāi)害。

三、我國消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%。但在這一輪的城市開發(fā)進(jìn)程中，我們在有重點和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過程中，過分偏重于使用臨時行政措施來實施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會讓整個城市消防的相關(guān)行政組織機構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導(dǎo)致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急

體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現(xiàn)實。

就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實際情況，所采用的安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類。

1、層級型：以北京市為代表，由市長為總負(fù)責(zé)，組建市、區(qū)兩級應(yīng)急系統(tǒng)，市級將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項垂直分系統(tǒng)；18 區(qū)縣建二級系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。

2、聯(lián)動型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中，組成聯(lián)動中心，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話，受到普遍歡迎。

3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴大處理各類應(yīng)急事務(wù)。

4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理。

綜上所述，可以看到我國目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個比較被動的地位，缺少必要的機動性和靈活性，還沒有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒有和城市整個的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實施缺乏必要的法律依據(jù)；在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動；在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運行和管理機制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段，例如未能深刻認(rèn)識和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評估機制。在社會資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會群眾基礎(chǔ)，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個社會的城市消防救援安全應(yīng)急體系。

四、以公安消防部隊為主體，建立社會緊急救援體系的優(yōu)勢

20世紀(jì)90年代，成都市公安消防支隊率先向社會作出了“有警必出、有災(zāi)必救、有險必?fù)尅崆榉?wù)”的莊嚴(yán)承諾，開創(chuàng)了我國消防隊伍承擔(dān)社會應(yīng)急救援職能的歷史先河[6]；1998年頒布的《消防法》為消防部隊作為主導(dǎo)機構(gòu)實施社會搶險救援提供了強有力的法律保障。至此，搶險救援在全國消防隊伍普遍展開，而且參與搶險救援的比例呈逐年上升趨勢。短短幾年時間里，全國消防隊伍參加了數(shù)十萬次搶險救援行動，在各類急、難、險、重事故的搶險救援中，其過硬的政治素質(zhì)、精湛的業(yè)務(wù)、過硬的作風(fēng)贏得了社會廣泛的贊譽和信任，同時積累了許多成功的經(jīng)驗。事實表明，以現(xiàn)有的公安消防部隊為主體，其它救援部門予以配合，組織建立社會緊急救援體系具有明顯的優(yōu)勢，突出表現(xiàn)在：

1、組織管理體系完備，地域分布廣，反應(yīng)機制迅速。消防部隊是政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一支軍事化的常備救援隊伍，有上至國家下至市、縣（區(qū)）的完善的指揮體系，相對其他救援力量具有組織完善、布點密集、晝夜執(zhí)勤戰(zhàn)備、通訊網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化、熟悉城市社區(qū)情況等優(yōu)勢和特點。遇到危急任務(wù)時，政府可以直接指揮和快速調(diào)動，能夠保證就近、就快的趕赴現(xiàn)場，為搶險救援工作贏得寶貴時間。目前，許多省級地震部門，已將地震災(zāi)害事故的救援交由消防部隊實施，在各省的特勤大隊基礎(chǔ)上組建了地震災(zāi)害緊急救援隊，充分證明了這一點。

2、人員訓(xùn)練有素，業(yè)務(wù)技術(shù)良好。作為一只“養(yǎng)兵千日，用兵千日”的隊伍，近年來，各地消防部隊結(jié)合實際情況，在作好滅火業(yè)務(wù)訓(xùn)練的同時，認(rèn)真研究各類災(zāi)害事故的規(guī)律、特點及處置對策，并積極開展了井下?lián)岆U、水難救援、高空救人、建筑物倒塌搶險以及化學(xué)危險品泄漏防毒排爆等項目訓(xùn)練，消防部隊

參與搶險救援的能力顯著提高。

3、配備有先進(jìn)的搶險救援裝備。近幾年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和政府部門的重視，消防部隊的器材裝備普遍得到了的改善，各地都相繼配置了舉高、防化洗消，排煙，照明等特種消防車輛和破拆、堵漏、防化、偵檢、熱像和生命探測儀等適用于各種搶險救援場合的裝備器材，為消防部隊承擔(dān)搶險救援任務(wù)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，依托現(xiàn)有的消防部隊組建社會救援隊伍，可以避免政府在人員和裝備上的重復(fù)投資，也有利于對現(xiàn)代化救援裝備的維護(hù)和管理，符合當(dāng)今社會節(jié)約運行成本、效率優(yōu)先的原則。若根據(jù)不同的災(zāi)害現(xiàn)場配備相應(yīng)的專家，消防部隊就完全能成為具有多種災(zāi)害救援能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍。

4、有較豐富的社會緊急救援經(jīng)驗。在長期參與滅火和社會搶險救援工作中，消防隊伍得到了全面鍛煉，積累了大量的救援經(jīng)驗，并且總結(jié)出了一些成功的救援方法，如撲救各種特殊火災(zāi)，處置化學(xué)危險物品泄漏，抗洪搶險，處置建筑倒塌事故等等，與其他救援隊伍相比，經(jīng)歷的救援次數(shù)和危險程度都是最多、最艱巨的。據(jù)統(tǒng)計，1999年至2001年，全國消防部隊共參加各類搶險救援和社會救助29.7萬次，其中處置化學(xué)危險品泄漏事故6872次，爆炸事故1570次，水災(zāi)4626次，交通事故11060次，建筑物倒塌1932次，社會救助17.2萬次，搶救遇險人員3.2萬次，這些為參與其它各類災(zāi)害事故的處置提供了有力的借鑒。

