第一篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制立法探索

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制立法探索

摘要：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障具有重要意義。但現(xiàn)有農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)存在諸多問題。從宏觀上看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度相互沖突，流轉(zhuǎn)主體不明確，流轉(zhuǎn)范圍和方式存在限制，實(shí)施困難。在具體的環(huán)節(jié)中，無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)，還是配套的保障措施的形成上都存在較大漏洞。針對這些問題，應(yīng)從立法方面進(jìn)行推進(jìn)，取消對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，形成科學(xué)、可操作的流轉(zhuǎn)程序，完善相應(yīng)的登記制度，探索農(nóng)地以用代征的新路徑，建立起與當(dāng)前社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法制體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)機(jī)制

中圖分類號：F302.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0008-07

引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平和生活質(zhì)量不斷提高。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，制約了農(nóng)村發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。究其原因有兩大方面，一是限制性的戶籍制度，二是不科學(xué)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。2013年11月12日中共中央在十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），明確提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！蓖瑫r，確立通過戶籍和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的對策。2014年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）規(guī)定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生、計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度?！边@標(biāo)志造成城鄉(xiāng)二元差異的身份因素――農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶籍制度即將被取消，其中還要求建立與戶籍制度相適應(yīng)的土地制度，這對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革具有重要意義。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)屬于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一部分。因而土地的產(chǎn)權(quán)安排不僅影響土地自身的處置，還影響附著在土地上的其他資源的配置[1]。故接下來的任務(wù)便是按照《決定》的精神加快推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革，盡快解決城鄉(xiāng)二元土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的平等性問題，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)二元差距，實(shí)現(xiàn)全民共同富裕。然而，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)千頭萬緒，需在法律上進(jìn)行認(rèn)真檢視，以繼往開來的態(tài)度認(rèn)識現(xiàn)狀，并就存在的問題尋求解決的路徑。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定

（一）憲法

我國憲法第十條規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睉椃鞔_禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，其中包括農(nóng)村土地的所有權(quán)；但同時又為農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供了依據(jù)。

（二）物權(quán)法

《物權(quán)法》第一百二十八條、一百三十三條對家庭擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和其他方式取得的四荒地上的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)定：前者可以采用轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包等形式，后者可以以轉(zhuǎn)讓、抵押、入股及其他形式轉(zhuǎn)讓。在農(nóng)村集體土地建設(shè)使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，《物權(quán)法》除了第一百八十三條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！钡谝话侔耸臈l規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等農(nóng)村集體土地除法律規(guī)定之外，不允許通過抵押流轉(zhuǎn)，至于買賣方面，則是轉(zhuǎn)引其他法律規(guī)定。地役權(quán)由于不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)，須依賴主權(quán)利流轉(zhuǎn)，此在《物權(quán)法》中亦有明確規(guī)定。

（三）土地管理法

《土地管理法》中第二條規(guī)定了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但僅是特殊情況下允許。該法第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的不予批準(zhǔn)?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！痹摋l明確規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形，以此來看農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押入股受到了限制。

（四）農(nóng)村土地承包法

《農(nóng)村土地承包法》在第二章第五節(jié)中對家庭承包形式的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，明確了轉(zhuǎn)讓、互換、出租和轉(zhuǎn)包等其他方式，允許農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式從事合作社經(jīng)營，并就條件和程序做出了規(guī)定。該法第四十九條規(guī)定了其他方式所獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等其他方式，較家庭形式更為寬松。

（五）其他有關(guān)規(guī)定

《擔(dān)保法》第三十四條、三十六條和三十七條明確了農(nóng)村集體土地使用權(quán)除荒地經(jīng)發(fā)包方同意進(jìn)行抵押外以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)集體建設(shè)用地上的建筑物一并抵押外，一律不準(zhǔn)抵押。涉及到草原、森林等特殊資源，其相對應(yīng)的專門法律也作出了規(guī)定。由于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)國家農(nóng)村集體土地管理、農(nóng)民集體和農(nóng)民的切身利益，具有復(fù)雜性，因而國務(wù)院及其下屬部門就農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出臺了一些文件及規(guī)章予以規(guī)范，其中有一些具有重要意義。國務(wù)院辦公廳于1999年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣的通知》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地使用權(quán)除非在“破產(chǎn)、兼并等致使土地使用權(quán)必須轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦理審批手續(xù)”時方可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)讓，同時禁止向城市居民出售住宅。2004年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2004年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房用地管理意見》規(guī)定：“嚴(yán)格禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地，并且建設(shè)在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)土地使用權(quán)證書?！?009年國土資源部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出：“除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃，依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采用出讓轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)，以后，根據(jù)各地集體建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再推進(jìn)其他符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場?！钡胤缴嫌嘘P(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定具有典型意義的是《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）、《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（2008年）。

二、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)牽扯多方面的利益，管理上也為多頭。由于立法滯后、不科學(xué)，規(guī)章及規(guī)范僭越法律的情況時有發(fā)生。再者，三級農(nóng)村土地中的集體所有權(quán)，造成流轉(zhuǎn)主體不明確，監(jiān)管上存在漏洞，流轉(zhuǎn)程序和管理不科學(xué)，流轉(zhuǎn)秩序混亂，使農(nóng)民的利益遭受重大的損失。

（一）制度上的沖突

《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押，對采取其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的則在《土地管理法》中規(guī)定，而《土地管理法》第六十三條的規(guī)定允許符合土地利用總規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。2009年國土資源部出臺的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》，規(guī)定符合規(guī)劃并確權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以采取出讓等多種方式流轉(zhuǎn)，并在積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上還要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。為了防止法條理解錯誤，筆者專門查閱了全國人大對《土地管理法》第六十三條的法條釋義，雖然該釋義是對1998年頒布的《土地管理法》的釋義，但是1998年的立法與2004年修改后的立法在六十三條的規(guī)定上并無不同，故還可適用。在查閱過程中筆者發(fā)現(xiàn)，釋義較法條的字面意思更為嚴(yán)格，對于破產(chǎn)、兼并導(dǎo)致的集體建設(shè)用地使用權(quán)的要求是“必須是依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)，并隨廠房等一同轉(zhuǎn)移的，如果是農(nóng)用地，或土地上沒有房屋等設(shè)施的將不得轉(zhuǎn)讓”[2]。

部委之間規(guī)定也存在沖突，1999年國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣的通知》[3]與國土資源部文件規(guī)定上是沖突的，即在國土資源部的規(guī)定生效的情況下，筆者通過查詢國務(wù)院法制辦公室的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)1999年的文件仍是有效。

地方的試點(diǎn)規(guī)定與法律之間的沖突也很多，典型的如：2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中就允許農(nóng)村土地建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，甚至是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，完全打破了《土地管理法》的限制性規(guī)定。

這些情況，一方面反映出農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的迫切需要；另一方面也反映出對于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的混亂。盡管與法律沖突的規(guī)定可能更符合現(xiàn)實(shí)，但是對法律的僭越必然引起實(shí)踐矛盾和不確定性。

（二）農(nóng)村土地使用權(quán)的母權(quán)主體不明確

除了國家所有歸集體使用的土地外，其他的農(nóng)村土地為各個農(nóng)民集體所有。這些集體經(jīng)濟(jì)組織便是農(nóng)村土地使用權(quán)的母權(quán)主體（所有權(quán)主體）。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，現(xiàn)存的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體可以分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組三級所有。這種三級所有是過去人民公社化時期的人民公社、生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的翻版。不同的利益相關(guān)者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之間往往又是相互制約甚至是沖突的，因而必然構(gòu)成相互交織的極其復(fù)雜的多元利益關(guān)系[4]。所有權(quán)主體范圍上的三級所有，造成權(quán)利主體的模糊，管理上混亂、矛盾，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體土地使用權(quán)的設(shè)立與后續(xù)的流轉(zhuǎn)，引發(fā)農(nóng)民土地利益分配中的沖突，是一個亟待解決的問題。

