第一篇：完善社會救助

完善社會救助，關鍵在制度建設

現(xiàn)在，我國城鎮(zhèn)公民基本上得到了憲法所規(guī)定的物質(zhì)保障權利，貧者、病者、老者皆有所保。但是我國的社會救助體系還存在種種問題，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村社會救助地區(qū)不平衡；政府投入不足；五保供養(yǎng)難；農(nóng)村社會救助無法律體系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，與經(jīng)濟增長不同步；社會救助項目單一等。

之所以發(fā)生以上種種問題，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度條例、加強監(jiān)管方面顯得尤為重要。

首先，建立農(nóng)村社會救助的專門法律。目前我國農(nóng)村的公民對于憲法所規(guī)定的種種物質(zhì)保障的權利部分不能得到，病者無醫(yī)療社會救助，失業(yè)無失業(yè)社會救助，貧者（災者）所得到的定期社會救濟和臨時社會救濟并非是“應保盡?！保挥?6%——50%的貧困者。可見我國社會救助尚處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態(tài)。正因為這樣，在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，竟然還有些農(nóng)村孩子買不起筆、本子、橡皮，上不起學；有些災民拿不到臨時社會救濟款等。這時建立專門的社會救助法律體系就顯得尤為重要。法律規(guī)定在哪些領域哪些人可以拿到社會救助款，分別拿到多少救助款，如：醫(yī)療救助體系、教育救助體系等。

其次，完善各類工作條例。目前，我國的社會救助水平偏低，與經(jīng)濟增長不同步。一些地區(qū)，特別是貧困地區(qū)救助經(jīng)費增長更是微乎其微。截至2006年3月，我國各地農(nóng)村沿用的是1994年國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村新形勢、管理方式的變化，五保供養(yǎng)存在著越來越多的問題，如人均所得水平低等。由此可見，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》刻不容緩。根據(jù)當前的形勢和存在的問題完善條例，使之切實可行。只有這樣，才能使救助對象擺脫貧困，而不是只起到道義上象征性的支持作用。

最后，加強對社會救助的監(jiān)管。目前，社會上存在一種誤解，認為只要提出申請，他們的要求就能得到滿足，因此都申以各種各樣的理由申請社會救助。而辦事人員針對公民的申請，只是向村級民政聯(lián)絡員了解情況，“情況屬實”就下發(fā)救濟金。這樣使一些真正需要救助的人得不到社會救助，失去了社會救助的意義。因此要注意發(fā)放救助金的方式方法，黨申請人提出申請，辦事人員可組織人去調(diào)查，看情況是否屬實；調(diào)查過程中不可忽視村民的意見，可依向村民了解情況，看情況是否屬實。這樣才能達到社會救助金保障居民最低生活水平，使救助群眾免于饑餓、免于死亡的目的。

可見，加強制度建設是完善社會救助體系的關鍵。所以，我們要建立專門法律、完善工作條例、加強監(jiān)管，推動社會救助體系更加完善，更好地解決困難者的難題。

第二篇：完善社會救助促進社會和諧

完善社會救助 促進社會和諧

洪大用

2012-11-19 14:01:08 來源：《教學與研究》(京)2004年12期第18～23頁

【作者簡介】洪大用，中國人民大學教授，社會學博士。（北京100872）

【內(nèi)容提要】 當前我國社會救助的突出問題表現(xiàn)為：沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、救助項目單

一、救助水平偏低、救助理念落后、資金分擔不合理、救助管理缺乏協(xié)調(diào)。為了切實保障民生，緩和社會矛盾，進而促進社會和諧，有必要以最低生活保障制度為基礎，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人群為目標，進一步完善與我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會救助體系。

【關 鍵 詞】社會救助/社會和諧/政府/權益

黨的十六大報告提出，要全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使社會更加和諧。黨的十六屆四中全會更進一步指出，構建社會主義和諧社會的能力是共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。從社會學的角度看，完善社會救助制度，保障困難人群的基本權益，是促進社會和諧的重要機制之一。

改革開放以來，我國在整體上進入從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的加速轉型時期，與原有計劃經(jīng)濟體制相適應的社會救助制度也面臨著全面轉型。自20世紀90年代開始，以城市社會救助改革為突破口，我國社會救助制度建設取得了一些重要成就，但是依然存在諸多問題，仍需進一步改革和完善，以充分發(fā)揮其保障民生、促進社會和諧的作用。

一、社會救助與社會和諧

社會救助可以這樣理解，即當社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權益時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持。社會救助制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要內(nèi)容，在一些國家和地區(qū)甚至是社會保障制度的主體內(nèi)容。對于社會和諧這個概念，事實上可以有多種理解角度。我們認為，在基本生活需求得到滿足的基礎上，社會成員各盡所能、各得其所、和睦相處，這是社會和諧的一個重要方面。由此來看，社會救助對于促進社會和諧有著十分重要的意義。

第一，社會救助體現(xiàn)了政府和社會對于困難人群的關懷，有助于促進社會認同。互助互濟是社會的基本價值。任何社會成員都有可能因為個人的、家庭的或社會的原因陷入貧困，此時如果不能從他人、社會和政府得到任何支持，他們就難以生存。而求生的本能會促使人們采取各種極端的手段獲取生存資源，從社會的角度講，社會穩(wěn)定就面臨著嚴重威脅。不僅如此，如果生活困難的人長期得不到有效的社會支持，還會滋生疏離主流社會，甚至反抗主流社會的情緒和心態(tài)，對他人、社會和政府失去認同和信任，由此造成社會隔閡乃至分裂，這不利于社會和諧發(fā)展。

