第一篇：當代中國的鄉(xiāng)村治理變遷

當代中國的鄉(xiāng)村治理變遷

李莉 盧福營

當代中國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了一個極其復雜的變遷過程，獲得了眾多值得一提的成功經(jīng)驗，也積累了不少值得注意的深刻教訓?；仡櫯c分析當代中國鄉(xiāng)村治理的變遷過程，對于推動我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，促進社會主義新農村建設，無疑具有重要的價值。

面向現(xiàn)代：鄉(xiāng)村治理變遷的軌跡

關于當代中國的時間界分，學界尚未達成共識。本文所考察的當代中國鄉(xiāng)村治理變遷主要是指中華人民共和國成立以后的中國鄉(xiāng)村治理。從總體上講，這一段時期的中國鄉(xiāng)村治理明顯呈現(xiàn)出向現(xiàn)代治理轉變的軌跡。主要表現(xiàn)為：

從一元治理到多元治理。改革以前，國家在農村基層政權建設過程中建構的鄉(xiāng)村治理實質上是一種一元治理模式。在土地改革時期，鄉(xiāng)村基層公共權力集中于農民協(xié)會;合作化時期主要集中于黨領導下的合作社管理委員會;在人民公社體制下，高度集中于黨政不分、政社合一的公社組織;“文化大革命”期間則集中 于公社和大隊革命委員會。單一的治理主體統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟、社會事務，其重要弊端就是容易導致鄉(xiāng)村治理的專權，扼殺農民群眾的自主性和創(chuàng)造性。突破這種一元治理模式的改革始于1983年的政社分開、撤社建鄉(xiāng)。隨后，又先后推行村民自治制度和農村集體經(jīng)濟合作社制度。到20世紀80年代中后期，農村新興民間組 織逐漸涌現(xiàn)，①并得到政府的承認。特別是老年人協(xié)會、農村專業(yè)經(jīng)濟合作社等對農村社會政治生活產生了日益重要的影響。由此，建構了黨組織、村民自治組織、集體經(jīng)濟組織、民間社會組織等多個組織有機統(tǒng)一的鄉(xiāng)村基層公共權力組織體系，形成了多個治理主體良性互動的多元治理模式。

從集權管治到分權民主。一元治理模式勢必導致鄉(xiāng)村治理的高度集權，并且最終導致領導者個人的高度集權。改革以后，特別是實行農業(yè)家庭承包經(jīng)營和 村民自治制度以來，鄉(xiāng)村治理逐漸開始分權。主要表現(xiàn)在：(1)黨政組織向經(jīng)濟組織和農民分權。首先，政社分開，政府下放經(jīng)濟管理權給經(jīng)濟組織。其次，家庭承包經(jīng)營，把農業(yè)生產經(jīng)營管理權下放給農戶和農民個人。再次，集體企業(yè)改制，通過出賣、租賃、股份化、承包等多種形式的改制，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)轉變了經(jīng)營方式，甚至改變了經(jīng)濟性質，促進了民營經(jīng)濟的迅速發(fā)展。

(2)國家向社會分權。村民自治的推行，是國家向社會放權的重要方式。它是繼家庭承包經(jīng)營下放 經(jīng)濟權力后，國家向農民下放農村基層社會治理的權力，由農民群眾自己管理自己的事情，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務。隨著新興民間組織的產生和發(fā)展，國家又逐漸將部分社會管理的權限分離出來，下放給特定的農村民間組織。比如，農村老年人協(xié)會、計生協(xié)會等。

從人治到法治。沿襲數(shù)千年的人治傳統(tǒng)對中國特別是農村和農民的影響極其深刻。在改革以前的鄉(xiāng)村治理實際運作過程中，出現(xiàn)了種種一言堂、“大民 主”、主觀隨意、個人專斷、官僚主義、家長制作風等違背民主、法治的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出典型的人治特征。改革以后，“依法治國”、“依制治村”得到強調，一系列關于鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)和制度相繼出臺，尤其是農村民主建設和村民自治發(fā)展逐步納入了法治化、制度化軌道。各級地方黨政部門還結合本地實際，做出了不少創(chuàng) 新和探索。比如，浙江省的一些地方政府和農民群眾在鄉(xiāng)村治理規(guī)范化、制度化方面做出了一系列地方性創(chuàng)新。比如：武義縣的“村務監(jiān)督委員會制度”、新昌縣的 “村務公約”(鄉(xiāng)村典章)、嵊州市的“八鄭規(guī)程”、天臺縣的“民主決策五步法”、柯城區(qū)的“兩監(jiān)督一賠償制度”等，成為浙江鄉(xiāng)村治理地方創(chuàng)新的一大特色。②國家建構：鄉(xiāng)村治理變遷中的政府主導性

從特定意義上說，當代中國鄉(xiāng)村治理的變遷過程，始終貫穿著政府的領導和主動推動，是一個政府主導的過程。特別是在中國這樣一個權力集中的國家中，政府在農村社會變遷過

程中往往居于主導地位，這集中表現(xiàn)在：

供給鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新的制度。任何一個時期的鄉(xiāng)村治理均以一定的制度為依據(jù)，任何一場鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新和變革同樣也需要有一定的制度根據(jù)。這些制度都是由政府建構的。具體地說，鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新的制度供給者，或者說建制主體主要是中央和地方黨組織、權力機關和行政機關。當代中國鄉(xiāng)村治理變遷的制度依據(jù)，首先來自全國性的制度安排，然后是地方政府的法規(guī)和政策，由此形成兩個層級的鄉(xiāng)村治理及其創(chuàng)新制度的基本架構

領導鄉(xiāng)村治理變革過程。任何一場重大的鄉(xiāng)村治理變革行動，均需要有一個領導核心和組織力量。從土地改革和農會建設到合作化，再到人民公社化運 動，甚至于錯誤地發(fā)動“文化大革命”，直至最終實行農村改革，推行家庭承包經(jīng)營和村民自治，以及社會主義新農村建設，無一不是在有關政府部門及其領導人的 發(fā)動和領導下展開的。在各地的鄉(xiāng)村治理變遷過程中，地方政府始終扮演著領導者的重要角色，表現(xiàn)出了異乎尋常的動員力和控制力。組織和推動鄉(xiāng)村治理的變遷。鄉(xiāng)村治理的變革是一個復雜的社會改造工程，難免會遇到風險、困難、挑戰(zhàn)、波折，甚至出現(xiàn)重大失誤，因而需要一個強有力組織的推動。各地的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新和變遷都與地方政府的主動性密切相關。即使是由農民和村級組織自發(fā)組織的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新工作，也需要政府的支持、總結和推 廣。政府在鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新和變革中具有相應的強制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和效率優(yōu)勢?！霸谧园l(fā)的制度安排，尤其是正式的制度變遷中，往往也需要用政府的行動來促 進變遷過程?！雹?/p>

尊重農民：鄉(xiāng)村治理變遷的關鍵

歷史發(fā)展表明，當代中國的鄉(xiāng)村治理變遷是在政府與民眾的互動中逐步推進的。鄉(xiāng)村治理變遷既是一個國家建構和政府主導的過程，也是一個群眾參與和 創(chuàng)造的過程。農民的自主行為推動著鄉(xiāng)村治理制度的創(chuàng)新，④農民群眾的參與和支持是鄉(xiāng)村治理變遷的重要動力，農民群眾的抗爭則以一種獨特的方式影響著鄉(xiāng)村治 理的變遷過程。實踐一再證明，尊重農民的意愿和自主性，是當代中國鄉(xiāng)村治理變遷的關鍵。

鄉(xiāng)村治理的變革必須尊重農民意愿，獲得農民群眾的認同與支持。歷史經(jīng)驗表明，政府的超強控制有可能損害農村基層社會最基本的活力。在政府超強控制下，當政府的決策脫離了鄉(xiāng)村社會實際，損害了農民利益時，盡管鄉(xiāng)村治理變革得不到民眾的認同和支持，無力的農民也只能無奈地接受變革，并理性地選擇“生產力暴動”、“鬧退社”、“投機倒把”之類自主行為，以表達不滿、表示抵制。如此，有可能導致國家與農民關系的“斷裂”，農村經(jīng)濟社會發(fā)展受到損害，鄉(xiāng)村治理變遷遭遇阻礙。反之，當政府的變革決策和行為與農村社會實際相適應，符合農民意愿和利益要求時，鄉(xiāng)村治理變革往往會得到廣大農民群眾的認同和支持。比如：土地改革、家庭承包經(jīng)營、村民自治等社會變革，正是與農民群眾的意愿相合，代表了廣大農民的利益，從而獲得了農民群眾的廣泛認同與空前支持，實現(xiàn)了政 府與民眾的良性互動。