（三）農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制不合理

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制，但這些限制性規(guī)定，并沒有得到充分執(zhí)行。由于欠缺合理的流轉(zhuǎn)模式及登記制度的引導(dǎo)，引發(fā)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的混亂。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)存在問題。其一，依照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不以實(shí)質(zhì)登記為要件，登記在流轉(zhuǎn)中僅為對抗要件。由于缺乏實(shí)質(zhì)主義的登記制度，造成農(nóng)民忽略登記，在流轉(zhuǎn)中因未登記而難以對抗第三人。其二，農(nóng)村土地性質(zhì)認(rèn)定欠缺合理的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)實(shí)中，一些本屬于家庭承包范疇的農(nóng)用地，被認(rèn)定為四荒地，從而直接通過設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)將農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體以外的主體，加之集體表決程序流于形式，導(dǎo)致農(nóng)村土地使用資源不當(dāng)流失。其三，有些地區(qū)村集體為了牟利，將集體的農(nóng)用土地以出租的形式供集體外的主體使用，以規(guī)避有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)的法律規(guī)定，但其約定租賃的時間往往超過20年，違反了合同法的有關(guān)租賃期限的規(guī)定。其四，大多數(shù)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民私下進(jìn)行的，根本不向發(fā)包方備案或申請，作為農(nóng)村土地的所有者的村集體，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)根本未發(fā)揮作用[5]。其五，目前農(nóng)村干部對此缺乏應(yīng)有的重視，缺乏對農(nóng)業(yè)發(fā)展中適度規(guī)模經(jīng)營的認(rèn)識，將土地流轉(zhuǎn)看成農(nóng)戶個體的問題，其利益關(guān)系只限于農(nóng)戶和業(yè)主之間，缺乏統(tǒng)籌管理，對之采取聽之任之的態(tài)度[6]。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，宅基地及宅基地上的房屋不允許轉(zhuǎn)讓給集體外人員，但現(xiàn)實(shí)中存在大量集體外的人員，特別是城鎮(zhèn)居民，到農(nóng)村置地建房或者購買住房。比如有些地區(qū)，流轉(zhuǎn)發(fā)生的地域主要出現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，尤其是在大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部[7]，為了搭上房價上漲的順風(fēng)車，未經(jīng)合法程序，將一些地塊集中起來，興建小別墅，然后賣給城鎮(zhèn)居民。由于沒有土地使用權(quán)，這些房屋成為小產(chǎn)權(quán)房，其中也不乏違章建筑，隨時面臨被拆除的危險。再者，一些農(nóng)民基于利益目的，以流轉(zhuǎn)不合法提訴，主張買賣合同無效，要求返還宅基地及其上的房屋，造成一些購買者房財(cái)兩失，增添了許多社會矛盾。

3.農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)亂象橫生。法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制十分嚴(yán)格，但由于城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國有建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)緊俏，很多人將手伸向了農(nóng)村集體建設(shè)用地。由于法律規(guī)制過苛，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)基本上處于一種黑市交易的狀態(tài)。黑市狀態(tài)下的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，缺乏合理的流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則，甚至還存在占用耕地的情況。很多農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是違法的，不可能被登記或者承認(rèn)，故出現(xiàn)巨大的交易風(fēng)險和社會糾紛。

（四）農(nóng)村土地使用權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)受到限制

農(nóng)村土地使用權(quán)的使用目的和流轉(zhuǎn)的限制，會造成兩方面危害，一是可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)因目的限制，不能與國有土地平等流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓價格較低，導(dǎo)致收益遠(yuǎn)低于國有土地；二是為了解決城市發(fā)展用地需要與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)有限的矛盾，政府采取征收的手段，將農(nóng)村土地征收為國有，繼而轉(zhuǎn)化為國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)用于出讓。土地征收本以公共利益為目的，但是現(xiàn)實(shí)中某些地方政府為了擴(kuò)大政績或者因?yàn)槠渌蛩?，對農(nóng)村土地進(jìn)行不合理征收。更有甚者，征地單位未經(jīng)審批便對農(nóng)村耕地進(jìn)行征收，為了暴利進(jìn)行非公益開發(fā)，且對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使他們難以維持生計(jì)[8]。

三、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度重構(gòu)

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重構(gòu)，要以農(nóng)民利益與公共利益的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，做到統(tǒng)籌兼顧。

（一）建立完備的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是設(shè)立在農(nóng)村土地上的用益物權(quán)，其中涉及農(nóng)民集體所有土地和國家所有由農(nóng)民集體使用的土地。后者有在國家土地使用權(quán)上設(shè)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的情況，這可認(rèn)為是對國家賦予農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，與基于農(nóng)村土地所有權(quán)而設(shè)定的用益物權(quán)有所不同，但從非征收關(guān)系的角度看，并不影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)。

1.拓展設(shè)立范圍和方式。在發(fā)包方面，鑒于農(nóng)村家庭承包土地能力有限，對于非四荒地的承包主體，應(yīng)擴(kuò)張到有能力承包經(jīng)營的非本集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)或個人，防止土地閑置。但鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仍屬于優(yōu)先照顧本集體成員，故在擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)組織成員外主體承包經(jīng)營權(quán)范圍時，同等條件下優(yōu)先發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶。在程序上，類比四荒地的要求，對集體經(jīng)濟(jì)組織外主體設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)，要經(jīng)過集體民主程序通過，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的方式取得。至于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的方式也可以拓展，如出讓、抵押、入股、信托等形式。

2.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。在流轉(zhuǎn)方面，除保留原有流轉(zhuǎn)形式外，應(yīng)對列舉的流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行拓寬，并規(guī)定在這些流轉(zhuǎn)形式下行使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容。

第一，盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)，但為了避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如此流轉(zhuǎn)變相成為炒地皮，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)后的使用年限要有明確的規(guī)定。具體設(shè)計(jì)，權(quán)利人取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后，耕地在2年內(nèi)、草地在3年內(nèi)、林地在5年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，若確實(shí)有特殊需要轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查認(rèn)為屬于特殊情形，經(jīng)同意可以轉(zhuǎn)讓，經(jīng)報(bào)備可以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租，而再一次流轉(zhuǎn)也要按照同樣的期限和程序進(jìn)行限制，其中轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)租還要經(jīng)最初的土地承包經(jīng)營權(quán)人的同意。

第二，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，依照《物權(quán)法》有關(guān)抵押的規(guī)定進(jìn)行，但也要考慮到抵押權(quán)行使時要保證流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依然為農(nóng)業(yè)用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)不同在于農(nóng)業(yè)用途，抵押時承包經(jīng)營權(quán)土地上的一些作物也要一并抵押。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓不允許超出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立時確定的使用年限，但這樣對于側(cè)重價值擔(dān)保的抵押權(quán)就會產(chǎn)生很大的影響（農(nóng)村承包地使用目的的限制性，變價有難度，從擴(kuò)張使用價值來塑造價值），故立法中應(yīng)允許對某些土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押權(quán)，在法定條件下，可以由抵押權(quán)人要求抵押人順延承包時間，筆者認(rèn)為順延承包時間累積不得超過5年，順延的費(fèi)用由抵押人承擔(dān)，農(nóng)民集體組織無正當(dāng)理由下不得反對。允許土地承包經(jīng)營權(quán)人就一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)作為成立抵押，比如土地承包經(jīng)營權(quán)距到期還有25年，而合同期屆滿后還剩24年，那么可就其中的4年土地承包經(jīng)營權(quán)為抵押，而后20年期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以為繼續(xù)抵押，以此增強(qiáng)融資功能。

第三，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股形式流轉(zhuǎn)。《決定》中提及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)通過入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。入股的形式，只要不違反承包合同約定或者法律規(guī)定，發(fā)包人不得反對。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以入股的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的對象要以從事農(nóng)業(yè)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)體為限。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股后便成為經(jīng)濟(jì)體的財(cái)產(chǎn)，原承包主體喪失權(quán)利人地位，成為股東。故在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)到期后應(yīng)由經(jīng)濟(jì)體按照國家法律規(guī)定主張續(xù)包，續(xù)包時同等條件下具有優(yōu)先權(quán)，但需要經(jīng)過村集體民主程序通過和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)。

（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《決定》中提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。

1.完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立。農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立要明確農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地的用途，從《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的第八條第一款規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)主要用于工商企業(yè)，包括個體戶，至于是否為本集體內(nèi)的企業(yè)則不論，該辦法第五條規(guī)定禁止這類經(jīng)營型建設(shè)用地用于商品房和住宅建設(shè)。今后的立法可以借鑒此辦法，允許對本集體外的企業(yè)或個人以工商業(yè)經(jīng)營為目的而設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，但本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的經(jīng)營企業(yè)或個人在同等條件下應(yīng)有優(yōu)先權(quán)。一般情況下，農(nóng)民集體外的企業(yè)或個體戶對于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌或者公開協(xié)商的方式在土地交易所進(jìn)行交易。唯有涉及農(nóng)民集體重大利益的情況下需要經(jīng)過村集體民主程序通過，應(yīng)符合規(guī)劃要求，且要向上級行政管理部門申請、審批。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的年限應(yīng)設(shè)定最高年限，可以比照國有用地的年限規(guī)定。當(dāng)該使用權(quán)屆滿，屆滿時的使用權(quán)人可以主張續(xù)期，在同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。

2.科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要區(qū)分不同的形式，具體情況具體設(shè)計(jì)。

首先，以轉(zhuǎn)讓、出租和入股的方式流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營建設(shè)用地使用權(quán)時，受讓人、承租人或入股人需為從事工商業(yè)經(jīng)營的主體。出讓合同有特殊約定的，還要符合特殊約定。至于其他限制條件則依照出讓時的法律規(guī)定來適用。至于流轉(zhuǎn)是否要征得村民集體同意，筆者認(rèn)為不需要其同意。畢竟該土地使用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營，且對農(nóng)民后續(xù)直接利益影響不大，無需管制過嚴(yán)。