5、已為廣大人民群眾所信任和接受。消防部隊在歷次重大災(zāi)害的處置中，一直扮演著救援力量的“主角”，人們遇到危險，總是先想起消防。特別是近年來涌現(xiàn)出的湖南衡陽“11.3”英雄戰(zhàn)斗群體等可歌可泣的人物，在廣大人民心中樹立了良好形象。許多地方政府也因此而更加關(guān)心和重視消防隊伍建設(shè)，加大了對消防的投入。因此，由公安消防部隊擔(dān)當(dāng)搶險救援的重任是民心所向。

綜上所述，消防部隊具有其它任何應(yīng)急救援組織無可比擬的基礎(chǔ)和條件，充分發(fā)揮其現(xiàn)有的優(yōu)勢，組建一支以其為主體的能夠承擔(dān)多種災(zāi)害緊急救援任務(wù)的專業(yè)化綜合救援隊伍，同時，輔之以民間的和非政府的行業(yè)應(yīng)急救援組織，形成“相互銜接、相互協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)”的社會救援網(wǎng)絡(luò)，是我國緊急救援體系發(fā)展的必然趨勢，也是與國際消防接軌的發(fā)展需要。

五、我國社會緊急救援體系的建設(shè)策略

堅持“以人為本”，重視公共管理和社會服務(wù)，是現(xiàn)代政府管理新理念的重要內(nèi)容。我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，也是各類事故、災(zāi)害的多發(fā)期和社會矛盾集中期。這一時期，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步健全和完善全社會統(tǒng)一的災(zāi)害管理指揮、協(xié)調(diào)機制，形成社會災(zāi)害應(yīng)急管理和緊急救援的合力，是充分體現(xiàn)“三個代表”重要思想、維護(hù)國家穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會的一項重大內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面入手：

1、政府必須加強應(yīng)急法制建設(shè)，建立固定的對付突發(fā)事件的應(yīng)急中心、協(xié)調(diào)機構(gòu)和專業(yè)化的搶險救援隊伍，明確各級政府及主管部門在救援工作中的職能、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)，把社會緊急救援工作納入法制化軌道，切實樹立“以人為本，人命關(guān)天、安全第一”的思想。同時，要在觀念上變?yōu)暮Φ膿尵葹闉?zāi)害的預(yù)防，強化重點災(zāi)害源的管理，加強對國民的安全教育，通過各種媒體普及救災(zāi)和自救知識，增強抗災(zāi)救災(zāi)的意識。

2、構(gòu)建以消防為主干的專業(yè)化社會緊急救援隊伍。新形勢下，要樹立與時俱進(jìn)的科學(xué)思想，從體制、編制、法律和經(jīng)費保障等方面打破我國現(xiàn)行的救援體系，將消防部隊建設(shè)作為政府應(yīng)急救援體系建設(shè)的重要內(nèi)容，加速消防部隊職能向多功能化方向發(fā)展的進(jìn)程，使其真正成為各級政府組織開展社會救援工作的拳頭力量。一是要開辟各種途徑，擴充現(xiàn)有人員編制，提高從業(yè)人員的素質(zhì)；二是要加大消防經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備的投入，特別是加強消防特勤隊伍建設(shè)，將消防警力、消防基礎(chǔ)設(shè)施和消防裝備建設(shè)與社會經(jīng)

濟(jì)發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)，為承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)提供組織和物資保障；三是開展有針對性的搶險救援業(yè)務(wù)訓(xùn)練和理論知識培訓(xùn)，掌握各類災(zāi)害事故的處置程序和熟練各類搶險救援器材的使用，著力提高部隊滅火和救援的實戰(zhàn)能力。

3、理順職能，整合資源，建立科學(xué)完善的災(zāi)害應(yīng)急救援聯(lián)動機制。當(dāng)前，國家已對整合社會救援資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急指揮中心給予了高度的重視。國務(wù)院已于2002年9月批準(zhǔn)建立了由公安部牽頭協(xié)調(diào)15個部門的“城市應(yīng)急處置工作部際聯(lián)席會議”。筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)重視體制的改革和創(chuàng)新，積極對現(xiàn)有的各種緊急救援力量進(jìn)行優(yōu)化組合和合理配置，在以消防部隊為核心救援力量的基礎(chǔ)上，建立包括救援行動指揮、管理、專業(yè)救援機構(gòu)、后勤支援與保障等統(tǒng)一的、強有力的災(zāi)害緊急救援管理和指揮體系，讓整個社會的救援力量形成一股有效合力，這樣才能使人力、物力、財力及其它社會資源得到充分利用。另一方面，應(yīng)充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建立統(tǒng)一的應(yīng)急救援聯(lián)動指揮中心和特服號碼，以快速的信息通訊網(wǎng)絡(luò)、完整的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)、先進(jìn)的指揮系統(tǒng)和經(jīng)驗豐富的專家智囊團(tuán)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)以及不同警種、救援力量之間的“統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)”，對特殊、突發(fā)、應(yīng)急和重要事件做出準(zhǔn)確、快捷、有序、高效的反應(yīng)，促使搶險救援工作進(jìn)一步程序化、規(guī)范化、制度化。

4、制定切實可行的社會搶險救援預(yù)案，并加強演練與修訂。救援預(yù)案是提高抗御各類惡性災(zāi)害事故能力的有效途徑，其基本內(nèi)容應(yīng)包括：應(yīng)急救援的各種組織及其組成、職責(zé)、任務(wù)分工、行動要求；事故源點的位置、源性、危害方向、應(yīng)急等級等；力量調(diào)派的具體要求；搶險救援的基本程序；通信聯(lián)絡(luò)的方式；各種技術(shù)裝備和物質(zhì)的配備要求及供給渠道等；與搶險救援相關(guān)的其它資料，如救援力量的分布、執(zhí)行力量情況，危害區(qū)域內(nèi)重點目標(biāo)的分布、人員密度、道路情況、氣象、水源等情況。同時，在此基礎(chǔ)上定期組織相關(guān)人員開展針對性的模擬訓(xùn)練和協(xié)同演習(xí)，及時發(fā)現(xiàn)與實際不符合的情況，進(jìn)行修訂和完善。