鄉(xiāng)村治理變革需要尊重農民的自主性，充分發(fā)揮民間創(chuàng)造力。農民是具有自主性和創(chuàng)新性的積極行動者，民間力量是推動農村制度創(chuàng)新和鄉(xiāng)村治理變遷的重要主體。20世紀80年代以來的家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起、村民自治等一系列農民創(chuàng)舉，有力地推動了鄉(xiāng)村治理乃至于整個國家的經(jīng)濟、政治體制變革。研究表明，農民的自主行為建構了問題意識，使鄉(xiāng)村治理制度變遷具有更加客觀的信息與背景，進而引發(fā)政府的自覺推動，給予政府換一種方式行事的啟示與壓力，促進政府改變制度選擇，重新界定，或者放棄、修改原來的制度安排。同時，它以體制外的新生力量對制度變遷形成重要的結構性影響，并通過自身的績效改變政府的認知與行為取向，助推民間創(chuàng)新實踐上升為國家實踐并發(fā)展成制度體系。⑤1949年以來的歷史表明，農民的一系列自主行為程度不同地影響、改變著國家的制度選 擇，推動著鄉(xiāng)村治理制度變遷。從這個意義上說，農民的自主行為是一種“創(chuàng)新性越軌”，這種“越軌”帶來了制度創(chuàng)新的積極意義和行動結果。它誘致制度創(chuàng)新和 社會變遷，是一種“誘變性行

為”。

可見，鄉(xiāng)村治理的變革不能僅僅依靠政府的推動，更需要尊重農民群眾的自主性、尊重農民的創(chuàng)造實踐，充分發(fā)揮民間的創(chuàng)新活力。理性的政府不應當過度壓制農民和農村的自主性，而要適時地總結農民日常實踐中創(chuàng)造出來的好做法、好經(jīng)驗，科學地對待農民的自主性行為，及時發(fā)現(xiàn)隱藏其中的創(chuàng)新因子。把群眾制度創(chuàng)新與政府制度創(chuàng)新有機結合起來，建立以民意為基礎的互動型制度創(chuàng)新機制，促進鄉(xiāng)村治理的有序變遷。

注釋

①參見陳吉元，陳家驥，楊勛主編：《中國農村社會經(jīng)濟變遷》，山西經(jīng)濟出版社，1993年，第647～649頁。

②參見盧福營等：《當代浙江鄉(xiāng)村治理研究》，北京：科學出版社，2009年，第174～198頁。

③林毅夫：“關于制度變遷的經(jīng)濟學理論”，《財產權利與制度變遷》，上海：三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第384頁。

④⑤參見應小麗：“農民自主行為與制度創(chuàng)新”，《政治學研究》，2009年第2期。

第二篇：中國鄉(xiāng)村治理中宗族功能的變遷

社 會 學

系別：歷史系年級：班級：姓名：蔣景濤學號：

10屆 01班

2010091121

中國鄉(xiāng)村治理中宗族功能的變遷

內容摘要: 改革開放以后, 我國各個地方都不同程度地出現(xiàn)了鄉(xiāng)村宗族的復興, 農戶宗族和鄉(xiāng)村自治的關系受到學術界的重視。本文從農村宗族功能歷史演變的角度, 分析了在20世紀改革開放之后宗族在鄉(xiāng)村治理中的溝通功能、經(jīng)濟功能、組織功能、協(xié)調功能、文化功能的不同。

關鍵詞: 宗族;鄉(xiāng)村治理

改革開放以后, 我國各個地方都不同程度地出現(xiàn)了鄉(xiāng)村宗族的復興。特別是進入20紀90年代以來, 宗族與農村自治的關系受到了學術界的重視。很多學者都從實地案例出發(fā), 分析了宗族在農村自治中的作用和影響, 提出了很多問題和建議。本文從農村宗族功能的歷史演變的角度, 對宗族在我國鄉(xiāng)村治理中的作用進行分析。

一、20世紀初中國鄉(xiāng)村治理模式

(一)20世紀初, 即晚清和民國時期的中國鄉(xiāng)村治理結構。對于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的認識, 國內學者主要有費孝通先生為代表的無為政治下的鄉(xiāng)紳社會模.和秦暉為代表的編戶齊民的大共同體本位模式。鄉(xiāng)紳社會模式認為自秦置郡縣以來, 歷史上從來都是皇權止于縣政。費孝通認為中國傳統(tǒng)政治結構有中央集權和地方自治兩層, 傳統(tǒng)政治的無為主義把集權的中央懸空起來, 不使他進入人民日常的地方公益范圍, 地方上的公益由自治團體管理。大共同體本位模式受到馬克思對古代東方專制國家看法的影響, 認為傳統(tǒng)中國的國家政權過分強大, 鄉(xiāng)村組織和地方精英只是國家政權的附屬物, 鄉(xiāng)村社會的權利結構完全處于科舉制度、官僚體系以正統(tǒng)思想的控制之下[ 1]。如上所述, 我國鄉(xiāng)村治理模式是國家權力滲透下的鄉(xiāng)紳社會模式。因此, 我國鄉(xiāng)村治理模式依靠力量來自兩個方面: 一是國家政權賦予的權力;二是在鄉(xiāng)村長期蘊育的傳統(tǒng)文化。中國自古以來就是宗法制度的國家, 國家將道德法律化、宗教化, 家法和國法的本質是統(tǒng)一的。鄉(xiāng)村治理最終是通過中央在鄉(xiāng)村的代理和鄉(xiāng)村自治團體共同管理的。由于中國鄉(xiāng)村的特點, 政府都傾向于選擇在鄉(xiāng)村有治理經(jīng)驗的宗族首領或是當?shù)赜型泥l(xiāng)紳作為自己在鄉(xiāng)村的代理。因此, 在20世紀初宗族在中國的鄉(xiāng)村治理中占有主導和重要地位。

(二)鄉(xiāng)村治理中宗族的功能。由于宗族是鄉(xiāng)村治理的主要功能單位, 對鄉(xiāng)村進行全方位的管理, 因此宗族在鄉(xiāng)村治理中的功能是多元的, 主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.溝通功能。在晚清和民國時期, 宗族中有威信的族人是政府籠絡的在鄉(xiāng)村的代言人。清朝晚期在鄉(xiāng)間的鄉(xiāng)正、里正等都是由族長擔任或是由族長推薦人選;在民國時期亦是如此。族長或是族長推舉的人的首要標準是德, 只有品德高尚的人才能作為族人的代表。一方面, 作為政府的代言人, 他們在村中收取賦稅、傳達上面的旨意。另一面, 他們又作為鄉(xiāng)間利益的代言人, 當族人或是村民的利益受到損害的時候他們會拒絕服從上面的旨意, 或是代表族人或村民向上面反應情況。

2.經(jīng)濟功能。宗族的經(jīng)濟功能是指宗族利用族產的經(jīng)濟收入開展宗族內部的公共活動的功能, 同時族人內部形成社會保障的功能。馮爾康認為, 宗族經(jīng)濟主要是土地田產即族田

[ 2 ]。研究者一般認為族田作為宗族制度的重要組成部分, 到清代發(fā)展至鼎盛時期。關于族田的管理和經(jīng)營, 學者們普遍認為, 族田由地主階級管理, 其經(jīng)營方式因具體情況不同, 分別采取佃仆制和一般的租佃制, 只有少數(shù)采取族人輪耕的輪種制。族田主要有莊田和祠堂田兩種形式。在江南地區(qū), 祠堂占有土地比義莊少, 其收入主要用于祭祀及族人聚宴。而義莊則主要由官紳階層所建, 故規(guī)模較大, 其收入除用于祭祀外, 還用于族內辦義學及救濟族內貧民等 善舉[ 3 ]。當族人內部家庭出現(xiàn)變故, 族人內部會相互扶助。父母雙亡的孤兒, 族人會收留這個小孩, 把他撫養(yǎng)成人。

3.組織功能。宗族的組織功能是指以血緣為紐帶, 以宗族組織為載體, 以廣大族眾為基礎, 在族內動員社會力量, 組織互助合作和各種活動的功能。費孝通說:“ 中國鄉(xiāng)土社會采取了差序格局, 利用親屬的倫常去組合社群, 經(jīng)營各種事業(yè)。[ 4] 族人社會傳統(tǒng)的中國農村, 組織功能是宗族最重要的一種功能, 它使族眾在血緣的作用下形成一個整體, 必要的時候在行動上達到一致, 使宗族勢力得到張揚。從一定意義上說, 穩(wěn)固的宗族群體能給族眾提供一種安全保障。他們在有外部侵擾的情況下, 可以形成一定規(guī)模的武裝力量, 并對農村社會的穩(wěn)定產生影響。

4.協(xié)調功能。宗族的協(xié)調功能是一種以宗族權威為主體、以族規(guī)祖訓和鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎, 協(xié)調宗族內部關系、調解族內糾紛的功能。宗族都有自己的權威, 這種權威象征著祖宗的法杖, 對廣大族眾有很強的約束力。誠然, 族權具有濃厚的封建糟粕, 但其作為協(xié)調宗族內部關系和調解族眾糾紛的功能值得我們重視。中國的農村歷來是法律難以延伸到的一個角落, 鄉(xiāng)間社區(qū)的各類關系及其糾紛不可能全部依靠國家的法制來協(xié)調, 相當一部分是靠宗族內部自我調節(jié)的。

5.文化功能。宗族的文化功能是一種以傳承鄉(xiāng)間傳統(tǒng)禮俗為特征, 以形式多樣的宗族活動為載體, 喚起廣大族眾歷史感、道德感和歸屬感的功能。在鄉(xiāng)村社區(qū), 宗族活動是傳承村落家族文化的有效形式, 如舞燈、賽龍舟、祭祖、唱族戲、修族譜祠堂、婚喪嫁娶等等。在一系列宗族活動中, 族眾既滿足了文化娛樂的精神需求, 也受到了傳統(tǒng)禮俗的熏陶, 從而使宗族進一步增強了內聚力。

