第一篇：水旱災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制調(diào)研報(bào)告

我國(guó)自然災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，破壞強(qiáng)度大，分布范圍廣，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了巨大的危害。科學(xué)地認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展以及盡可能減小它們所造成的危害，已成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)心的一個(gè)主題。我國(guó)各種自然災(zāi)害中，尤以水旱災(zāi)害發(fā)生頻繁、影響范圍廣、傷亡人口多、經(jīng)濟(jì)損失大，自古至今就是人類面臨的主要自然災(zāi)害，我國(guó)有文字記載的第一頁(yè)就是勞

動(dòng)人民和洪水斗爭(zhēng)的光輝畫卷--大禹治水。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口膨脹，水資源短缺日趨嚴(yán)重，干旱化趨勢(shì)已成為全球關(guān)注的問題。本文即著重介紹我國(guó)水旱災(zāi)害的特點(diǎn)、預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制以及個(gè)人的意見和建議。

一、我國(guó)水旱災(zāi)害的基本情況

1、我國(guó)水旱災(zāi)害的特點(diǎn)

我國(guó)地處歐亞大陸東南部，東南臨太平洋，西北深入歐亞大陸腹地，西南與南亞次大陸接壤，地勢(shì)西北高、東南低，地理?xiàng)l件和氣候條件十分復(fù)雜。大部分地區(qū)位于季風(fēng)氣候區(qū)，降水時(shí)空變化大,導(dǎo)致干旱、水災(zāi)時(shí)空變化頻繁。

我國(guó)幅員遼闊、江河眾多。全國(guó)1/2的人口，1/3的耕地，70％的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值集中在七大江河中下游地區(qū)。這些地區(qū)恰恰是受洪水威脅最嚴(yán)重的地區(qū)，洪澇災(zāi)害曾給中國(guó)人民帶來(lái)深重的災(zāi)難。據(jù)歷史記載，公元前206年—1949年的2155年間，中國(guó)發(fā)生較大洪水災(zāi)害1092次。歷史上危害甚重的黃河，三年兩決口、百年一改道，泛濫范圍北到天津，南至淮河流域，總計(jì)25萬(wàn)平方公里。1933年黃河大水，南北兩岸大堤決口50多處，死亡1.8萬(wàn)人。長(zhǎng)江自漢代開始就有水災(zāi)記載，1931年長(zhǎng)江、淮河大水，共因?yàn)?zāi)死亡40萬(wàn)人。1935年長(zhǎng)江支流漢江和澧水特大洪水，死亡14.2萬(wàn)人。

我國(guó)又是一個(gè)嚴(yán)重干旱缺水的國(guó)家，人均占有水資源量約為世界平均水平的1/4。1997年在聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)的世界149個(gè)國(guó)家中，中國(guó)排名第110位，被列為13個(gè)貧水國(guó)家之一。

總體來(lái)看，我國(guó)的水旱災(zāi)害有五個(gè)顯著特點(diǎn)：一是災(zāi)害具有廣泛性。除沙漠、極端干旱地區(qū)和高寒地區(qū)外，我國(guó)三分之二的國(guó)土面積都處在洪澇和干旱災(zāi)害的籠罩之下。二是災(zāi)害具有不確定性。目前的科學(xué)技術(shù)水平還很難預(yù)測(cè)災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)和嚴(yán)重程度。三是災(zāi)害具有突發(fā)性。暴雨發(fā)生的隨機(jī)性決定了洪澇災(zāi)害的突發(fā)性。在一些地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)旱澇急轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。四是災(zāi)害具有不可避免性。這是由我國(guó)特殊的地理氣候等條件決定的。五是災(zāi)害具有相對(duì)可控性。幾千年來(lái)特別是新中國(guó)成立50多年的實(shí)踐表明，抗御水旱災(zāi)害不僅有所作為，而且還取得了巨大的成就。

2、建國(guó)以來(lái)的水旱災(zāi)害

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)因洪澇災(zāi)害年均農(nóng)田受災(zāi)面積1億多畝，大約兩年左右發(fā)生一次較大洪災(zāi)。1990年以來(lái)全國(guó)年均洪澇災(zāi)害損失在1100億元左右，約占同期全國(guó)gdp的2%。遇到發(fā)生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，該比例可達(dá)到3%-4%。

九十年代以來(lái)洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)表（億元）

年份

199

1199

2199

3199

4199

51996

1997

損失

779

413

642

1797

1653

2208

930

年份

1998

1999

2000

2001

2002

2003

損失

2551

930

711

623

838

1278

1949年以來(lái)，全國(guó)年平均受旱面積3.21億畝，其中成災(zāi)面積1.38億畝，全國(guó)平均每年因旱損失糧食142億公斤，其中有13年發(fā)生嚴(yán)重干旱災(zāi)害，相當(dāng)于4年左右發(fā)生一次重旱，受旱面積均超過4億畝，成災(zāi)面積超過2億畝。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工農(nóng)業(yè)和城市生活用水急劇增加，加上水環(huán)境惡化，可用水量減少，我國(guó)旱災(zāi)發(fā)生頻率呈上升趨勢(shì)。1991～2002年年均因旱受災(zāi)面積4.15億畝，其中成災(zāi)面積2.19億畝，年均因旱損失糧食286億公斤。另外，因旱造成數(shù)百座城市缺水，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響巨大。

3、水旱災(zāi)害對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的影響

洪澇災(zāi)害造成的損失和影響在各種自然災(zāi)害中位居第一位，損失約占全部各類自然災(zāi)害的60％以上，重大水災(zāi)往往直接關(guān)系到社會(huì)的安定與國(guó)家的盛衰。中國(guó)自古就有“治國(guó)先治水”之說(shuō)。其主要表現(xiàn)為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)方面的影響：

對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響。洪澇災(zāi)害對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響主要包括：對(duì)農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、城市和工業(yè)的影響及對(duì)水利設(shè)施的破壞。1949～1993年期間全國(guó)糧食總產(chǎn)量平均增長(zhǎng)率為3.43％。而受洪災(zāi)影響，1954年的糧食總產(chǎn)量增長(zhǎng)率僅為1.61％；1991年增長(zhǎng)率為－2.45％

。洪水對(duì)鐵路、公路等交通干線的破壞十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水災(zāi)害造成全國(guó)主要鐵路干線平均每年中斷行車120余次，在大洪水年份中斷行車現(xiàn)象更為嚴(yán)重。如1954年江淮大水，京廣線中斷100天。

對(duì)社會(huì)的影響。洪澇災(zāi)害對(duì)社會(huì)的影響，主要指對(duì)社會(huì)生活、生產(chǎn)環(huán)境的影響，以及人口傷亡、災(zāi)民的安置等帶來(lái)的一系列社會(huì)問題。如1954年長(zhǎng)江、淮河特大洪水死亡3.3萬(wàn)人；1975年河南大水死亡2.6萬(wàn)人；1998年長(zhǎng)江、松花江流域發(fā)生大洪水，受災(zāi)人口達(dá)1.86億人，倒塌房屋685萬(wàn)間。大量的災(zāi)民安置，生產(chǎn)恢復(fù)，疫病防控，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。

對(duì)環(huán)境的影響。暴雨洪水導(dǎo)致水土流失，土地貧瘠，水流中夾帶的大量泥沙淤積河湖，導(dǎo)致河流功能衰減、湖泊萎縮、耕地沙化，后果難以估量。

旱災(zāi)同樣對(duì)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。隨著人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步不斷，干旱災(zāi)害的影響范圍，已經(jīng)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)展到工業(yè)、城市、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，旱災(zāi)的損失也越來(lái)越大。

農(nóng)業(yè)方面主要是影響糧食生產(chǎn)。旱災(zāi)造成的糧食損失要占全部自然災(zāi)害糧食損失的一半以上。20世紀(jì)90年代我國(guó)農(nóng)作物因旱年均受災(zāi)面積、損失糧食及其占糧食產(chǎn)量的比例已由50年代的1.74億畝、435萬(wàn)噸、2.5％分別上升到4.07億畝、2450萬(wàn)噸和4.7％。

工業(yè)方面，因干旱缺水平均每年直接影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元。間接經(jīng)濟(jì)損失更是驚人，據(jù)有關(guān)部門估算，由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)受旱給其它行業(yè)造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，按1990年價(jià)格計(jì)算，全國(guó)每年平均達(dá)852億元人民幣。

社會(huì)影響，全國(guó)每年都有數(shù)千萬(wàn)人和數(shù)千萬(wàn)頭牲畜因旱發(fā)生臨時(shí)性飲水困難。城市缺水問題也日益突出，全國(guó)660多個(gè)建制市中，有400多個(gè)城市供水不足，100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影響。

干旱還加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化，造成樹木枯死，草場(chǎng)退化，冰川退縮，湖泊干涸，土壤沙化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)我國(guó)土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在擴(kuò)展，全國(guó)水土流失面積達(dá)367萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的1/3以上。干旱造成地下水超采，導(dǎo)致地面沉降，海水入侵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年地下水超采量超過80億立方米，已形成地下水漏斗區(qū)56個(gè)，面積達(dá)8.7萬(wàn)平方公里，僅華北平原大漏斗面積就將近４萬(wàn)平方公里，漏斗最深達(dá)100多米。有30多座城市不同程度出現(xiàn)地面沉降、塌陷、裂縫等破壞現(xiàn)象。環(huán)渤海地區(qū)和膠東半島有1200多平方公里發(fā)生海水倒灌。

4、我國(guó)防治水旱災(zāi)害面臨的突出問題

（1）防洪面臨的突出問題

一是現(xiàn)有防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低、隱患多。我國(guó)江河防洪標(biāo)準(zhǔn)低，難以抗御全流域性的特大洪水。由于工程險(xiǎn)工隱患多，防御工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的洪水也有較大難度。如1994年珠江發(fā)生相當(dāng)于50年一遇的洪水，而防洪標(biāo)準(zhǔn)為100年一遇的北江大堤卻發(fā)生了嚴(yán)重的管涌險(xiǎn)情。1998年汛期，長(zhǎng)江干支流堤防共發(fā)生四萬(wàn)多處險(xiǎn)情。主要原因是現(xiàn)有堤防多是在歷朝歷代原有民堤的基礎(chǔ)上逐步加高形成的，且基礎(chǔ)多為沖積平原的砂層，透水性強(qiáng)，存在基礎(chǔ)防滲差，堤身斷面不夠，堤身材料不合要求等問題。另外由于現(xiàn)有水庫(kù)長(zhǎng)期使用，存在很多隱患，不少水庫(kù)不能正常攔蓄洪水，有的水庫(kù)由于工程問題還成為下游防洪安全的隱患。

二是湖泊調(diào)蓄能力不斷降低。隨著社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，人與水爭(zhēng)地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量的湖泊被圍墾，調(diào)蓄洪水容積急劇下降，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響，加重了洪澇災(zāi)害。與50年代相比，中國(guó)七大江河參與防洪調(diào)蓄作用的湖泊面積由9214萬(wàn)畝減少到6885萬(wàn)畝，減少25％。如果用1954年的天然調(diào)蓄容積對(duì)1998年實(shí)際洪水進(jìn)行演算，兩湖及長(zhǎng)江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可見，正是由于湖泊調(diào)蓄能力的降低，致使洪水威脅加大。

三是河道萎縮、行洪能力急劇衰減。泥沙淤積加上人為設(shè)障、盲目圍墾，使河道行洪能力嚴(yán)重下降。如海河干流、獨(dú)流減河和漳衛(wèi)新河的泄洪能力比原設(shè)計(jì)能力降低幅度達(dá)40～60%；黃河泥沙淤積形成了著名的“懸河”，河底比河南新鄉(xiāng)地面高20米，比河南開封地面高13米，比山東濟(jì)南地面高5米，1996年洪峰流量?jī)H為1958年的三分之一，水位卻高出近1米。許多中小河流也由于河道淤積導(dǎo)致防洪能力下降。

四是蓄滯洪區(qū)運(yùn)用難度加大。蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口多、安全建設(shè)滯后，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，資產(chǎn)增加，分洪不僅損失巨大，而且區(qū)內(nèi)人員的安全救生任務(wù)也非常艱巨。如荊江分洪區(qū)1954年僅有17萬(wàn)人，而現(xiàn)在已有54萬(wàn)人。

五是干支流控制性工程不足。在河道上中游有條件的地區(qū)興建大型控制性水利樞紐，是控制上中游洪水的重要措施之一。一些干流如嫩江、松花江、西江等至今還沒有控制性工程，主要支流上的控制性工程則更少。

六是非工程措施滯后，還不能滿足防御大洪水的要求。目前我國(guó)水文測(cè)站布設(shè)、水文預(yù)報(bào)、報(bào)汛手段、防洪通信建設(shè)及管理等方面都有一定問題，嚴(yán)重影響防洪工程效益的發(fā)揮。

（2）防治旱災(zāi)面臨的突出問題

一是防治旱災(zāi)投入不足。多年來(lái)用于抗旱的資金明顯不足?！熬盼濉逼陂g中央水利基建投資規(guī)模有較大幅度的提高，用于防洪工程建設(shè)的投資相對(duì)較多，用于水資源工程建設(shè)的較少。地方各級(jí)對(duì)抗旱的投入則更少。

二是防治旱災(zāi)管理落后。重建設(shè)、輕管理問題一直沒有得到很好解決?？购禍p災(zāi)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃；旱情、旱災(zāi)評(píng)定沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；抗旱信息系統(tǒng)現(xiàn)代化建設(shè)嚴(yán)重滯后，旱情信息的采集、傳輸、分析、處理手段落后；抗旱工作管理隊(duì)伍力量薄弱。

三是防治旱災(zāi)工作無(wú)法可依問題突出。近些年來(lái)，由于干旱缺水危機(jī)不斷加劇，旱區(qū)各行業(yè)、各部門，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖銳，但我們目前還沒有協(xié)調(diào)抗旱矛盾的相應(yīng)法規(guī)，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已經(jīng)十分迫切。

四是水利工程老化失修，效益衰減，抗旱能力不斷減弱。我國(guó)耕地面積19.5億畝，但有效灌溉面積只有8.3億畝，58％的耕地沒有水利灌溉條件。灌區(qū)水利工程絕大部分都是在50～70年代修建的，經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，老化失修已十分嚴(yán)重，灌溉保證率低。同時(shí)由于大量抗旱基礎(chǔ)工程產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)權(quán)不明，缺乏良性管理體制和機(jī)制，造成許多抗旱設(shè)施長(zhǎng)期失修，無(wú)人管理，抗旱時(shí)束手無(wú)策。