其次，以抵押或者信托的方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，抵押權(quán)人和受托人無須為特殊主體要求，但是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時受讓人及受托人進(jìn)行投資的，應(yīng)該符合經(jīng)營性建設(shè)用地的主體要求及行業(yè)要求，其他條件則類比轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。在抵押權(quán)的設(shè)定上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)作保值延期的規(guī)定，其原因是，工商業(yè)用地緊俏，抵押時土地上之建筑物亦一并為抵押，價值時間磨損不嚴(yán)重。即便是單獨(dú)轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，也因不以農(nóng)業(yè)建設(shè)為限制，以及續(xù)期優(yōu)先權(quán)的保障，雖有主體工商業(yè)主體營業(yè)限制，但市場較廣，價值影響甚微，無需刻意做出激勵。

最后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)，毋須以其上有建筑物為構(gòu)筑物一并流轉(zhuǎn)的必要，但已有建筑物的須一并轉(zhuǎn)讓，避免房地一體轉(zhuǎn)讓原則破壞，造成法律關(guān)系復(fù)雜化。同時對流轉(zhuǎn)方式上要留有兜底余地，授權(quán)下位法，以備將來之需，至于其他方面的一些規(guī)定可以準(zhǔn)用國有建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定來參照立法。

（三）謹(jǐn)慎推行宅基地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流動的理論邏輯，在本質(zhì)上是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村房地物權(quán)制的安排[9]。在諸多農(nóng)村土地使用權(quán)的設(shè)定上，宅基地使用權(quán)是最具有福利性的權(quán)利，由于宅基地使用權(quán)的設(shè)立目的在于保障農(nóng)民集體成員的居住權(quán)利，故認(rèn)為在宅基地的取得上依然要實(shí)行“一戶一宗宅基地”“宅基地不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓”“宅基地房屋轉(zhuǎn)讓、出租，不得再申請房宅基地”“非本集體成員不得申請宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)，只是為宅基地上房屋的流轉(zhuǎn)確定一個范圍。首先，允許轉(zhuǎn)讓宅基地上的房屋所有權(quán)給本集體之外的主體，但僅限于五種情形：第一種情形是因合法原因獲得兩宗以上的宅基地；第二種情形是該農(nóng)戶在其他集體或者城鎮(zhèn)有自己的住房；第三種情形農(nóng)戶失去集體成員身份；第四種情形是宅基上的房屋設(shè)定抵押而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)；第五種情形是非本集體成員受讓宅基地上房屋后再次轉(zhuǎn)讓。同時要確保同等條件下，本集體無宅基地或者宅基地面積未達(dá)到法定限定面積的集體成員有優(yōu)先購買權(quán)。其次，本集體以外的主體通過轉(zhuǎn)讓獲得宅基地上房屋的所有權(quán)后，由法律規(guī)定宅基地的使用期限，使用期限的起算點(diǎn)自受讓人從本集體成員受讓房屋所有權(quán)之日起算。如果在使用期間屆滿前其獲得集體成員資格或又轉(zhuǎn)讓給本集體符合要求的成員，則允許該使用期限在屆滿時不適用。宅基地使用權(quán)屆滿前或者房屋毀損，宅基地使用權(quán)回歸到集體，至于宅基地上的房屋仍在的，集體可以通過折價補(bǔ)償來解決。再次，允許在宅基地的房屋上設(shè)定抵押權(quán)，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，適用轉(zhuǎn)讓宅基地上房屋的規(guī)定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流轉(zhuǎn)，且條件不受轉(zhuǎn)讓方面的限制，僅以一般限制作為條件，但假租賃之名，行轉(zhuǎn)讓宅基地房屋之實(shí)，一經(jīng)認(rèn)定，本集體可以向法院起訴，確認(rèn)性質(zhì)。

（四）建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)的登記制度

如果農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制執(zhí)行放寬，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的安全就會成為一個亟待解決的問題。為了充分保障農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的安全，應(yīng)對農(nóng)村土地使用權(quán)所有的流轉(zhuǎn)過程都要到登記機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一登記，并且由登記機(jī)關(guān)發(fā)給權(quán)利證書，確立登記的實(shí)質(zhì)效力，不登記則農(nóng)村土地使用權(quán)設(shè)立和流轉(zhuǎn)并不能確認(rèn)為使用權(quán)的變動。在登記技術(shù)上，最好將集體所有土地劃分成塊到登記機(jī)關(guān)備案，以此方便登記上的形式審查和使用權(quán)查詢，也有利于保障農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)中的安全。

（五）嚴(yán)格限制國家對農(nóng)村土地征收，采取以用代征的新模式

《決定》中提出要縮小征地范圍，嚴(yán)格征收程序，故在修改《土地管理法》時，應(yīng)明確公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和等級，有針對性地采取征收或者其他替代措施來代替征收，以保證農(nóng)民的合法權(quán)益。

1.在涉及國家安全、重大國家利益和社會利益時，應(yīng)允許國家對農(nóng)村土地進(jìn)行征收，但征收的程序一定要公開化，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和協(xié)商權(quán)。征收的程序應(yīng)變更為“申請征地―預(yù)公告―協(xié)商補(bǔ)償安置―報(bào)批―審查批準(zhǔn)―公告―實(shí)施補(bǔ)償安置―供地”[10]。

2.對一般性的公益，政府可以用征收方式獲得農(nóng)村土地所有權(quán)，但程序要相對嚴(yán)格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明確的公益實(shí)施方案，并召開聽證會，聽取各方――特別是被征地農(nóng)民的意見。在申請征地時需將聽證會的意見形成書面材料一并提交，審批機(jī)關(guān)要進(jìn)行嚴(yán)格的初級審批，方可進(jìn)入預(yù)公告等后續(xù)程序。同時監(jiān)督被征收的農(nóng)村土地是否按照原定規(guī)劃用于公益，如若未使用于公益目的，則有必要采取相應(yīng)的措施。

3.對一些公共利益的模糊地帶，比如不單純?yōu)楣怖妫渲羞€夾雜著商業(yè)利益、個人利益和政績而需要使用農(nóng)村土地的，則不允許通過征收獲取農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。如果涉及政府參與使用的，可由政府采取租賃等形式來取得農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。對于其中涉及的部分公共利益，則允許政府在土地交易所之外，通過協(xié)商的形式，與農(nóng)民土地所有權(quán)代行主體訂立農(nóng)村土地使用權(quán)合同，并在登記機(jī)關(guān)辦理登記，至于其他程序則按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)程序執(zhí)行。需要注意的是，當(dāng)涉及農(nóng)用地使用則需要經(jīng)過必要的審批手續(xù)，在涉及交易的土地上，之前如果已經(jīng)設(shè)定了權(quán)利，可由政府與權(quán)利人協(xié)商，經(jīng)同意后，通過給予適當(dāng)補(bǔ)償滌除土地上的權(quán)利。

4.對開始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建設(shè)的情況，應(yīng)設(shè)定特別程序，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在發(fā)現(xiàn)征收土地并按規(guī)定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集體所有權(quán)人可以向土地使用權(quán)出讓部門主張，就用于非公益使用時的收益扣除征收補(bǔ)償、政府土地平整等費(fèi)用后，按照一定比例分配利得，并促其糾偏。但被征收的土地，剛開始用于公益使用，而后來因?yàn)檎{(diào)整，經(jīng)依法規(guī)劃轉(zhuǎn)為非公益使用，則原集體所有權(quán)人不得主張分配。

5.毋庸置疑，農(nóng)村建設(shè)用地的社會資產(chǎn)價值日益呈現(xiàn)，這就更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范農(nóng)村集體用地交易行為的重要性，也是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要方向[11]。盡量減少農(nóng)地征收的范圍，加快農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)市場的建立，繁榮合法的土地交易市場，土地的真實(shí)價值將會在市場中依據(jù)市場規(guī)律而形成，減少了行政干預(yù)，真正回歸價值本身[12]。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建認(rèn)識前提是：從社會整體利益出發(fā)來解決對集體土地所有權(quán)附加的諸多限制[13]。農(nóng)村土地制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)前提下的改革，不是土地私有化改革，是集體土地所有權(quán)制度的完善，改革是為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的目的[14]。因而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在保證社會主義公有制主體地位的前提下尋找解決的路徑。理念上既要保證社會主義公有制的主體地位，也要避免國有化的極端。對于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，曾經(jīng)存在過兩類比較極端的觀點(diǎn)，一個是將土地完全私有化，成立農(nóng)民的土地私有權(quán)，再一個便是通過征收將所有的農(nóng)民集體土地國有化。將農(nóng)民集體土地分配給農(nóng)民私有的理由是，要保證耕者有其田，保證農(nóng)民在土地權(quán)利上的完整。這種觀點(diǎn)不僅與我國憲法規(guī)定相違背，且其真實(shí)本質(zhì)是為資本奪取中國土地大開方便之門[15]。通過征收程序?qū)⑼恋赝耆珖谢瘎t是另外的一種極端，存在諸多不合法和不合理之處。以《決定》內(nèi)容為藍(lán)本進(jìn)行統(tǒng)一的立法和法律梳理，對《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》進(jìn)行統(tǒng)一的構(gòu)建是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)未來的方向。