二、社會變遷中鄉(xiāng)村治理模式的轉變

(一)建國后至改革開放前鄉(xiāng)村治理模式在這一階段, 超強社會控制與單一權威格局下 宗族功能萎縮。這一時期, 中國的黨政主體權威和社會控制得到了空前的加強, 表現(xiàn)在長期以來政治上的無情專政, 經(jīng)濟上的高度集中, 思想上的高壓禁錮。在這種背景下, 農村社區(qū)只存在單一的黨政主體權威, 其他任何非主體權威都失去了生存的空間。族權作為舊秩序的典型代表更成了重點專政的對象, 宗族組織和宗族活動被視為非法組織和非法活動, 宗族勢力和宗族觀念被視為舊勢力和舊觀念。于是, 宗族的功能也得到前所未有的抑制, 從表面上 看, 宗族似乎銷聲匿跡了。然而, 鄉(xiāng)村治理結構的改變并沒有改變鄉(xiāng)村地區(qū)聚族而居的居住模式, 有著幾千年的歷史和文化積淀的宗族并沒有因此而消失, 只是其活動的方式更加隱蔽了, 功能日益萎縮了, 影響力下降了。這一時期的宗族仍保留了其有限的組織和協(xié)調功能, 鄉(xiāng)村社區(qū)時而出現(xiàn)的宗族械斗事件可以說明這一點。

(二)改革開放后鄉(xiāng)村治理模式改革開放后, 我國逐漸從以階級斗爭為綱轉為以經(jīng)濟建設為中心, 放松了政治控制。在這一過程中, 隨著人民公社的解體, 國家控制一切的局面被打

破了。此后, 隨著農村政權主體權威和社會控制的削弱, 宗族組織逐漸活躍起來。但是, 宗族組織的功能還是十分有限, 其很多功能都已經(jīng)轉移到政府機構或是實現(xiàn)了市場化, 其功能的分化如下:

1.作為上級政府與村民的紐帶的功能。建國后, 我國在鄉(xiāng)村建立了完善的政治結構。1990年, 國家立法要求各村實行村民自治, 建立村民委員會作為自治的管理機構, 自此村民委員會和村黨支部成為村級事務的管理部門, 同時也成為村和上級部門聯(lián)系的紐帶。政府的事務, 如收稅收費, 計劃生育等各項事務都是村兩委來具體執(zhí)行。在現(xiàn)有村級民主不夠完善的條件下, 村兩委不能充分代表村民的利益和意志, 特別是在村兩委的組成人員是由上級制定的情況下。因此, 在遇到與村民切身利益有關的事情后, 村民的利益很難得到有力的保障。

2.經(jīng)濟功能。在改革開放前, 農村的土地集體所有、集體經(jīng)營, 宗族的集體財產不復存在, 宗族的經(jīng)濟功能也完全瓦解。改革開放后, 農村實行了家庭聯(lián)產承包責任制, 土地的經(jīng)營權劃歸所有, 也不存在集體的經(jīng)濟。雖然大部分地區(qū)的宗族活動有所復蘇, 但是經(jīng)濟功能仍是十分薄弱。不過在部分經(jīng)濟條件較好的地區(qū), 一些宗族內部集資或是某些族人捐資設立了新的形式的族產, 形成了新的宗族經(jīng)濟。但是這些族產的規(guī)模一般較小, 主要作用是為宗族祭祀、祠堂維護提供經(jīng)費, 若有多余用做救濟族內的貧困家庭或是扶助老人。如地處珠江三角洲鷺江村中的車氏宗族, 1985年其在香港的族人車榕柏捐資修建了一棟三層樓的廠房, 1989年宗族在原廠房的北側又建了兩棟四層的廠房。其每年的收入主要的支出內容為: 族祭10萬左右;村中車氏居住地帶的公共設施7-8萬元;平均分給車姓的四個經(jīng)濟合作社20-25萬元;給農民退休的老人(55歲以上)每人500元/月, 共10萬元左右。同是鷺江村的莫氏家族, 2000年保留了祠堂原有的門面, 并使之與拆除主體后新建的五層出租屋合為一體, 獲得了客觀的效益[ 8]。但是由于失去強烈的宗族一體的意識, 加上經(jīng)濟基礎的分散, 宗族社 會保障的功能也已經(jīng)基本喪失了。在農村家庭有人患了重病, 只能通過向自己家的兄弟姐妹借貸籌款, 族人的概念已經(jīng)疏離了。

3.組織功能和協(xié)調功能。由于村兩委的建立, 宗族作為正規(guī)的組織機構和村民關系的協(xié)調機構已經(jīng)退出了。但是宗族隱形的組織功能和協(xié)調功能還不能忽視的, 特別是在姓氏構成比較單一或是宗族觀念比較強的地區(qū)。

4.文化功能。宗族的文化功能在改革開放前長期的專政的環(huán)境下已經(jīng)完全萎縮。改革開放后雖然環(huán)境有所放開, 但是隨著新一代人成長環(huán)境的變化, 傳統(tǒng)文化的流傳出現(xiàn)了斷層。除了婚喪嫁娶這些與人們生活息息相關的活動還保有傳統(tǒng)文化的方式, 以及顯示宗族存在的祭祖活動, 宗族內部相互扶助, 其他的文化活動都已經(jīng)陷入停滯。鷺江1948年時族祭的種類主要有開燈、清明祭掃和春秋二祭等。一些儀式為宗族的凝聚提供了一種集體的象征。因為共同的崇拜、共同的儀式證明了共同的信仰和共同的利益。而今, 昔日的神誕慶典遠逝了, 歲首開燈和添丁報喜的儀式未見恢復。令老人們興奮不已的舞獅場景, 也已變成了對闔族同慶生活的追憶。[ 8] 傳統(tǒng)文化衰落的同時, 在改革開放前建立起的農村新文化根基是十分淺薄的。電影進農村、樣板戲進農村都成了昔日的回憶, 電視是大多數(shù)農村地區(qū)唯一的文化活動方式, 很多農村地區(qū)的集體文化生活近乎空白。在這種情況下, 一些農村地區(qū)賭博等不良的文化風氣趁虛而入, 在農村地區(qū)形成了極大的不良影響。

通過以上分析, 我們可以看到我國建國以后極大地削弱了農村宗族組織存在的基礎, 在很短的時間內將宗族組織的功能完全由政府承擔。改革開放后, 政府的力量逐漸退出了農村

治理的范圍, 但是農村社會保障、道德教育、文化功能既沒有由宗族承擔的社會和經(jīng)濟基礎, 又沒有新的機制來保障這些功能, 因此農村的社會保障、道德教育和文化都成為農村發(fā)展的重要障礙。

參考文獻:

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第三篇：《中國社會歷史變遷中的鄉(xiāng)村治理研究》讀后感

評《中國社會歷史變遷中的鄉(xiāng)村治理研究》

傳統(tǒng)中國國家如何實施鄉(xiāng)村治理，一直是中外學者尤其是社會學界關注的話題，這一方面是因為中國是一個歷史悠久的農業(yè)文明大國，中國的農民占人口的大多數(shù)，是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，更為重要的是中華文明的本質是農業(yè)文明，中華文化的價值觀、生活態(tài)度和社會行為方式都是由農業(yè)文明決定的。在改革開放的新時期，中國在經(jīng)濟領域取得了舉世矚目的成就，但與此同時，對鄉(xiāng)村社會的制度供給遠不能滿足鄉(xiāng)村社會的需求，鄉(xiāng)村治理問題成為中國經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的重要制約因素。因此，對鄉(xiāng)村治理的研究成為社會學研究的熱點話題。

張健博士的《中國社會歷史變遷中的鄉(xiāng)村治理研究》就是針對這一熱點所做的系統(tǒng)研究，該專著是在他的博士論文基礎上修改完善的學術成果，于2012年7月由中國農業(yè)出版社出版。縱觀該書，其對中國社會歷史變遷中的鄉(xiāng)村治理進行了系統(tǒng)、深入的研究，探討了不同時期國家治權、鄉(xiāng)村精英和農民的角色扮演及其行動邏輯，檢視了不同模式的鄉(xiāng)村治理績效，并對未來鄉(xiāng)村治理的模式進行了預設。該書結構嚴謹、框架清晰、觀點鮮明，字里行間透露出作者對中國鄉(xiāng)村社會歷史變遷的洞見，作者娓娓道來，讀之如置身于中國鄉(xiāng)村社會的歷史畫卷中，讓人掩卷、沉思、感悟。

首先，張健博士立足于中國社會歷史變遷的視角，以大歷史的方法從理論和現(xiàn)實相結合的層面對中國鄉(xiāng)村治理進行了系統(tǒng)的研究。他指出，中國的鄉(xiāng)村治理是整個社會治理的重要組成部分，中國的鄉(xiāng)村治理問題涉及中國由傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代化社會的方方面面，是需要認真重視和妥善處理的重大問題。以史為鑒，實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村治理的善治，對解決三農問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進我國市場經(jīng)濟體系的發(fā)展完善、以及建設社會主義和諧社會和貫徹落實科學發(fā)展觀，有著非常重大的意義。