五是水資源利用率不高和水環(huán)境的破壞，加劇了干旱缺水危機(jī)。2003年我國(guó)萬(wàn)元gdp用水量為465立方米，是世界平均水平的4倍。農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)為0.4～0.5，發(fā)達(dá)國(guó)家為0.7～0.8；全國(guó)工業(yè)萬(wàn)元增加值用水量為218立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5－10倍，水的重復(fù)利用率為50％，發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)85％；全國(guó)城市供水管網(wǎng)漏損率達(dá)20%左右，僅城市便器水箱漏水一項(xiàng)每年就損失上億立方米。水環(huán)境惡化也加劇了干旱缺水危機(jī)。全國(guó)約700條大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被嚴(yán)重污染。全國(guó)7大江河都已不同程度受到污染，北方的黃河、海河污染更為嚴(yán)重。南方也有不少地方守在河邊沒水吃。

六是對(duì)防治旱災(zāi)減災(zāi)工作研究不夠。如對(duì)旱災(zāi)的成因、損失、影響等一些規(guī)律性問題,以及針對(duì)這些規(guī)律提出的抗旱對(duì)策、措施等問題重視不夠,研究不夠深入，直接影響到抗旱工作的開展。

二、我國(guó)水旱災(zāi)害管理的管理體制和運(yùn)行機(jī)制

在抗御水旱災(zāi)害過程中，我國(guó)水旱災(zāi)害管理逐漸形成了比較完整的管理體制和行之有效的運(yùn)行機(jī)制，為應(yīng)對(duì)防汛抗洪、抗旱救災(zāi)等突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用，保證了防汛抗旱工作緊張有序開展，有效減輕了災(zāi)害損失。下面從六個(gè)方面進(jìn)行介紹。

1、法律法規(guī)

國(guó)家先后制定頒布了《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防汛條例》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等法律法規(guī)以及《國(guó)家防總成員單位職責(zé)》、《國(guó)家防總工作制度》等有關(guān)規(guī)章制度，目前正在組織制訂《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。各級(jí)地方人民政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，制定了本地區(qū)的相關(guān)配套法規(guī)。同時(shí)，抗旱立法工作已經(jīng)起步。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為依法管理水旱災(zāi)害工作奠定了基礎(chǔ)，使我國(guó)水旱災(zāi)害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正規(guī)化、規(guī)范化軌道。在1998年長(zhǎng)江、松花江大洪水和2003年淮河大洪水的抗洪搶險(xiǎn)中，各有關(guān)省依據(jù)《防洪法》采取了宣布進(jìn)入緊急防汛期等措施，為保障抗洪搶險(xiǎn)斗爭(zhēng)的順利進(jìn)行提供了法律保障。

2、水旱災(zāi)害管理的組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)政府高度重視水旱災(zāi)害管理工作，1950年政務(wù)院就成立了中央防汛總指揮部，董必武副總理任總指揮。2002年新一屆國(guó)家防汛抗旱總指揮部由回良玉副總理任總指揮，水利部部長(zhǎng)及國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)任副總指揮，水利部副部長(zhǎng)任秘書長(zhǎng)，解放軍總參謀部作戰(zhàn)部部長(zhǎng)任副秘書長(zhǎng)，中宣部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、公安部、民政部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、建設(shè)部、交通部、鐵道部、信息產(chǎn)業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民航總局、廣電總局、氣象局等17個(gè)部委局負(fù)責(zé)人和武警部隊(duì)的首長(zhǎng)為指揮部成員。國(guó)家防總負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全國(guó)的防汛抗旱工作，主要職責(zé)是擬訂國(guó)家防汛抗旱的方針政策，組織制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)劃的調(diào)水方案，及時(shí)掌握全國(guó)汛情、旱情、災(zāi)情并組織實(shí)施抗洪搶險(xiǎn)及抗旱減災(zāi)工作，統(tǒng)一調(diào)控和調(diào)度全國(guó)水利、水電設(shè)施的水量，組織災(zāi)后處置，并做好有關(guān)協(xié)調(diào)工作。

為組織指揮流域防汛抗洪工作，先后設(shè)立了黃河、長(zhǎng)江、松花江、淮河4個(gè)流域防汛總指揮部。各級(jí)人民政府也相應(yīng)建立健全了防汛指揮部及其辦事機(jī)構(gòu)和以行政首長(zhǎng)責(zé)任制為核心的防汛抗旱責(zé)任制體系。按照《防洪法》規(guī)定，有防汛抗洪任務(wù)的縣級(jí)以上人民政府設(shè)立了防汛指揮機(jī)構(gòu)。

每年汛前國(guó)家防汛抗旱總指揮部都要落實(shí)全國(guó)大江大河、重點(diǎn)病險(xiǎn)水庫(kù)、主要蓄滯洪區(qū)和重要防洪城市的防汛責(zé)任人，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。2003年國(guó)家防總印發(fā)了《各級(jí)地方人民政府行政首長(zhǎng)防汛抗旱工作職責(zé)》。各級(jí)防汛指揮部也公布了轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)防洪對(duì)象的責(zé)任人名單，明確了防汛行政責(zé)任人和技術(shù)責(zé)任人。這些在水旱災(zāi)害管理工作中已經(jīng)形成了制度。

3、預(yù)防和預(yù)警機(jī)制

為應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害，我國(guó)建立起了以預(yù)防為主、各部門各行其責(zé)的防災(zāi)減災(zāi)體系。根據(jù)水旱災(zāi)害的特點(diǎn)，主要從思想、組織、工程、預(yù)案、物料、通信、防汛抗旱檢查等方面做好準(zhǔn)備工作。目前全國(guó)有水文站2萬(wàn)余處，報(bào)汛站點(diǎn)8000多個(gè)，充分利用公用通信網(wǎng)及防汛專用通信網(wǎng)，保證了氣象、水情、工情、險(xiǎn)情、災(zāi)情信息的及時(shí)、準(zhǔn)確采集、傳遞以及防汛指揮調(diào)度命令的傳達(dá)。在全國(guó)183座以防洪為主的大型和重點(diǎn)中型水庫(kù)，開發(fā)建設(shè)了水庫(kù)洪水調(diào)度系統(tǒng)，建立了庫(kù)區(qū)水雨情遙測(cè)系統(tǒng)和水庫(kù)預(yù)報(bào)調(diào)度模型，能實(shí)時(shí)監(jiān)視庫(kù)區(qū)水雨情，迅速對(duì)洪水做出預(yù)報(bào)，及時(shí)進(jìn)行合理調(diào)度。同時(shí)，各級(jí)防汛指揮部配備了相應(yīng)的人員和設(shè)備，確保了防汛信息和指揮調(diào)度命令的暢通。2003年淮河大水期間，國(guó)家防總利用已建成的異地會(huì)商系統(tǒng)，多次與淮河防總、安徽省防指進(jìn)行異地會(huì)商，研究汛情，為國(guó)家防總領(lǐng)導(dǎo)掌握現(xiàn)場(chǎng)情況、科學(xué)慎重決策創(chuàng)造了條件。另外，國(guó)家防總對(duì)水情、工情的預(yù)警都做了明確規(guī)定，如預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)洪水或堤防決口、水庫(kù)垮壩等險(xiǎn)情時(shí)，要立即向下游預(yù)警，組織危險(xiǎn)區(qū)群眾轉(zhuǎn)移，并迅速處置險(xiǎn)情，同時(shí)向上級(jí)主管部門和同級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)報(bào)告情況，以進(jìn)一步采取相應(yīng)措施。

4、水旱災(zāi)害管理預(yù)案

為主動(dòng)應(yīng)對(duì)江河洪水，各級(jí)人民政府和防汛抗旱機(jī)構(gòu)編制修訂了防御江河洪水方案。1985年國(guó)務(wù)院正式批轉(zhuǎn)了黃河、長(zhǎng)江、淮河、永定河防御特大洪水方案。近年來(lái)，國(guó)家防汛抗旱總指揮部根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和防洪工程的變化，相繼組織制定和完善了長(zhǎng)江、黃河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳衛(wèi)南運(yùn)河、北三河洪水調(diào)度方案等。地方各級(jí)防汛指揮部、各級(jí)水利樞紐工程管理部門和有關(guān)單位也組織制訂了本地區(qū)、本部門、本單位的防汛預(yù)案，包括洪水調(diào)度方案、工程運(yùn)用方案、抗洪搶險(xiǎn)方案、人員轉(zhuǎn)移安置方案等。特別是重點(diǎn)水庫(kù)編制了超標(biāo)準(zhǔn)洪水、重大險(xiǎn)情、垮壩、下游群眾轉(zhuǎn)移等應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)，還按照國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，正組織編制防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、抗旱預(yù)案以及水庫(kù)處置恐怖襲擊事件預(yù)案。這些預(yù)案依據(jù)河流的來(lái)水情況、防洪工程的狀況、保護(hù)對(duì)象的重要程度等，對(duì)可能出現(xiàn)的洪水、缺水程度、如何調(diào)度運(yùn)用各類工程措施、組織部署各項(xiàng)抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作等進(jìn)行了明確規(guī)定，預(yù)籌對(duì)策，并逐年修訂完善，對(duì)取得歷次防汛抗洪斗爭(zhēng)的勝利發(fā)揮了很大作用。

5、水旱災(zāi)害的應(yīng)急處理

進(jìn)入汛期、旱期，各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)實(shí)行24小時(shí)值班制度，全程跟蹤雨情、水情、工情、旱情、災(zāi)情，并根據(jù)不同情況啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急程序。國(guó)家防總或流域防汛指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)關(guān)系重大的水利、防洪工程調(diào)度，其它水利、防洪工程的調(diào)度由所屬地方人民政府和防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，必要時(shí)，視情況由上一級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)直接調(diào)度。國(guó)家防總根據(jù)各級(jí)防汛抗旱機(jī)構(gòu)上報(bào)信息綜合分析，做出一至四級(jí)響應(yīng)。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的響應(yīng)。如：國(guó)家防總一級(jí)響應(yīng)由國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)家防總總指揮主持會(huì)商，防總成員參加。部署安排有關(guān)應(yīng)急措施。流域防汛指揮機(jī)構(gòu)按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，為國(guó)家防總提供調(diào)度參謀意見，派工作組、專家組支援地方抗洪搶險(xiǎn)、抗旱。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)宣布進(jìn)入緊急防汛期，按照《防洪法》的有關(guān)規(guī)定行使權(quán)力，采取相應(yīng)措施。同時(shí)，增加值班人員，加強(qiáng)值班。由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)同志主持會(huì)商，具體安排防汛抗旱工作，按照權(quán)限調(diào)度水利、防洪工程，根據(jù)預(yù)案組織加強(qiáng)防守巡查，調(diào)動(dòng)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)并動(dòng)員社會(huì)力量加強(qiáng)工程防守，及時(shí)控制險(xiǎn)情，或組織加強(qiáng)抗旱工作。受災(zāi)地區(qū)的各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、成員單位負(fù)責(zé)人，應(yīng)按照職責(zé)分工到分管的區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)組織指揮防汛抗旱工作。相關(guān)省級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)將工作情況上報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾饕I(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家防總。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)成員單位應(yīng)全力配合做好防汛抗旱和抗災(zāi)救災(zāi)工作。

6、應(yīng)急保障

一是隊(duì)伍保障。國(guó)家在全國(guó)七大江河、重點(diǎn)水庫(kù)和重點(diǎn)海堤組建了100多支重點(diǎn)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，44支省級(jí)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，250多支市、縣級(jí)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)。1999年起，解放軍建設(shè)了19支抗洪搶險(xiǎn)專業(yè)應(yīng)急部隊(duì)。這些隊(duì)伍主要完成突發(fā)性的、急難險(xiǎn)重的抗洪搶險(xiǎn)任務(wù)。全國(guó)已建成縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)1653個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)9038個(gè)，使干旱缺水地區(qū)農(nóng)民無(wú)力抗災(zāi)的狀況在一定程度上得到改善。此外，各地根據(jù)需要，還組建了技術(shù)骨干為主的專業(yè)隊(duì)，民兵群眾為主的常備隊(duì)、預(yù)備隊(duì)等，形成了專群結(jié)合、軍民聯(lián)防的防汛抗旱隊(duì)伍。

二是物資保障。充足的防汛物資是奪取抗洪搶險(xiǎn)勝利的重要保證。1998年抗洪搶險(xiǎn)期間，各地調(diào)用的搶險(xiǎn)物資總價(jià)值達(dá)130多億元。為防御特大洪水，國(guó)家防總辦公室在全國(guó)15個(gè)中央防汛物資定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)備了編織袋、土工布、編織布、鋼管、橡皮船、沖鋒舟、救生衣、照明燈等防汛搶險(xiǎn)救生物資。省級(jí)防汛部門根據(jù)當(dāng)?shù)負(fù)岆U(xiǎn)需要，也儲(chǔ)備了相應(yīng)的防汛物資。國(guó)家防總還建立了防汛物資生產(chǎn)流程和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備機(jī)制，一旦儲(chǔ)存物資消耗過多，即可啟動(dòng)生產(chǎn)儲(chǔ)備進(jìn)行補(bǔ)充。

三是技術(shù)保障。國(guó)家防總正組織建設(shè)國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)。形成覆蓋國(guó)家防總、流域機(jī)構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱部門的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高信息傳輸?shù)馁|(zhì)量和速度。改進(jìn)水情信息采集系統(tǒng)，使全國(guó)重要水文測(cè)站的水情信息在30分鐘內(nèi)傳到國(guó)家防總。建立和完善大江大河重要河段的洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)，提高預(yù)報(bào)精度，延長(zhǎng)有效預(yù)見期。建立工程數(shù)據(jù)庫(kù)及大江大河重點(diǎn)地區(qū)的地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)重要防洪工程基本信息和社經(jīng)信息的快速查詢。建立大江大河重要河段的防洪調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)制定和優(yōu)化洪水調(diào)度方案，為防洪調(diào)度決策提供支持。建立國(guó)家防總與各流域機(jī)構(gòu)、各省、自治區(qū)、直轄市防汛抗旱指揮部之間的防汛異地會(huì)商系統(tǒng)。開發(fā)防汛信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)信息的共享。開發(fā)全國(guó)旱情監(jiān)測(cè)和宏觀分析系統(tǒng)，開展旱情信息采集試點(diǎn)建設(shè)，為宏觀分析全國(guó)抗旱形勢(shì)和做出抗旱決策提供支持。各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)還建立專家?guī)?，?dāng)發(fā)生水旱災(zāi)害時(shí)，由防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，派出專家組，指導(dǎo)防汛抗旱工作。