第二，社會救助有助于縮小社會成員在競爭起點上的差距，從而有助于促進社會公正。而社會公正是社會和諧的前提。人類社會是充滿著競爭的社會，現(xiàn)代社會的競爭尤其激烈。由于個人、家庭或者社會的原因。一些人總是有可能與其他人在競爭的起點上存在差距，比如說窮人與富人相比，有病的人和沒病的人相比，不能接受教育的人和能夠接受教育的人相比，就在社會競爭方面居于明顯的劣勢。如果不進行必要的社會干預，這種競爭顯然是不公平的。放任這種競爭，實際上是把人類社會還原為動物社會，遵循簡單的生物法則，從而也就損害了人類社會的獨特價值以及人類社會和諧的基礎。實施社會救助就是使陷于困境的社會成員得到一定的社會支持，有一個恢復調(diào)整自己的機會，以便在一個相對公平的起點上參與社會競爭。在這方面，基本生活救助、教育救助以及醫(yī)療救助等的價值是極其重大的。

第三，當代社會和諧是在發(fā)展進程中實現(xiàn)的動態(tài)和諧，而要在發(fā)展進程中實現(xiàn)社會和諧，就需要保證所有社會成員共享發(fā)展成果，增進社會成員對于發(fā)展的認同。如果發(fā)展的實踐表明，只有一部分，甚至是一少部分人獨占發(fā)展成果，或者說一部分人的獲益以另外一部分人的損失為代價，那么這種發(fā)展是難以為所有社會成員認同的，由此也就容易引起部分社會成員對于發(fā)展的抵制乃至社會動蕩。完善的社會救助制度在一定意義上有助于促進發(fā)展成果的公平分配，縮小社會分配的差距，使得那些在發(fā)展進程中由于各種原因獲益較少甚至利益受損的人得到一定程度的補償，從而緩和其對于發(fā)展的抵觸情緒，增進其對發(fā)展模式和發(fā)展方向的認同。

在此需要特別強調(diào)的是，中國的發(fā)展進程伴隨著體制的變革和轉軌，在此過程中，一些與原體制相關的人員遭受了嚴重的相對剝奪，比如說國有、集體企業(yè)的失業(yè)下崗人員。對于那些生活陷于困難的失業(yè)下崗職工給予救助，可以說是支付改革成本的一種形式，這種救助對于緩和社會矛盾非常重要。另外，中國的發(fā)展實踐確實導致了非常明顯的貧富分化，社會成員在收入、財富分配方面嚴重不平等，相當一部分人有著非常迫切的社會救助需求。如果不能滿足這種需求，社會和諧難以保證，社會發(fā)展也將因此而不可持續(xù)。

第四，在現(xiàn)代社會，社會成員在需要時享受社會救助是法律規(guī)定的一項基本權利，許多國家都有專門的社會救助立法。我國雖然還沒有專門的社會救助法，但是，中華人民共和國《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民提供享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國務院1999年發(fā)布的《城市居民最低生活保障條例》（國務院第271號令）也明確指出：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權利。由此來看，社會救助的完善程度反映了公民權利的實現(xiàn)程度。而在現(xiàn)代社會，尊重和保障公民的基本權利，無疑是實現(xiàn)社會和諧的重要保證。

二、當前社會救助的突出問題

20世紀90年代以來，我國在城鄉(xiāng)社會救助制度改革和建設方面取得了一定的成就。目前，主要的社會救助制度包括城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會救濟等。整體上講，我國的社會救助制度在保障困難人群的基本生活、促進社會和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了一定作用。但是，當前社會救助還存在著一些突出問題。

第一，社會救助沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)分割是我國社會結構的顯著特征，這種結構已經(jīng)成為我國社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約。然而，現(xiàn)有的很多經(jīng)濟、社會政策仍然在強化著城鄉(xiāng)分割，沒有充分考慮促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)?，F(xiàn)行社會救助制度就是如此。

可以說，改革開放以后，社會救助的轉型首先是從城市開始的。在20世紀90年代發(fā)端、推廣并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社會救助轉型的重要成果。這項制度初步整合并改進了城市社會救助，使得城市貧困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，該項制度覆蓋了全國城市2199.4萬貧困人口，其中包括在職生活困難人員144.7萬人，下崗人員469.6萬人，退休人員78.1萬人，失業(yè)人員417.7萬人，“三無”（即無勞動能力、無收入來源、無贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人）人員96.8萬人，其他人員992.4萬人。[1]

而與此同時，農(nóng)村居民最低生活保障制度遲遲不能在全國推廣，大部分地區(qū)的困難農(nóng)民難以期望獲得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地區(qū)試行的農(nóng)村居民最低生活保障制度只覆蓋了444.6萬人，[1]其中還包括了部分原本就應享受“五保”待遇的人員。事實上，根據(jù)比較保守的估計，農(nóng)村居民中有3000萬人左右處于貧困狀態(tài)，急需政府和社會的制度性救助。

由此可見，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城鄉(xiāng)有別?，F(xiàn)行社會救助更多地滿足城市貧困居民的需求，而對農(nóng)村貧困居民的救助需求滿足不夠。由此，事實上進一步強化甚至擴大了城鄉(xiāng)差距。

第二，社會救助的項目比較單一。從整體上看，現(xiàn)行社會救助主要是單一的生活救助，重在保障貧困居民的最低生活需求。盡管一些地區(qū)在試行一些專項救助，比如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效還不明顯。我們也了解到一些地方有一些針對救助對象的優(yōu)惠政策，比如可以減免一些服務項目的收費。但是，根據(jù)我們的調(diào)查，很多救助對象實際上并沒有享受到。其他一些有助于救助對象擺脫貧困狀態(tài)的支持性的救助項目，還幾乎沒有開展，例如，促進救助對象的社會參與，改進救助對象的生活質(zhì)量等等。