其次，張健博士的著作結構嚴謹，邏輯清晰。無論是理論分析還是實證研究，都具有嚴謹?shù)倪壿嫹治鲶w系，從時間維度上，對傳統(tǒng)社會、近代社會、新中國的集體化時期、以及改革開放后的鄉(xiāng)村治理進行了考察和分析，并在此基礎上對不同時期的鄉(xiāng)村治理模式進行比較研究，找到鄉(xiāng)村治理的重要因素，并在此基礎上

構建了本書的分析框架。

再次，張健博士突破了以往靜態(tài)的、結構化的國家、民間精英和農民的關系圖景，以國家治權、鄉(xiāng)村精英和農民關系作為分析框架。在洞察國家治權、鄉(xiāng)村精英和農民的角色和行為基礎上，張老師將圍繞國家治權、鄉(xiāng)村精英和農民發(fā)生的事件嵌入到非儀式化的平靜的村莊生活場景中進行觀察，從而動態(tài)的把握了隱蔽在鄉(xiāng)村表層之下的各種微妙關系及其內在邏輯。

最后，張健博士在理論分析和實證研究的基礎上，得出了國家治權、鄉(xiāng)村精英和農民在鄉(xiāng)村社會的政治經(jīng)濟權能配置狀況決定著鄉(xiāng)村治理的模式，并從宏觀、中觀、微觀三個層面歸納分析了不同模式下鄉(xiāng)村治理的績效?；诖?，張老師構建了鄉(xiāng)村治理的“有限主導——合作”模式，為未來中國鄉(xiāng)村治理的探索提供了科學的理論指導，對未來鄉(xiāng)村治理模式的展望具有前瞻性、指導性和可行性，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

第四篇：當代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式研究述評

當代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式研究述評

【原文出處】中國農村觀察

【原刊地名】京

【原刊期號】20061

【原刊頁號】74～79

【分 類 號】D4

【分 類 名】中國政治

【復印期號】200605

【作 者】藺雪春

【作者簡介】作者單位：山東大學政治學與公共管理學院。

【內容提要】對中國20世紀80年代實施村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式問題，學術界一是從肯定村民自治的方面，構設出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會治理實現(xiàn)“理想”的飛躍；二是從批判村民自治甚至否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機構的方面，提出了總體上可以概括為“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。初步分析來看，這些模式尚存在較大缺陷，一方面容易使民眾在自上而下的制度化過程中遭受不應有的損失，另一方面可能不符合中國非均質性的社會歷史環(huán)境。因此，關于鄉(xiāng)村治理模式問題，我們還需要一個更加科學、更加完善的分析框架。

【摘 要 題】地方政府與基層政權

【關 鍵 詞】村民自治/鄉(xiāng)村治理/模式研究

【參考文獻】

[1]徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，中國社會科學出版社，2003年。

[2]徐增陽、黃輝祥：《財政壓力與行政變遷——農村稅費改革背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革》，《中國農村經(jīng)濟》2002年第9期。

[3]鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。

[4]綦彥臣：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權結束的政治博弈與農村政治新戰(zhàn)略》，刊于中國農村研究網(wǎng)(http：//004km.cn)，2003年4月8日。

[5]沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期。

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[7]張厚安：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設》，四川人民出版社，1992年。

[8]于建嶸：《岳村政治—轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷》，商務印書館，2001年。

自20世紀80年代推行村民自治以來，中國的鄉(xiāng)村治理實際上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式，即國家基層政權設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治。理論界曾經(jīng)認為，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，政府政務與鄉(xiāng)村事務截然分開，互不干涉，應當說是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài)。但通過20余年的治理實踐來看，實際運行中的村治與鄉(xiāng)政，主要表現(xiàn)為合流與沖突的關系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導地位，使村民自治正在逐步喪失其本有的自治意義，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治。

面對“鄉(xiāng)政村治”的無奈困境，理論界不得不深入思考村民自治的道路應該怎樣走，鄉(xiāng)村治理應當采用什么樣的模式。有些學者站在總體上肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的政權性質、支持村民自治的角度，對現(xiàn)時期鄉(xiāng)村治理問題進行了深入思考，進而構設出總體上可稱作“理想村民自治”的各種鄉(xiāng)村治理模式，期望鄉(xiāng)村社會治理實現(xiàn)“理想”的飛躍。有些學者則依據(jù)自治理論與國外自治實踐，對我國村民自治的實踐和理論進行了批判，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的政權性質加以否定，進而提出總體上

可稱作“去村民自治”，準確地說應該稱作“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式。

一、“理想村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式

這里提出“理想村民自治”的概念，主要是說，與村民自治以來“鄉(xiāng)政村治”模式下的治理實況相比，學界期望通過改革或重構鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級組織，讓村治真正實現(xiàn)四項民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，達到三個自我，即自我管理、自我教育、自我服務的目的，并像曾經(jīng)設想的那樣，使村民自治與國家政權之間達成良好的互動、合作、雙贏?！袄硐氪迕褡灾巍钡泥l(xiāng)村治理模式主要有：

1.縣政·鄉(xiāng)派·村治模式。徐勇教授認為，“任何孤立或單項的鄉(xiāng)政改革很難取得實質性成效”，“必須從國家對鄉(xiāng)村社會治理的角度，進行縣、鄉(xiāng)、村連動性的結構性改革。”據(jù)此，徐教授提出應當由“鄉(xiāng)政村治”模式向“縣政·鄉(xiāng)派·村治”模式轉換。這一模式大體包括三個方面的內容：①縣政：縣成為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責。作為獨立的財政核算單位，縣擁有更多的根據(jù)本縣實際進行治理的自主權，并主要運用法律等方式管轄縣政事務，而不是直接采用行政干預方式?？h人大代表和縣長都實行直接選舉?？h人大代表職業(yè)化，專司議事和監(jiān)督；縣長則對本縣行政事務全面負責。②鄉(xiāng)派：鄉(xiāng)成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專門從事縣政府委托的任務。在財政方面，鄉(xiāng)財政支出由縣政府編制預算，由縣財政開支。在組織機構方面，鄉(xiāng)實行人員精簡，不必設立與縣政府對口的機構。鄉(xiāng)屬機構均為辦事機構，在縣政府領導下行使事權；原來為農民提供服務的機構轉變?yōu)橹薪闄C構。鄉(xiāng)長由縣長委任，不設副職，可根據(jù)需要設鄉(xiāng)長助理職位。鄉(xiāng)設立鄉(xiāng)民代表會議，鄉(xiāng)民代表并非專職，其主要職能是反映民意、監(jiān)督鄉(xiāng)政府工作。在職能方面，鄉(xiāng)的主要職能一是完成計劃生育、社會治安等任務；二是指導村民自治活動。另外，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，在城鎮(zhèn)化程度較高的地方可實行市鎮(zhèn)制，與城鎮(zhèn)化程度較低的縣鄉(xiāng)制并行。③村治：村民委員會的主要任務是搞好村民自治，使村委會真正成為群眾性自治組織。村內公共事務及支出由村民會議或者村民代表會議決定，村委會直接對本村村民負責。村民委員會只是協(xié)助政府工作，應該由政府給予適當補貼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要選聘村干事，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付報酬，從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的工作，由此將一部分地方選聘“村官”合法化。

推行這一模式的基本理由是：壓力型體制造成行政擴張，行政成本過高，“鄉(xiāng)政”對“村治”進行強勢干預，村民自治組織日益行政化；鄉(xiāng)級政府無所不管，無所不能，仍在延續(xù)全權全能的管理體制；行政機構日益膨脹且脫離鄉(xiāng)村社會，農民負擔日益沉重。因此，“鄉(xiāng)政”不能適應“村治”的變革，已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸環(huán)節(jié)。“縣政鄉(xiāng)派村治”模式作為一種結構性的改革，既可以為鄉(xiāng)政減輕自上而下的行政壓力，又可以減少因機構人員不斷膨脹而造成的財政壓力，還可以打通鄉(xiāng)政與村治的隔絕機制，通過村民委員會的協(xié)助和村干事的委派，有效地履行政府必須履行的職責，由此建構起一個高效廉價、國家與社會良性互動的治理體系。

2.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治模式。這一模式也是由徐勇教授提出的。他認為，“鄉(xiāng)級體制改革的基本原則是在工農分業(yè)基礎上進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”，其基本思路是：“精鄉(xiāng)擴鎮(zhèn)，鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，從國家體制上進行結構性改革?！敝饕獌热菔?，把鄉(xiāng)級政權改為縣政府的派出機構，如同上述第一種模式中的鄉(xiāng)派設計；同時，擴大鎮(zhèn)的自主權，將鎮(zhèn)改為市以下的基層地方自治單位。把包括地方性事務的決策權和財權在內的許多由縣(市)控制的權限下放給鎮(zhèn)，使鎮(zhèn)成為一級地方法人自治團體，實行依法自治。在此基礎上考慮雙軌制即縣—鄉(xiāng)—村、市—鎮(zhèn)—社區(qū)體制的可行性。