四是其他保障。如通信與信息保障，應(yīng)急支援與裝備保障，現(xiàn)場(chǎng)救援和工程搶險(xiǎn)保障，應(yīng)急隊(duì)伍保障，供電保障，交通運(yùn)輸保障，醫(yī)療保障，治安保障，資金保障，社會(huì)動(dòng)員保障等都有明確的規(guī)定。

7、災(zāi)后恢復(fù)重建工作

發(fā)生水旱災(zāi)害后，地方人民政府組織有關(guān)部門做好災(zāi)區(qū)生活供給、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)物資供應(yīng)、治安管理、學(xué)校復(fù)課、水毀修復(fù)、恢復(fù)生產(chǎn)和重建家園等善后工作。2003年淮河發(fā)生大洪水，災(zāi)區(qū)人民政府立即成立了救災(zāi)指揮部，組織、協(xié)調(diào)和指揮災(zāi)后救助工作。民政部門及時(shí)調(diào)配救災(zāi)款物，組織安置災(zāi)民，保證災(zāi)民有糧吃、有衣穿、有房住，切實(shí)解決災(zāi)民的基本生活問題。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)調(diào)配醫(yī)務(wù)技術(shù)力量，搶救因?yàn)?zāi)傷病人員，對(duì)污染源進(jìn)行消毒處理，對(duì)災(zāi)區(qū)重大疫情、病情實(shí)施緊急處理，防止疫情、疾病的傳播、蔓延。水利、電力、交通、通信等部門抓緊修復(fù)遭到毀壞的設(shè)備設(shè)施，恢復(fù)功能。財(cái)政、水利部門按照《蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償暫行辦法》對(duì)分洪運(yùn)用的蓄滯洪區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

三、強(qiáng)化我國(guó)水旱災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的建議

1、調(diào)整水旱災(zāi)害管理思路，促進(jìn)人與自然和諧相處

國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)安全等宏觀形勢(shì)對(duì)防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要調(diào)整防汛抗旱工作思路，體現(xiàn)堅(jiān)持以人為本、尊重自然規(guī)律、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的治水新理念。

洪水和干旱至今還是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的“自然現(xiàn)象”，但只要處理方式、對(duì)策和措施得當(dāng)，災(zāi)害是可以減輕或避免的。因此，如何“減災(zāi)”是我們工作的一個(gè)重點(diǎn)。要堅(jiān)持防汛抗旱并舉，實(shí)現(xiàn)由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供保障。

防汛工作要理性協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系。我國(guó)人口眾多，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，所以既不允許讓大多數(shù)河流湖泊都恢復(fù)到天然狀態(tài)，也不可能投入巨資修建防御所有量級(jí)洪水的工程。實(shí)行洪水管理，適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是合理的，要靠標(biāo)準(zhǔn)適度的防洪工程和嚴(yán)格的管理，把洪水風(fēng)險(xiǎn)減輕到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可承受的程度。要規(guī)范人的活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)人的管理，強(qiáng)調(diào)人與水的和諧，在控制洪水的同時(shí)，給洪水以出路。

抗旱工作要從主要為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闉榘ㄉ鷳B(tài)在內(nèi)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，從注重農(nóng)業(yè)效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一，從被動(dòng)抗旱轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)防旱。積極推廣農(nóng)業(yè)高新節(jié)水技術(shù)，發(fā)展管灌、噴滴灌；工業(yè)企業(yè)配置節(jié)水設(shè)施，采取循環(huán)用水、一水多用、中水回用等節(jié)水措施，提高水的重復(fù)利用率。加強(qiáng)用水的考核監(jiān)督，限制和取締不合理用水，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

積極探索城市防洪抗旱的新模式。城市要以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境安全和建立節(jié)水防污型社會(huì)為重點(diǎn)，加強(qiáng)城市河湖水系綜合整治，搞好水環(huán)境建設(shè)，美化城鎮(zhèn)人居環(huán)境。

充分利用雨洪資源。科學(xué)合理調(diào)控洪水既可以補(bǔ)充地下和地表水資源，改善河流和水庫(kù)天然淤積或沖刷狀況，延長(zhǎng)堤防和水庫(kù)的使用壽命，還可以為濕地、灘地等輸送水沙改善水生態(tài)環(huán)境，稀釋污水提高受污水體的自凈能力等。尤其在北方水資源短缺地區(qū)，可研究探索水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的作用。

2、落實(shí)責(zé)任，團(tuán)結(jié)協(xié)作，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)

按照《防洪法》規(guī)定，防汛抗旱工作實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級(jí)分部門負(fù)責(zé)。社會(huì)管理和公共管理是政府的重要職責(zé)，水旱災(zāi)害這一事關(guān)人民群眾生命安全、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局的公益事業(yè)，無(wú)疑是政府部門一項(xiàng)重要的職責(zé)。各級(jí)政府應(yīng)在堅(jiān)持以人為本，樹立科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人全面發(fā)展的原則指導(dǎo)下，切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛責(zé)任制，按照屬地管理范圍和部門分工，層層落實(shí)和分解責(zé)任，制定行之有效的決策指揮機(jī)制、督察檢查機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制，確保各項(xiàng)責(zé)任制落到實(shí)處，以有效應(yīng)對(duì)水旱災(zāi)害。

水旱災(zāi)害影響面廣，涉及到人民群眾的安全保護(hù)、人員轉(zhuǎn)移、安置、衛(wèi)生防疫、救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建，以及險(xiǎn)情的搶護(hù)、物資保障、治安維護(hù)等各個(gè)方面，處理不當(dāng)就會(huì)引發(fā)一些次生災(zāi)害，需要政府各職能部門互相配合、協(xié)同作戰(zhàn)，動(dòng)員社會(huì)各方面的力量參與。因此，要在科學(xué)合理地明確部門分工的基礎(chǔ)上，制定有效的協(xié)作運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)、整合各部門資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)水旱災(zāi)害。

為適應(yīng)快速搶險(xiǎn)、搶大險(xiǎn)的要求，必須建設(shè)反應(yīng)能力軍事化、搶險(xiǎn)技術(shù)專業(yè)化、隊(duì)伍裝備現(xiàn)代化、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍。要把應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍的建設(shè)和管理當(dāng)作水旱災(zāi)害工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)完成，使每一支應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍都建設(shè)成熟悉情況、掌握技術(shù)、裝備優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、反應(yīng)快捷，召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)的專業(yè)隊(duì)伍。同時(shí)要加大投入，加強(qiáng)管理，提高搶險(xiǎn)人員素質(zhì)和專業(yè)搶險(xiǎn)能力。要建立良性運(yùn)行機(jī)制，使防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)建設(shè)盡快邁上新臺(tái)階。

3、加強(qiáng)信息監(jiān)測(cè)、報(bào)送，提高水旱災(zāi)害處理能力

信息是水旱災(zāi)害預(yù)警、預(yù)防和科學(xué)決策指揮的基礎(chǔ)和前提。沒有對(duì)充足可靠的信息的分析判斷，就不可能有正確的決策和應(yīng)對(duì)措施。因此，要建立完善信息監(jiān)測(cè)報(bào)送網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，建立信息交流和發(fā)布制度，確保信息監(jiān)測(cè)、報(bào)送和發(fā)布渠道暢通。建立重大突發(fā)事件緊急上報(bào)制度，為各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)決策與緊急處置贏得時(shí)間，及時(shí)做出災(zāi)害預(yù)警，并向社會(huì)發(fā)布，通知有關(guān)區(qū)域、部門做好相關(guān)準(zhǔn)備，有效防控水旱災(zāi)害。

充分發(fā)揮科技優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持用高新技術(shù)對(duì)防汛抗旱傳統(tǒng)行業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，對(duì)防汛工作的洪水預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、洪水調(diào)度、汛期查險(xiǎn)搶險(xiǎn)三個(gè)主要工作環(huán)節(jié)和抗旱工作的旱情監(jiān)測(cè)分析、抗旱行動(dòng)等工作環(huán)節(jié)提供全面的技術(shù)支持。以信息化為先導(dǎo)，建立以高新技術(shù)為基礎(chǔ)的防汛抗旱指揮系統(tǒng)。利用先進(jìn)的科技手段，加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害性天氣的監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)，加強(qiáng)雨情、水情和旱情的監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，提高預(yù)報(bào)精度，盡可能延長(zhǎng)預(yù)見期。建立水旱災(zāi)害模擬仿真與災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)，提高決策的科學(xué)性和效率。加強(qiáng)人工影響天氣研究，通過科學(xué)技術(shù)手段對(duì)大氣施加影響，進(jìn)行人工增雨或人工減雨，以達(dá)到減輕水旱災(zāi)害的目的。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，綜合工程學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)理論，對(duì)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)諸因素全面考慮，綜合工程措施及非工程措施，引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分析理論，提高防汛抗旱指揮決策和災(zāi)后評(píng)價(jià)等方面的科技水平；利用新技術(shù)、新材料、新工藝和新裝備改造傳統(tǒng)的防汛搶險(xiǎn)和抗旱工作，在北方旱區(qū)研究推廣抗旱型農(nóng)作物新品種。

4、加強(qiáng)宣傳，提高群眾防災(zāi)意識(shí)

深入開展宣傳教育，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。一是加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制宣傳教育。大力宣傳《防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步提高各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部依法防災(zāi)的工作能力和水平，全面增強(qiáng)群眾的防災(zāi)意識(shí)和環(huán)境意識(shí)。在有防洪風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)要通過制定法律法規(guī)、加強(qiáng)宣傳教育，來(lái)規(guī)范土地開發(fā)利用行為，規(guī)范人的生產(chǎn)和生活行為，主動(dòng)防范和適應(yīng)洪水風(fēng)險(xiǎn)。要逐步提高社會(huì)公眾的防洪參與意識(shí)，讓每個(gè)人都知道人類有著承擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)。二是加強(qiáng)自然災(zāi)害的警示宣傳教育。認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)各地遭受自然災(zāi)害的慘痛教訓(xùn)，使廣大群眾充分認(rèn)識(shí)到自然災(zāi)害的嚴(yán)重危害性，增強(qiáng)開展防災(zāi)減災(zāi)工作的緊迫感和責(zé)任感。三是加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳教育。通過報(bào)刊、廣播電視等新聞媒體和舉辦防災(zāi)減災(zāi)專題講座等多種形式，大力普及防御水旱災(zāi)害的基本常識(shí)，幫助群眾掌握和認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律，懂得如何防災(zāi)避險(xiǎn)，提高群眾應(yīng)急自救、抗災(zāi)減損能力。

5、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，提高群眾災(zāi)后恢復(fù)能力

在加強(qiáng)政府水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，構(gòu)筑有效的社會(huì)保障體系。一是要加強(qiáng)政府救災(zāi)，按照救災(zāi)工作分級(jí)負(fù)責(zé)，救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，中央和地方各級(jí)財(cái)政應(yīng)安排救災(zāi)資金預(yù)算和特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)，儲(chǔ)備必須的救災(zāi)物資，解決嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)群眾的基本生活困難；二是建立和完善社會(huì)捐助制度，規(guī)范突發(fā)自然災(zāi)害社會(huì)捐助工作；三是建立完善合理的補(bǔ)償制度，使為減輕水旱災(zāi)害做出犧牲的群眾得到合理的補(bǔ)償；四是研究建立水旱災(zāi)害保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民和社會(huì)團(tuán)體抗御水旱災(zāi)害的能力。提高承受洪澇風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)后自我恢復(fù)的能力。

第二篇：廣東省應(yīng)急管理體制機(jī)制調(diào)研報(bào)告

廣東省應(yīng)急管理體制機(jī)制調(diào)研報(bào)告

來(lái)源： 人民網(wǎng)-理論頻道

作者：陸俊華

2010-12

自2003年非典疫情發(fā)生后，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)應(yīng)急管理工作得到全面加強(qiáng)，應(yīng)急體制機(jī)制基本建立，應(yīng)急體系建設(shè)不斷完善，防范和處置突發(fā)事件的能力有了較大提高。近幾年來(lái)，我們有效應(yīng)對(duì)了南方雨雪冰凍災(zāi)害，汶川、玉樹特大地震和甘肅舟曲特大山洪泥石流等自然災(zāi)害，山西王家?guī)X煤礦特大透水、松花江水污染等事故災(zāi)難，禽流感、甲型H1N1流感等公共衛(wèi)生事件，以及拉薩“3.14”、烏魯木齊“7.5”等社會(huì)安全事件。

為了總結(jié)地方應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)，根據(jù)中央黨校的教學(xué)安排，第29期中青一班四支部調(diào)研組，于2010年11月9日至17日到廣東省就應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)問題進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組先后與廣東省政府、廣州軍區(qū)、廣州市、東莞市、深圳市、深圳南山區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，及有關(guān)市(區(qū))應(yīng)急辦、省防汛抗旱防臺(tái)風(fēng)指揮部辦公室，廣州、深圳海關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談，考察了廣東省應(yīng)急指揮中心、廣州亞運(yùn)會(huì)亞殘會(huì)總指揮部、亞運(yùn)安保軍隊(duì)聯(lián)合指揮部、番禺賽區(qū)運(yùn)行保障指揮中心，到深圳南山區(qū)桃源街道應(yīng)急指揮中心、綜治信訪維穩(wěn)接待大廳進(jìn)行實(shí)地了解，與東莞市衛(wèi)生局、常平鎮(zhèn)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了交流?，F(xiàn)將有關(guān)情況和建議報(bào)告如下：

一、廣東省應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的基本情況和特點(diǎn)

近年來(lái)，廣東省按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》有關(guān)要求，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、屬地管理，統(tǒng)一指揮、軍地聯(lián)動(dòng)、綜合協(xié)調(diào)，分級(jí)響應(yīng)、分類處置、社會(huì)參與的應(yīng)急管理體制機(jī)制。其特點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