5、加大災(zāi)害事故預(yù)防和控制的研究力度，確立社會災(zāi)害管理總體目標(biāo)，綜合運用工程技術(shù)及法律、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，全面提高災(zāi)害應(yīng)急管理和救援能力。災(zāi)害事故的預(yù)防和控制技術(shù)是一門邊遠(yuǎn)和交叉的學(xué)科，因此應(yīng)跨部門、跨行業(yè)抽調(diào)專業(yè)研究人員，成立災(zāi)害事故的研究中心。針對各種災(zāi)害的特點和規(guī)律，結(jié)合全國及各地區(qū)的實際，對緊急災(zāi)害事故進(jìn)行深入科學(xué)的分析，預(yù)測危害程度，做好各種災(zāi)害事故的預(yù)防，提出應(yīng)對措施，在災(zāi)害發(fā)生后，指導(dǎo)救援行動的實施。

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第四篇：廣東省應(yīng)急管理體制機制調(diào)研報告

廣東省應(yīng)急管理體制機制調(diào)研報告

來源： 人民網(wǎng)-理論頻道

作者：陸俊華

2010-12

自2003年非典疫情發(fā)生后，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國應(yīng)急管理工作得到全面加強，應(yīng)急體制機制基本建立，應(yīng)急體系建設(shè)不斷完善，防范和處置突發(fā)事件的能力有了較大提高。近幾年來，我們有效應(yīng)對了南方雨雪冰凍災(zāi)害，汶川、玉樹特大地震和甘肅舟曲特大山洪泥石流等自然災(zāi)害，山西王家?guī)X煤礦特大透水、松花江水污染等事故災(zāi)難，禽流感、甲型H1N1流感等公共衛(wèi)生事件，以及拉薩“3.14”、烏魯木齊“7.5”等社會安全事件。

為了總結(jié)地方應(yīng)急管理的經(jīng)驗，推動應(yīng)急體制機制建設(shè)，根據(jù)中央黨校的教學(xué)安排，第29期中青一班四支部調(diào)研組，于2010年11月9日至17日到廣東省就應(yīng)急管理體制機制建設(shè)問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組先后與廣東省政府、廣州軍區(qū)、廣州市、東莞市、深圳市、深圳南山區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，及有關(guān)市(區(qū))應(yīng)急辦、省防汛抗旱防臺風(fēng)指揮部辦公室，廣州、深圳海關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，考察了廣東省應(yīng)急指揮中心、廣州亞運會亞殘會總指揮部、亞運安保軍隊聯(lián)合指揮部、番禺賽區(qū)運行保障指揮中心，到深圳南山區(qū)桃源街道應(yīng)急指揮中心、綜治信訪維穩(wěn)接待大廳進(jìn)行實地了解，與東莞市衛(wèi)生局、常平鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了交流?，F(xiàn)將有關(guān)情況和建議報告如下：

一、廣東省應(yīng)急管理體制機制建設(shè)的基本情況和特點

近年來，廣東省按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》有關(guān)要求，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、屬地管理，統(tǒng)一指揮、軍地聯(lián)動、綜合協(xié)調(diào)，分級響應(yīng)、分類處置、社會參與的應(yīng)急管理體制機制。其特點主要有以下幾點：

(一)應(yīng)急管理體制比較完善。2007年，廣東省成立了省應(yīng)急管理委員會，由省政府主要負(fù)責(zé)同志任主任，省委副書記、政法委書記、省政府相關(guān)副省長和駐粵軍隊、武警(下同)負(fù)責(zé)同志任副主任，并成立21個專業(yè)指揮部，省應(yīng)急管理委員會在省政府辦公廳設(shè)立副廳級的辦事機構(gòu)(即省政府應(yīng)急管理辦公室)。各專業(yè)指揮部以相關(guān)廳局作為辦公室，軍隊、武警有關(guān)單位為相關(guān)應(yīng)急指揮機構(gòu)的成員單位。目前，廣東省21個地級以上市、121個縣（市、區(qū)）均成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。在亞、殘運會等重大活動中，廣東省及舉辦賽事的市、區(qū)均成立了突發(fā)事件應(yīng)對處置的專門機構(gòu)。

(二)應(yīng)對突發(fā)事件的運行機制較為健全。各級應(yīng)急管理委員會按區(qū)域統(tǒng)籌部署自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全突發(fā)事件的防范和應(yīng)急處置工作。在特大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要可由黨委主要負(fù)責(zé)同志任總指揮、政府主要負(fù)責(zé)同志任一線總指揮。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，由政府主要負(fù)責(zé)同志或分管負(fù)責(zé)同志任總指揮。指揮機構(gòu)啟動后，政府有關(guān)職能部門、應(yīng)急辦以及黨委宣傳部門作為成員單位，在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)對處置工作，應(yīng)急辦主要承擔(dān)與各方面聯(lián)絡(luò)溝通，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。單一災(zāi)種的處置由相應(yīng)專業(yè)指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，軍地各成員單位參與，應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)信息報告、跟蹤事態(tài)和綜合協(xié)調(diào)。有的地方對一般突發(fā)公共事件，特別是對影響范圍和處置責(zé)任邊界不清晰的突發(fā)公共事件，交由應(yīng)急辦協(xié)調(diào)處置。