實行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”模式的基本理由是：①鄉(xiāng)級機構日益膨脹，但不具備一級完備的政府的功能；而且在上級政府任務型管理的壓力體制下，行政的不斷擴張使財政捉襟見肘，行政擴張與財政萎縮之間的矛盾日益尖銳，農民負擔日益增加，造成鄉(xiāng)級政府與鄉(xiāng)村社會逐漸疏離。②鎮(zhèn)與鄉(xiāng)不同。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，許多鎮(zhèn)的產業(yè)主要是非農產業(yè)，經(jīng)濟實力雄厚，而鄉(xiāng)的產業(yè)基礎則主要是單一的農業(yè)，經(jīng)濟力量薄弱。同時，鄉(xiāng)域社會是同質性社會，利益關系簡單，而鎮(zhèn)域社會則是立體的多樣化的異質性社會，利益關系復雜，自主能力較強。因此，由于鄉(xiāng)與鎮(zhèn)產業(yè)基礎、社會構成、經(jīng)濟地位不同，應該實行鄉(xiāng)“政”與“治”分離、鎮(zhèn)“政”與“治”合一即鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治兩種不同的治理模式。

3.鄉(xiāng)派鎮(zhèn)政模式。徐增陽認為，在農村稅費改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革路徑的現(xiàn)實選擇既不是簡單的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))派”，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分設，實行“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”，即在鄉(xiāng)設立縣級政府的派出機構，在鎮(zhèn)設立一級政府，同時應提高現(xiàn)行的建制鎮(zhèn)標準。“鄉(xiāng)派”的理由如前面兩種模式所述。實行“鎮(zhèn)政”的基本理由是：建制鎮(zhèn)的數(shù)量雖然增長迅速，并于2001年底超過鄉(xiāng)的數(shù)量，但其平均非農業(yè)人口卻一直在下降，說明我國建制鎮(zhèn)的標準太低；在以第二、三產業(yè)為主

要經(jīng)濟基礎的鎮(zhèn)設立政府，有利于滿足轄區(qū)內居民和企業(yè)對公共產品的需求，同時財政也具備支付能力。而達不到新建制鎮(zhèn)標準的仍以農業(yè)為主的消費型鎮(zhèn)則恢復為鄉(xiāng)建制，將原政府改為鄉(xiāng)公所或辦事處等派出機構。

二、“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式

之所以不稱其為“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不僅是因為這些模式是在批判村民自治的理論與實踐的基礎上提出來的，更重要的是，它們尚未全然擯棄自治理念，而是反映了對自治理念的不同認識和理解。“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式主要有：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式。鄭法認為，應當“構筑以農民自治體和農民組織為基本架構的鄉(xiāng)村農民組織制度”，“建立農民自治體意味著在目前實行村自治基礎上實行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民自治”。綦彥臣也認為，政權必須從農村結束，在新政治群眾組織充分運作并獲得認可的基礎上讓農村接受“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”?；纠碛蔀椋孩僖h鄉(xiāng)一體化的壓力型體制，就必須實行“釜底抽薪”——撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，而且目前撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的時機已經(jīng)成熟。在撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權后，由鄉(xiāng)村農民自治體和農民組織填補其權力真空。②“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在中國歷史上具有悠久傳統(tǒng)，在1949年以前，中國歷代統(tǒng)治者只是將國家政權下沉到縣一級，縣以下實行自治；而且地方自治也曾在中共解放區(qū)實行過，例如1946年《蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地方自治基層政權組織。③縣鄉(xiāng)兩級政府同在一個行政區(qū)域范圍內行使政權職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域內事實上存在兩個政府，機構重疊(主要表現(xiàn)為縣派出機構)。由于縣鄉(xiāng)兩級政權的設立原則為“縣政權建設取實，鄉(xiāng)政權建設取虛”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級政權已經(jīng)有名無實，其政府機構和編制極其有限，根本無法履行一級政權的職能，而縣政府為了在其區(qū)域范圍內履行管理職能，也建立起自己的垂直控制系統(tǒng)，導致“條塊分割”問題的出現(xiàn)。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為中國預算外收入的最大消耗者之一，已變成純消費性機構，它所提供的東西并不像其他各種公共產品那樣具有廣泛的外部效應。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”則可以理清縣鄉(xiāng)之間的非隸屬關系，取消原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，減少農民一大筆負擔，同時也能有效地培育農民組織發(fā)育，使農民盡快自立，減少對政府的依賴感。

2.鄉(xiāng)治·村政·社有模式。沈延生基于對中國現(xiàn)代化與政治發(fā)展的總體設想，針對“鄉(xiāng)政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的現(xiàn)行體制，參照日本、臺灣的治理模式，借鑒西方的自治理念，提出了“鄉(xiāng)治·村政·社有”的農村基層組織改革新模式，其具體設想是：①鄉(xiāng)治：即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。中國在未來應當實行兩級地方自治，以現(xiàn)在的直轄市和地級行政建制為上級地方自治體(簡稱地方自治體)，以市(非現(xiàn)在的縣級市而是新設立的縣轄市)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊為下級地方自治體(簡稱社區(qū)自治體)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社區(qū)自治體，由地方自治體依法設立，其財政體制與人事制度也由地方自治體統(tǒng)一規(guī)定，其職能以社區(qū)服務為主，以行政決策為輔，是地方自治體領導下的次級自治體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體作為公法人，享有法律上的獨立人格，擁有自行支配的法人財產，并依法行使各項自治權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直接選舉產生，并應算作政務官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部均納入地方公務員序列。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機構亦由選民選舉產生，均為無給職，只需在會議期間酌情給予補貼。行政首長和自治代表之間的關系，由地方自治法規(guī)加以協(xié)調。②村政：將政府組織延伸至行政村，在村一級設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構——村公所。村公所可由1～3人組成，1000人以下的村只須設村長，1000～2000人的村設村長、副村長，2000人以上的村可加設村干事一名。村公所成員均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派，由地方公務員擔任，村公所經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔。在行政村設立議事機關——村民代表會議。其成員可由設在行政村的村民委員會(應改稱村社委員會)成員兼任，也可由設在自然村或原生產隊的各村民委員會的主任兼任。在有大量的非村社成員居住的村，村民代表會議中還應有與其人口比例相稱的非村社村民代表。村民代表會議成員均為無給職，可酌情給予誤工補貼。村民代表會議聽取村長的村務工作報告，向村長提供咨詢意見，議決村內公益事項，可由絕大多數(shù)票提出罷免村長的建議，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。③社有：是指通過立法，明確規(guī)定農村土地屬于村社所有。未來的中國村社是社區(qū)自治體(市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng))的一部分，是管理和依法處置其轄區(qū)內的農村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社區(qū)法人，但村社的職能只限于專門的土地管理和收益分配職能。村社設立村社大會和村社委員會(以村社委員會取代現(xiàn)有的村民委員會)；后者是村社的法人代表，其產生方式與現(xiàn)有的村民委員會完全相同；村社委員會成員為無給職，不脫離生產。村社委員會與村民委員會的區(qū)別是，它在原則上下沉到自然村、村民小組或原來的生產隊，如果現(xiàn)有行政村的村委會早已是承包土地的發(fā)包人并且能夠繼續(xù)得到村民認可，也可以直接將村委會改稱村社委員會。

這一新模式的基本依據(jù)大體如下。①實證政治學表明，選民并不喜歡過多的選舉，地方性選舉的參選率通常低于全

國性選舉，越是基層選舉參選率就越低。在小的社區(qū)內，自治容易被有錢有勢者操縱；而在大的社區(qū)當中，窮人和社會弱勢群體就能聚集起足夠的力量爭取自身權益。因此，不如把村委會的“海選”和行政首長直選等有益的民主嘗試和經(jīng)驗，用之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治代表機構。②實行鄉(xiāng)治村政后，可以徹底改革農村現(xiàn)行財政稅收制度，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以解決農民負擔過重的問題。因為現(xiàn)行農村稅費制度極不公平，主要表現(xiàn)在貧富、地區(qū)和產業(yè)之間，尤其是城鄉(xiāng)之間的不公平上。迄今為止的財稅改革也都未觸及現(xiàn)行稅制堅持城鄉(xiāng)分立、農村稅費單設，將農民置于特殊納稅人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多數(shù)國家都不實行單獨的農村稅制的國際慣例。中國農村稅費制度改革的理想模式，應當像對工商戶和市民一樣，對農戶和農民征收增值稅、所得稅、消費稅和資源稅，并根據(jù)具體情況給予優(yōu)惠和減免，進而取消村級組織包稅制，由農戶直接向國家稅務機關按期依法納稅；取消對農民的“二稅”(鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留)、“三稅”(各種攤派)以及一切歧視性的區(qū)別待遇。③村民委員會現(xiàn)在所具有的農村土地管理和分配功能并沒有明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學原理，農村集體經(jīng)濟組織屬于私法人(根據(jù)私法規(guī)定而成立的法人，以私人事業(yè)為成立目的)，可由一部分人根據(jù)其意愿而成立，也可以根據(jù)全體成員的決定而解散。而村社作為地域性組織，是公法人(根據(jù)公法規(guī)定而成立的法人，以公共事務為成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地為目的。村社成員既無權自行成立村社，也無權自行解散村社。村社委員會則對外代表村社，對內承擔村社大會委托的具體事項，共同處理好收回承包地或其地租的再分配，部分農地轉為非農用地后地租或地價的分配，剩余農地的再分配，非耕地(果園、魚塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包費的分配等事務。村社在明確其土地所有權后，對村社土地可以堅持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原則，繼續(xù)實行雙層經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關系，實行類似于過去的永佃制(田底權歸村社，田面權歸農戶)，取消已取得城市戶籍的前農戶的村社成員的資格與待遇。同時，把村政和村社分離，在土地管理上由村社自主決策村政依法監(jiān)督，還有利于限制當前農村方興未艾的“圈地運動”，保護農民的命根子——稀缺的中國耕地資源。④把村干部改為國家公務員，不會增加國家負擔。在現(xiàn)有的70多萬個村建立政府機構，以每村3～5名公務人員計算，將增加210～350萬政府公務人員。若由國家支付工資，如以每人每年3000～5000元計，共需63～175億元。這與1995年底全國黨政、工團管理人員1年4700億元的工資和獎金相比，實在是個微不足道的小數(shù)。另外，通過精簡縣級機構，壓縮現(xiàn)有村干部數(shù)目，也能保持總編制不增加。