(一)應(yīng)急管理體制比較完善。2007年，廣東省成立了省應(yīng)急管理委員會(huì)，由省政府主要負(fù)責(zé)同志任主任，省委副書記、政法委書記、省政府相關(guān)副省長(zhǎng)和駐粵軍隊(duì)、武警(下同)負(fù)責(zé)同志任副主任，并成立21個(gè)專業(yè)指揮部，省應(yīng)急管理委員會(huì)在省政府辦公廳設(shè)立副廳級(jí)的辦事機(jī)構(gòu)(即省政府應(yīng)急管理辦公室)。各專業(yè)指揮部以相關(guān)廳局作為辦公室，軍隊(duì)、武警有關(guān)單位為相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的成員單位。目前，廣東省21個(gè)地級(jí)以上市、121個(gè)縣（市、區(qū)）均成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。在亞、殘運(yùn)會(huì)等重大活動(dòng)中，廣東省及舉辦賽事的市、區(qū)均成立了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的專門機(jī)構(gòu)。

(二)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的運(yùn)行機(jī)制較為健全。各級(jí)應(yīng)急管理委員會(huì)按區(qū)域統(tǒng)籌部署自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全突發(fā)事件的防范和應(yīng)急處置工作。在特大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要可由黨委主要負(fù)責(zé)同志任總指揮、政府主要負(fù)責(zé)同志任一線總指揮。在重大突發(fā)事件發(fā)生后，由政府主要負(fù)責(zé)同志或分管負(fù)責(zé)同志任總指揮。指揮機(jī)構(gòu)啟動(dòng)后，政府有關(guān)職能部門、應(yīng)急辦以及黨委宣傳部門作為成員單位，在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展應(yīng)對(duì)處置工作，應(yīng)急辦主要承擔(dān)與各方面聯(lián)絡(luò)溝通，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。單一災(zāi)種的處置由相應(yīng)專業(yè)指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，軍地各成員單位參與，應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)信息報(bào)告、跟蹤事態(tài)和綜合協(xié)調(diào)。有的地方對(duì)一般突發(fā)公共事件，特別是對(duì)影響范圍和處置責(zé)任邊界不清晰的突發(fā)公共事件，交由應(yīng)急辦協(xié)調(diào)處置。

(三)基層應(yīng)急管理工作得到加強(qiáng)。調(diào)研中了解到，廣東省各地在街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立起了由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一專多能的應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，有機(jī)整合了應(yīng)急、綜治、維穩(wěn)、信訪（群眾）工作等職能。例如深圳市南山區(qū)桃源街道辦事處設(shè)立了綜治、信訪、維穩(wěn)、各類突發(fā)事件應(yīng)急指揮為一體的工作機(jī)制，通過加強(qiáng)基層黨組織的工作，發(fā)動(dòng)群眾參與防范突發(fā)事件和社會(huì)管理，把應(yīng)急管理與日常的社會(huì)管理進(jìn)行了有機(jī)融合。該區(qū)還設(shè)立了由社區(qū)保安組成的應(yīng)急小分隊(duì)，每個(gè)街道約30人，集中住宿，半軍事化管理，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件能及時(shí)調(diào)動(dòng)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行先期處置。同時(shí)，全省各區(qū)縣建立了以公安消防隊(duì)伍為依托的綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，并推動(dòng)加強(qiáng)防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害、森林防火、公共衛(wèi)生等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)。

(四)進(jìn)行了應(yīng)急管理體制機(jī)制改革試點(diǎn)。深圳市在機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)中，整合原應(yīng)急指揮中心、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防辦、地震局，組建了市應(yīng)急管理辦公室（加掛安全管理委員會(huì)辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防委員會(huì)辦公室、地震局的牌子），由市政府辦公廳歸口聯(lián)系，形成了“大應(yīng)急”管理格局。改革后，資源得到整合，原來(lái)分散的人員力量得到有效集中和加強(qiáng)；機(jī)制更加完善，隨著機(jī)構(gòu)職能覆蓋面的擴(kuò)大和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員的調(diào)整，宣傳培訓(xùn)教育、監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急救援保障等機(jī)制得到完善；協(xié)調(diào)更加順暢，機(jī)構(gòu)改革中深圳市精簡(jiǎn)政府工作部門15個(gè)，應(yīng)急管理涉及的部門和事項(xiàng)相對(duì)集中，日常協(xié)調(diào)事項(xiàng)，特別是應(yīng)急救援工作中的協(xié)調(diào)更加順暢。此外，廣州、深圳海關(guān)把應(yīng)急管理與海關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、打擊走私、口岸監(jiān)管相結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行控制中心，實(shí)行合署辦公。

(五)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理有新的探索。廣東各地根據(jù)需要探索了一些動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與應(yīng)急管理工作的做法。全省建立了約2.5萬(wàn)人的基層信息員隊(duì)伍。深圳市組建了公安消防、紅十字會(huì)、海上搜救和山地應(yīng)急救援四支應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。深圳市南山區(qū)建立了從直屬部門推薦，經(jīng)組織部門考核，由正科級(jí)干部組成的應(yīng)急預(yù)備突擊隊(duì)，并作為干部提拔使用的鍛煉平臺(tái)。廣東省成立了應(yīng)急管理學(xué)會(huì)，推動(dòng)應(yīng)急管理產(chǎn)、學(xué)、研一體化，促進(jìn)應(yīng)急管理科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。暨南大學(xué)設(shè)立了應(yīng)急管理學(xué)院。

二、關(guān)于對(duì)廣東省應(yīng)急管理體制機(jī)制的基本看法

總的看，大家反映從近年來(lái)廣東省防范和應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的工作實(shí)踐看，廣東省應(yīng)急管理體制機(jī)制的建設(shè)情況是合理的。一是符合我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的特點(diǎn)，可動(dòng)員各方面力量開展安全防范和突發(fā)事件處置工作。二是既符合我國(guó)由地方黨委政府對(duì)安全和穩(wěn)定工作負(fù)總責(zé)的制度性要求。又體現(xiàn)了分類負(fù)責(zé)，分級(jí)響應(yīng)的特點(diǎn)。三是基本明確了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(應(yīng)急管理委員會(huì))、指揮機(jī)構(gòu)(各專業(yè)指揮部)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(各部門)、辦事機(jī)構(gòu)(政府應(yīng)急辦)等各方面的關(guān)系，有利實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、各方面聯(lián)動(dòng)。

調(diào)研中，許多單位反映，目前應(yīng)急管理體制機(jī)制方面還存在以下一些問題：

（一）應(yīng)急管理職能需進(jìn)一步規(guī)范和明確。一是防范職能還需落實(shí)。目前，有的地方或領(lǐng)域把防范工作歸由專業(yè)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，有的歸由常態(tài)職能部門負(fù)責(zé)，缺少統(tǒng)一規(guī)定，還有的不夠明確，防范工作往往不到位。二是有的部門職能相近或交叉。一些同志反映，在應(yīng)對(duì)洪澇、山洪泥石流等自然災(zāi)害方面，氣象、水利、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等部門都有監(jiān)管，但各管一方面，由于涉及部門多，一方面需要相互配合，防止出現(xiàn)的漏洞；另一方面要防止建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)交叉。三是在群體性事件的處置中，利益訴求對(duì)象的相關(guān)職能部門參與不夠，在處置中有的以信訪聯(lián)席辦為主，有的以維穩(wěn)辦為主、有的以應(yīng)急辦為主，領(lǐng)導(dǎo)同志覺得誰(shuí)能調(diào)動(dòng)各方面資源就用誰(shuí)，或是那位領(lǐng)導(dǎo)同志負(fù)責(zé)指揮就用誰(shuí)管的力量。

（二）在突發(fā)事件處置中需要進(jìn)一步加強(qiáng)指揮協(xié)調(diào)。在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置中，由于大部分應(yīng)急救援處置隊(duì)伍都是由隸屬不同的上級(jí)部門指揮派遣，有時(shí)存在各自為陣、各自為戰(zhàn)的問題。而指揮部往往是在達(dá)到一定傷亡后才啟動(dòng)，結(jié)果造成統(tǒng)一指揮的滯后。

（三）應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)還有待完善。調(diào)研中一些同志反映，應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)存在以下問題：一是各地應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)任務(wù)不同，不同地市應(yīng)急辦級(jí)別不同，協(xié)調(diào)能力和發(fā)揮的作用也不同。有的地方凡是發(fā)生突發(fā)事件，領(lǐng)導(dǎo)都交給應(yīng)急辦負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)；有的地方在突發(fā)事件發(fā)生后，不能發(fā)揮作用。有的地方反映，發(fā)生事故后有的領(lǐng)導(dǎo)讓應(yīng)急辦負(fù)責(zé)去事故現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)，有的則讓市府辦公室其他單位去，作為地方應(yīng)急辦很難把握，最好有明確的制度。二是應(yīng)急辦與同級(jí)部門應(yīng)急機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)?wèi)?yīng)急部門還需加強(qiáng)聯(lián)系?？倕⒆鲬?zhàn)部設(shè)立了副軍級(jí)應(yīng)急辦，但各大軍區(qū)作戰(zhàn)部還未設(shè)立應(yīng)急辦，影響軍隊(duì)與地方應(yīng)急處置工作的銜接和開展。

(四)在應(yīng)急體系建設(shè)及運(yùn)行協(xié)調(diào)上還有待加強(qiáng)。在專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、通信手段、信息報(bào)送等方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)綜合和統(tǒng)籌。國(guó)家層面上，軍隊(duì)、武警已納入國(guó)家應(yīng)急體系；省一級(jí)雖然軍區(qū)制訂了這方面規(guī)劃，但還未與地方協(xié)調(diào)。地方與軍隊(duì)、武警的應(yīng)急通信還未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，不能相互聯(lián)通。軍地之間、部門之間突發(fā)事件的信息通報(bào)、傳遞，雖有制度，但預(yù)先通報(bào)不夠及時(shí)。

(五)深圳市“大應(yīng)急”體制改革試點(diǎn)的問題。一些同志反映，改革后的深圳市應(yīng)急辦存在以下值得關(guān)注的問題：一是應(yīng)急辦的定位是應(yīng)急管理委員會(huì)的辦公室，應(yīng)該是一個(gè)超脫職能部門的辦事機(jī)構(gòu)，行使政府的職能部門職責(zé)是否合理。將安全生產(chǎn)監(jiān)管局、地震局、人防辦合并到應(yīng)急辦，直觀上看是加強(qiáng)了應(yīng)急管理工作、但實(shí)際上造成應(yīng)急辦將70％的力量行使安監(jiān)局、地震局、人防辦的職能部門的職責(zé)，削弱了綜合應(yīng)急管理的作用。二是上下內(nèi)部業(yè)務(wù)不順，安監(jiān)審批、執(zhí)法、培訓(xùn)等職能交給了其他部門，但應(yīng)急辦掛了安監(jiān)局牌子，國(guó)家和省安監(jiān)部門所有向深圳市布置的工作都交應(yīng)急辦，應(yīng)急辦又分到其他部門；地震局的工作由應(yīng)急辦一直負(fù)責(zé)到地震臺(tái)網(wǎng)；人防辦的業(yè)務(wù)與應(yīng)急關(guān)系并不大，但其所有業(yè)務(wù)都由由應(yīng)急辦承擔(dān)。

三、完善我國(guó)應(yīng)急體制機(jī)制內(nèi)在要求及原則

建立完善我國(guó)應(yīng)急體制機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，符合國(guó)情和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的內(nèi)在要求。一是現(xiàn)階段我國(guó)突發(fā)事件具有高發(fā)性。我國(guó)正處在工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷三、四百年工業(yè)化過程的矛盾，在我國(guó)現(xiàn)階段集中表現(xiàn)，特別是資源開發(fā)力度的加大與環(huán)境破壞和自然災(zāi)害的矛盾、生產(chǎn)高速增長(zhǎng)與安全保障能力較低的矛盾、利益格局變化調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾，這些矛盾伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使我國(guó)進(jìn)入了矛盾高發(fā)期和凸顯期。二是突發(fā)事件的多樣性。我國(guó)是災(zāi)害種類最多的國(guó)家之一，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全的大多數(shù)突發(fā)事件在我國(guó)都存在，僅靠一個(gè)部門難以應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，需要多方面配合。正如調(diào)研中有的同志說(shuō)的“一個(gè)部門難以窮盡突發(fā)事件的無(wú)限責(zé)任，應(yīng)該分級(jí)分類的承擔(dān)責(zé)任”。把應(yīng)急管理的責(zé)任落實(shí)到各個(gè)領(lǐng)域和層級(jí)。三是突發(fā)事件的破壞性。災(zāi)害發(fā)生后如果不加以控制，很容易衍生出其他災(zāi)害，造成的損失擴(kuò)大。所有突發(fā)事件表明，第一時(shí)間的有效處置是控制事態(tài)發(fā)展和減少傷亡損失的最佳時(shí)機(jī)。這些必須依靠事件發(fā)生地所在企業(yè)和單位，以及基層應(yīng)急隊(duì)伍的及時(shí)反應(yīng)才能做到。加強(qiáng)基層應(yīng)急能力十分重要。四是應(yīng)急處置的協(xié)同性。處置突發(fā)事件需要地方、部門乃至全社會(huì)的參與和應(yīng)對(duì)，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共衛(wèi)生事件，都是由相關(guān)地方和部門共同防范控制。同祥，任何一起重大自然災(zāi)害，應(yīng)對(duì)處置工作都需要搶險(xiǎn)救援、醫(yī)療衛(wèi)生、善后安置、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面的共同配合才能完成。

總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的實(shí)踐，應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的原則主要有以下方面：一是統(tǒng)一原則。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，協(xié)同應(yīng)對(duì)，保障有力。二是效率原則。做到分級(jí)響應(yīng)、分類處置，全面落實(shí)屬地管理的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)，各系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是預(yù)防原則。實(shí)現(xiàn)預(yù)防與處置相結(jié)合，以預(yù)防為主，把預(yù)防寓于日常管理之中。四是依法原則。在法律范圍內(nèi)明確常態(tài)與非常態(tài)體制機(jī)制的相互轉(zhuǎn)換和有機(jī)統(tǒng)一，做到常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合。五是節(jié)約原則。減少職能上的交叉重復(fù)，有機(jī)整合調(diào)動(dòng)各方資源，使應(yīng)急資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