(三)基層應(yīng)急管理工作得到加強。調(diào)研中了解到，廣東省各地在街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立起了由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一專多能的應(yīng)急工作機構(gòu)和運行機制，有機整合了應(yīng)急、綜治、維穩(wěn)、信訪（群眾）工作等職能。例如深圳市南山區(qū)桃源街道辦事處設(shè)立了綜治、信訪、維穩(wěn)、各類突發(fā)事件應(yīng)急指揮為一體的工作機制，通過加強基層黨組織的工作，發(fā)動群眾參與防范突發(fā)事件和社會管理，把應(yīng)急管理與日常的社會管理進(jìn)行了有機融合。該區(qū)還設(shè)立了由社區(qū)保安組成的應(yīng)急小分隊，每個街道約30人，集中住宿，半軍事化管理，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件能及時調(diào)動趕赴現(xiàn)場，進(jìn)行先期處置。同時，全省各區(qū)縣建立了以公安消防隊伍為依托的綜合性應(yīng)急救援隊伍，并推動加強防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害、森林防火、公共衛(wèi)生等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)。

(四)進(jìn)行了應(yīng)急管理體制機制改革試點。深圳市在機構(gòu)改革試點中，整合原應(yīng)急指揮中心、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防辦、地震局，組建了市應(yīng)急管理辦公室（加掛安全管理委員會辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防委員會辦公室、地震局的牌子），由市政府辦公廳歸口聯(lián)系，形成了“大應(yīng)急”管理格局。改革后，資源得到整合，原來分散的人員力量得到有效集中和加強；機制更加完善，隨著機構(gòu)職能覆蓋面的擴大和內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員的調(diào)整，宣傳培訓(xùn)教育、監(jiān)測預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急救援保障等機制得到完善；協(xié)調(diào)更加順暢，機構(gòu)改革中深圳市精簡政府工作部門15個，應(yīng)急管理涉及的部門和事項相對集中，日常協(xié)調(diào)事項，特別是應(yīng)急救援工作中的協(xié)調(diào)更加順暢。此外，廣州、深圳海關(guān)把應(yīng)急管理與海關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險、打擊走私、口岸監(jiān)管相結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險管理運行控制中心，實行合署辦公。

(五)社會力量參與應(yīng)急管理有新的探索。廣東各地根據(jù)需要探索了一些動員社會各方面力量參與應(yīng)急管理工作的做法。全省建立了約2.5萬人的基層信息員隊伍。深圳市組建了公安消防、紅十字會、海上搜救和山地應(yīng)急救援四支應(yīng)急志愿者隊伍。深圳市南山區(qū)建立了從直屬部門推薦，經(jīng)組織部門考核，由正科級干部組成的應(yīng)急預(yù)備突擊隊，并作為干部提拔使用的鍛煉平臺。廣東省成立了應(yīng)急管理學(xué)會，推動應(yīng)急管理產(chǎn)、學(xué)、研一體化，促進(jìn)應(yīng)急管理科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。暨南大學(xué)設(shè)立了應(yīng)急管理學(xué)院。

二、關(guān)于對廣東省應(yīng)急管理體制機制的基本看法

總的看，大家反映從近年來廣東省防范和應(yīng)對各類突發(fā)事件的工作實踐看，廣東省應(yīng)急管理體制機制的建設(shè)情況是合理的。一是符合我國現(xiàn)階段發(fā)展的特點，可動員各方面力量開展安全防范和突發(fā)事件處置工作。二是既符合我國由地方黨委政府對安全和穩(wěn)定工作負(fù)總責(zé)的制度性要求。又體現(xiàn)了分類負(fù)責(zé)，分級響應(yīng)的特點。三是基本明確了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(應(yīng)急管理委員會)、指揮機構(gòu)(各專業(yè)指揮部)、執(zhí)行機構(gòu)(各部門)、辦事機構(gòu)(政府應(yīng)急辦)等各方面的關(guān)系，有利實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、各方面聯(lián)動。

調(diào)研中，許多單位反映，目前應(yīng)急管理體制機制方面還存在以下一些問題：

（一）應(yīng)急管理職能需進(jìn)一步規(guī)范和明確。一是防范職能還需落實。目前，有的地方或領(lǐng)域把防范工作歸由專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，有的歸由常態(tài)職能部門負(fù)責(zé)，缺少統(tǒng)一規(guī)定，還有的不夠明確，防范工作往往不到位。二是有的部門職能相近或交叉。一些同志反映，在應(yīng)對洪澇、山洪泥石流等自然災(zāi)害方面，氣象、水利、國土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門都有監(jiān)管，但各管一方面，由于涉及部門多，一方面需要相互配合，防止出現(xiàn)的漏洞；另一方面要防止建設(shè)項目重復(fù)交叉。三是在群體性事件的處置中，利益訴求對象的相關(guān)職能部門參與不夠，在處置中有的以信訪聯(lián)席辦為主，有的以維穩(wěn)辦為主、有的以應(yīng)急辦為主，領(lǐng)導(dǎo)同志覺得誰能調(diào)動各方面資源就用誰，或是那位領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)指揮就用誰管的力量。

（二）在突發(fā)事件處置中需要進(jìn)一步加強指揮協(xié)調(diào)。在突發(fā)事件的應(yīng)對處置中，由于大部分應(yīng)急救援處置隊伍都是由隸屬不同的上級部門指揮派遣，有時存在各自為陣、各自為戰(zhàn)的問題。而指揮部往往是在達(dá)到一定傷亡后才啟動，結(jié)果造成統(tǒng)一指揮的滯后。