三、對以上諸種鄉(xiāng)村治理模式構設的初步評析

以上各種治理模式構設，是理論界諸多矢志于鄉(xiāng)村治理和建設的優(yōu)秀學者精心思考的成果，具有很強的科學性和說服力。但本文無意于對其科學合理的一面再加贅述，而是期望更加客觀獨立地初步表達另一種立場，這種立場及其表達或許對這些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.這些模式(尤其是上文所述前三種模式)無疑是從國家整合鄉(xiāng)村社會的角度出發(fā)的，需要在縣、鄉(xiāng)、村之間進行大規(guī)模的復雜手術，整體上要循著自上而下的方向形成制度化過程。一般而言，制度化過程有兩個階段。第一個階段是從“具體”到“一般”的過程，大量的行為慣例會從這個階段的實踐個案中自發(fā)形成，大量的個案調查和實驗也主要是在這一階段展開，進而從中抽象出一般的原則或模式。這些實踐、慣例、原則或模式成為制度的主要來源。第二個階段是從“一般”到“具體”的過程，也就是把總結抽象出來的一般原則或模式變成具體操作方式，盡量推廣應用到所有的實踐個案中去，并期望所有行為個案都照此原則或模式進行，這種原則或模式即形成所謂的制度。因此，在制度化過程的第二階段，“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度，被應用于更為廣泛的范圍”。但是，第一階段所調查和實驗的部分個案與第二階段的所有個案之間存在很大差異，從部分個案所形成的原則或模式并不一定就恰當?shù)剡m用于所有個案。這種制度對那些尚未實踐而變成行為慣例的區(qū)域來講是外加的，制度與行為慣例之間也并不是天然一致的，可能會出現(xiàn)以下幾種情況：一是對普遍原則或模式進行證偽而將之拋棄；二是可能對其加以證實而全盤接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具體利益損失；四是將這種制度在實踐中加以變通以適應于具體需求。

各級政府在推進各類改革政策和政治動員過程中，慣于以行政方式強力推行“從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度”，這就容易造成問題。村民自治首先是一種自發(fā)的治理模式創(chuàng)新，是具有共同利益的各方平等協(xié)議的產物，而后才被國家政權拿來作為整合及控制鄉(xiāng)村社會的制度化工具。這種在特定區(qū)域自發(fā)協(xié)議產生的模式并不一定就非常適合其他鄉(xiāng)村地域。村民自治的實踐證明，上層政權握有實施、推進變革的權力，傾向于從維護自身利益的角度思考變革方案和

進程；愈是自上而下的推進體制變革，鄉(xiāng)村社會的多元化權利訴求與行為方式就愈容易被覆蓋淹沒。任何制度化過程在其實質上都是求穩(wěn)而非求變的，總是把有活力的因素凝固下來，框入體制之內；總是易于重視終端目標忽略中間目標，造成大量中間目標利益的喪失，因此貶抑了各類因素的發(fā)展活力，某種新生因素就容易墜入制度化的陷阱當中。正因如此，村民自治的運作情況才出現(xiàn)了不同類型的劃分，甚至其中行政型村與癱瘓型村占70％以上。

2.實行“鄉(xiāng)派”或者“鎮(zhèn)政”而未改變本不合理的激勵約束機制，并不能解決問題，而這正是處理鄉(xiāng)村矛盾的重要之處。中國雖已在形式上建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉制度，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔和評價實質上仍取決于上級黨政領導，并實行所謂的“一票否決”。“因此，對上級黨政負責，貫徹上級黨政的意圖還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最主要的行為目標?！编l(xiāng)派機構或鎮(zhèn)政府仍然要執(zhí)行縣政府委托的任務，而這些任務仍然是縣政府不愿做也無能力做的計劃生育、社會治安等工作，且上述模式對征糧、納稅、收款等任務論述模糊，恐怕這些任務最終還要落到鄉(xiāng)派機構或鎮(zhèn)政府的身上。任務指標還是要一級一級的往下分解指派，而鄉(xiāng)派機構以其“精簡”的編制更加難以完成“膨脹”的鄉(xiāng)政機構才能完成的任務。即使多了幾個“合法”的村官，也不過是對村委會“這條腿”的體制內承認而已，但村民對這些“合法”村官的認同尚值得懷疑，假使這些村官不是在村委會基礎上或沒有村委會的參與而產生，村委會與“合法”村官之間的沖突就不可避免，一個再也不能簡單的道理：一山難容二虎，村委會還得卷入這些并不復雜但卻十分麻煩棘手的任務之中，鄉(xiāng)派機構、村官、村委會、村民之間，“鄉(xiāng)派”與“村治”之間的關系會變得更加復雜。再加之機構組織“鐵的膨脹率”的作用，縣政府也得從完成任務的角度對鄉(xiāng)派機構人員組織問題“慎重”考慮，“鄉(xiāng)派”或許會變成“鄉(xiāng)政”的另一個名詞表述。

而且，目前的“鄉(xiāng)政”在某種程度上已經(jīng)變成了縣政府的派出機構，主要是執(zhí)行縣政府指派的任務，其公共管理職能尤其是服務職能弱化。鄉(xiāng)派機構在執(zhí)行縣政府委托的任務時，可以把“縣政”作為盾牌，原有的“村治”與“鄉(xiāng)政”的矛盾可能會轉化到“縣政”與“村治”之間，但“縣政”與“村治”之間卻缺少了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中間的緩沖作用，縣政府將要艱難面對大量的村民訴求甚至各種行動，這對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定乃至最終利益并不一定有利。

3.鎮(zhèn)的情況雖然與鄉(xiāng)不同，具有一定的二、三產業(yè)經(jīng)濟基礎，但許多鎮(zhèn)并未把農業(yè)排除在經(jīng)濟體系之外，其工農分業(yè)的界線也并不清楚，效果并不理想，況且中國幾十年的工農分業(yè)、城鄉(xiāng)分治缺陷已給中國農村、農民、農業(yè)帶來極大損害，試圖在工農分業(yè)基礎上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設的治策并不在整體范圍內可行。同時，理論界在分析鄉(xiāng)級政權所造成的負擔時，同樣也包括鎮(zhèn)政府在內，據(jù)《財經(jīng)時報》2003年的調查發(fā)現(xiàn)，村級財政債務平均50萬元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務平均200萬到300萬元。也正是在此背景下，第四種模式(鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式)才主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。

4.我們還必須考慮中國社會的非均質性特征。由于中國鄉(xiāng)村社會的非均質性，我們不能否認上述模式各有其科學合理的一面；但正是因為這種非均質性，又不可避免地使它們存在以一概全的缺陷。試圖以一種模式概括中國鄉(xiāng)村社會之治策，不僅違背系統(tǒng)權變的基本規(guī)律，與中國的實際國情也明顯不附。不同的鄉(xiāng)村地域，縱向上處于不同的歷史發(fā)展階段，橫向上處于不同的空間區(qū)位，具有天然的優(yōu)、劣勢之別?？傮w來說，東部、東南部鄉(xiāng)村的發(fā)展水平遠高于并快于中西部地區(qū)鄉(xiāng)村，城市附近鄉(xiāng)村的發(fā)展水平又遠高于并快于離城市較遠的鄉(xiāng)村，天然資源豐富的鄉(xiāng)村又可能比資源貧瘠的鄉(xiāng)村具有更大更強的發(fā)展優(yōu)勢。因此，不同的時空可能處于不同的境域，這會影響到治策的選擇。

5.單純推行第四種模式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，而不考慮前面所說中國鄉(xiāng)村社會的非均質性特征，恐怕也不適宜。縱向來看，從長期目標考慮，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是值得追求的目標；從近期目標考慮，非政府組織發(fā)育還不完善，司法系統(tǒng)尚難獨立發(fā)揮公正的救濟保障作用，大多數(shù)村民對政權還有較強的依賴性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權難以從容退出歷史舞臺，還需要它發(fā)揮一定的公共服務和秩序功能。橫向來看，東部、東南部二、三產業(yè)發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖已具備一定的自主能力，但正因為經(jīng)濟比較發(fā)達而導致各方(包括中央、地方、基層政權，以及與經(jīng)濟組織相關的人員比如企業(yè)主、職工、周圍民眾等)利益錯綜復雜，敏感且難以合理分割，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的難度可想而知。在廣大的中西部、西北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟落后，在財政方面要更多地依賴上級政權，離“自治”可能還有很長的一段路要走。問題再說回來，不尊重民間的自主權及其自發(fā)創(chuàng)造能力，而是由某一政權機構大規(guī)模推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，這與大規(guī)模推行“村民自治”沒有什么區(qū)別，自治能力及權利訴求可能還會淹沒于制度化陷阱當中。