另據(jù)我們對農(nóng)村五保供養(yǎng)狀況的調(diào)查，五保戶本應享受的衣、食、住、醫(yī)、葬或教育等方面的保障，在很多地區(qū)都演變成兩保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社會救助的水平偏低?，F(xiàn)行社會救助或者沿用十幾年前的救助標準，或者有意制定偏低的救助標準，在實施社會救助時，過分強調(diào)保障“最低”生活水平。根據(jù)我們的研究，全國很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標準要比當?shù)氐膶嶋H貧困線低，一般只占實際貧困線的79%，有的地區(qū)低保標準僅占實際貧困線的54%。[3]

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年全國城市居民最低生活保障金月人均支出水平僅有59元，最低的海南省屯昌縣，全年人均月補差金額只有20元。[4]很明顯，這種救助水平是偏低的。低水平的救助不僅不能有效地支持救助對象擺脫貧困，甚至有可能制造貧困陷阱。

第四，社會救助理念落后?，F(xiàn)行社會救助基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)的救助理念，即以個人或家庭的收入調(diào)查為基礎，只有那些個人或家庭收入低于政府確定的救助標準的人才可以獲得救助。實際救助的金額等于政府救助標準減去申請救助者的實際收入。

基于這種理念實施的救助，不可避免地導致以下結果：1.申請者想方設法隱瞞自己的實際收入，因為隱瞞多少意味著可以從政府那里多拿多少。2.申請者無意通過勞動或其他方式增加自己的收入，因為增加多少意味著失去多少，實際上意味著承擔100%的收入稅。一旦其實際收入水平超過政府頒布的救助標準，他／她還將失去享受救助的資格。3.由此，現(xiàn)行社會救助制度無助于貧困者擺脫貧困，相反卻有可能長期維持一個最低收入階層。4.如果收入補助之外的其他社會救助繼續(xù)以這一部分人為對象，又會在客觀上制造不公平，特別是那些收入雖然高出政府救助標準，但是并沒有高出太多的人，將會感受到比較明顯的相對剝奪，尤其是當他們確實存在一些專門的救助需求時，例如，確實需要住房救助、醫(yī)療救助等等。因此，現(xiàn)行社會救助所秉持的基本理念還是比較落后的。

第五，社會救助資金分擔不太合理?，F(xiàn)行社會救助在制度規(guī)定上過于強調(diào)地方責任。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：該項制度實行地方各級人民政府負責制，所需資金由地方人民政府列入財政預算?，F(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定：五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。事實上，目前中國基層財政狀況不好是眾所周知的事實。在2001年以前，城市低保制度總是存在嚴重的“應保未?！眴栴}，一個重要原因就是地方政府拿不出錢來。而目前農(nóng)村五保供養(yǎng)問題突出，同樣是因為基層沒有錢，尤其是村集體沒有錢。[2]

自2001年以后，為了推動“應保盡?！?，中央財政突破了制度規(guī)定，大幅度增加了社會救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的問題又出來了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導致低保金不能按時足額發(fā)放。

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年，全國累計支出城市低保金153億元，[4]其中中央財政支出了92億元，占到60%多。2004年全國城市低保金支出預算為180.87億元，其中中央財政92億元，占50.86%；省級財政22.1億元，占12.22%；地市級財政20.2億元，占11.17%，區(qū)縣級財政46.57億元，占25.74%。[5]很明顯，在中央財政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財政，省、地兩級財政支出所占比例過小，財政狀況最差的區(qū)縣又負擔較重。

第六，社會救助管理缺乏統(tǒng)籌。由于我國社會救助沒有統(tǒng)一的設計和專門的立法，各項救助制度是在實際工作中逐步發(fā)展起來的，因此，社會救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。首先是沒有統(tǒng)一的社會救助管理部門，例如，災害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都歸民政部門管理，但是在民政部內(nèi)部卻又分屬不同的部門；而一些專項救助，例如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，更是屬于不同的部門管理。其次，由于部門分割，導致社會救助缺乏聯(lián)動機制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。再次，由于不能適當?shù)貐^(qū)分基本生活救助與專項救助，常常將它們捆綁在一起，由此導致一些迫切需要獲得專項救助的人不能享受救助。

三、近期完善社會救助的重點

鑒于以上社會救助存在的突出問題，為了充分發(fā)揮社會救助保障民生、促進社會和諧的重要作用，有必要進一步改革我國社會救助制度，加速形成與中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會救助體系。我們認為，近期的工作重點應該包括以下內(nèi)容：

第一，進一步調(diào)整和轉變觀念，正確認識社會救助。首先要轉變的是對于窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結為個人原因。在結構轉型和體制轉軌的當代社會，很多人的貧困不是由于個人原因造成的，更多的是由于社會原因，政府和社會應當承擔對于窮人的救助責任，支付社會變遷的成本。

其次，不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權利的客觀需要。與社會保險、社會福利相比，人們過多地談論社會救助的消極色彩。實際上，在促進勞動力的再生產(chǎn)，保障基本民生和維護社會穩(wěn)定方面，社會救助、社會保險、社會福利是完全一致的。