（三）應(yīng)急管理辦事機構(gòu)還有待完善。調(diào)研中一些同志反映，應(yīng)急管理辦事機構(gòu)存在以下問題：一是各地應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的職責(zé)任務(wù)不同，不同地市應(yīng)急辦級別不同，協(xié)調(diào)能力和發(fā)揮的作用也不同。有的地方凡是發(fā)生突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)都交給應(yīng)急辦負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)；有的地方在突發(fā)事件發(fā)生后，不能發(fā)揮作用。有的地方反映，發(fā)生事故后有的領(lǐng)導(dǎo)讓應(yīng)急辦負(fù)責(zé)去事故現(xiàn)場協(xié)調(diào)，有的則讓市府辦公室其他單位去，作為地方應(yīng)急辦很難把握，最好有明確的制度。二是應(yīng)急辦與同級部門應(yīng)急機構(gòu)、軍隊?wèi)?yīng)急部門還需加強聯(lián)系?？倕⒆鲬?zhàn)部設(shè)立了副軍級應(yīng)急辦，但各大軍區(qū)作戰(zhàn)部還未設(shè)立應(yīng)急辦，影響軍隊與地方應(yīng)急處置工作的銜接和開展。

(四)在應(yīng)急體系建設(shè)及運行協(xié)調(diào)上還有待加強。在專業(yè)應(yīng)急隊伍建設(shè)、通信手段、信息報送等方面還需進(jìn)一步加強綜合和統(tǒng)籌。國家層面上，軍隊、武警已納入國家應(yīng)急體系；省一級雖然軍區(qū)制訂了這方面規(guī)劃，但還未與地方協(xié)調(diào)。地方與軍隊、武警的應(yīng)急通信還未實現(xiàn)對接，不能相互聯(lián)通。軍地之間、部門之間突發(fā)事件的信息通報、傳遞，雖有制度，但預(yù)先通報不夠及時。

(五)深圳市“大應(yīng)急”體制改革試點的問題。一些同志反映，改革后的深圳市應(yīng)急辦存在以下值得關(guān)注的問題：一是應(yīng)急辦的定位是應(yīng)急管理委員會的辦公室，應(yīng)該是一個超脫職能部門的辦事機構(gòu)，行使政府的職能部門職責(zé)是否合理。將安全生產(chǎn)監(jiān)管局、地震局、人防辦合并到應(yīng)急辦，直觀上看是加強了應(yīng)急管理工作、但實際上造成應(yīng)急辦將70％的力量行使安監(jiān)局、地震局、人防辦的職能部門的職責(zé)，削弱了綜合應(yīng)急管理的作用。二是上下內(nèi)部業(yè)務(wù)不順，安監(jiān)審批、執(zhí)法、培訓(xùn)等職能交給了其他部門，但應(yīng)急辦掛了安監(jiān)局牌子，國家和省安監(jiān)部門所有向深圳市布置的工作都交應(yīng)急辦，應(yīng)急辦又分到其他部門；地震局的工作由應(yīng)急辦一直負(fù)責(zé)到地震臺網(wǎng)；人防辦的業(yè)務(wù)與應(yīng)急關(guān)系并不大，但其所有業(yè)務(wù)都由由應(yīng)急辦承擔(dān)。

三、完善我國應(yīng)急體制機制內(nèi)在要求及原則

建立完善我國應(yīng)急體制機制，應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，符合國情和應(yīng)對突發(fā)事件的內(nèi)在要求。一是現(xiàn)階段我國突發(fā)事件具有高發(fā)性。我國正處在工業(yè)化快速發(fā)展時期，發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷三、四百年工業(yè)化過程的矛盾，在我國現(xiàn)階段集中表現(xiàn)，特別是資源開發(fā)力度的加大與環(huán)境破壞和自然災(zāi)害的矛盾、生產(chǎn)高速增長與安全保障能力較低的矛盾、利益格局變化調(diào)整引發(fā)的社會矛盾，這些矛盾伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展使我國進(jìn)入了矛盾高發(fā)期和凸顯期。二是突發(fā)事件的多樣性。我國是災(zāi)害種類最多的國家之一，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全的大多數(shù)突發(fā)事件在我國都存在，僅靠一個部門難以應(yīng)對各類突發(fā)事件，需要多方面配合。正如調(diào)研中有的同志說的“一個部門難以窮盡突發(fā)事件的無限責(zé)任，應(yīng)該分級分類的承擔(dān)責(zé)任”。把應(yīng)急管理的責(zé)任落實到各個領(lǐng)域和層級。三是突發(fā)事件的破壞性。災(zāi)害發(fā)生后如果不加以控制，很容易衍生出其他災(zāi)害，造成的損失擴大。所有突發(fā)事件表明，第一時間的有效處置是控制事態(tài)發(fā)展和減少傷亡損失的最佳時機。這些必須依靠事件發(fā)生地所在企業(yè)和單位，以及基層應(yīng)急隊伍的及時反應(yīng)才能做到。加強基層應(yīng)急能力十分重要。四是應(yīng)急處置的協(xié)同性。處置突發(fā)事件需要地方、部門乃至全社會的參與和應(yīng)對，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共衛(wèi)生事件，都是由相關(guān)地方和部門共同防范控制。同祥，任何一起重大自然災(zāi)害，應(yīng)對處置工作都需要搶險救援、醫(yī)療衛(wèi)生、善后安置、社會穩(wěn)定等各個方面的共同配合才能完成。