6.第五種模式——鄉(xiāng)治·村政·社有模式明顯比第四種模式更進一步也更完善，不僅提出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，還主張在各村設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構——村公所，其成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的地方公務員擔任(這種方式比原地踏步式的村官“合法化”進了

一大步)，且土地屬于村社共同所有，實行永佃制以穩(wěn)定承包關系，就目前土地問題的解決來看也不失為一劑良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必須的前提就是立足于兩級地方自治。這就需要對整個國家體制進行改革，可能要把現(xiàn)在的省市縣鄉(xiāng)全部變成自治體，進而再對行政、財政、法律體制進行一番相應的改革。這一系列改革若是能夠推行，當然很好。但現(xiàn)實問題是，連“村民自治”尚有那么大的難度，更何況這樣一項建國以來最為宏偉的政治工程呢？

7.還有最為關鍵的一個環(huán)節(jié)，就是必須認清黨組織在管理體制中的核心作用，前面所講的激勵約束機制也與這一問題緊密相關。眾所周知，黨組織通過思想領導、政治領導、組織領導在整個體制運作中發(fā)揮核心作用，自然是解決一切矛盾問題的樞紐。無論“鄉(xiāng)政”還是“村治”，“鄉(xiāng)治”還是“村政”，抑或其他鄉(xiāng)村治理模式，都必須科學合理地規(guī)置黨組織及其運作體制，以及黨組織與其他政權組織或非政權組織的關系，否則任何鄉(xiāng)村治理模式都將成為蜃樓虛幻。

總而言之，“鄉(xiāng)政村治”模式容易衰變或已經(jīng)蛻化為“鄉(xiāng)政”的統(tǒng)治。而以上各類鄉(xiāng)村治理模式構設，無論是“理想村民自治”，還是“批判村民自治”，要么存在較大缺陷，難以避開制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要關節(jié)。因此，究竟應當采用什么樣的治理模式，才能促進鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)展，或者促進“村民自治”的良性運作甚至“理想運作”，才能達到治權與政權的良性互動，我們還需要一個更加科學、更加完善的分析框架。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉型

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉型

任寶玉

[摘要]自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立至本世紀初開始農村稅費改革，20 多年間，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生了歷史性轉變，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也開始變化，即從財政汲取型治理向服務型治理轉變。服務型治理模式的最終確立需要新型財政體制的支持，然而，由于農村稅費改革只是解決了傳統(tǒng)意義上的農民負擔問題，傳統(tǒng)的財政治理體制并沒有得到根本改造，這必然深刻影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型的過程。

[關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;財政體制;財政汲取型治理;服務型治理;農村稅費改革

財政體制與國家治理體制存在內在關聯(lián)，財政體制既是國家治理體制的重要組成部分，也是不同類型的治理模式相區(qū)別的重要表征。從財政發(fā)展的歷史看，“家計財政”與封建制度相聯(lián)系，“國家財政”與計劃體制相聯(lián)系，而公共財政與市場經(jīng)濟和民主制度相聯(lián)系[1](P115-217)。財政與國家治理的密切關系為認識國家政權建設以及農村基層政權建設提供了一個很好的視角。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷的視角揭示中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變化及其特點。

在農村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于農業(yè)和農民，其特點表現(xiàn)為“以農養(yǎng)政”，是典型的農業(yè)型財政。在這種財政模式下，向農民汲取一定數(shù)量的財政資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要內容。與此相聯(lián)系，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理可以稱之為財政汲取型治理。財政汲取型治理給農民帶來了沉重的負擔，引發(fā)了農村大量的社會矛盾。農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的來源發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)意義上的農民負擔問題得以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織得以從繁重的稅費收取中解脫出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重大轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型提供了重要物質基礎和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型的目標是確立服務型治理模式。所謂服務型治理，是指以建構服務型政府為目標的治理模式。服務型治理模式的確立要求以公共財政制度為保障[2]。農村稅費改革只是向服務型治理邁進的開端，建立現(xiàn)代意義上的公共財政制度將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉型最終得以實現(xiàn)。

一、“分灶吃飯”與“以農養(yǎng)政”：稅費改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的前身是公社“財政”。在人民公社時期，中國財政管理級次是到縣級財政，人民公社不是一級獨立的財政單位，人民公社收支中屬于國家財政的部分，實行收支兩條線的管理方式，公社是縣財政的一個報賬單位。公社這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財政分配關系對早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產生了一定影響。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理在體制上是多種形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這實質上仍是屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依附于縣級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并不是嚴格意義上的一級財政[3](P2)。但是，在自上而下的財政壓力下，縣級財政也在不斷調整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制和辦法，從而釋放自身的財政壓力。

縣級財政的主要作法就是通過重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支基數(shù)和分成比例，實行“核定基數(shù)，超收分成，多支不補，節(jié)余留用”的管理體制來向下轉移自身財政壓力[3](P2)。這種管理體制實質上具有“分灶吃飯”的改革取向，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立初期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫并沒有建立，縣鄉(xiāng)之間的財政分灶并不徹底。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算收支的總的出納機關，是國家金庫體系的基層機構。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完整財政的重要標志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫建立之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有財無庫，財權不完整，不是一級真正獨立的財政單位。1980 年代后期，縣鄉(xiāng)開始進行“分灶吃飯”的財政改革。縣鄉(xiāng)實行“分灶吃飯”的財政管理體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身建設客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫應運而生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的建立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和縣級財政之間“分灶吃飯”有了制度上的支持。

縣鄉(xiāng)財政實行“分灶吃飯”是對統(tǒng)收統(tǒng)支的大鍋飯財政的制度性突破，這一體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成了深刻影響。在“分灶吃飯”的財政包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承接了來自縣級財政的巨大壓力?？h級財政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移財政壓力的方式主要有三種：一是縣級財政部門通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“分灶吃飯”的財政包干體制，把本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力通過體制轉化為縣級財力。其通常的作法就是過高地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入基數(shù)，同時壓低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出基數(shù)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內收支就常常會出現(xiàn)缺口，這個財政缺口實質上就是縣本級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一種體制內掠奪;二是縣級政府和財政部門通過非制度化的渠道，以各種基金、集資等名義，直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取財政性資金;三是下放事權，如借機構改革把“七所八站”的管理權及相關事權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而將相應的財政支出轉移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1980 年代以來逐漸形成的“壓力型體制”之下[4](P25-28)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能抵御縣級政府和財政部門向下轉移財政壓力的做法，否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部就要“出局”。

“分灶吃飯”的財政包干體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成的另一深刻變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得了前所未有的獨立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多收可多支，這極大地調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財?shù)姆e極性。在自上而下的財政壓力和基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財政利益的內在動力驅使下，汲取財政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內容，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。

在農村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入主要是來源于非常有限的農業(yè)剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費用以及鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練等費用基本上由農民負擔，是典型的“以農養(yǎng)政”[5](P323)。因此，向農民收取稅費就構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內容，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基層政府職能的前提和基礎。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農民汲取財政資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中的基礎地位，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立至農村稅費改革之前這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形態(tài)稱為財政汲取型治理或汲取型治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在自上而下的財政壓力以及地方領導的政績觀驅使之下，不斷加大財政汲取力度，農民負擔不斷加重。直到稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政汲取行為是這一時期中國鄉(xiāng)村社會矛盾和官民沖突的主要來源。

二、合法性流失：財政汲取型治理的深刻危機

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立到以取消農業(yè)稅為主要標志的農村稅費改革，這一階段大約經(jīng)過了20 年的時間。這20 年間，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也呈現(xiàn)出不同的特點。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政設立初期，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要向農民提取大量的財政資金，但由于聯(lián)產承包責任制的實行所激發(fā)的農民生產勞動積極性，農民生活和人民公社時期相比有了明顯改善，農民交糧交款的積極性很高，甚至在我國的糧食主產區(qū)一度發(fā)生了農民交糧和賣糧難的問題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立和發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政汲取行為并未引發(fā)農村治理危機，社會矛盾相對較少，農村社會呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定和發(fā)展的良好態(tài)勢。

到1980 年代末期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在縣級財政的擠壓下以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身內在擴張的作用下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始出現(xiàn)不斷加大農業(yè)稅收和鄉(xiāng)村兩級統(tǒng)籌提留款數(shù)額，并出現(xiàn)在正常的稅費之外的亂收費、亂罰款、亂集資等加重農民負擔的現(xiàn)象。由2011 年第6 期任寶玉：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變遷與治理轉型61于農民負擔快速增加，“不少地方農民人均負擔的增長，超過了人均純收入的增長，超過了農民的承受能力，嚴重挫傷農民發(fā)展生產的積極性，損害黨群、干群關系”①。農民負擔的不斷增加及其帶來的政治影響受到了中央政府的關注。然而，中央的三令五申并沒有阻擋住農村基層政府加重農民負擔的行為，在1990 年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)出更加強勁的增長趨勢，財政汲取的力度不斷加大，財政汲取的措施也不斷強化，備受爭議的“制度外財政”、[“6] 非規(guī)范收入”[7]在1990 年代迅速增加。