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第二篇：農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題初探

摘要：黨的十七屆三中全會再次重申了允許農(nóng)村土地使用權(quán)以多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。中央為什么要再次強(qiáng)調(diào)這一問題？近年來農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在些什么問題？如何依法有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，成為當(dāng)前理論工作者和實(shí)踐工作者共同關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用權(quán)；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；助推器

胡錦濤總書記十七屆三中全會前夕在安徽鳳陽縣小崗村考察工作時強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！边@一基本思想在十七屆三中全會《決定》中得到了充分體現(xiàn)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非新事物，2005年我們就已頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，那么，中央為什么現(xiàn)在又要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題？近年來農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中存在哪些問題？如何揭示其內(nèi)部規(guī)律，找出問題根源，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)？本文將試圖濰坊市為例對上述問題加以初步探討。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求在穩(wěn)定和完善集體土地家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既是黨的一貫政策，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是我國農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。

1、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)實(shí)需要。中國目前實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾經(jīng)大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但隨著農(nóng)村新形勢的發(fā)展，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需要，現(xiàn)行土地承

包制已出現(xiàn)一些不適應(yīng)。主要是把土地等生產(chǎn)要素分散在一家一戶，制約了土地規(guī)模經(jīng)營。據(jù)全國政協(xié)常委李德水介紹，在中國南方、中西部以及丘陵地帶，人均耕地較少，土地承包時又要肥瘦搭配，一家三五畝地都被分割成七、八個甚至更多地塊。這種分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，難以推廣使用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，也無法與大市場全面對接。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必然要求采用現(xiàn)代的科學(xué)管理辦法組織管理農(nóng)業(yè)，由貿(mào)、工、農(nóng)一體化的規(guī)模經(jīng)營方式，取代千家萬戶分散的小農(nóng)經(jīng)營方式，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化。而現(xiàn)實(shí)的問題是：由于承載著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的土地分散到千家萬戶，如果沒有合理的流轉(zhuǎn)，就很難形成規(guī)模。各地實(shí)踐表明，通過流轉(zhuǎn)，土地向種植大戶、能手和企業(yè)集中，使規(guī)?；?jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)得以迅速發(fā)展。如濰坊下轄的昌邑市宋莊鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心通過租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式，為金絲達(dá)集團(tuán)集中土地1萬多畝，用于規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化種植綠化苗木，帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展綠化苗木10萬多畝；而轄下的諸城市煙草公司近年來積極探索規(guī)?；?、農(nóng)場化種植的路子，在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)租賃農(nóng)戶承包地建立煙葉農(nóng)場，目前，農(nóng)場總數(shù)已達(dá)57處17510畝。

2、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需要。加快農(nóng)村土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，可有效解決目前農(nóng)村想種田的人無田可種、不想種田的人又不能不種的問題，促使土地向種養(yǎng)能手、經(jīng)營大戶集聚，吸引工、商、貿(mào)企業(yè)加盟投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)，有利于建設(shè)一定規(guī)模的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。通過運(yùn)用高新技術(shù)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)，有效地打破當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)狹小封閉的區(qū)域界限，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的對外開放，改造提升當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈。同時，通過示范基地、農(nóng)業(yè)園區(qū)的示范、輻射、帶動作用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，促進(jìn)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。如濰坊轄下的安丘市輝渠鎮(zhèn)夏坡村300個農(nóng)戶將東山500畝荒嶺簿地租賃給鎮(zhèn)煙站，發(fā)展黃煙生產(chǎn)，農(nóng)戶獲得流轉(zhuǎn)收益48.5萬元，畝均970元，經(jīng)濟(jì)效益翻了一番多；

而轄下臨朐縣上林鎮(zhèn)張閣店村通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展瓜、果、菜生產(chǎn)，每畝年增加收入7000多元；轄下的昌樂縣臥陀鎮(zhèn)一些種煙大戶，租賃本村或鄰村農(nóng)戶土地，每畝每年300元，被租賃戶搖身一變成為雇工，月收入800元左右。農(nóng)民增收效果明顯。

3、農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級的現(xiàn)實(shí)需要。土地使用權(quán)科學(xué)合理地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，加快了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進(jìn)程，從而為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供了量大質(zhì)優(yōu)的農(nóng)產(chǎn)品和豐富的剩余勞動力，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在國內(nèi)外市場競爭力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深化升級。如濰坊轄下的諸城市農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村建立“原料生產(chǎn)車間”，變“公司加基地連農(nóng)戶”的運(yùn)作模式為“公司加農(nóng)場帶農(nóng)戶”，直接吸收農(nóng)民當(dāng)工人，從源頭上打造產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化鏈條，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深化升級。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

從對濰坊市各縣區(qū)的調(diào)查情況看，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、勞動力轉(zhuǎn)移情況和社會環(huán)境等因素的制約，農(nóng)村土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中主要存在以下問題。

1、部分農(nóng)民存在思想疑慮。認(rèn)識問題是制約目前各地土地流轉(zhuǎn)緩慢的主要原因。突出表現(xiàn)在，由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地。當(dāng)其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時性轉(zhuǎn)包，甚至粗放經(jīng)營也不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)。就連地處中心城市郊區(qū)的農(nóng)民都反映：有了土地，生活就有退路，即使從其它行業(yè)賺不到錢也可以回來種田，將來年紀(jì)大了，還可依靠土地養(yǎng)老，心理踏實(shí)。這些思想的影響，阻礙了一些地方的土地的流轉(zhuǎn)。

2、部分基層干部存在怕煩怕難的情緒。近年來，有些地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營沒有太大進(jìn)展，主要原因之一就是有的基層干部為難和怕

麻煩。覺得土地都包給農(nóng)民了，中央又強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿的原則，沒有必要去自找麻煩，因而缺乏主動出擊的意識，沒有積極主動地做好引導(dǎo)服務(wù)工作，在土地流轉(zhuǎn)的條件和時機(jī)成熟上沒有起到“推一把”的作用。

3、土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范，農(nóng)民缺乏合同意識。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓往往以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，糾紛隱患較多。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。濰坊轄下的安丘市調(diào)查表明，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的只占10%，絕大多數(shù)只是口頭約定、君子協(xié)議，留下了許多隱患。

4、土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全。目前各地尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。個別地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的并不多。流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，中介組織匱乏，信息不靈，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢。調(diào)查中，濰坊轄下的坊子區(qū)的一些農(nóng)民反映，由于缺少中介組織，往往出現(xiàn)轉(zhuǎn)讓者找不到合適的受讓者，而需要者又找不到出讓者，極大地制約了土地流轉(zhuǎn)。

三、完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議與對策土地是農(nóng)民的命根子，在當(dāng)前農(nóng)村社會保障還沒有建立健全的情況下，必須以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為動力不斷創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)的需求，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)的依法有序流轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的“助推器”作用。

1、尊重農(nóng)民話語權(quán)，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中真正受益。農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中往往是弱者，他們?nèi)狈Ρ匾暮贤ㄖR，缺少對土地升值的預(yù)見性，甚至缺少話語權(quán)。舉例來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地方，有農(nóng)民與企業(yè)簽訂了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，按當(dāng)時的土地產(chǎn)出效益

為基數(shù)確立了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但土地在不斷增值，農(nóng)民卻不能分享土地增值的收益，往往引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴(yán)重的沖突。因此，要完善土地流轉(zhuǎn)制度，應(yīng)該一方面要尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民話語權(quán)，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇；另一方面要合理評估土地價值，增強(qiáng)合同的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，既保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益，又能保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定，發(fā)揮土地規(guī)模經(jīng)營的效果。

2、遵循土地流轉(zhuǎn)原則，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。土地承包工作政策性極強(qiáng)，建立規(guī)范有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，是維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的關(guān)鍵。一是堅(jiān)持“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則。家庭承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項(xiàng)基本政策，要長期堅(jiān)持。二是堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。任何單位和個人都不得違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。做到以人為本，科學(xué)推進(jìn)。三是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)村土地承包者擁有土地收益和處分權(quán)。在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)收益要?dú)w農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村穩(wěn)定。四是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。經(jīng)營者不能損害生態(tài)和生產(chǎn)環(huán)境，不能搞掠奪式經(jīng)營和隨意改變土地的用途。

3、搭建流轉(zhuǎn)載體，建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。諸城市枳溝鎮(zhèn)、昌邑市宋莊鎮(zhèn)等地在實(shí)踐中，探索性地的建立起有助于土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織。由集體經(jīng)濟(jì)組織成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等機(jī)構(gòu)，從事介紹流轉(zhuǎn)對象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等。中介組織要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息資料，定期公開對外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率。在雙方協(xié)調(diào)一致前提下，中介組織幫助辦理流轉(zhuǎn)手

續(xù)，同時為承租者提供信貸、技術(shù)、物資等服務(wù)，妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題，切實(shí)維護(hù)土地所有者、承包者、經(jīng)營者三方的合法權(quán)益，從而使土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)雙贏。