按照以上要求和原則，我們認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制機(jī)制基本符合我國(guó)國(guó)情，有利于發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)和政治優(yōu)勢(shì)；有利于落實(shí)預(yù)防為主，防范和處置相結(jié)合的工作要求；有利于發(fā)揮全社會(huì)各方面的作用，充分調(diào)動(dòng)各種應(yīng)急資源。目前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)急體制機(jī)制建設(shè)方面也有不同模式，概括起來(lái)有三種，一是美國(guó)、俄羅斯的大部制，以救援為主，實(shí)際上美、俄兩國(guó)應(yīng)急管理也是總統(tǒng)-委員會(huì)-專職應(yīng)急管理的部門，并實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)。美國(guó)國(guó)土安全部下設(shè)聯(lián)邦緊急管理事務(wù)管理局，同時(shí)行使其他職能。二是英國(guó)、日本等國(guó)，在各級(jí)政府及有關(guān)部門設(shè)立應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。三是德國(guó)等一些國(guó)家在牽頭部門設(shè)應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急體制機(jī)制與英、日等國(guó)模式相近。各國(guó)模式不同主要在執(zhí)行層，國(guó)家層面都由政府首腦、委員會(huì)、辦事機(jī)構(gòu)、執(zhí)行部門組成，只是責(zé)任和權(quán)力的分工不同。一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)在應(yīng)對(duì)汶川地震、玉樹地震所表現(xiàn)出的救援效率和動(dòng)員能力給予高度肯定。

四、關(guān)于完善我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制的建議

加強(qiáng)應(yīng)急管理，有效處置各類突發(fā)事件，最大限度地保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是堅(jiān)持以人為本，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求；是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容；是全面履行政府職能，提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措。目前我國(guó)應(yīng)急管理尚處于起步發(fā)展階段，需要做的工作很多，其中一項(xiàng)重要工作就是進(jìn)一步完善我國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制。為此，提出以下建議：

(一)進(jìn)一步理順應(yīng)急機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系。應(yīng)對(duì)法規(guī)定，應(yīng)急管理包括預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)對(duì)處置和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面。其中防范工作，特別是防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及到方方面面，是屬于常態(tài)下生產(chǎn)過程和社會(huì)活動(dòng)中的工作，應(yīng)由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。因此，依照“管生產(chǎn)也要管安全”的原則，依法明確常態(tài)下的預(yù)防工作由相應(yīng)的職能部門承擔(dān)。例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)部門要參與城市防災(zāi)方面的工作；生產(chǎn)管理部門要進(jìn)行安全生產(chǎn)管理；食品安全方面，食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中的安全，哪個(gè)部門主管就由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)。這樣才能實(shí)現(xiàn)安全與生產(chǎn)的有機(jī)統(tǒng)一和結(jié)合。進(jìn)入突發(fā)事件和處預(yù)警置階段后，由突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置。應(yīng)急處置工作結(jié)束后，要立即轉(zhuǎn)入常態(tài)工作，包括災(zāi)后恢復(fù)重建工作?；謴?fù)重建工作應(yīng)該由規(guī)劃、建設(shè)等部門及業(yè)主單位承擔(dān)，并使災(zāi)后重建在恢復(fù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的有機(jī)結(jié)合和轉(zhuǎn)換，避免應(yīng)急管理包攬一切事務(wù)，出現(xiàn)什么都管，但又管不了、管不好的情況。

(二)進(jìn)一步明確應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職能定位?？紤]到我國(guó)應(yīng)急資源分散的現(xiàn)狀及災(zāi)害的衍生性，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)涵蓋其發(fā)生可能衍生危害的相關(guān)領(lǐng)域，特別是自然災(zāi)害領(lǐng)域。隨著我國(guó)大部制改革的推進(jìn)，相關(guān)聯(lián)的指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)該是超脫于部門職能之上的、由各相關(guān)部門組成的非常態(tài)的機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)分類不宜過細(xì)。例如，氣象災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等相關(guān)聯(lián)的災(zāi)種，災(zāi)害往往會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)和演變，甚至?xí)?duì)工農(nóng)業(yè)和交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域的安全造成較大影響，極易出現(xiàn)安全漏洞、造成重大人員傷亡和損失的擴(kuò)大，因此要加強(qiáng)指揮機(jī)構(gòu)各成員單位的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，使其具有更廣泛的綜合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、信息通報(bào)和處置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分發(fā)揮應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和樞紐作用。一是各級(jí)政府應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下的辦事機(jī)構(gòu)，是各級(jí)應(yīng)急管理的樞紐，主要承擔(dān)應(yīng)急值守、信息報(bào)告和綜合協(xié)調(diào)職能，應(yīng)當(dāng)設(shè)立在各級(jí)政府辦公廳(室)，可在其內(nèi)設(shè)，也可由其歸口管理。二是基本規(guī)范各級(jí)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保上下有效聯(lián)動(dòng)。特別是要明確發(fā)生突發(fā)事件之后應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。常態(tài)下，各級(jí)政府應(yīng)急辦主要是負(fù)責(zé)組織做好應(yīng)急準(zhǔn)備，包括制定預(yù)案、應(yīng)急體系規(guī)劃、宣傳教育培訓(xùn)等工作。各專業(yè)指揮部的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立在相關(guān)主管部門。三是要加強(qiáng)應(yīng)急辦事機(jī)構(gòu)與各專業(yè)指揮機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，保障信息暢通和指揮決策有效運(yùn)行，保障突發(fā)事件發(fā)生后由常態(tài)迅速向非常態(tài)的應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)換。四是考慮到軍隊(duì)武警參與處置突發(fā)事件任務(wù)不斷加重，以及非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力的不斷增強(qiáng)，建議在大軍區(qū)作戰(zhàn)部門和武警有關(guān)單位設(shè)立應(yīng)急辦。五是各地應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)偏小、協(xié)調(diào)能力偏弱、編制偏少、建議參照深圳模式進(jìn)行加強(qiáng)，但是要考慮人防辦與城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)系密切，地震與地質(zhì)部門相關(guān)，相關(guān)職能應(yīng)調(diào)整到職能密切的部門。

（四）完善監(jiān)測(cè)、信息報(bào)告、處置等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前各系統(tǒng)都在加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，要整合資源，提高水平。在自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)方面，為了避免重復(fù)浪費(fèi)，要注重提高監(jiān)測(cè)水平和能力，防止在同一區(qū)域重復(fù)建設(shè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門之間、軍地之間的預(yù)警信息的傳送，確保相關(guān)部門和軍隊(duì)武警之間做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提前到位，提高處置突發(fā)事件的效能。要完善中央在地方的企業(yè)和單位在突發(fā)事件處置中與地方政府的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)做好協(xié)調(diào)和綜合性信息分析工作，以及力量和裝備的有效調(diào)動(dòng)。

（五）高度重視基層應(yīng)急力量建設(shè)。要充分發(fā)揮基層應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍一專多能的作用，實(shí)際上各系統(tǒng)部署的工作的落實(shí)，都是由基層組織完成的，上面千條線，下面一根針，應(yīng)急防范與處置、群眾工作、社會(huì)安全、國(guó)防動(dòng)員等許多工作都在基層組織中進(jìn)行整合，并加以落實(shí)。應(yīng)對(duì)重大的突發(fā)事件，基層單位的主要負(fù)責(zé)是風(fēng)險(xiǎn)防范、監(jiān)測(cè)和先期處置，關(guān)鍵時(shí)刻是由上級(jí)組織專業(yè)指揮部門調(diào)動(dòng)力量來(lái)完成。目前，各地在加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作方面，創(chuàng)造許多好做法好經(jīng)驗(yàn)。如：深圳南山區(qū)桃源街道實(shí)施“一格三員”（一個(gè)網(wǎng)格，監(jiān)督員、管理員、協(xié)管員）精細(xì)化管理，浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)的基層應(yīng)急管理模式，山東濟(jì)南創(chuàng)建平安社區(qū)等。建議進(jìn)一步總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際加以推廣。繼續(xù)加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍體系建設(shè)，以公安消防隊(duì)伍為依托的綜合應(yīng)急隊(duì)伍，以優(yōu)勢(shì)專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍為依托建設(shè)一專多能的應(yīng)急救援隊(duì)伍，繼續(xù)加強(qiáng)森林草原消防、礦山應(yīng)急救援等基層專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)。

(陸俊華：國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室主任)

第三篇：我國(guó)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)調(diào)研報(bào)告

我國(guó)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)調(diào)研報(bào)告

2008年5月12日14時(shí)28分，四川省汶川縣發(fā)生里氏8級(jí)地震后，全國(guó)公安消防部隊(duì)在第一時(shí)間內(nèi)作出反應(yīng)，積極投入到抗震救災(zāi)工作當(dāng)中，有序開展各項(xiàng)救援工作，為保衛(wèi)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作出了積極的貢獻(xiàn)。但是，這次長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模、跨區(qū)域抗震救災(zāi)工作也暴露出公安消防部隊(duì)在應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)方面存在的問題、不足和薄弱環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)，完善應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)的調(diào)度、出動(dòng)、指揮和處置程序，提高公安消防部隊(duì)快速反應(yīng)能力，有效處置各類重大自然災(zāi)害事故，最大限度地?fù)尵群捅Ｗo(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是新形勢(shì)下一項(xiàng)亟待解決的重大課題。

一、國(guó)外應(yīng)急救援機(jī)制形勢(shì)及我國(guó)應(yīng)急救援機(jī)制現(xiàn)狀

（一）世界主要國(guó)家應(yīng)急救援機(jī)制形勢(shì)。從世界各國(guó)情況看，雖然國(guó)情和國(guó)家體制不同，應(yīng)急救援力量的組建形式和管理體制也不盡一樣，但以消防隊(duì)伍為主承擔(dān)各類災(zāi)害事故應(yīng)急救援任務(wù)，是世界絕大多數(shù)國(guó)家應(yīng)急救援力量建設(shè)與發(fā)展的共有模式，這些體制模式和成熟做法值得借鑒。美國(guó)：消防力量構(gòu)成主要有職業(yè)制和志愿制兩種形式，全國(guó)共有職業(yè)制消防員約29。7萬(wàn)人，志愿制消防員約80。1萬(wàn)人，消防員約占全國(guó)人口的萬(wàn)分之三十七。法國(guó):消防力量構(gòu)成主要有現(xiàn)役制、職業(yè)制和志愿制三種形式，全國(guó)共有職業(yè)制消防員約2。6萬(wàn)人，志愿制消防員約19。8萬(wàn)人，消防員約占全國(guó)人口的萬(wàn)分之三十七。德國(guó):消防力量構(gòu)成主要有職業(yè)制和志愿制兩種形式，全國(guó)共有職業(yè)制消防員約2萬(wàn)人，志愿制消防員約130萬(wàn)人，消防員約占全國(guó)人口的萬(wàn)分之一百六十一。就我國(guó)香港和澳門來(lái)看，香港消防處為準(zhǔn)軍事化組織，約8660人，文職人員約590人，消防員約占全區(qū)人口的萬(wàn)分之十四，澳門消防局有軍事化人員約800人，消防員約占全區(qū)人口的萬(wàn)分之二十。

（二）我國(guó)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀。目前，我國(guó)的公共應(yīng)急救援力量主要有公安消防、特警、武警、解放軍、預(yù)備役民兵。專業(yè)應(yīng)急救援力量主要有礦山、交通、民航、電力、供水、供氣、交通、醫(yī)療救護(hù)、鐵路、地震等十幾種救援力量。企業(yè)和社會(huì)救援力量主要是各大中型企業(yè)專兼職救援隊(duì)伍和社會(huì)志愿者。對(duì)各類突發(fā)災(zāi)害性事件的應(yīng)急反應(yīng)和緊急救援實(shí)行的是一種“分而治之”行業(yè)垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。

（三）我國(guó)應(yīng)急救援機(jī)制中存在的不足。一是條塊分割缺乏整體合力。多支職能單一的應(yīng)急救援力量并存，互不隸屬；多個(gè)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援方面的“中心”并存，各自為陣，客觀上造成遇險(xiǎn)求助不便、接警出動(dòng)遲緩、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)滯后、合成指揮不力等。二是多頭投入缺乏成本觀念。對(duì)防災(zāi)救災(zāi)的投入是預(yù)防性的，是一種機(jī)會(huì)成本與保護(hù)產(chǎn)出的關(guān)系。多頭投入必然造成投入總量增大，且多支救援力量并存形成閑置較多，高精尖的設(shè)備不多，浪費(fèi)嚴(yán)重。三是職能單一缺乏常備主力。各專業(yè)應(yīng)急救援力量在建隊(duì)上都是立足某一類事故災(zāi)害處置的需要，沒有一支政府直接指揮下、能妥善處置各種事故災(zāi)害的常規(guī)、常備、綜合性應(yīng)急救援力量。盡管近年來(lái)政府加強(qiáng)了應(yīng)急救援能力建設(shè)，但在投入與職能定位上，尚未明確這一層次性、主體性關(guān)系。

二、公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援的先天優(yōu)勢(shì)和后天不足

（一）公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援的先天優(yōu)勢(shì)。一是性質(zhì)和素質(zhì)優(yōu)勢(shì)。公安消防部隊(duì)既是公安機(jī)關(guān)的一支現(xiàn)役力量，也是武警部隊(duì)的一個(gè)警種，實(shí)行軍事化管理，有嚴(yán)密的組織保障，科學(xué)、高效靈活的指揮網(wǎng)絡(luò)，具有布局廣，設(shè)點(diǎn)多，全國(guó)各省（市）、區(qū)、縣（市）、旗都設(shè)有消防總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)或中隊(duì)等機(jī)構(gòu)；消防部隊(duì)實(shí)行科技強(qiáng)警，培養(yǎng)和造就了一大批中高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才，大部分官兵都掌握了較強(qiáng)的救援專業(yè)理論知識(shí)，并且在長(zhǎng)期的滅火戰(zhàn)斗、搶險(xiǎn)救援過程中積累了大量的救援經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了頑強(qiáng)的戰(zhàn)斗作風(fēng)。二是管理和機(jī)制優(yōu)勢(shì)。消防部隊(duì)立足“保衛(wèi)城市、輻射農(nóng)村”，以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，建成了比較完整的消防隊(duì)站網(wǎng)絡(luò)。有上至國(guó)家下至市、縣（區(qū)）的完善的指揮體系，相對(duì)其他救援力量具有組織完善、布點(diǎn)密集、晝夜執(zhí)勤戰(zhàn)備、通訊網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化、熟悉城市社區(qū)情況等優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。消防部隊(duì)是一支軍事化的戰(zhàn)斗部隊(duì)，實(shí)行24小時(shí)晝夜值班，人員、裝備隨時(shí)保證在崗在位，接警后，1分鐘之內(nèi)就能攜帶所有裝備出動(dòng)，迅速趕赴災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)施救援。按照國(guó)家頒布的消防隊(duì)站建設(shè)規(guī)范，城市消防隊(duì)要能在接警后5分鐘趕到事故地點(diǎn)，災(zāi)害事故地轄區(qū)消防隊(duì)能在最快時(shí)間內(nèi)，趕到災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施救援，政府可以直接指揮和快速調(diào)動(dòng)，能夠保證就近、就快的趕赴現(xiàn)場(chǎng)，為搶險(xiǎn)救援工作贏得寶貴時(shí)間。三是人員和裝備優(yōu)勢(shì)。近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和政府部門的重視，消防部隊(duì)的器材裝備普遍得到了改善，開發(fā)和引進(jìn)了大批科技含量高的各種常規(guī)裝備和特勤裝備，如通信指揮車、防化車、化學(xué)洗消車、多功能搶險(xiǎn)救援車、登高車、高噴車、移動(dòng)式生物快速檢測(cè)儀、化學(xué)毒氣偵檢儀、生命探測(cè)儀、破拆、登高、照明器材及設(shè)備，形成種類多，功能全的救援器材裝備體系。四是組織和群眾優(yōu)勢(shì)。經(jīng)過13