再次，應當深入領會社會救助的內(nèi)涵，明確區(qū)分現(xiàn)代社會救助與傳統(tǒng)式的社會救濟的差異。社會救助是向陷入困境者傳遞多種資源的復雜過程，而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟。社會救助也不以保障被救助者的生存為最終目標，而是把保障其生存看作一個基礎，在此基礎上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會。因此，現(xiàn)代社會救助遠比傳統(tǒng)式的社會救濟要復雜，是一項有著很強專業(yè)性的工作，是一項真正體現(xiàn)以人為本的工作。

最后，要正確看待社會救助在我國社會保障體系中的位置。一種比較流行的觀點認為，我國社會保障體系應該以社會保險為中心。但是，目前社會保險的實踐并不理想，在很大程度上使雇主、員工和政府都不滿意。必須認真考慮的一個問題是，源于西方早期工業(yè)化、市場化實踐的社會保險制度在當代中國社會究竟有多大的適用性和發(fā)展空間？基于社會救助現(xiàn)收現(xiàn)付、程序公開、運作成本低、收效明顯以及很容易為中國公眾所接受等特點，我們認為，必須高度重視社會救助體系的作用，甚至應該認真考慮構建以社會救助體系為核心的真正具有中國特色的社會保障體系。

第二，積極促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，消滅城鄉(xiāng)差別是社會主義現(xiàn)代化的一個重要目標，也是當前全面建設小康社會，促進社會和諧，促進經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要。所有的社會政策、經(jīng)濟政策都不應偏離這一重要目標。社會救助作為一項重要的社會政策，理應促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而不能進一步強化城鄉(xiāng)分割，擴大城鄉(xiāng)差距。

為了促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要強調(diào)各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的責任，需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，為農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力；當務之急是總結經(jīng)驗，廣泛推行。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應該堅持各級財政合理分擔的原則。中央財政和省級財政應該負主要責任，承擔主要的資金；地市級財政負次要責任；區(qū)縣級財政負一定責任。四級財政具體分擔比例可以考慮為40%,30%,20%,10%。

第三，使社會救助更有針對性。首先是要進一步識別和區(qū)分受助者的需求差異，改革平均施助的方式，推廣分類施助和差異施助。研究表明，不同類型、不同規(guī)模的家庭對于生活資源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或殘疾人的家庭，與那些沒有這類成員的家庭相比，可能就需要更多數(shù)量和更多種類的生活資源；而人口多的家庭由于規(guī)模效應的影響，可以共享很多資源，所以其所需生活資源比人口少的家庭要節(jié)約一些。有鑒于此，如果簡單地按照家庭人均收入與政府救助標準之差計算并發(fā)放救助金，就會使得救助的針對性較差，也可以說是效率不高。事實上，有些地區(qū)已經(jīng)在嘗試分類施助和差異施助，近期應該在規(guī)范的基礎上進行大力推廣。

其次，應當適當區(qū)分基本生活救助和其他專項救助，這兩個方面的救助對象不能完全重合。事實上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、醫(yī)療等專項救助，盡管他們當中需要這些專項救助的人可能占的比例要高一些。如果將專項救助的目標人群鎖定在需要生活救助的人，不僅有可能造成救助資源閑置或浪費，而且有可能制造相對不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助標準的人不能享受急需的專項救助。因此，為了使專項救助更有針對性、更有效率，應使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，也就是說，應當把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項救助的范圍。

第四，重視受助者的能力建設。社會救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。為此，需要轉變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性服務提供，變對象化救助為參與式救助，變救助赤貧為促進資產(chǎn)積累，最終增進受助者自我擺脫貧困的能力。

具體到實際工作，主要體現(xiàn)為以下五點：一要改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強施助者與受助者的互動，促進受助者的社會參與；二是要適當豐富救助項目，不能把救助工作理解為簡單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100%的收入稅而失去增加收入的動機；四是提高社會救助工作人員的素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵專業(yè)社會工作者和非政府組織介入社會救助事務。

第五，積極推動社會救助制度的有機整合?，F(xiàn)行社會救助制度是在不同時期，由不同部門，為了因應不同的社會需求，而逐步建立起來的。因此，各項制度之間缺乏有機整合，不成體系，這是可以理解的。但是，這種狀況妨礙了社會救助制度發(fā)揮其應有的功能，與完善我國社會保障制度不相稱，與切實保障民生、促進社會和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢下加速構建更加完善的社會救助制度體系，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項考驗。

我們認為，近期一個很迫切的任務是推動社會救助立法，這是促進社會救助整合的重要基礎。從國外經(jīng)驗看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺《社會救助法》，對社會救助意義和地位，對社會救助的理念和原則以及社會救助的主體、對象、類別、標準、程序、機構、人員、管理和資金來源等等進行明確的規(guī)范。

此外，我們認為社會救助制度的整合應以面向全民的最低生活保障制度為基礎，著眼于不斷完善這項制度。在此基礎上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項救助相結合、現(xiàn)金救助與服務提供相結合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時救助相結合；在救助管理上做到部門主導與部門聯(lián)動相結合；在救助主體上做到政府負責與社會互助相結合。

【參考文獻】

[1]參見民政部網(wǎng)站：http://“2004年三季度民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)”.[2]洪大用，房莉杰，邱曉慶.困境與出路：后集體時代農(nóng)村五保工作研究[J].中國人民大學學報，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障標準的相關分析[J].北京行政學院學報，2003,(3).[4]參見民政部網(wǎng)站：http://“2003年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計主要指標呈健康態(tài)勢”.[5]參見民政部網(wǎng)站：http://“2004年全國城市低保資金預算統(tǒng)計表”.^NU1