4、規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度按規(guī)范程序進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)關(guān)系確定后，應(yīng)當(dāng)簽訂合同，并報(bào)農(nóng)業(yè)承包合同管理部門和村集體組織備案。要統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同文本，實(shí)行微機(jī)化管理，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，對土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，按照農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》要求，進(jìn)行規(guī)范完善?？h農(nóng)業(yè)行政主管部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫，做好登記、審批、備案、合同簽證、檔案管理、信息發(fā)布工作。要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁制度。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行和糾紛的處理進(jìn)行跟蹤、調(diào)解和仲裁，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作公平、公正、合理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

完成于2008年11月

第三篇：巨鹿縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告

巨鹿縣農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了土地分戶經(jīng)營，使廣大農(nóng)民群眾獲得了經(jīng)營自主權(quán)，也極大地調(diào)動和提高了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，有力地推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為一種制度創(chuàng)新，在農(nóng)村中出現(xiàn)，這反映了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配臵，使農(nóng)民與土地的關(guān)系從過去的依附關(guān)系變成具有相對彈性的分離關(guān)系，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。

一、巨鹿縣：深入推進(jìn)土地開發(fā)整理

近年來，河北省邢臺市巨鹿縣大力實(shí)施土地開發(fā)整理、復(fù)墾。2002年以來，先后投資9000多萬元，立項(xiàng)44個，新增耕地20000多畝，連續(xù)9年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有余，每年項(xiàng)目區(qū)群眾增收4000多萬元。2007年10月，邢臺市在巨鹿項(xiàng)目區(qū)召開了全市土地開發(fā)整理項(xiàng)目觀摩會，該縣經(jīng)驗(yàn)在全市推廣。近5年來，巨鹿縣國土資源局連年被河北省國土資源廳評為“土地開發(fā)整理先進(jìn)單位”；2009年5月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部授予該局黨委書記、局長苗澤民“全國基本農(nóng)田保護(hù)工作先進(jìn)個人”榮譽(yù)稱號。

健全完善組織保障體系。巨鹿縣政府高度重視土地開發(fā)整理工作，專門成立了土地開發(fā)整理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化項(xiàng)目指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定了《巨鹿縣土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃》，實(shí)行專人分包項(xiàng)目責(zé)任制，明確分工，落實(shí)責(zé)任。健全完善制度保障體系。該局制定了《巨鹿縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》，建立健全了土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理制度，嚴(yán)格落實(shí)“六制”：項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目工程招投標(biāo)制，項(xiàng)目合同制，項(xiàng)目工程監(jiān)理制，項(xiàng)目公告制，建立日匯報(bào)、月報(bào)表及檢查制度。健全完善項(xiàng)目質(zhì)量管理體系。由國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力等部門技術(shù)人員負(fù)責(zé)對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。健全完善項(xiàng)目資金安全體系。嚴(yán)格按照《土地開發(fā)整理項(xiàng)目專項(xiàng)資金使用辦法》管理和使用資金，并根據(jù)《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算編制定額標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。健全完善項(xiàng)目后期管理體系認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田管理制度，縣政府與項(xiàng)目所屬鄉(xiāng)村簽訂后期管理目標(biāo)責(zé)任書，強(qiáng)化對土地開發(fā)整理成果的監(jiān)管。

二、巨鹿縣：土地流轉(zhuǎn)的背景和原因

巨鹿縣位于河北省南部，地處古黃河、漳河沖積平原上。東與南宮、廣宗兩縣相連，西與隆堯、任縣交界，南與平鄉(xiāng)縣接壤，北與寧晉、新河縣毗鄰。面積648.1平方公里?？h人民政府駐城關(guān)，距省會石家莊105公里。該縣縣轄6個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)：巨鹿鎮(zhèn)、王虎寨鎮(zhèn)、西郭城鎮(zhèn)、官亭鎮(zhèn)、閻疃鎮(zhèn)、小呂寨鎮(zhèn)、堤村鄉(xiāng)、張王疃鄉(xiāng)、觀寨鄉(xiāng)、蘇家營鄉(xiāng)。

巨鹿縣地勢平坦，土壤肥沃，農(nóng)產(chǎn)品物產(chǎn)豐富，林果業(yè)得天獨(dú)厚。盛產(chǎn)棉花、小麥、谷子、花生、大豆、紅薯、銀花、枸杞等，而且是久負(fù)盛名的“杏杞”之鄉(xiāng)、銀花之鄉(xiāng)。現(xiàn)有串枝紅杏、枸杞各5萬畝，銀花12萬畝。串枝紅杏以其面積大、品質(zhì)好，曾先后被國家有關(guān)部門確定為“全國杏良種示范推廣基地縣”、“串枝紅杏商品基地縣”和“串枝紅杏出口基地縣”；巨鹿枸杞被中國醫(yī)藥研究所命名為“01”血杞。巨林牌銀花為優(yōu)質(zhì)中藥材，其規(guī)模、產(chǎn)量居全國之首。豐富的杏、杞、銀花資源及其系列產(chǎn)品聞名華夏，享譽(yù)國內(nèi)外。還有5萬畝鴨梨、蘋果、桃及5萬畝蔬菜可供加工。該鄉(xiāng)烤煙從1996年開始試種以來，至今已走過了十多年的歷程。

由于土地分戶經(jīng)營，地塊相對較小，給集中連片種植帶來困難。盡管縣黨委、政府采取多種形式，廣泛宣傳動員，出臺一系列優(yōu)惠政策，鼓勵群眾大力發(fā)展“杏杞”生產(chǎn)，但是多數(shù)群眾思想上還是不能接受，少數(shù)想種植串枝紅杏或枸杞的農(nóng)戶因不能集中連片，只能零星種植，規(guī)模小，效益低，直接影響群眾生產(chǎn)的積極性，致使全縣紅杏生產(chǎn)發(fā)展緩慢，種植面積一直上不去。為了有效地解決這一問題，實(shí)現(xiàn)“杏杞”規(guī)模種植，縣黨委、政府研究決定，在全縣大力推行土地流轉(zhuǎn)，組織鄉(xiāng)村干部進(jìn)村入戶，廣泛深入地開展宣傳動員，使廣大群眾充分認(rèn)識推行土地流轉(zhuǎn)對調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的重大意義。在統(tǒng)一思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、公平、有償”的原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

三、土地流轉(zhuǎn)的模式

1、轉(zhuǎn)包模式。指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有未到期土地的全部或部分承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員,承包方與發(fā)包方的原承包關(guān)系不變。從轉(zhuǎn)包主體看,多數(shù)是缺乏勞力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)戶；從轉(zhuǎn)包范圍看,一般限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi);從發(fā)展趨勢看,隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,這種形式的流轉(zhuǎn)面-2-

積將有增無減。

2、租賃模式。指土地承包人作為出租人將其承包土地使用權(quán)出租給承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行為。這種租賃大體有兩種情況,一是承租人大多來自經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),他們向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移,并租種已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶的承包地。另一種承租人是來自國有企業(yè)的下崗職工。

3、委托模式。指在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下,將土地使用權(quán)委托他人經(jīng)營。就委托雙方間的利益關(guān)系講,委托經(jīng)營分有償、無償和補(bǔ)償3種。多數(shù)外出打工戶主要采取委托經(jīng)營這種形式,隨著實(shí)踐的發(fā)展,這種形式極有可能向轉(zhuǎn)讓和租賃等形式轉(zhuǎn)變。

4、反租倒包模式。指在農(nóng)戶自愿的前提下，由村里向農(nóng)戶支付一定租金，將農(nóng)戶承包地的使用權(quán)收歸村集體，村集體再將其租賃給外來的公司、大戶，或在進(jìn)行一定投資后將其“倒包”給本村的部分農(nóng)戶。該模式形式多樣，有的經(jīng)過鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)必要的設(shè)施后，以收取承包金形式發(fā)包給愿意承包的農(nóng)戶或工商企業(yè)；有的由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶承包田間管理，取得勞動報(bào)酬等。

5、股份合作制模式。農(nóng)民在自愿互利原則下,以土地使用權(quán)折價入股聯(lián)合,使農(nóng)民對土地的占有形式由實(shí)物形態(tài)變?yōu)樨泿判螒B(tài),推動股權(quán)流轉(zhuǎn)、集中,形成規(guī)模經(jīng)營。該模式目前主要有兩種類型:一是在非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的。以集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)與土地一起折價人股，參與土地股份合作組織的利潤分配。二是在純農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行的、僅以土地經(jīng)營權(quán)折價人股，參與人股產(chǎn)出的利潤分紅。

四、巨鹿縣：土地流轉(zhuǎn)中的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)一：只有合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，才能有效整合土地資源，優(yōu)化配臵生產(chǎn)要素，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化，全面提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益，促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長。要加快農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收，核心在于不斷實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)化，增加農(nóng)民賴以生存的最根本的生產(chǎn)資料——土地的產(chǎn)出量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，全面提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。要解決好這一問題，只有在不斷深化農(nóng)村改革、進(jìn)一步穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，大力推行土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，才能加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，使農(nóng)民在有限的土地上獲取更多的收益。