萬(wàn)消防官兵的共同努力，消防部隊(duì)已發(fā)展成為一支黨委政府放心、人民群眾信任的堅(jiān)強(qiáng)隊(duì)伍。

（二）公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援的后天不足。一是應(yīng)急機(jī)制不完善。傳統(tǒng)的各司其職的災(zāi)害管理體制，在應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害或突發(fā)事件時(shí)，參戰(zhàn)的救援力量因領(lǐng)導(dǎo)體制不同，隸屬關(guān)系各異，利益差別等原因，在行動(dòng)中缺乏組織上的嚴(yán)密性和紀(jì)律上的約束性，很難建立起相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮的工作機(jī)制。二是指揮體系不完備。傳統(tǒng)的“各自為政”的救援體制，各單位、各部門難以實(shí)現(xiàn)資料共享和信息的互聯(lián)互通，沒有統(tǒng)一的調(diào)度、指揮和協(xié)調(diào)功能，缺少科學(xué)性和聯(lián)動(dòng)性，既造成了人力和物力的浪費(fèi)，又耽誤了寶貴的救援時(shí)間。三是資源配置不合理。由于沒有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)，造成各部門不可避免地存在救援裝備和人力資源重復(fù)投入、大量閑置的狀況，應(yīng)急能力和管理水平往往也參差不齊。四是信息系統(tǒng)不互通。目前，我國(guó)尚未建立政府統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)和指揮中心，各應(yīng)急救援職能部門雖然建立了各自的應(yīng)急指揮平臺(tái)，但這些系統(tǒng)各自獨(dú)立、分兵把守、自成體系，難以實(shí)現(xiàn)信息共享和互聯(lián)互通，對(duì)救援工作產(chǎn)生了極為不利的影響。五是社會(huì)救援整體救援預(yù)案不完善。除各救援隊(duì)伍已明確的職責(zé)范圍外，涉及到大災(zāi)害的搶險(xiǎn)救援方案大多停留在不具操作性的初步階段或根本無(wú)人綜合考慮，更談不上進(jìn)行系統(tǒng)的戰(zhàn)術(shù)研究和戰(zhàn)法訓(xùn)練，從而導(dǎo)致發(fā)生災(zāi)害事故時(shí)，不能及時(shí)、科學(xué)、有效的處置。

三、應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)對(duì)策

建立健全以公安消防隊(duì)伍為主體、其他專業(yè)力量聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急救援力量體系，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的應(yīng)急處置原則和“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援工作機(jī)制，能在最短的時(shí)間內(nèi)以最少的投入獲得最大的應(yīng)急救援效能。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立創(chuàng)新意識(shí)。各級(jí)政府要切實(shí)增強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理特別是應(yīng)急救援工作嚴(yán)峻性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)建立完善政府應(yīng)急救援體系的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感。要從“立黨為公，執(zhí)政為民”的高度，本著整合資源、提升能力、服務(wù)大眾的要求，充分認(rèn)識(shí)公安消防部隊(duì)作為政府應(yīng)急救援主體力量的必要性、重要性和可行性，加快實(shí)踐，推進(jìn)建設(shè)。政府有關(guān)職能部門要克服本位主義和部門利益，本著優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合的原則，大力支持建好建強(qiáng)公安消防應(yīng)急救援力量。公安消防部隊(duì)要進(jìn)一步樹立“大消防”理念，破除“份外事”的思想，堅(jiān)定不移地拓展和深化社會(huì)搶險(xiǎn)救援工作，加強(qiáng)特勤業(yè)務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)非火災(zāi)類事故災(zāi)害的生命救助、化學(xué)品事故、交通事故救援、民事救助等各類公共安全應(yīng)急救援本領(lǐng)，堅(jiān)強(qiáng)有力地承擔(dān)起政府應(yīng)急救援主體力量的重任。

（二）制定法律法規(guī)，明確救援體系。公安消防部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)積極給黨委、政府當(dāng)好參謀助

手，積極推動(dòng)應(yīng)急救援立法工作，建立起符合國(guó)情、利國(guó)利民的應(yīng)急救援法律保障體系。重點(diǎn)明確三種關(guān)系：一是明確主體關(guān)系。建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，立足常規(guī)、常備、綜合、攻堅(jiān)的職能定位，推進(jìn)主體建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有各種應(yīng)急救援力量進(jìn)行“大重組、大整合”，集中人、財(cái)、物資源建好政府應(yīng)急救援隊(duì)。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系。以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊(duì)為主體、以專業(yè)救援力量為補(bǔ)充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的“層次性”構(gòu)架，這也符合政府應(yīng)急管理中的分級(jí)管理原則。三是明確指揮關(guān)系。建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正將應(yīng)急救援融為整體，極大地提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)能力。

（三）健全應(yīng)急機(jī)制，整合救援力量。一是建立處置突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)機(jī)制。把公安、消防、武警、駐軍、交通、煤氣、化工、衛(wèi)生、環(huán)保、通信等有救援能力的單位納入搶險(xiǎn)救援應(yīng)急體系，明確各有關(guān)部門在搶險(xiǎn)救援工作中的任務(wù)和協(xié)調(diào)配合，確定搶險(xiǎn)救援響應(yīng)機(jī)制和啟動(dòng)形式、組織原則和通信指揮方法，做到有備而來(lái)。二是制定各類災(zāi)害事故搶險(xiǎn)救援預(yù)案，開展深入的調(diào)查研究，實(shí)事求是的分析災(zāi)害事故可能發(fā)生、發(fā)展的過程和處置措施，既要在災(zāi)害事故的預(yù)防處置和善后處理上有對(duì)策，也要在處置技術(shù)上有著落。三是組織開展實(shí)戰(zhàn)演習(xí)。通過實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，明確任務(wù)、方法、程序和注意事項(xiàng)，明確參戰(zhàn)的單位和力量，明確組織指揮和各部門的協(xié)調(diào)關(guān)系。

第四篇：農(nóng)村公路管護(hù)機(jī)制調(diào)研報(bào)告

淺談農(nóng)村公路管護(hù)機(jī)制必須創(chuàng)新

近年來(lái)，隨著改革開放的不斷深入，全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，特別是黃織鐵路的建成通車，更是全縣交通史上的一件標(biāo)志性的大事，加之黔織高速公路的開工建設(shè)，極大地推動(dòng)了全縣交通

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。據(jù)相關(guān)職能部門提供的資料顯示，全縣在2015年前即“十二五”期間將建成黃織、織納水、林織、敘織、黃織復(fù)線等多條鐵路和黔織、廈蓉、畢織等多條高速公路，與目前過境的兩省道和縣鄉(xiāng)公路一起構(gòu)成xxxx縣大交通網(wǎng)絡(luò)，制約xxxx經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交通瓶頸問題將徹底得到解決，更使xxxx成為區(qū)域性交通樞紐和物流中心，將在試驗(yàn)區(qū)新一輪改革發(fā)展中扮演著重要角色。

一、全縣農(nóng)村公路建設(shè)現(xiàn)狀及未來(lái)規(guī)劃

在全縣大交通網(wǎng)絡(luò)中，縣道、鄉(xiāng)道和通村公路將發(fā)揮連接縣城―鄉(xiāng)鎮(zhèn)―村―組―戶的基礎(chǔ)性作用。截至xxxx年底，全縣農(nóng)村公路總里程為2308.834公里（油路），其中：縣公路246.567公里（縣道油路：235.226公里），鄉(xiāng)公路281.954公里（鄉(xiāng)道油路：120.391公里），通村公路1780.313公里（通村油路：12.98公里）。按照縣鄉(xiāng)公路“十二五”規(guī)劃的基本思路，“十二五”期間：一是在全縣縣級(jí)公路油路化全面完成的基礎(chǔ)上，進(jìn)行縣鄉(xiāng)泥路改造，目前鄉(xiāng)公路泥結(jié)碎石路面還有161.563公里，按當(dāng)前85萬(wàn)元/每公里計(jì)算，需要建設(shè)資金約1.39億元。二是進(jìn)行通村油路改造。全縣通村公路總計(jì)1780.313公里，在“十二五”期間要完成通村油路率60%以上，預(yù)計(jì)總里程1068公里。按照現(xiàn)在物價(jià)水平，平均每公里造價(jià)在65萬(wàn)元左右，工程量較大的特殊地段將超過65萬(wàn)元（其中國(guó)家投資每公里35萬(wàn)元，需要地方政府配套30萬(wàn)元左右），預(yù)計(jì)要完成“十二五”期間通村油路建設(shè)任務(wù)，縣政府需要配套3.2億元。以上兩項(xiàng)計(jì)需建設(shè)資金4.59億元。

二、農(nóng)村公路管護(hù)存在的實(shí)際問題

公路建設(shè)資金是擺在縣政府面前的一個(gè)問題，而農(nóng)村公路管護(hù)是否到位又是關(guān)系已建公路能否充分發(fā)揮社會(huì)效益的問題所在。建設(shè)是基礎(chǔ)，管護(hù)是關(guān)鍵。農(nóng)村公路有著線路多，里程長(zhǎng)，分布廣，密度大的特點(diǎn)，單純依靠國(guó)家補(bǔ)貼或地方自籌都面臨著養(yǎng)護(hù)資金、養(yǎng)護(hù)機(jī)制等矛盾。因此,如果不及時(shí)探索和研究農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)和管理問題,不從根本上解決農(nóng)村公路的養(yǎng)管機(jī)制問題,將嚴(yán)重制約公路拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)地方發(fā)展作用的發(fā)揮。在對(duì)全縣32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行通村公路管護(hù)情況的專項(xiàng)檢查中，從實(shí)地檢查和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映的情況看，現(xiàn)階段全縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)與管理中存在如下問題：

一是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金短缺，包括農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金、水毀路段治理經(jīng)費(fèi)。按照2007年農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革時(shí)所確定的農(nóng)村公路管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縣公路年公里標(biāo)準(zhǔn)為油路6000元、泥結(jié)碎石公路2000元，鄉(xiāng)公路年公里標(biāo)準(zhǔn)為油路3000元、泥結(jié)碎石公路1000元，通村公路年公里標(biāo)準(zhǔn)為600元?？h、鄉(xiāng)、村公路管護(hù)經(jīng)費(fèi)分級(jí)近按比例承擔(dān)，其中縣政府承擔(dān)80%，地區(qū)承擔(dān)20%。通村公路省公路局每年每公里補(bǔ)助500元。今年縣財(cái)政預(yù)算公路養(yǎng)護(hù)資金242萬(wàn)元，目前已到位180萬(wàn)元。隨著物價(jià)不斷上漲，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。特別是通村公路的養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)更加不足。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，通村公路才是真正涉及老百姓的民生問題，大部分老百姓都生活在農(nóng)村，所以通村公路的養(yǎng)護(hù)管理顯得更加重要，但養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)是嚴(yán)重不足的。有關(guān)部門提出“一分建三分養(yǎng)”，沒有經(jīng)費(fèi)是做不到的，按照現(xiàn)在物價(jià)水平，每年每公里至少需要3500元才能真正養(yǎng)好和管好。據(jù)估算，全縣農(nóng)村公路要達(dá)到保暢的基本要求，以2300公里計(jì)算，管養(yǎng)資金缺口約800萬(wàn)元。

二是農(nóng)村公路技術(shù)等級(jí)低，抗災(zāi)能力差。受到建設(shè)資金投入、施工技術(shù)等條件的限制，已建成的農(nóng)村公路普遍存在技術(shù)等級(jí)偏低、抗災(zāi)能力薄弱的缺陷。在自然災(zāi)害來(lái)臨如大暴雨襲擊時(shí)，極易發(fā)生塌方、擋墻垮塌、橋涵沖斷等險(xiǎn)情,嚴(yán)重威脅公路安全和行車安全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至今年6月底，全縣共有15條縣鄉(xiāng)公路遭水毀，涉及路面恢復(fù)41673平方米、坍方清理4.4萬(wàn)立方米、砌體工程1.2萬(wàn)立方米，需治理資金474.85萬(wàn)元；通村公路共有37條遭水毀，涉及坍方清理3100余立方米、砌體工程3700余立方米、路面恢復(fù)11.3萬(wàn)余平方米，需治理資金416.14萬(wàn)元。兩項(xiàng)合計(jì)共需治理資金890.99萬(wàn)元，這對(duì)縣級(jí)財(cái)政來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)較大開支，給縣財(cái)政帶來(lái)不小壓力。

三是農(nóng)村公路未實(shí)行有效管理。根據(jù)交通部門現(xiàn)在的實(shí)際情況來(lái)看，因?yàn)檗r(nóng)村公路點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，過于分散，而且很多通村公路是“斷頭路”,需原路返回,增加了巡查和管理的里程和難度。同時(shí),隨