第三篇：完善社會救助構建和諧社會

完善社會救助 構建和諧社會

——2005年社會救助實踐與研究的新進展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 來源：《東岳論叢》(濟南)2006年3期第22～26頁

【作者簡介】洪大用，中國人民大學社會與人口學院，北京100872

洪大用，中國人民大學社會與人口學院黨委書記、副院長，社會學系教授、博士生導師。

【內(nèi)容提要】 通過對2005年社會救助實踐與研究的總結，提出應當反思社會救助實踐與研究中的6個關鍵問題：公民基本生存權利保障的公平性問題、社會初次分配的公平性問題、社會救助的積極取向問題、政府救助與社會互助的平衡問題、社會救助制度的整合問題、社會救助與社會建設問題。換句話說，在今后的研究和實踐中，應更加關注社會救助六大原則的確立和應用，這些原則就是社會救助的公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。

【關 鍵 詞】社會救助/社會建設/研究與實踐/2005

［中圖分類號］C916［文獻標識碼］A［文章編號］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落實科學發(fā)展觀，建設社會主義和諧社會，為推動和完善我國社會救助工作提供了重大機遇，但是，對實踐中的社會救助工作而言，也可以說是提出了重大挑戰(zhàn)。2005年，全國民政系統(tǒng)積極貫徹中央精神，搶抓機遇，應對挑戰(zhàn)，著力推進社會救助工作，使我國社會救助呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢。與此同時，社會救助的相關研究也成為熱點，正在逐步深化，一個面向社會最弱勢群體的完善的社會救助體系正在構建之中，這樣一個救助體系的形成無疑是落實科學發(fā)展觀、建設社會主義和諧社會的重要工作。

一、2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展

改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，我國在城鄉(xiāng)社會救助制度改革和建設方面取得了一定的成就，已經(jīng)初步形成以城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會救濟等為基礎的社會救助框架。整體上講，我國的社會救助制度在保障困難人群的基本生活、促進社會和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但是，我國社會救助也還存在著一些突出問題，需要加速改進和完善。

2004年12月29日，民政部李學舉部長在全國民政工作會議上的講話指出：2005年民政工作的主要目標之一是初步建立城鄉(xiāng)社會救助體系。要以建立城鄉(xiāng)社會救助體系為重點，完成中央和地方兩個層面的各項救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會救助體系。要以為民辦實事、做好事、解難事為重點，將各項為民解困工作落到實處。要大力推動慈善事業(yè)發(fā)展，動員社會力量參與社會救助工作。

2005年7月4日，李學舉部長在全國民政工作年中分析會議上進一步指出：社會救助體系是國家為保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列法規(guī)、制度和保證制度實施的體制、機制、組織網(wǎng)絡、物質(zhì)技術條件等因素的有機整體。要針對一些領導重視程度不夠、配套制度欠缺、財力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，大力改進工作，加快推進城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助體系建設。

在民政部的大力推動下，2005年社會救助工作穩(wěn)步發(fā)展。上半年，各項救助資金增加，整體救助面擴大。其中，救災支出17.8億元，比上年同期增長8.2％；城鎮(zhèn)最低生活保障支出92.6億元，比上年同期增長11.9％；農(nóng)村最低生活保障支出9.8億元，比上年同期增長31.3％；農(nóng)村定期救濟支出8.7億元，比上年同期增長38.6％。農(nóng)村共有1434萬困難群眾得到了最低生活保障和社會救濟，比上年同期增長16％。截止到2005年8月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象2184.2萬人，農(nóng)村居民最低生活保障對象552.4萬人，農(nóng)村居民傳統(tǒng)救濟對象918.3萬人，救災、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村定期救濟支出達到173億元[1]。

2005年，社會救助體系建設逐步推進。2004年，有14個?。▍^(qū)、市）以黨委、政府的名義出臺了加快社會救助體系建設的文件。在此基礎上，2005年又有一些省份出臺了相關文件，例如甘肅、內(nèi)蒙等地。

2005年，全國有更多的地區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，在2004年8省（市）、1206個縣（市）的基礎上，又有陜西、河北等省出臺了建立農(nóng)村低保制度的有關文件。

2005年，城市低保制度進一步完善，操作規(guī)程更加細致，分類施保的地區(qū)增多。一些地區(qū)在促進低保對象就業(yè)方面作出了努力，一些地區(qū)嘗試救助低保線上的邊緣人群。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標準100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負醫(yī)療費4000元以上，家庭年收入減去自負醫(yī)療費后人均年收入在低保標準120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學費后，人均年收入在低保標準120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。

2005年，災害救助更加規(guī)范。災民救助全面實行《災民救助卡》管理制度。上半年，全國共發(fā)放1549.4萬張災民救濟卡，救助災民4552萬人。根據(jù)國務院2004年審定的《自然災害救助應急預案》，民政部按照災害損失情境，將應對自然災害工作設定為四個相應等級，明確規(guī)定了應對不同等級自然災害的工作規(guī)程。

2005年，城市流浪乞討人員救助管理工作逐步深化。各地在發(fā)現(xiàn)問題、總結經(jīng)驗的基礎上，積極探索改進救助管理工作。

2005年，醫(yī)療救助工作進一步加強。8月份，民政部發(fā)布了“關于加快推進農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號），要求針對一些新情況和新問題，如各地工作進展不均衡，一些地區(qū)工作進展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實施過程中出現(xiàn)了政策不公開、管理不規(guī)范問題等，進一步推動農(nóng)村醫(yī)療救助工作。