總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對工作的實踐，應(yīng)急管理體制機制建設(shè)的原則主要有以下方面：一是統(tǒng)一原則。實現(xiàn)統(tǒng)一指揮，協(xié)同應(yīng)對，保障有力。二是效率原則。做到分級響應(yīng)、分類處置，全面落實屬地管理的責(zé)任，實現(xiàn)快速反應(yīng)，各系統(tǒng)高效運轉(zhuǎn)。三是預(yù)防原則。實現(xiàn)預(yù)防與處置相結(jié)合，以預(yù)防為主，把預(yù)防寓于日常管理之中。四是依法原則。在法律范圍內(nèi)明確常態(tài)與非常態(tài)體制機制的相互轉(zhuǎn)換和有機統(tǒng)一，做到常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合。五是節(jié)約原則。減少職能上的交叉重復(fù)，有機整合調(diào)動各方資源，使應(yīng)急資源實現(xiàn)優(yōu)化配置。

按照以上要求和原則，我們認(rèn)為我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制機制基本符合我國國情，有利于發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢；有利于落實預(yù)防為主，防范和處置相結(jié)合的工作要求；有利于發(fā)揮全社會各方面的作用，充分調(diào)動各種應(yīng)急資源。目前，一些發(fā)達(dá)國家在應(yīng)急體制機制建設(shè)方面也有不同模式，概括起來有三種，一是美國、俄羅斯的大部制，以救援為主，實際上美、俄兩國應(yīng)急管理也是總統(tǒng)-委員會-專職應(yīng)急管理的部門，并實行部門聯(lián)動。美國國土安全部下設(shè)聯(lián)邦緊急管理事務(wù)管理局，同時行使其他職能。二是英國、日本等國，在各級政府及有關(guān)部門設(shè)立應(yīng)急決策機構(gòu)和辦事機構(gòu)。三是德國等一些國家在牽頭部門設(shè)應(yīng)急職能機構(gòu)。我國現(xiàn)行應(yīng)急體制機制與英、日等國模式相近。各國模式不同主要在執(zhí)行層，國家層面都由政府首腦、委員會、辦事機構(gòu)、執(zhí)行部門組成，只是責(zé)任和權(quán)力的分工不同。一些發(fā)達(dá)國家對我國在應(yīng)對汶川地震、玉樹地震所表現(xiàn)出的救援效率和動員能力給予高度肯定。

四、關(guān)于完善我國應(yīng)急管理體制機制的建議

加強應(yīng)急管理，有效處置各類突發(fā)事件，最大限度地保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，是堅持以人為本，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求；是建設(shè)社會主義和諧社會，促進(jìn)社會穩(wěn)定的重要內(nèi)容；是全面履行政府職能，提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措。目前我國應(yīng)急管理尚處于起步發(fā)展階段，需要做的工作很多，其中一項重要工作就是進(jìn)一步完善我國應(yīng)急管理體制機制。為此，提出以下建議：

(一)進(jìn)一步理順應(yīng)急機構(gòu)與職能部門的關(guān)系。應(yīng)對法規(guī)定，應(yīng)急管理包括預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)對處置和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面。其中防范工作，特別是防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及到方方面面，是屬于常態(tài)下生產(chǎn)過程和社會活動中的工作，應(yīng)由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。因此，依照“管生產(chǎn)也要管安全”的原則，依法明確常態(tài)下的預(yù)防工作由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門要參與城市防災(zāi)方面的工作；生產(chǎn)管理部門要進(jìn)行安全生產(chǎn)管理；食品安全方面，食品生產(chǎn)、流通、消費過程中的安全，哪個部門主管就由哪個部門負(fù)責(zé)。這樣才能實現(xiàn)安全與生產(chǎn)的有機統(tǒng)一和結(jié)合。進(jìn)入突發(fā)事件和處預(yù)警置階段后，由突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)進(jìn)行處置。應(yīng)急處置工作結(jié)束后，要立即轉(zhuǎn)入常態(tài)工作，包括災(zāi)后恢復(fù)重建工作?；謴?fù)重建工作應(yīng)該由規(guī)劃、建設(shè)等部門及業(yè)主單位承擔(dān)，并使災(zāi)后重建在恢復(fù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)更好的發(fā)展，實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的有機結(jié)合和轉(zhuǎn)換，避免應(yīng)急管理包攬一切事務(wù)，出現(xiàn)什么都管，但又管不了、管不好的情況。