經(jīng)驗(yàn)二：只有合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，才能有效解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的-3-

一些深層次的矛盾和問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的突破發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來，特別是人多地少、勞多地少的矛盾日益突出，農(nóng)村有30%左右的勞動力常年外出務(wù)工，部分農(nóng)戶脫離土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)土地撂荒無人耕種的現(xiàn)象，造成土地資源浪費(fèi)，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來困難。另外，農(nóng)戶家庭經(jīng)營生產(chǎn)，雖有其自主權(quán)，且利益直接明顯，但這種小規(guī)模經(jīng)營與大市場經(jīng)濟(jì)難以接軌，不利于勞動力資源和土地等生產(chǎn)要素的合理配臵，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，集約經(jīng)營。要解決這些問題，就必須在穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，推行土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)。

經(jīng)驗(yàn)三：推行土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)必須因地制宜，因勢利導(dǎo)，不能強(qiáng)制推行。要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，以農(nóng)戶為主體，堅(jiān)持“依法、自愿、有償、公平、有序”的原則，切忌強(qiáng)迫命令。特別是要加強(qiáng)對《土地承包法》等相關(guān)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)利益。鄉(xiāng)、村、組干部應(yīng)積極為土地流轉(zhuǎn)提供信息、做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的健康順利進(jìn)行。

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并“長久不變”這一政策背景下，以及相當(dāng)長期內(nèi)土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創(chuàng)新機(jī)制，規(guī)?；⒁?guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)相對集中、規(guī)模經(jīng)營，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好其中的各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

——朱占亮

第四篇：安徽農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析

安徽農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查分析近年來，農(nóng)村承包地的拋荒、閑置和流轉(zhuǎn)已成為一個日益引起關(guān)注的問題。這主要是由于土地的第二輪承包所導(dǎo)致的。本文以同時進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)（安徽省蕪湖縣）和農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽省為案例，可以為研究其它地區(qū)農(nóng)村的類似問題提供一個觀察窗口。據(jù)筆者在安徽省的調(diào)查，至2002年上半年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過280萬畝（不包括“四荒”地的招標(biāo)、拍賣流轉(zhuǎn)），占全省耕地面積的4.5%以上[1]。流轉(zhuǎn)的主要形式有這樣5種：

第一，代耕。這是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定（在許多地方，轉(zhuǎn)包者都要求代耕方負(fù)擔(dān)稅費(fèi)）。這種形式因?yàn)楹唵蚊髁恕⑹掷m(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省以此種方式流轉(zhuǎn)的土地約120萬畝，占全省土地流轉(zhuǎn)總面積的42%。[2]

第二，換耕。指單個或部份承包戶主動或在村委會指導(dǎo)下與本村其它承包戶自愿調(diào)整地塊，使承包地連片集中的行為。據(jù)初步調(diào)查，安徽全省約20萬畝，其中，六安市4.2萬畝，巢湖市1.4萬畝。個別地方換耕的面積甚至占到土地流轉(zhuǎn)總面積的20%至30%。

互換本身是一種流轉(zhuǎn)形式，又對其它形式的流轉(zhuǎn)起推動作用，且有利于土地的連片集中和規(guī)模經(jīng)營。最近頒布的《農(nóng)村土地承包法》也肯定這種土地流轉(zhuǎn)方式。[4]

第三，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓。早在1996年底，安徽省政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)辦公室就制定了“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”，承認(rèn)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等4種形式。

其中轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)形式操作比較規(guī)范，以此種方式流轉(zhuǎn)土地的主體一方是農(nóng)戶或村委會，農(nóng)戶和集體的權(quán)利能得到尊重和保障。按照《農(nóng)村土地承包法》和安徽省的有關(guān)規(guī)定，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)簽訂書面合同，但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓簽約率不高，以后引起糾紛可能比較難處理。

第四，出租、反租倒包。出租是指農(nóng)民或集體組織將土地的使用權(quán)有償讓與他人的行為。反租倒包是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織先從農(nóng)戶或集體組織那里租賃土地，然后轉(zhuǎn)租并從中謀利的行為。這本來是兩種不同的形式，但在實(shí)踐中往往把兩者混為一談。筆者在調(diào)查中了解到，以此種方式流轉(zhuǎn)的土地，大多數(shù)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推動或直接干預(yù)下進(jìn)行的，有不少地方成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為主任的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，直接參與土地流轉(zhuǎn)工作，有的還以各種名義參與租賃費(fèi)的分配或獲得“倒包”中的差價。

第五，公司+農(nóng)戶。指大的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織的支持下，與農(nóng)戶直接簽訂合同，租賃大量連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，出租土地的農(nóng)民可以在企業(yè)上班。這實(shí)際上也是第三種流轉(zhuǎn)方式中的一個特例，農(nóng)民在獲得租金收入的同時，還可實(shí)現(xiàn)不離鄉(xiāng)就業(yè)。這種現(xiàn)象大多發(fā)生在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高、龍頭企業(yè)實(shí)力較強(qiáng)的地方。

盡管中央政府三令五申，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償、規(guī)范進(jìn)行，但在利益的驅(qū)使下，許多基層組織越俎代庖，操縱控制土地流轉(zhuǎn)活動，有的地方甚至動用警力，威逼農(nóng)民就范。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為農(nóng)村社會群體抗?fàn)幨录闹饕颉栴}突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是逼民流轉(zhuǎn)。按現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，土地發(fā)包方是村民委員會，一些基層干部就以土地所有者代表的身份，運(yùn)用行政權(quán)力硬性強(qiáng)迫農(nóng)民參加土地流轉(zhuǎn)。例如，2003年6月，蘇州市光福鎮(zhèn)黃渠村村民正準(zhǔn)備栽秧，村委會突然通告大家不要干了，因?yàn)榈咎镆驯绘?zhèn)里租給了“太湖國家旅游度假區(qū)”，每畝地年租金為560元（含代交農(nóng)業(yè)稅60元），租期為25年。在村民的反對下，租金有所提高，但村民仍不答應(yīng)。鎮(zhèn)政府為了達(dá)到目的，2003年12月初派人到村小學(xué)，聲稱如果家長不在租地合同上簽字，將不許其小孩到校上學(xué)。過了幾天，鎮(zhèn)村兩級又出動100多人、6輛警車，帶著電棍、手銬等，強(qiáng)行把煤渣填在稻田里。為此，村民不斷到省市集體上訪。[6]

其次是基層政府及官員與民爭利。許多村民反映，我們并不反對土地流轉(zhuǎn)，只是土地流轉(zhuǎn)涉及到千家萬戶的利益，但不管土地拿去干什幺，補(bǔ)償費(fèi)給多少，干部和政府都不和我們商量，而且補(bǔ)償金的一大半都到了一些單位和個人手里，實(shí)在讓人無法接受。在筆者調(diào)查過的某市，1999年以前鄉(xiāng)村兩級對流出土地的農(nóng)戶每畝僅補(bǔ)貼20至30元；2000年以后，從鄉(xiāng)村行政組織手中發(fā)包土地的售價已高達(dá)350元至500元，但給農(nóng)民的補(bǔ)償仍按原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；2001年，該市范圍內(nèi)村集體通過流轉(zhuǎn)土地獲得的發(fā)包收入中只有30%左右實(shí)際補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶手中，有不少農(nóng)民甚至未得到一分錢的補(bǔ)償。

再次是不規(guī)范操作。中央文件明確指出：“不提倡工商企業(yè)長時期大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。[7]但是一些工商企業(yè)動輒圈地?cái)?shù)千畝、數(shù)萬畝，一租就是50年、70年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民土地承包期30年的期限。一旦企業(yè)垮掉，許多失地農(nóng)民就沒有了生活來源。最后是圈占土地而不開發(fā)。許多基層政府為了追求政績，在招商引資毫無結(jié)果的情況下，自己先把地圍起來，搞“空架子”工程，致使大量土地長期拋荒，勞民傷財(cái)，農(nóng)民對此反映強(qiáng)烈。

以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革雖然推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也遇到了一些新問題、新矛盾。其一是農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的矛盾；其二是土地承包30年不變造成部份農(nóng)戶對自己承包地偏頗的認(rèn)知模式和狹隘的占有觀念與土地規(guī)模經(jīng)營的矛盾；其三是“小而全”的家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)與專業(yè)化生產(chǎn)的矛盾；其四是耕地資源稀缺與土地閑置浪費(fèi)的矛盾；其五是平均分包土地的福利保障特性與按市場機(jī)制配置土地資源的效率性的矛盾。強(qiáng)調(diào)加快土地流轉(zhuǎn)的探索，應(yīng)不斷適應(yīng)形勢的發(fā)展，改革和完善農(nóng)村各項(xiàng)制度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范、深入進(jìn)行，為下一步農(nóng)村全面小康建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