二、2005年社會救助研究不斷深化

整體上看，2005年，實際工作部門和學術界對社會救助的研究呈現(xiàn)出不斷深化的趨勢，社會救助研究正在成為研究熱點之一。從中國民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關于社會救助的論文有46篇，約占50％。在學術界，我們也可以看到大量關于社會救助的研究論文、調(diào)查報告，甚至也有專門著作出版。

一些研究者從我國改革以來貧困形勢的演變出發(fā)，論證了加強社會救助制度建設的必要性和迫切性。比如，有學者認為，盡管改革以來的經(jīng)濟增長大幅度改善了居民生活，但是并沒有消除貧困。當前貧困形勢出現(xiàn)了以下特點：從社會成員普遍貧困到貧富差距迅速擴大，從絕對貧困為主到相對貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會分割性貧困到社會轉型性貧困，從暫時性貧困到持續(xù)性貧困。新的貧困形勢表明，單純靠經(jīng)濟增長是無法解決貧困問題的，必須完善與市場經(jīng)濟相對應的社會再分配體系，特別是完善社會救助體系[2]。

一些研究者從落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的角度研究了社會救助的重要性，指出社會救助是保障公民權利、協(xié)調(diào)社會利益、體現(xiàn)社會公正、促進社會融合、維護社會穩(wěn)定的重要機制。

一些研究者就社會救助體系的建設進行了有益的探索。比如說，有的學者將社會救助體系直接等同于社會救助的制度安排，指出“社會救助體系是在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定程序給予款物救濟與服務，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學者不同意這個觀點，認為“社會救助體系是指支撐社會救助制度并確保其有效運行，以滿足救助對象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術安排，它內(nèi)在地包含各項具體的社會救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學者對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系問題進行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對我國社會救助制度體系建設是有重要啟示的。

一些研究者對現(xiàn)行社會救助制度實踐中的新問題進行了研究，比如說城市低保制度實施中的沒有預期到的后果、城市低保標準的制定和調(diào)整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實問題、利用保險公司和保險機制進行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會救助與慈善福利事業(yè)的結合問題，等等。這些研究無疑對改進和完善我國社會救助制度具有重要意義。

一些研究者還對一些特殊對象的救助問題進行了很有價值的研究。比如說河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點及其與現(xiàn)行社會福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結果等方面進行了分析和評估，提出了社會福利與社會救助體系相連接的思想。

一些研究者對城市農(nóng)民工的社會救助問題進行了研究，認為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會救助體系是對現(xiàn)行社會救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會救助體系，二是建立農(nóng)民工相對獨立的社會救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會救助體系。這方面的研究還需要深化。

值得注意的是，在社會救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。這個理論的代表人物是美國華盛頓大學社會發(fā)展中心主任邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國的一項新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國內(nèi)翻譯出版。

“以資產(chǎn)為本”的社會政策主要是相對于以前基于收入或消費而制定的社會政策而言的。這種理論認為，關注窮人的收入或消費只能改善其當前和近期的狀況，無法激勵并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長期和多種效應的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國家和地區(qū)有所試驗，但是也引起了激烈的爭論。有些學者主張在中國應用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個人發(fā)展賬戶，通過國家和社會的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進窮人持續(xù)地擺脫貧困狀況。這種觀點是很有啟發(fā)性的。但是，應該注意到，它在中國真正付諸實踐還有很多障礙，需要進一步研究和試驗。

三、社會救助實踐與研究的反思

整體上看，我國社會救助實踐與社會救助研究密切聯(lián)系、互相促進，呈現(xiàn)出了良好的互動關系。研究者的很多問題直接來自實際工作，研究者的很多研究成果也直接服務于實際工作。

但是，從進一步完善社會救助、構建和諧社會的角度出發(fā)，我們需要反思并關注目前社會救助實踐與研究中的幾個關鍵問題。

第一，公民基本生存權利保障的公平性問題

中華人民共和國《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國的公民。

然而，在實際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會保障。在一定程度上甚至可以說，農(nóng)村居民的社會保障幾近于無。即使是在公民基本生存權利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立保障公民基本生存權利的制度體系。

為了促進在公民基本生存權利保障方面的公平，我們要高度重視社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。因為，社會救助制度是保障公民基本生存權利的重要制度。為了促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應當強調(diào)各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力。當務之急是總結經(jīng)驗，廣泛推行。

第二，社會初次分配的公平性問題

我們應當注意，造成目前社會分配嚴重失調(diào)、貧富差距過大、需要救助的對象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過市場競爭實現(xiàn)初次分配的不公平的一面。

比如說，由于公民的勞動就業(yè)權利沒有得到充分保障，失去了通過就業(yè)實現(xiàn)自我保障的機會；比如說，在就業(yè)競爭中，勞動者的基本權利得不到有效的尊重和保障，通過就業(yè)獲得的實際收入比應得收入要低，從而導致自我保障的能力較弱；比如說，由于缺乏全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務，從而不能有效地保障社會成員在競爭起點上的公平，由此造成了不平等競爭，使得一些社會成員無法公平地通過市場機制獲得自己的利益；再比如說，由于公權介入市場，權錢交易現(xiàn)象嚴重以及壟斷利益的作用，導致市場競爭的失序和不公正，也妨礙了很多人通過市場競爭獲取利益。我們應當充分地認識到：作為實現(xiàn)初次分配之重要機制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會救助制度所承受的壓力。