(二)進(jìn)一步明確應(yīng)急指揮機構(gòu)的職能定位。考慮到我國應(yīng)急資源分散的現(xiàn)狀及災(zāi)害的衍生性，應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)當(dāng)涵蓋其發(fā)生可能衍生危害的相關(guān)領(lǐng)域，特別是自然災(zāi)害領(lǐng)域。隨著我國大部制改革的推進(jìn)，相關(guān)聯(lián)的指揮機構(gòu)應(yīng)該是超脫于部門職能之上的、由各相關(guān)部門組成的非常態(tài)的機構(gòu)。這類機構(gòu)分類不宜過細(xì)。例如，氣象災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等相關(guān)聯(lián)的災(zāi)種，災(zāi)害往往會發(fā)生關(guān)聯(lián)和演變，甚至?xí)まr(nóng)業(yè)和交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的安全造成較大影響，極易出現(xiàn)安全漏洞、造成重大人員傷亡和損失的擴大，因此要加強指揮機構(gòu)各成員單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動，使其具有更廣泛的綜合，實現(xiàn)監(jiān)測、預(yù)警、信息通報和處置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分發(fā)揮應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào)和樞紐作用。一是各級政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)下的辦事機構(gòu)，是各級應(yīng)急管理的樞紐，主要承擔(dān)應(yīng)急值守、信息報告和綜合協(xié)調(diào)職能，應(yīng)當(dāng)設(shè)立在各級政府辦公廳(室)，可在其內(nèi)設(shè)，也可由其歸口管理。二是基本規(guī)范各級應(yīng)急管理辦事機構(gòu)的職責(zé)，確保上下有效聯(lián)動。特別是要明確發(fā)生突發(fā)事件之后應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。常態(tài)下，各級政府應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)組織做好應(yīng)急準(zhǔn)備，包括制定預(yù)案、應(yīng)急體系規(guī)劃、宣傳教育培訓(xùn)等工作。各專業(yè)指揮部的辦事機構(gòu)設(shè)立在相關(guān)主管部門。三是要加強應(yīng)急辦事機構(gòu)與各專業(yè)指揮機構(gòu)的聯(lián)系，保障信息暢通和指揮決策有效運行，保障突發(fā)事件發(fā)生后由常態(tài)迅速向非常態(tài)的應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換。四是考慮到軍隊武警參與處置突發(fā)事件任務(wù)不斷加重，以及非戰(zhàn)爭軍事行動能力的不斷增強，建議在大軍區(qū)作戰(zhàn)部門和武警有關(guān)單位設(shè)立應(yīng)急辦。五是各地應(yīng)急管理辦事機構(gòu)偏小、協(xié)調(diào)能力偏弱、編制偏少、建議參照深圳模式進(jìn)行加強，但是要考慮人防辦與城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)系密切，地震與地質(zhì)部門相關(guān)，相關(guān)職能應(yīng)調(diào)整到職能密切的部門。

（四）完善監(jiān)測、信息報告、處置等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。目前各系統(tǒng)都在加強應(yīng)急能力建設(shè)，要整合資源，提高水平。在自然災(zāi)害監(jiān)測方面，為了避免重復(fù)浪費，要注重提高監(jiān)測水平和能力，防止在同一區(qū)域重復(fù)建設(shè)監(jiān)測點。要進(jìn)一步加強相關(guān)部門之間、軍地之間的預(yù)警信息的傳送，確保相關(guān)部門和軍隊武警之間做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提前到位，提高處置突發(fā)事件的效能。要完善中央在地方的企業(yè)和單位在突發(fā)事件處置中與地方政府的應(yīng)急聯(lián)動機制。各級應(yīng)急管理辦事機構(gòu)應(yīng)做好協(xié)調(diào)和綜合性信息分析工作，以及力量和裝備的有效調(diào)動。

（五）高度重視基層應(yīng)急力量建設(shè)。要充分發(fā)揮基層應(yīng)急組織機構(gòu)和隊伍一專多能的作用，實際上各系統(tǒng)部署的工作的落實，都是由基層組織完成的，上面千條線，下面一根針，應(yīng)急防范與處置、群眾工作、社會安全、國防動員等許多工作都在基層組織中進(jìn)行整合，并加以落實。應(yīng)對重大的突發(fā)事件，基層單位的主要負(fù)責(zé)是風(fēng)險防范、監(jiān)測和先期處置，關(guān)鍵時刻是由上級組織專業(yè)指揮部門調(diào)動力量來完成。目前，各地在加強基層應(yīng)急管理工作方面，創(chuàng)造許多好做法好經(jīng)驗。如：深圳南山區(qū)桃源街道實施“一格三員”（一個網(wǎng)格，監(jiān)督員、管理員、協(xié)管員）精細(xì)化管理，浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)的基層應(yīng)急管理模式，山東濟(jì)南創(chuàng)建平安社區(qū)等。建議進(jìn)一步總結(jié)基層經(jīng)驗，并結(jié)合實際加以推廣。繼續(xù)加強基層應(yīng)急隊伍體系建設(shè)，以公安消防隊伍為依托的綜合應(yīng)急隊伍，以優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托建設(shè)一專多能的應(yīng)急救援隊伍，繼續(xù)加強森林草原消防、礦山應(yīng)急救援等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)。

(陸俊華：國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室主任)

第五篇：對礦山應(yīng)急救援的調(diào)研報告

我國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻, 事故多、傷亡大、經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重, 尤其是重、特大事故頻繁發(fā)生，社會反響強烈。胡錦濤總書記曾指出：“要大力增強應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的能力，經(jīng)常性地做好應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機制準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，堅持防患于未然?！币虼耍瑸橛行У囟糁浦?、特大事故的發(fā)生，研究應(yīng)急救援管理工作現(xiàn)狀，找出當(dāng)前應(yīng)

急救援管理工作中存在的問題，探索改進(jìn)應(yīng)急救援管理工作，做好應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的準(zhǔn)備，我們特對湘西北地區(qū)礦山應(yīng)急救援工作進(jìn)行了一次調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