著農(nóng)村公路里程的延伸和農(nóng)村居民建房量的增加，特別是目前實(shí)施新農(nóng)村生態(tài)文明家園建設(shè)和危房改造，部分群眾利用縣鄉(xiāng)公路和通村公路擺放建筑材料，侵占、損壞公路的行為時(shí)有發(fā)生。目前，縣農(nóng)村公路管理所共有職工30人（其中專業(yè)技術(shù)人員2人），實(shí)際有部分人員長(zhǎng)期承擔(dān)公路管養(yǎng)之外的其他業(yè)務(wù)工作；養(yǎng)護(hù)縣鄉(xiāng)公路的工人有80人左右，許多路段由于缺乏資金，要做到保暢通都非常困難?？傮w上看，公路管養(yǎng)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀是人員不足、資金不足、沒有養(yǎng)護(hù)工程機(jī)械，油路養(yǎng)護(hù)沒有機(jī)械根本沒法進(jìn)行，以現(xiàn)有的工程技術(shù)人員、路政管理人員的配置和數(shù)量，要管好2300多公里的農(nóng)村公路，根本不可能對(duì)農(nóng)村公路實(shí)行有效管理。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)通村公路管養(yǎng)工作的重視程度不夠，管養(yǎng)措施落實(shí)不到位，相當(dāng)一部分通村公路處于“失養(yǎng)”狀態(tài)。從督促檢查的情況看，現(xiàn)階段各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然按照縣政府的要求成立了交通運(yùn)輸管理站，但基本流于形式，主要原因是體制不明，公路管理站不屬于正式編制單位，其站長(zhǎng)或負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他人員兼任，工作人員也只是兼職從事公路管理工作，還達(dá)不到專人專職的要求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)費(fèi)投入方面也不能滿足通村公路管養(yǎng)的需要，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有投入管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，“等、靠、要”的思想非常嚴(yán)重；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂通村公路管養(yǎng)協(xié)議并從事公路管養(yǎng)工作的人員缺乏基本的技能，缺少必要的機(jī)械設(shè)備，也不能滿足通村公路養(yǎng)護(hù)的需要。

三、農(nóng)村公路管護(hù)要在體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新

解決農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理問題,必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村公路管理體制,把農(nóng)村公路管理納入各級(jí)政府的職責(zé),納入各級(jí)交通主管部門的行業(yè)管理,合理劃分農(nóng)村公路的管理層次和管理權(quán)限,建立適宜的農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)。一是要積極探索農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的路子。現(xiàn)行的公路管理體制是按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立起來(lái)的，隨著體制改革的逐步深入,這種公路管理體制愈來(lái)愈不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì),并且對(duì)新形勢(shì)下公路事業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。因此,必須加快培育和發(fā)展公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)，建立適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制，允許和鼓勵(lì)組建不同所有制形式的養(yǎng)護(hù)工程專業(yè)隊(duì)或公司,參與公路養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng),逐步轉(zhuǎn)為具有一定規(guī)模的養(yǎng)護(hù)企業(yè)，推向市場(chǎng)。農(nóng)村公路管養(yǎng)社會(huì)化的優(yōu)勢(shì)在于改變目前公路管護(hù)單位（農(nóng)村公路管理所）人員不足、管理效率低下的狀況，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、機(jī)械化，以提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和投資效益，也有利于公路管護(hù)單位更有效地履行管理和服務(wù)職能。對(duì)公路改善、大中修、綠化、水毀專項(xiàng)修復(fù)等適宜于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的養(yǎng)護(hù)工程,應(yīng)逐步推向市場(chǎng)，實(shí)行招投標(biāo)，以促進(jìn)養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)的發(fā)育，降低工程造價(jià)，提高資金使用效益。這一改革的關(guān)鍵是縣級(jí)財(cái)政必須有足夠的財(cái)政預(yù)算投入，以保證公路養(yǎng)護(hù)工程的順利實(shí)施。二是對(duì)農(nóng)村公路管理所進(jìn)行調(diào)整和充實(shí)，突出管理、服務(wù)職能，為推動(dòng)農(nóng)村公路管護(hù)市場(chǎng)化提供有力的組織保障?？h農(nóng)村公路管理所現(xiàn)有人員一律不得承擔(dān)交通部門其他工作任務(wù)，進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)后，成立辦事高效，人員精干、面向社會(huì)的新型農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，對(duì)列養(yǎng)的農(nóng)村公路進(jìn)行調(diào)查，負(fù)責(zé)監(jiān)督并調(diào)控的農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)工作。這兩個(gè)思路主要針對(duì)縣鄉(xiāng)公路管護(hù)而言。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)通村公路管護(hù)，我認(rèn)為主要應(yīng)從以下方面進(jìn)行加強(qiáng)：

第一，要理順通村公路管護(hù)關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管護(hù)責(zé)任。要對(duì)農(nóng)村公路實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理，必須根據(jù)《公路法》規(guī)定和交通部頒布并實(shí)施的《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《貴州省公路路政管理?xiàng)l例》、《貴州省農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理辦法》理順關(guān)系、明確責(zé)任?！顿F州省農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理辦法》第十八條規(guī)定：農(nóng)村公路的小修保養(yǎng)工作,縣道、鄉(xiāng)道由縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門所屬的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；村道在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))交通運(yùn)輸管理站的指導(dǎo)下由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)通村公路管養(yǎng)工作的組織者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理站負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路規(guī)劃和建、養(yǎng)、管工作的具體實(shí)施?？h農(nóng)村公路管理所應(yīng)做好行業(yè)管理工作，負(fù)責(zé)全縣通村公路養(yǎng)護(hù)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著重做好通村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的考核工作，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)交管站工作人員、養(yǎng)護(hù)工人進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)及協(xié)調(diào)管理工作，做好養(yǎng)護(hù)資金的審核、發(fā)放和監(jiān)督使用工作。

第二，要建立以政府分級(jí)投入為主體，發(fā)動(dòng)企業(yè)參與和群眾自愿的原則拓寬資金籌集渠道，增加通村公路管護(hù)投入。要對(duì)通村公路實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理，養(yǎng)護(hù)資金保障是關(guān)鍵。這是做好農(nóng)村通村公路管養(yǎng)的最基本的保障條件。從目前情況來(lái)看，農(nóng)村公路建成通車后的養(yǎng)護(hù)資金是一個(gè)十分突出的問題，要求由地方財(cái)政投入固定的、有限的資金對(duì)通村公路進(jìn)行良好的養(yǎng)護(hù)管理顯然是不現(xiàn)實(shí)的。按照現(xiàn)行的通村公路管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，僅為年公里1100元（省級(jí)補(bǔ)助500元/公里，地、縣配套600元/公里），在目前的物價(jià)水平上要保證通村公路通暢，實(shí)在是杯水車薪。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政困難，基本上沒有資金投入到通村公路管養(yǎng)上來(lái)，也沒有建立多種籌資渠道，使得公路管養(yǎng)工作難以有效開展。因此，要解決農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理資金問題，必須拓寬籌資渠道，擴(kuò)大融資方式。在這方面，少數(shù)有礦山企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已嘗試由企業(yè)投入資金養(yǎng)護(hù)涉礦公路或進(jìn)行通村公路改造，但這僅是少數(shù)通村公路，對(duì)于大部分沿線無(wú)礦山企業(yè)的通村公路而言仍需依靠當(dāng)?shù)厥芤嫒罕娀I資來(lái)進(jìn)行管養(yǎng)，可通過“村規(guī)民約”或“一事一議”等方式來(lái)確定受益群眾出資額度，作為現(xiàn)行年公里1100元管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須加強(qiáng)對(duì)群眾籌資工作的監(jiān)督，以防止攤派行為的發(fā)生和充分用好有限的公路管養(yǎng)資金。

第三，要進(jìn)一步完善通村公路管養(yǎng)機(jī)制,加強(qiáng)督促檢查以確保管養(yǎng)措施落實(shí)到位。要對(duì)農(nóng)村公路實(shí)行長(zhǎng)期有效的管理,還必須完善相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。目前我縣農(nóng)村公路管理所結(jié)合縣的實(shí)際制訂出了一套切實(shí)可行的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法，建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，明確了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，逐級(jí)簽訂了養(yǎng)護(hù)責(zé)任合同（其中明確養(yǎng)護(hù)管理人員管養(yǎng)的路段、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量要求、責(zé)任、工資等）, 但還缺乏與之配套的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,在這方面應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理站要相對(duì)專業(yè)化，定期對(duì)各線的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量進(jìn)行檢查考核,并按獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制予以兌現(xiàn),使得在實(shí)際工作中有章可循,措施到位。在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理中，受益農(nóng)民應(yīng)成為農(nóng)村公路管養(yǎng)的主體，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可結(jié)合實(shí)際組建通村公路管養(yǎng)隊(duì)伍，建立一支強(qiáng)有力的農(nóng)民養(yǎng)護(hù)工隊(duì)伍，并保持相對(duì)穩(wěn)定；如組建通村公路管養(yǎng)隊(duì)伍存在困難，也可通過“一事一議”方式將管護(hù)責(zé)任分解落實(shí)到各公路受益村民組、農(nóng)戶頭上，簽訂責(zé)任書，實(shí)行組、戶聯(lián)管，以戶為主的通村公路管養(yǎng)責(zé)任制。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村賦予了農(nóng)村公路建設(shè)新的歷史使命。對(duì)農(nóng)村公路實(shí)行長(zhǎng)期有效管理，是我們當(dāng)前面臨的新問題，要解決好這個(gè)問題還需大家的共同努力。我認(rèn)為，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,建立高效、科學(xué)的公路管理及養(yǎng)護(hù)體制已經(jīng)成為一項(xiàng)重要任務(wù)。只有相關(guān)職能部門充分引起重視，同心協(xié)力，切實(shí)履行職責(zé)，落實(shí)好有關(guān)措施，做到建養(yǎng)并重、有路必養(yǎng)，就一定能更好地鞏固農(nóng)村公路的建設(shè)成果，推動(dòng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和管理工作走上良好的軌道，促進(jìn)農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村公路應(yīng)有的作用。

第五篇：地稅局監(jiān)督制約機(jī)制調(diào)研報(bào)告

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，把“加強(qiáng)對(duì)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”放在了突出位置，強(qiáng)化了對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的著力點(diǎn)和針對(duì)性。而存在于稅收中的“兩權(quán)”，則是稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使監(jiān)督制約的重要部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在進(jìn)一步推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)中，如何深化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立健全相關(guān)制度和機(jī)制，是我們必須著力解決的問題。

一、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性、艱巨性和長(zhǎng)期性

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”，就是國(guó)家法律賦予稅務(wù)人員行使的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)。每個(gè)稅務(wù)人員為取得稅收，必然要在稅款征收、稅源管理、稅務(wù)稽查、行政處罰等稅收業(yè)務(wù)中行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。由于稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)具有自由裁量性，為保證每個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法人員行使權(quán)力過程中的公正、公平、廉潔、奉公，就必然要對(duì)權(quán)力運(yùn)行的過程進(jìn)行監(jiān)督制約，以實(shí)現(xiàn)為國(guó)聚財(cái)、執(zhí)法為民的宗旨。而對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)和隊(duì)伍的人、財(cái)、物的管理，就是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政管理權(quán)，而加強(qiáng)對(duì)行政管理權(quán)運(yùn)行過程的監(jiān)督制約，也是題中之義。因此，在稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，不僅是維護(hù)稅務(wù)人員正當(dāng)行使職權(quán)取得稅收所必需的，也是稅務(wù)部門從源頭上有效預(yù)防腐敗所必要的。

稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運(yùn)行過程，有其業(yè)務(wù)的特殊性和復(fù)雜性，對(duì)應(yīng)的監(jiān)督制約就具有艱巨性。在重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象上，不僅有各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，還有一些重要崗位的人員，以及為數(shù)不少的稅收?qǐng)?zhí)法人員，具有不同層次、人數(shù)眾多的特性；在權(quán)力運(yùn)行的環(huán)節(jié)上，既有稅款征收、稅源管理環(huán)節(jié)，又有稅務(wù)稽查、行政處罰等環(huán)節(jié)，其稅款征收環(huán)節(jié)，又有納稅申報(bào)、稅款核定、稅款解繳、欠稅清理等關(guān)節(jié)點(diǎn)，具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性；在行政管理的體制上，由于我國(guó)對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)行的是以垂直管理為主的行政層級(jí)管理體制，“看得見的監(jiān)督不了、監(jiān)督得了的又看不見”，在這個(gè)系統(tǒng)表現(xiàn)得尤為突出；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平上，由于經(jīng)濟(jì)決定稅收，在稅收任務(wù)的完成、稅收管理的方式、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策等，各地都存在差異，多少影響著人們的思想認(rèn)識(shí)，影響著“兩權(quán)”監(jiān)督制約的力度。

稅收是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的重要形式。只要有國(guó)家存在就有稅收，就有稅務(wù)機(jī)構(gòu)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)作為國(guó)家設(shè)立的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，憑借國(guó)家法律賦予的公共權(quán)力，對(duì)企業(yè)、單位和個(gè)人強(qiáng)制、無(wú)償征收稅收。有權(quán)力的地方就必然要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力，必然走向腐敗，這是被歷史和現(xiàn)實(shí)證明了的真理。所以說(shuō)，稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”監(jiān)督雖不是社會(huì)上的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，卻是伴隨稅收存在而長(zhǎng)期存在的問題。

因此，對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約，既是稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉必須要抓的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其必要性、艱巨性和長(zhǎng)期性，則是我們構(gòu)建廣西地稅系統(tǒng)懲防體系中監(jiān)督制約機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)。

二、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求和基本工作思路

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，稅務(wù)系統(tǒng)與其它部門一樣，仍然還存在著一些體制機(jī)制制度不完善的方面，存在著因權(quán)力濫用而導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生的空間和漏洞。這些空間和漏洞較集中地凸現(xiàn)在“兩權(quán)”運(yùn)行的過程之中，如果我們對(duì)存在稅務(wù)系統(tǒng)的“兩權(quán)”運(yùn)行監(jiān)督制約輕重不分，平均使用力量，往往就達(dá)不到最好效果，我們這幾年來(lái)的工作實(shí)踐也說(shuō)明了這點(diǎn)。因此，從強(qiáng)化對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約出發(fā)，我們必須明確監(jiān)督過程的目標(biāo)要求，理清突出重點(diǎn)的基本工作思路，才能具有針對(duì)性和有效性。

（一）目標(biāo)要求

堅(jiān)持對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的目標(biāo)要求是：“不出大問題，少出問題，不出問題”。這是一個(gè)監(jiān)督工作逐級(jí)遞增的層級(jí)式目標(biāo)，是針對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的艱巨性和長(zhǎng)期性，以及整個(gè)監(jiān)督工作過程需要逐漸健全完善來(lái)確立的，是符合人們對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約認(rèn)識(shí)不斷深化，對(duì)其規(guī)律逐漸掌握的客觀實(shí)際的，也是這幾年來(lái)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