前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時候，民政部門由于所謂“應保未保”問題受到社會上的一些批評。比如說，一些地方計算所謂“虛擬收入”的做法就被認為是錯誤的做法，妨礙了居民接受救助的權利。的確，當居民實際生活陷于困境時，無論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。但是，救助之后還是應該深入反思，究竟是什么原因使得大量社會成員陷入困境，落到所謂“最后的安全網(wǎng)”上來？在這些人陷入困境的過程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方計算“虛擬收入”實際上也是有其道理的：這些收入本來是人們應該得到的，比如說勞動者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險金、退休人員的退休金等等。如果這些收入都沒有有效的制度保障，社會救助制度就將不堪重負。

為此，我們在完善社會救助的同時，要高度重視完善初次分配的市場機制，維護市場競爭的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場機制的初次分配功能，使市場經(jīng)濟朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場競爭中跌入社會救助范圍的人最少化。今后，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，應當把維護公平放到更加突出的位置，應綜合運用多種手段，逐步建立起以權利公平、機會公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力使全體人民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，并朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進。

第三，社會救助的積極取向問題

我始終認為，社會救助不能使救助對象邊緣化、恥辱化，不能實際上維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助。

我所說的積極救助主要有兩層含義：一是對那些必須依靠救助才能生存的人，應當惜盡政府之責，傳遞仁愛之心，關心關懷他們，使他們能夠有尊嚴地生活，而不是淪為被動接受施舍的對象；二是對那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設，努力增進其自我擺脫貧困的能力，最終實現(xiàn)助人自助。

具體到實際工作，積極取向的社會救助主要體現(xiàn)為以下五點：一要改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強施助者與受助者的互動，促進受助者的社會參與；二是要適當豐富救助項目，不能把救助工作理解為簡單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100％的收入稅而失去增加收入動機；四是提高社會救助工作人員素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵專業(yè)社會工作者和非政府組織介入社會救助事務。

第四，政府救助與社會互助的平衡問題

社會救助實質(zhì)上是指：當社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權益時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會成員的基本權利，促進社會的和諧穩(wěn)定。社會救助內(nèi)在地包含了政府救助和民間互助兩個部分。

然而，我們在實際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會救助幾乎就是不能實現(xiàn)的。這與西方一些國家的情況有很大不同，說明我們國家“社會”的發(fā)育還不是很健全，公民的互助意愿還有待增強，互助機制還有待完善，互助水平還有待提高。在這方面，進一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個重要方向?？梢哉f，一個社會中慈善公益事業(yè)發(fā)展的程度不僅標志著這個社會的文明程度，而且明顯影響著社會救助的實際效果。因為，政府救助除了在提供資金方面具有明顯的優(yōu)勢外，其他方面都有一定的局限。沒有發(fā)達的社會互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對象的實際需要，很難實現(xiàn)助人自助。一個完善的社會救助體系實際上在很大程度上取決于政府救助與社會互助的適度平衡。

第五，社會救助制度的整合問題

一個完善的社會救助體系，應該是一個有機整合的體系。但是，應該看到，我國現(xiàn)行社會救助制度是在不同時期，由不同部門，為了因應不同的社會需求，而逐步建立起來的。因此，各項制度之間缺乏有機整合，事實上還構不成體系。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會救助制度發(fā)揮其應有的功能，與完善我國社會救助，切實保障民生，促進社會和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢下促進社會救助制度的整合，加速構建更加完善的社會救助制度體系，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項考驗。

我們認為，近期一個很迫切的任務是推動社會救助立法，這是促進社會救助整合的重要基礎。從國外經(jīng)驗看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺《社會救助法》，對社會救助意義和地位，社會救助的理念和原則以及社會救助的主體、對象、類別、標準、程序、機構、人員、管理和資金來源等等進行明確規(guī)范。

此外，我們認為社會救助制度的整合應以面向全民的最低生活保障制度為基礎，著眼于不斷完善這項制度。在此基礎上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項救助相結合、現(xiàn)金救助與服務提供相結合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時救助相結合；在救助管理上做到部門主導與部門聯(lián)動相結合；在救助主體上做到政府負責與社會互助相結合。

第六，社會救助與社會建設問題

完善的社會救助不僅意味著社會救助制度設計的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會救助制度的實施和運行有著適宜的社會環(huán)境。這樣就涉及到社會建設問題。當然，社會救助也可以說是社會建設的一部分，因為它體現(xiàn)了社會對于弱勢群體的關心與支持，有助于促進社會團結，防止社會分裂。

但是，社會建設的內(nèi)容更為廣泛，其中很多方面直接影響著社會救助體系能否良性運行。比如說，社會利益的協(xié)調(diào)、社會事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會共同體意識的培育、公眾參與的促進、法制建設的加強，等等。如果這些方面做得好，社會救助就有了良好的社會環(huán)境，救助對象的需求更容易得到滿足，救助對象也更有可能參與社會、融入社會。如果這些方面做得不好，社會救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問題。在此意義上講，構建完善的社會救助體系就不僅是一項局部的、部門的工作，而且是一項全局性的、整體性的社會建設工作。換句話說，我們應當在完善社會救助中推動社會建設，同時又在推動社會建設中完善社會救助。

總結起來講，以上對社會救助實踐與研究的反思，事實上涉及到社會救助需要確立的一些基本原則，這些原則大致可以概括為：公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。筆者認為，今后在研究和實踐中，應更加關注這些原則的確立和應用。

【參考文獻】

[1] 民政部網(wǎng)站．上半年民政工作呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢[DB].http://；民政部網(wǎng)站．2005年8月份民政事業(yè)統(tǒng)計月報[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用．轉型時期中國社會救助[M].沈陽：遼寧教育出版社，2005.34,10.[3] 郭萬超，董險峰．加快構建我國社會救助體系[J].中共長春市委黨校學報．2004(6).^NU1