礦山應(yīng)急救援現(xiàn)狀

**市、**市、**市和湘西土家族苗族自治州四個地級市州因其地處**省西北部，故習(xí)慣上統(tǒng)稱為湘西北地區(qū)。該區(qū)是革命老區(qū)，少數(shù)民族集居，分別與湖北、重慶、貴州等省市接壤，山高路險，窮鄉(xiāng)僻壤，堪稱**的老、少、邊、窮地區(qū)。多年來，在黨和各級政府的關(guān)心、支持下，自1960年至今，該區(qū)先后組建了**市礦山救護(hù)隊（以下簡稱“**救護(hù)隊”）、**礦業(yè)有限公司礦山救護(hù)隊（以下簡稱“辰煤公司救護(hù)隊”）、**市礦山救護(hù)隊（以下簡稱“**救護(hù)隊”）、溆浦縣礦山救護(hù)隊（以下簡稱“溆浦救護(hù)隊”）、**縣礦山救護(hù)隊（以下簡稱“**救護(hù)隊”）、湘西土家族苗族自治州礦山救護(hù)隊（以下簡稱“湘西州救護(hù)隊”）和**市礦山救護(hù)隊（以下簡稱“**救護(hù)隊”）等7支礦山應(yīng)急救援隊伍。除辰煤公司救護(hù)隊為**礦業(yè)有限公司屬下的輔助救護(hù)隊外，其余都是各市州及縣負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)礦山應(yīng)急救援的專業(yè)隊伍，事業(yè)編制，中隊規(guī)模，本級財政全額或定額撥款，隸屬于本級煤炭行業(yè)管理部門主管，其中**救護(hù)隊為ⅳ級資質(zhì)，其他幾支救護(hù)隊均為ⅲ級資質(zhì)。各救護(hù)隊自組建以來，曾先后多次參與煤礦和非煤礦山搶險救災(zāi)，為人民生命財產(chǎn)安全和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

當(dāng)前應(yīng)急救援存在的問題

2.1 救護(hù)隊管理體制不順，服務(wù)功能受到局限

湘西北除辰煤公司救護(hù)隊為輔助救護(hù)隊以外，其余6支都是獨立礦山隊，中隊規(guī)模，由于其人、財、物管理均歸屬于本級政府，因此各救護(hù)隊之間一直是“自掃門前雪”，處于各自為戰(zhàn)、互不聯(lián)系的孤立無援之地，沒有形成統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的礦山應(yīng)急救援管理體系。同時，地方政府又將救護(hù)隊劃歸本級煤炭行業(yè)管理部門主管，救護(hù)隊的主要職責(zé)實際上僅僅只是為本行政區(qū)域內(nèi)的煤礦提供服務(wù)，尚未形成包括煤礦、非煤礦山在內(nèi)的多功能、全方位的區(qū)域服務(wù)局面。因此，市州之間救護(hù)資源的調(diào)配、行業(yè)與行業(yè)之間應(yīng)急救援力量的調(diào)動，都受到管理體制的局限，救護(hù)隊跨區(qū)域跨行業(yè)出動得經(jīng)地方政府行政干預(yù)和其主管部門批準(zhǔn)同意。這樣勢必造成應(yīng)急救援資源的浪費，也不利于應(yīng)急救援體系的優(yōu)化完善和健康發(fā)展。

2.2 應(yīng)急救援基地建設(shè)不完善，技術(shù)裝備落后，欠賬多

進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)，國家煤炭部以及國家煤炭局撤銷以后，礦山救護(hù)工作基本得不到國家財政支持，加之各地礦山救護(hù)隊仍然維系原有的管理體制和模式，加之地方財政行政事業(yè)經(jīng)費緊張，救護(hù)隊基地建設(shè)得不到改善，技術(shù)裝備很難得到更新和維護(hù)，欠賬多多。據(jù)調(diào)查，湘西北只有湘西州救護(hù)隊新建基地剛剛落成，但負(fù)債累累，其他救護(hù)隊房屋建筑及訓(xùn)練設(shè)施和場地還是80年代甚至70年代建成的，已破爛不堪，且多數(shù)功能房和場地被擠占。所有救護(hù)隊現(xiàn)有裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到《煤礦安全規(guī)程》第305條規(guī)定的礦山救護(hù)中隊及其指戰(zhàn)員的最低技術(shù)裝備標(biāo)準(zhǔn)。部分救護(hù)隊的裝備幾乎幾十年不變，現(xiàn)有裝備技術(shù)水平低、可靠性差，難以滿足應(yīng)急救援的需要，遇突發(fā)事件救護(hù)隊根本無法出動。比如：湘西州救護(hù)隊只有指揮車，卻沒有救護(hù)車（原有救護(hù)車已經(jīng)報廢），所有救護(hù)隊沒有配備裝備車；**救護(hù)隊現(xiàn)有的呼吸器還是90年代生產(chǎn)的老式產(chǎn)品，年久失修，安全性差。2004年10月25日**市分水嶺煤礦發(fā)生煤與瓦斯爆炸事故，當(dāng)時井下有5人下落不明，在搶救過程中，**救護(hù)隊雖及時趕赴現(xiàn)場，但因能夠使用的呼吸器不夠，只能安排3名救護(hù)隊員在其他搶救人員的配合下冒險進(jìn)入災(zāi)區(qū)實施搶救，最終導(dǎo)致2名配合搶救的人員中毒死亡。近年來省安監(jiān)局雖然幫助部分救護(hù)隊更新了一批呼吸器，但都只能裝備一個小隊，其他裝備各救護(hù)隊也是參差不齊，有這沒那。

2.3 救護(hù)經(jīng)費嚴(yán)重不足，救護(hù)隊生存舉步維艱。

礦山救護(hù)隊所從事的是社會公益性事業(yè)，不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，其價值很難在安全時期體現(xiàn)。因此在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的市場經(jīng)濟(jì)時期，救護(hù)隊成了“食之無肉，棄之可惜”的雞肋，很難引起地方各級政府、部門以及各煤礦企業(yè)的高度重視。如**救護(hù)隊雖為事業(yè)編制機構(gòu)，但財政每年僅象征性地補貼5萬元，其余所需費用全部轉(zhuǎn)嫁給分水嶺煤礦承擔(dān)。其他幾支救護(hù)隊雖已進(jìn)入事業(yè)編制、財政全額或定額撥款的行列，但財政僅僅只是負(fù)責(zé)救護(hù)指戰(zhàn)員的基本工資、養(yǎng)老保險，以財政撥款最多的溆浦救護(hù)隊而言，人