【注釋】

[1]參見《2002年安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》。

[2]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

[3]根據(jù)2002年安徽省農(nóng)調(diào)隊(duì)資料整理。

[4]參見最近出臺的《農(nóng)村土地承包法》。

[5]參見安徽省1996年底出臺的“安徽農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理方法（試行）”。

[6]參見《半月談》，2003年第11期。

[7]參見中共中央2001年第18號文件。

第五篇：關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的思考

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展過程中的新事物、新課題，對這一問題進(jìn)行研究與探討，是理論和實(shí)踐的共同要求。

一、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題

1．認(rèn)識不統(tǒng)一，政策不完善

實(shí)踐證明，認(rèn)識問題是目前制約農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首要問題。一方面，農(nóng)民具有很強(qiáng)的戀地情結(jié)。由于長期以來形成的對土地的依附性，一些農(nóng)民想將承包土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)而又心有疑慮，害怕徹底失去土地，當(dāng)其外出打工或無力耕種時，往往選擇私下協(xié)商代耕，臨時性轉(zhuǎn)包，甚至干脆撂荒，也不愿意放棄土地使用權(quán)，讓其流轉(zhuǎn)，相當(dāng)部分農(nóng)民把土地作為在其他行業(yè)混不下去時的一種退路。另一方面，一些干部對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性認(rèn)識不足，不支持，不引導(dǎo)，無所作為，聽其自然；規(guī)范工作缺乏主動性、超前性，缺乏必要的行政引導(dǎo)。政策法規(guī)不健全，不完善、不配套，無章可循，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)政策違規(guī)現(xiàn)象。個別地方為了所謂的招商引資，置黨和國家的承包土地一定30年不變的政策不顧，擅自延長承包期，耕地租包期有的長達(dá)

50年、70年，甚至個別地區(qū)的非耕地包租期長達(dá)120年，已經(jīng)作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。

2．機(jī)制不健全，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中自發(fā)性和強(qiáng)制性現(xiàn)象同時存在雖然農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象，但土地流轉(zhuǎn)無論有形還是無形市場都尚未形成，轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大的范圍和更高的層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)，也不是通過市場機(jī)理形成，在許多地方都還沒有與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全，體制不順。盡管政策和法規(guī)賦予了農(nóng)業(yè)主管部門對農(nóng)村集體土地的管理職能，但職責(zé)并不明確，無法更好地行使監(jiān)督管理職責(zé)。同時，由于土地本身涉及到國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等眾多職能部門，而這些部門又各有各的法律和政策，使得土地流轉(zhuǎn)部門之間出現(xiàn)法律、政策相互制約、互相掣肘再所難免。土地、荒山、水面、林地等的流轉(zhuǎn)包租，需要哪些部門審批，辦理何種手續(xù)才具有合法性、權(quán)威性，承包者和包租者都不清楚。機(jī)制不健全，管理不順，導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的自發(fā)性和強(qiáng)制性同時并存。由于工作不到位，指導(dǎo)乏力，致使部分鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織對土地流轉(zhuǎn)聽之任之，放任自流，完全處于一種自發(fā)狀態(tài)，流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間自發(fā)地進(jìn)行。與此相反，一些地方鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織，出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而急于求成，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意收回農(nóng)民的承包地，進(jìn)行重新發(fā)包，出租或集體統(tǒng)一經(jīng)營，鄉(xiāng)政府和村社集體經(jīng)濟(jì)組織扮演了土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者角色，強(qiáng)制性推動土地流轉(zhuǎn)。個別地方為了使土地相對集中連片，在部分農(nóng)戶不情愿的情況下實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的辦法強(qiáng)行集中，或者以人子集中一定數(shù)量的土地向外出租。

3．合同不科學(xué)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，業(yè)主經(jīng)營具有較大的盲目性

目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不科學(xué)，不完善的現(xiàn)象相當(dāng)突出，合同內(nèi)容沒有統(tǒng)一和規(guī)范。據(jù)調(diào)查，有的地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無約定或只有口頭約定合同的占到了60％以上，簽訂合同但并未經(jīng)合同管理機(jī)構(gòu)審查監(jiān)證的占1/4，也就是說，沒有法律效率的無效合同幾乎占到土地流轉(zhuǎn)合同的近90％。還有一些地方的土地流轉(zhuǎn)合同業(yè)主與農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系都沒有明確的規(guī)定，也無違約責(zé)任和保障條款，流轉(zhuǎn)期限與土地第二輪承包期不一致，也沒有充分考慮今后市場變化的因素。有的合同沒有明確業(yè)主的生產(chǎn)共同費(fèi)的負(fù)擔(dān)主體和業(yè)主所進(jìn)行的臨時建筑物將來復(fù)耕費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體，有的合同甚至與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策相違背。并且，大多數(shù)的合同在租金、生產(chǎn)性、公益性投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入、國家稅費(fèi)調(diào)整等重大問題上都缺乏長遠(yuǎn)考慮，留下了許多隱患。與之相關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也不規(guī)范。一方面是流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。不通過村社集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)便私自轉(zhuǎn)包租賃土地者有之，不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機(jī)動地轉(zhuǎn)出去的村集體經(jīng)濟(jì)組織亦有之。另一方面是流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。在一些地方，業(yè)主不是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶等農(nóng)村土地經(jīng)營者、使用權(quán)擁有者簽訂協(xié)議，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級某部門簽訂協(xié)議，與農(nóng)村土地集體所有制及相關(guān)的法律、政策相違背。由于部分業(yè)主并不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，在項(xiàng)目選擇上并未進(jìn)行充分的市場調(diào)查，在品種選擇上缺乏科學(xué)性，既不經(jīng)引種試驗(yàn)，又不經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技推廣部門認(rèn)可，盲目的從外地，從差異甚大的不同氣候類型區(qū)引進(jìn)并大面積種植，缺乏必要的技術(shù)指導(dǎo)。此外，還有的業(yè)主管理水平低，項(xiàng)目選擇不準(zhǔn)，科技含量不高，產(chǎn)業(yè)趨同，品種單一，造成了種植失敗、經(jīng)營虧損，投資無法收回，租賃費(fèi)無法兌現(xiàn)。經(jīng)營盲目性、項(xiàng)目無利可圖，使得一些業(yè)主撕毀合同撒手而去，給農(nóng)民丟下了爛攤子。

4．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障，存在著改變土地農(nóng)業(yè)用途的現(xiàn)象

農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)，擁有對承包土地自主經(jīng)營的權(quán)利及其相關(guān)利益。而現(xiàn)實(shí)是，由于一些外來企業(yè)不愿與村社及眾多農(nóng)產(chǎn)打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意擅自與業(yè)主簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；還有一些村社以集體的名義隨意終止承包合同，無償收回或強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租承包地，從而使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中被基層政府剝奪了。同時，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也缺乏可靠保障。如一些外來業(yè)主開發(fā)、租賃農(nóng)民和集體的土地，出于自身經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期，對農(nóng)戶和集體土地收益的補(bǔ)償絕大多數(shù)都采取一年一給付的辦法，由于農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險尤其是市場風(fēng)險很大，業(yè)主一旦經(jīng)營失利，多數(shù)情況下是逃之夭夭，不能履行合同義務(wù)，無法兌現(xiàn)農(nóng)民的承包和補(bǔ)償費(fèi)用。并且，許多地方在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時價格偏低，而且一訂就是20年、30年、50年，雖然農(nóng)民眼前得到了實(shí)惠，但從長遠(yuǎn)看，在業(yè)主經(jīng)營收益大幅度增長時，農(nóng)民的土地租金卻只能維持原來的水平，必然影響農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。不能忽視的是，有的業(yè)主成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

二、推動農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策措施

1．提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入各級黨和政府的重要工作日程

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，已在事實(shí)上成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識，是農(nóng)村土地使用權(quán)合理健康流轉(zhuǎn)的基本前提。各級黨和政府應(yīng)按照“三個代表”的要求，把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的發(fā)展和完善，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地利用效率，增加農(nóng)民收入的高度上來，擺上農(nóng)村工作的重要日程。抓住有利時機(jī)，以開拓創(chuàng)新的精神，切實(shí)探索放活農(nóng)村土地使用權(quán)的有效途徑。政府的主要領(lǐng)導(dǎo)要親自過問，分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，農(nóng)業(yè)主管部門具體抓，相關(guān)部門配合抓，積極發(fā)揮典型的帶動和示范效應(yīng)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要的外部環(huán)境和條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。