“不出大問題”，是從性質(zhì)的角度出發(fā)，來(lái)控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的程度。腐敗問題從懲處對(duì)象來(lái)劃分，這里可分為大、中、小問題。大問題，就是違法亂紀(jì)，已經(jīng)超出紀(jì)律檢查的范圍，要由國(guó)家司法機(jī)關(guān)來(lái)懲處，即進(jìn)入刑事處分；中問題，則主要是違紀(jì)，即使違法也是輕微，還夠不上用法律來(lái)制裁，基本屬于紀(jì)律處分范圍；小問題，就是發(fā)現(xiàn)的是苗頭性、傾向性的問題，即使涉及違紀(jì)，也屬輕微還夠不上處分，這類問題主要是以日常業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的為多數(shù)。不出大問題，也就是說(shuō)即使出問題，也還未嚴(yán)重到要通過司法機(jī)關(guān)來(lái)懲處的程度，其危害和社會(huì)影響不大。

“少出問題”，是從數(shù)量的角度出發(fā)，來(lái)控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的次數(shù)。因?yàn)橐磺惺挛锒加幸粋€(gè)從量變到質(zhì)變的過程，對(duì)數(shù)量的控制就是防止腐敗問題積少成多，使腐敗現(xiàn)象控制在人民群眾能承受的范圍。對(duì)“兩權(quán)”的監(jiān)督制約，由于一些現(xiàn)行的客觀因素和條件的制約，我們不能要求也不可能要求杜絕一切腐敗現(xiàn)象，這樣才是實(shí)事求是的態(tài)度，這樣才能朝著真正杜絕一切腐敗現(xiàn)象的路上前行。

“不出問題”，就是杜絕一切腐敗現(xiàn)象滋生，以實(shí)現(xiàn)對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最高目標(biāo)要求。

（二）基本工作思路

幾年來(lái)，我們對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的探索和實(shí)踐，初步總結(jié)出了一條基本工作思路，即按照構(gòu)建懲防體系簡(jiǎn)便、易行、管用、有效的總體要求，以樹立立體監(jiān)督、全方位監(jiān)督、重點(diǎn)監(jiān)督、實(shí)效監(jiān)督為指導(dǎo)，按照突出一條監(jiān)督主線，打造兩個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，抓住三個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)，落實(shí)四位一體監(jiān)督責(zé)任的工作思路，形成縱橫交錯(cuò)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以取得“兩權(quán)”監(jiān)督制約的最佳效果。

突出一條監(jiān)督主線，就是在地稅系統(tǒng)自上而下要明晰這樣一條監(jiān)督主線：即明確各級(jí)稅收業(yè)務(wù)部門是首要監(jiān)督層次，充分調(diào)動(dòng)其他內(nèi)外監(jiān)督主體力量作為中間監(jiān)督層次，地稅系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察部門是最后監(jiān)督防線的監(jiān)督主線。各級(jí)稅收業(yè)務(wù)部門是“兩權(quán)”行使的職能部門，開展的日常業(yè)務(wù)與“兩權(quán)”監(jiān)督制約緊密相聯(lián)，是實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的基礎(chǔ)，沒有這個(gè)基礎(chǔ)，對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約就如空中樓閣，不會(huì)有任何成效。

打造兩個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，就是在各級(jí)地稅機(jī)關(guān)要分別建立起對(duì)內(nèi)的政務(wù)公開和對(duì)外的稅務(wù)公開的兩個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，以調(diào)動(dòng)內(nèi)外監(jiān)督主體的力量，使“兩權(quán)”作為被監(jiān)督制約方，有對(duì)應(yīng)的明確監(jiān)督者，置于一個(gè)經(jīng)常受監(jiān)督的環(huán)境和氛圍中。對(duì)內(nèi)的政務(wù)公開，主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部必須要向全體稅務(wù)人員公開的人、財(cái)、物等政務(wù)內(nèi)容，要求采取有關(guān)方式進(jìn)行公開，以接受全體稅務(wù)人員的監(jiān)督。對(duì)外的稅務(wù)公開，是國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定的必須向社會(huì)和全體納稅人公開的稅收業(yè)務(wù)內(nèi)容，主要有“文明辦稅八公開”等，采取的主要方式有辦稅大廳的公告、網(wǎng)絡(luò)化的“12366”納稅服務(wù)熱線、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)的社會(huì)監(jiān)督員、行風(fēng)評(píng)議員等，主動(dòng)接受社會(huì)各監(jiān)督主體，特別是納稅人的監(jiān)督。對(duì)這兩個(gè)監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)，各級(jí)地稅機(jī)關(guān)都要加以重視，為積極主動(dòng)接受各方監(jiān)督主體的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

抓住三個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)。由于“兩權(quán)”監(jiān)督的對(duì)象具有不同層次、人數(shù)眾多的特性，又由于“兩權(quán)”運(yùn)行的軌跡具有環(huán)節(jié)多、過程復(fù)雜的特性，我們不能皮毛胡子一把抓，而應(yīng)該是有所側(cè)重、有所突破。概括地說(shuō)主要是抓住三個(gè)重點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、10個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、基層稅收管理重點(diǎn)崗位。抓住這三個(gè)重點(diǎn)，可以說(shuō)基本上點(diǎn)中了“兩權(quán)”運(yùn)行過程的穴位，抓住了監(jiān)督制約的關(guān)鍵所在。

落實(shí)四位一體監(jiān)督責(zé)任。對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約，領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門、崗位人員、紀(jì)檢監(jiān)察部門都有責(zé)任。一是領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)“一崗兩責(zé)”，特別是分管領(lǐng)導(dǎo)既要廉潔自律，又要管好自己的人、自己的事，在“兩權(quán)”的行使中真正將監(jiān)督管理融入自己分管的工作中，負(fù)起職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督管理的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是職能部門根據(jù)所管的業(yè)務(wù)，必須認(rèn)真履行“一崗兩責(zé)”，既要抓好本部門的業(yè)務(wù)建設(shè)，又要落實(shí)從源頭上對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的首要責(zé)任；三是要落實(shí)崗位責(zé)任，“兩權(quán)”重點(diǎn)環(huán)節(jié)運(yùn)行的各個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)都涉及到崗位人員的權(quán)力行使，作為這些重點(diǎn)崗位的人員除了要嚴(yán)格要求和廉潔自律外，必須明確對(duì)與自己相關(guān)崗位的其它人員，還負(fù)有相互監(jiān)督、相互制約、相互制衡的責(zé)任，如果這個(gè)認(rèn)識(shí)不到位，就有導(dǎo)致走向?yàn)^職犯罪的可能；四是紀(jì)檢監(jiān)察部門在“兩權(quán)”監(jiān)督制約中，必須在黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)起組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督落實(shí)的責(zé)任。

實(shí)施基本工作思路，關(guān)鍵是落實(shí)部門責(zé)任，著力點(diǎn)是進(jìn)行責(zé)任追究。落實(shí)部門責(zé)任是稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次，必須承擔(dān)“首要”責(zé)任，將“兩權(quán)”監(jiān)督與開展稅收業(yè)務(wù)相結(jié)合，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一落實(shí)、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一考核，實(shí)現(xiàn)堵塞漏洞、同步監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)防范，確實(shí)承擔(dān)起首要責(zé)任。在現(xiàn)行情況下，針對(duì)出現(xiàn)還夠不上違紀(jì)違法的問題開展責(zé)任追究，很難從現(xiàn)行的“兩權(quán)”監(jiān)督制度中找到相對(duì)應(yīng)的措施和辦法，這是責(zé)任追究的軟肋?？尚械闹荒苁恰澳橂y看”的辦法，即亮出工作的“好、壞”，讓“好”的得到大家認(rèn)可，讓“壞”的展現(xiàn)在大家面前，即使采取一些激勵(lì)措施作為抓手，也必須要在現(xiàn)行獎(jiǎng)勵(lì)政策的下允許才行。

三、“兩權(quán)”監(jiān)督制約的保障措施和辦法

中共中央在《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系*-*年工作規(guī)劃》中，提出了今后5年要建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架的工作目標(biāo)，其中，要求權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制基本形成。為此，我們?cè)谕七M(jìn)懲防體系建設(shè)中，按照已明確的目標(biāo)要求和基本工作思路，必須采取有力的保障措施和辦法，經(jīng)過五年左右的努力，基本形成廣西地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”監(jiān)督制約機(jī)制。

（一）建立工作機(jī)制

各級(jí)地稅機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部既是實(shí)施“兩權(quán)”監(jiān)督制約的組織者和責(zé)任者，也是監(jiān)督制約他人的主體和被監(jiān)督制約的對(duì)象，必須要以帶好隊(duì)的高度政治責(zé)任感抓好“兩權(quán)”監(jiān)督制約。為保證一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，形成合力，取得實(shí)效，必須建立一個(gè)工作機(jī)制：實(shí)行黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，崗位責(zé)任落實(shí)到位，上下聯(lián)動(dòng)的工作體制和機(jī)制。為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將“兩權(quán)”監(jiān)督制約作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，列入每年的責(zé)任制布置、檢查、考核當(dāng)中，強(qiáng)化第一責(zé)任人的責(zé)任，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺地將黨風(fēng)廉政建設(shè)貫穿于“兩權(quán)”運(yùn)行的全過程，把抓“兩權(quán)”監(jiān)督制約擺上議事日程。

（二）明晰崗位職責(zé)

由于“兩權(quán)”運(yùn)行過程涉及的環(huán)節(jié)多、崗位多、人員多，對(duì)每項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行過程中的環(huán)節(jié)必須清晰，對(duì)涉及到的每個(gè)崗位職責(zé)必須明確，這樣才便于監(jiān)督制約。為此，必須規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序，明晰運(yùn)行的環(huán)節(jié)，做到定崗定責(zé)，崗責(zé)明確。如稅款征收環(huán)節(jié)，關(guān)節(jié)點(diǎn)是開票、收款、入庫(kù)，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)金收取的監(jiān)督控制，當(dāng)收取的稅款是現(xiàn)金時(shí)，為杜絕開票時(shí)有“大頭小尾”的貪污稅款行為發(fā)生，有效措施：一是采取計(jì)算機(jī)開票，通過軟件控制，使同一業(yè)務(wù)不能重復(fù)打印，或者實(shí)行票款分離來(lái)設(shè)置崗位；二是現(xiàn)金入庫(kù)，必須有兩人同時(shí)到銀行繳庫(kù)，并要求當(dāng)天繳庫(kù)當(dāng)天結(jié)報(bào)，避免現(xiàn)金稅款發(fā)生流失。

（三）提供制度保證

對(duì)“兩權(quán)”運(yùn)行的監(jiān)督制約，必須解決一個(gè)由誰(shuí)監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題，這就要求有一整套實(shí)施監(jiān)督制約的管理辦法，具體分為操作規(guī)程和考核評(píng)估制度。一方面，通過致力于現(xiàn)行制度的運(yùn)用和欠缺制度的建立完善，形成一套科學(xué)規(guī)范易于操作的制度體系，做到權(quán)力運(yùn)行到哪里，規(guī)章制度就制定到哪里，使“兩權(quán)”運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)重點(diǎn)崗位都有章可循，有可操作的辦法，這主要由業(yè)務(wù)部門來(lái)擬訂；另一方面，為了監(jiān)察業(yè)務(wù)部門對(duì)“兩權(quán)”監(jiān)督制約的開展，還要有以考核評(píng)估為主要內(nèi)容的制度辦法。為此，我們針對(duì)三個(gè)監(jiān)督重點(diǎn)，要出臺(tái)三個(gè)監(jiān)督管理制度性文件：已經(jīng)出臺(tái)的《廣西地稅系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理辦法（試行）》（桂地稅黨組字〔*〕45號(hào)），今年將要出臺(tái)的《廣西地稅系統(tǒng)“兩權(quán)”重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督管理辦法（試行）》，列入明年出臺(tái)的《廣西地稅系統(tǒng)縣（市）、城區(qū)局基層稅收管理重點(diǎn)崗位監(jiān)督管理辦法（試行）》，從而為“兩權(quán)”監(jiān)督制約提供制度保證。

（四）采用科技監(jiān)控

目前，信息化技術(shù)已成為稅收工作的技術(shù)支撐，與稅收業(yè)務(wù)緊密地結(jié)合在一起。通過信息化，可強(qiáng)化“兩權(quán)”監(jiān)督制約的手段，進(jìn)一步加大監(jiān)督制約力度，發(fā)揮事半功倍的效果。由于信息化技術(shù)在軟件設(shè)計(jì)上，可以做到規(guī)范工作流程、界定崗位權(quán)限、明確崗位責(zé)任，達(dá)到程序上不可復(fù)制、流程上不可逆轉(zhuǎn)、自動(dòng)匯總、及時(shí)預(yù)警的要求，在一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，記錄操作軌跡，制約權(quán)力行使，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗的目的。如發(fā)票領(lǐng)用繳銷，設(shè)定一個(gè)數(shù)量上限，沒有繳銷就不能領(lǐng)用，對(duì)發(fā)票的私售亂開就能起到監(jiān)督制約作用。因此，稅務(wù)系統(tǒng)的信息化人員，要充分認(rèn)識(shí)到“兩權(quán)”監(jiān)督制約的必要性，在開發(fā)運(yùn)用稅收業(yè)務(wù)軟件時(shí)，一定要將監(jiān)督制約的理念與稅收業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化“兩權(quán)”監(jiān)督制約，建立和完善“兩權(quán)”人機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制。

（五）開展考核評(píng)估

為保證“兩權(quán)”監(jiān)督制約工作機(jī)制的建立和四位一體監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)，必須對(duì)每年的監(jiān)督制約工作有一個(gè)考核評(píng)估。首先，稅收業(yè)務(wù)部門作為首要監(jiān)督層次，明確其職責(zé)是：監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督、監(jiān)督得怎樣；其次，紀(jì)檢監(jiān)察部門作為組織協(xié)調(diào)，一方面要將執(zhí)法監(jiān)察與稅收法規(guī)部門的執(zhí)法檢查結(jié)合起來(lái)，對(duì)各稅收業(yè)務(wù)部門開展監(jiān)督檢查；另一方面要將各稅收業(yè)務(wù)部門履行“兩權(quán)”監(jiān)督制約的情況，與其落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況結(jié)合起來(lái)進(jìn)行布置、檢查、考核；再次，開展年終考核評(píng)估，即要求各稅收業(yè)務(wù)部門對(duì)本部門一年來(lái)在“兩權(quán)”監(jiān)督中履行職責(zé)的情況寫出評(píng)估報(bào)告，由紀(jì)檢監(jiān)察牽頭組成評(píng)估小組，對(duì)各稅收業(yè)務(wù)部門履行職責(zé)情況進(jìn)行考評(píng)，給出一個(gè)基本評(píng)價(jià)，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。