為遏制農民負擔的過快增長，維護農民的合法權益，1991 年12 月，國務院發(fā)布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，《條例》規(guī)定，“農民直接向集體經(jīng)濟組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(不含鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)繳納的利潤)，以鄉(xiāng)為單位，以國家統(tǒng)計局批準、農業(yè)部制定的農村經(jīng)濟收益分配統(tǒng)計報表和計算方法統(tǒng)計的數(shù)字為依據(jù)，不得超過上一年農民人均純收入的5%”。至此，5%的限額規(guī)定成為各地提取鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的一條政策和政治上的高壓線。但事實上，5%的限額管理規(guī)定對遏制農民負擔的增長幾乎無濟于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過虛報農民人均純收入而輕易地繞過了這條高壓線。所以，整個1990 年代，因財政和農民負擔問題所引發(fā)的矛盾和沖突不但沒有得到解決，而且呈上升的態(tài)勢，有些地方甚至因農民負擔問題而引發(fā)了惡性案件和群體性事件。因財政而引發(fā)的農村治理危機已經(jīng)嚴重傷害到了農村基層政府的合法性。

面對農民負擔的日益增長及其引發(fā)的嚴重治理危機，1998 年至1999 年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳連續(xù)發(fā)出通知，要求嚴格控制面向農民征收的提留統(tǒng)籌費。1998 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》要求：“1998 年農民承擔的提留統(tǒng)籌費的絕對額，不僅要嚴格控制在上年農民人均純收入的5%以內，而且不得超出1997 年的預算額。”1999 年7 月，國務院辦公廳又轉發(fā)了農業(yè)部、監(jiān)察部、財政部、國家計委、法制辦《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》，《意見》要求“1999 年的提留統(tǒng)籌費的提取數(shù)額不僅要控制在農民1998年人均純收入的5%以內，而且不得超過1997 年的預算額。”這樣，在中央的嚴厲要求下，到1990 年代末和本世紀初，農民所承擔的集體提留費用基本穩(wěn)定下來，并維持在1997 年的水平。

到1990 年代末，盡管村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費得到了有效控制，但是由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的嚴重缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財政增收的重點轉移到其他領域。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加非稅收入，在計劃生育工作中不惜以罰款來取代計劃生育控制目標;有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借農村殯葬改革之機以收費和罰款來取代火葬;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借發(fā)展中心集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設之機，不惜違規(guī)侵占耕地，變相出賣農民土地，大搞土地財政;等等。種種跡象表明，由于對農村社會的過度財政汲取，基層政府組織本身正在成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者，基層組織正在成長出對于鄉(xiāng)村社會的掠奪性[8]，這種對鄉(xiāng)村社會的掠奪性必然會侵蝕國家基層政權的合法性，嚴重威脅到農村基層政權建設。

三、汲取型治理的終結：農村稅費改革的政治后果

在傳統(tǒng)的財政治理體制下，以財政汲取為基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理嚴重影響到了農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，這種治理模式難以持續(xù)。農村社會經(jīng)濟關系和社會矛盾的發(fā)展客觀上要求對農村分配關系和農村財政進行改革。

在世紀之交，中國政府已經(jīng)完全具備了終結農業(yè)財政的物質基礎。經(jīng)過建國后50 來年的努力，中國的現(xiàn)代化建設進入到一個新的歷史階段。特別是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，中國的產業(yè)結構以及國家的財政收入結構發(fā)生了巨大變化，工業(yè)和第三產業(yè)在國民經(jīng)濟中占絕對優(yōu)勢，國家財政收入也主要來自于非農產業(yè)，僅非農產業(yè)所提供的稅收增加值就遠遠高于同期農業(yè)各項稅收的總和。從2003 年到2006 年，中央財政收入每年超收數(shù)額均在2000 億元以上，也遠大于同期農業(yè)各項稅收的總和②。進行農村稅費改革的時機已經(jīng)成熟。2003 年，在農村稅費改革試點的基礎上，中央決定在全國范圍內進行農村稅費改革。

這次農村稅費改革的主要內容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資等，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的農村勞動積累工和義務工;調整現(xiàn)行農業(yè)稅政策和調整農業(yè)特產稅政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地進一步降低了農業(yè)稅稅率并開始對種糧農民進行直接補貼;2005 年，部分省區(qū)宣布全部免除農業(yè)稅收;2006 年，中央宣布在全國范圍內取消農業(yè)稅，并開始在西部農村地區(qū)實施“兩免一補”①;2007 年，“兩免一補”政策擴大到中部和東部農村地區(qū)。

為支持農村稅費改革，同時保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織的正常運轉，國家通過轉移支付的方式彌補因改革而帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口。在稅費改革前，農村基層政府的可支配財政收入絕大多數(shù)是來自于農民繳納的各種稅費和統(tǒng)籌提留款以及各項集資款，而農村稅費改革最終徹底取消了農業(yè)稅和各項統(tǒng)籌提留以及面向農民的集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由此減少的財政收入主要由中央和上級政府的財政轉移支付來解決。農村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源發(fā)生了根本性的變化，實現(xiàn)了從“以農養(yǎng)政”到“財政支農”的歷史性轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用而且也不能像以前那樣靠向農民汲取財政收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織的運行。這一重要變化使農村基層政府的治理方式開始轉史，農村基層政權的合法性也得到明顯改善。

四、構建現(xiàn)代公共財政制度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型的財政制度基礎

論是從基層政府的設置目的、設置原則看，還是從市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能都應當是為轄區(qū)的居民提供公共物品和公共服務。從這個意義說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當是服務型的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應當是服務型的治理，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉型的最終目標。農村稅費改革的急劇發(fā)展終結了汲取型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，但是，舊的治理模式的終結并不意味著新的治理模式的自然形成。在稅費改革前，以財政汲取為基礎的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能嚴重異化，農村稅費改革只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向本位回歸、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向服務型治理回歸創(chuàng)造了必要的條件。

本世紀初開始的農村稅費改革主要是從兩個方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉型創(chuàng)造了條件。一是農村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費收取工作中解脫出來，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生產和用于公共服務提供了支持;二是農村稅費改革減輕了農民負擔，規(guī)范了行政性收費，從而大大地改善了農村社會關系，提升了農村基層政府的合法性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能創(chuàng)造了和諧的社會環(huán)境。

但是，僅靠目前的農村稅費改革并不足以催生服務型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。服務型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式需要解決兩個根本問題，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的生產成本問題。稅費改革后，中央和上級政府雖然給與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政支持，包括進行農村公共產品生產的專項資金，但是，目前這些資金遠遠不能滿足農村發(fā)展和農民生活對公共產品的需要。稅費改革在減輕農民負擔的同時也阻斷了農村基層政府自主籌資的渠道，在當前財政政策和財政管理體制下，面對農村公共產品供給短缺的狀況，基層政府顯得束手無策。二是如何從制度上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財政資金真正用于為民服務。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增長，國家對農村的財政支持也會逐漸加大，公共產品生產財政短缺問題會逐步得到緩解。然而，如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財政資金最大限度地用于公共產品的生產，這是制約服務型治理形成的關鍵環(huán)節(jié)。這個問題解決不好，財政資源就會被浪費，服務型治理也就無從談起。

目前的稅費改革重點解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的來源問題，而不是對農村財政治理體制的根本性改造，農村財政治理中的更深層次的問題，如對財政過程的監(jiān)督問題、群眾對財政過程的參與問題、縣鄉(xiāng)之間財政分配關系問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算體制問題等，基本未觸及。這些深層次的問題解決得如何，將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉型的過程。西方早期市場化國家較為成功地解決了服務型政府的建設問題。從西方市場化國家的經(jīng)驗看，公共財政制度的形成過程與服務型政府的建設過程是一致的，公共財政制度是實現(xiàn)服務型政府的制度保障。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理向服務型治理轉型的過程中，農村公共財政制度的建設將起到?jīng)Q定性的作用。

圍繞建立服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在進一步深化農村稅費改革、建設農村公共財政制度的過程中，需要著力解決兩個方面的問題。

一是建立科學規(guī)范的財政轉移支付制度。根據(jù)其他市場經(jīng)濟國家公共財政建設實踐，在農村財政收入結構中，來自中央和上級政府的財政轉移支付收入是農村政府財政收入的主要來源。借鑒其他國家的經(jīng)驗，在制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉移支付制度時，首先應當在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各項收入來源的基礎上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的事權，結合國家的財力，建立科學規(guī)范的財政轉移支付制度，通過規(guī)范的財政轉移支付制度，明確農村基層政府財政與上級政府財政之間的關系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具備提供必要的公共產品和公共服務的能力，并從制度上防止上級政府擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金。

二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度的核心是建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算制度。美國學者弗里德利克·克萊文蘭德認為，現(xiàn)代意義上的政府預算有七個方面的特點：“首先，它是一個關于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，它是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急進行區(qū)別。第五，這個計劃必須對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個計劃必須得到權力機構的批準，并接受其監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預算內容和預算過程必須透明”[9]?？梢?，規(guī)范的政府預算制度是對政府行為的強大約束，在預算的有力約束之下，政府成了公眾的“管家”、“代理人”，公眾則是真正的主人，是“委托者”，公眾及其代表通過的嚴格的審議、監(jiān)督等程序參與財政過程，最大限度地保證財政的公共性質，保證財政過程服務于民眾。因此，建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算制度是建立農村公共財政制度的根本，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務于民的最為可靠的保障。

文章來源：中國改革論壇