2．制定相關(guān)政策和法律，規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，而且勢必隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展不斷加快，政策扶持、法律規(guī)范和引導(dǎo)已是當(dāng)務(wù)之急。必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有針對性地制定出與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的政策措施，促進(jìn)土地使用權(quán)合理、健康、迅速流轉(zhuǎn)。在堅(jiān)持平等協(xié)商、自愿有償，保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)和流轉(zhuǎn)利益，不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)地用途，流轉(zhuǎn)期限不超過承包期限，受讓人必須具備經(jīng)營農(nóng)業(yè)的基本能力等基本原則的基礎(chǔ)上，任何企業(yè)和個人，不受地域和所有制限制，都可以到農(nóng)村通過合法的途徑獲得土地使用權(quán)，開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，到農(nóng)村取得土地使用權(quán)的單位、組織、個人進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)的投資與收益受法律保護(hù)；在合同有效期內(nèi)，土地使用權(quán)可以繼承、參股，經(jīng)發(fā)包方同意的前提下可以再轉(zhuǎn)讓；合同到期后同等條件下有優(yōu)先延租權(quán)。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，遇到國家征占或退耕還林，其土地補(bǔ)償費(fèi)或退耕還林補(bǔ)償歸原承包戶，土地上附著物補(bǔ)償歸經(jīng)營業(yè)主。獲農(nóng)村土地使用權(quán)開發(fā)經(jīng)營耕地或“四荒”地，前3年免征農(nóng)林特產(chǎn)稅。業(yè)主在獲得使用權(quán)的土地修建直接用于生產(chǎn)和管理服務(wù)，且與使用年限相同的非永久性建筑物及設(shè)施，占地不視為建設(shè)用地，免去相關(guān)手續(xù)和費(fèi)用。對到農(nóng)村經(jīng)營土地的業(yè)主，各相關(guān)部門的收費(fèi)能減的要減，能免的要免。金融部門要根據(jù)有關(guān)政策對經(jīng)營土地的業(yè)主盡可能的給予信貸支持。對撂荒土地，集體應(yīng)收回使用權(quán)重新發(fā)包與流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律修改時，要把農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入其中。條件成熟時應(yīng)考慮制定《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》等專門法律，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方針、程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、雙方的責(zé)權(quán)利及法律責(zé)任等用法律的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)有法必依，確保農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序、合理、健康、順利地進(jìn)行。

3．把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)移安置農(nóng)村勞動力有機(jī)結(jié)合起來

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時，只有農(nóng)業(yè)勞動力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促進(jìn)土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營。如果農(nóng)村勞動力沒有新的非農(nóng)就業(yè)崗位，即使有可以維持基本生活的土地流轉(zhuǎn)收益，無所事事的農(nóng)村勞動人口過多也是農(nóng)村社會不穩(wěn)定的隱患，而且很可能成為整個社會不穩(wěn)定的一種因素。因此，加快城市(鎮(zhèn))發(fā)展進(jìn)程，努力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)村城市(鎮(zhèn))化，著力解決農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)問題。大規(guī)模地減少農(nóng)民，是農(nóng)村土地使用權(quán)大規(guī)模流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。各級政府都應(yīng)建立專門機(jī)構(gòu)，研究和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，做好勞動力需求的市場調(diào)查，根據(jù)市場需求對勞動力進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。積極進(jìn)行勞動力轉(zhuǎn)移的組織指導(dǎo)工作，把有組織、成建制的勞務(wù)輸出與農(nóng)民自發(fā)性轉(zhuǎn)移輸出結(jié)合起來，依法保護(hù)外出務(wù)工人員的合法權(quán)益。大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，著力抓好中、小城市，特別是建制鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)村勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。實(shí)行城鄉(xiāng)通開，允許、鼓勵在城市有謀生手段和能力的農(nóng)民進(jìn)城落戶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4．營造外部環(huán)境，推動業(yè)主開發(fā)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

實(shí)踐表明，業(yè)主已成為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本途徑，積極營造業(yè)主開發(fā)的外部環(huán)境和條件，大力推動業(yè)主參與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。首先，統(tǒng)一安排好農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金，積極改善業(yè)主投資硬環(huán)境。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施好，硬環(huán)境好的地區(qū)，業(yè)主的積極性就高，土地流轉(zhuǎn)的步伐就快。相反，自然條件和基礎(chǔ)設(shè)施較差的地方，土地流轉(zhuǎn)就困難且緩慢。為了充分調(diào)動業(yè)主經(jīng)營土地、開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的積極性，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際搞好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域規(guī)劃，選好支柱產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧和以工代賑資金重點(diǎn)放在區(qū)域規(guī)劃內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，注重項(xiàng)目資金的投資效益，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力。尤其要加大對農(nóng)村交通、水利、電力、通訊等的投入，實(shí)現(xiàn)路通、水通、電通、電話通，為業(yè)主開發(fā)提供良好的硬環(huán)境。其次，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，為業(yè)主開發(fā)提供良好的軟環(huán)境。在業(yè)主證照辦理，協(xié)議(合同)公證，鑒證、資產(chǎn)評估等方面要簡化辦事程序，實(shí)行一站式服務(wù)，只收工本費(fèi)。用稅收優(yōu)惠鼓勵和支持符合產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)。把業(yè)主作為私營企業(yè)主對待，實(shí)行掛牌保護(hù)，依法打擊破壞業(yè)主合法經(jīng)營的各種違法犯罪行為。把業(yè)主經(jīng)營土地的水利灌溉、中低產(chǎn)田地改造等設(shè)施納入政府扶持的范疇。金融部門要增加對符合貸款條件的業(yè)主的信貸支持。做好農(nóng)民的思想教育和管理工作，尊重雙方的權(quán)利和義務(wù)，維護(hù)業(yè)主的正當(dāng)權(quán)益。再次，明確土地權(quán)屬，保證業(yè)主投資權(quán)益。凡所有權(quán)屬于村社集體經(jīng)濟(jì)的非耕地流轉(zhuǎn)應(yīng)征得農(nóng)民同意。

5．充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

土地是農(nóng)民的命根子，不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從各地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)，任何單位和個人，都不能強(qiáng)迫命令，一刀切、刮風(fēng)式地強(qiáng)制性推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。積極探索土地流轉(zhuǎn)的合理價格形成機(jī)制，確保農(nóng)民持續(xù)增收。只有合理的土地流轉(zhuǎn)價格體系，才能統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而從整體上發(fā)揮土地的使用效益。流轉(zhuǎn)土地的價格，應(yīng)堅(jiān)持合同雙方協(xié)商議定，兼顧雙方利益的公平原則，為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價而損害農(nóng)民利益，可考慮以谷物量為計(jì)價方式。不斷探索土地流轉(zhuǎn)的合理價格形成機(jī)制，開展土地流轉(zhuǎn)價格測評工作，貫徹農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展思想，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一和眼前利益與長遠(yuǎn)利益相兼顧的原則，根據(jù)不同的土地類型、區(qū)位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。根據(jù)市場供求、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和受讓方的投資收益情況，確定相應(yīng)的收益分配辦法，不但要更好的反映投資成本，而且要保證農(nóng)民收益穩(wěn)定增長，使農(nóng)民目前和長遠(yuǎn)都能增收。建立業(yè)主投資保證金。農(nóng)業(yè)是周期長，投資風(fēng)險大的產(chǎn)業(yè)，一旦經(jīng)營失敗，不僅業(yè)主的基本投資無法收回，而且農(nóng)民的土地租金也會落空，同時相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施將給農(nóng)民收回土地后進(jìn)行復(fù)耕帶來不便。為防止業(yè)主經(jīng)營失敗對農(nóng)民利益的傷害，建議向業(yè)主收取每年每畝一定數(shù)量的風(fēng)險保證金，從而使農(nóng)民的利益損失補(bǔ)償和農(nóng)民承包地復(fù)耕具有基本保障。

6．建立、健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理機(jī)制，強(qiáng)化管理與服務(wù)

建立、健全合理機(jī)制，強(qiáng)化管理，特別是合同管理，提高服務(wù)水平與質(zhì)量，是加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)步伐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。明確農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)的管理主體，并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)管理、業(yè)主開發(fā)和招商引資的中介服務(wù)工作，負(fù)責(zé)合同(協(xié)議)的監(jiān)督和管理工作。建立、健全土地流轉(zhuǎn)市場及其相關(guān)聯(lián)的信息、咨詢、評估系統(tǒng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和業(yè)主開發(fā)的規(guī)范化、有序化。其次，必須嚴(yán)格合同管理。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格按法律程序履行合同手續(xù)，必須在流轉(zhuǎn)主體雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后簽訂流轉(zhuǎn)合同，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)合同管理部門鑒證備案后生效。應(yīng)以縣(區(qū))為單位，制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本和土地流轉(zhuǎn)證書，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證的程序，搞好造冊登記工作，認(rèn)真搞好調(diào)查研究，調(diào)解合同糾紛，維護(hù)合同嚴(yán)肅性。第三，不斷提高服務(wù)水平與質(zhì)量。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土及其相關(guān)部門，必須通力合作，協(xié)助農(nóng)業(yè)主管部門為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)，進(jìn)行具體指導(dǎo)與監(jiān)督，及時幫助土地經(jīng)營開發(fā)者解決各種實(shí)際問題與困難，嚴(yán)禁任何單位和部門在土地流轉(zhuǎn)中借機(jī)亂收費(fèi)和亂攤派。