第四篇：完善社會救助體系(宣恩縣)

完善社會救助體系 提高社會救助水平

宣恩縣財政局

【內(nèi)容提要】社會救助是社會保障的重要內(nèi)容，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險是社會保障的基礎，而社會救助體系是建立在這個基礎上的補充，主要包括城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、臨時救濟制度、社會互助共濟制度等內(nèi)容。加快城鄉(xiāng)社會救助體系建設，是落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構建社會主義和諧社會的根本要求。

【關鍵詞】社會救助體系 現(xiàn)狀 問題 原因 對策

一、基本情況

宣恩縣總面積2740平方公里，轄6鄉(xiāng)3鎮(zhèn)（其中有2個侗族鄉(xiāng)）、279個行政村，總人口35.35萬人，其中：農(nóng)業(yè)人口31.47萬人，人口自然增長率千分之7.74。境內(nèi)居民除漢族外，還有土家、苗、侗等23個少數(shù)民族，少數(shù)民族占總人口的70%，其中侗族居民列全省之首。境內(nèi)山大人稀、溝壑縱橫、土地貧瘠、自然生存條件惡劣，2009年全縣農(nóng)民人均純收入2804元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入9952元，低于全州平均水平，是一個典型的老少邊山窮國家級扶貧攻堅縣。

從現(xiàn)行的社會救助政策實施來看，宣恩縣城鄉(xiāng)困難人群可以分為城鎮(zhèn)低保戶（含其他困難戶和“三無”人員）、農(nóng)村低保戶、農(nóng)村五保戶、農(nóng)村散居孤兒、農(nóng)村受災困難戶、各類突發(fā)性事件事故造成的臨時困難群體六大類。目前，宣恩縣總體社會救助水平有如下特點：

（一）分布不均，城鎮(zhèn)相對集中，農(nóng)村相對分散，農(nóng)村地方之間差距較大，偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村人數(shù)相對較多。

（二）救助水平低，截止2010年底，城鎮(zhèn)低保戶的“三無”人員最高為280元，農(nóng)村低保戶救助分三檔，最高為75元/人月、最低為35元/人月；農(nóng)村五保戶中集中供養(yǎng)的為1800元/人年、分散供養(yǎng)的為1300元/人年；農(nóng)村散居孤兒為1500元/人年。其他如受災臨時困難群體和邊緣人群，其救助是不固定的和低水平的，其救助的資金來源主要靠上級財政補助。

（三）救助內(nèi)容單一，我縣目前的城鄉(xiāng)救助僅僅只限定在勉強的保障基本生活，對于困難對象的就醫(yī)、住房、入學有心無力。

（四）城鄉(xiāng)困難群體致困的原因不一樣，但其根本原因就是我縣經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)業(yè)占主導地位、沒有什么工業(yè)，城鄉(xiāng)困難群眾缺乏致富的門路。城鎮(zhèn)困難群眾成困的主要原因是下崗失業(yè)、農(nóng)村致困的原因主要是交通地理條件、受教育程度低、自然災害、突發(fā)變故等。

（五）救助主體單一，我縣目前實施城鄉(xiāng)困難群眾社會救助的主體主要是政府部門，民間慈善組織和社會力量相當薄弱，社會互幫互助的氣候氣氛還遠未形成。

從目前我縣城鄉(xiāng)困難群體構成的數(shù)量來看，有以下特點

（一）農(nóng)村五保戶。截止2010年底，我縣農(nóng)村五保戶人數(shù)共為1033人，其中：集中供養(yǎng)840人、分散供養(yǎng)193人，集中供養(yǎng)率達到81.31%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)115人，每個村近4人。這個數(shù)據(jù)在5年內(nèi)幾乎沒有什么變化，其財政補助標準從800元左右/年增加到近2000元/年，雖然標準提高了很多，但近幾年物價飛漲、糧油供應很難落實，其增加因素幾乎被抵消，農(nóng)村五保戶生活還是較為困難，還存在有很多應該納入五保戶管理的，因地方財力問題而無力納入。另外五保戶的就醫(yī)還沒有形成一個長期有效保障措施。

（二）農(nóng)村低保戶。根據(jù)上級要求，我縣近兩年通過幾次大規(guī)模擴面，到目前為止，我縣的農(nóng)村低保戶已經(jīng)達到11103戶25782人，已經(jīng)超過了我縣農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）總人口的8%，我們根據(jù)實際情況分類救助，目前我縣得標準是：一類85元/人月、二類65元/人月、三類45元/人月。需要發(fā)放農(nóng)村低保資金1864萬元。從原來的10元/人月到如今的分類施保，標準雖然提高了，但是水平還是很低的，保障內(nèi)容很有限，他們的醫(yī)療、住房、子女入學也還不能得到較好解決。

（三）城鎮(zhèn)低保戶。包括城鎮(zhèn)“三無”戶等困難群體，目前我縣城鎮(zhèn)低保有2447戶4615人，其中90%在縣城珠山鎮(zhèn)的五個社區(qū)。全額保障標準為280元/人月（主要指“三無”對象），平均保障標準為140元/人月，基本上實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應保盡保，近年來。通過民政部門與教育、水電、廣電、衛(wèi)生、勞動等部門協(xié)調(diào)，按規(guī)定落實了他們的相關優(yōu)惠政策，這對于保障困難群眾基本生活、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但存在對城鎮(zhèn)“三無”對象保障標準較低、難以滿足基本生活需要。部分城鎮(zhèn)低保戶無房戶住房問題、未參加醫(yī)保人員就醫(yī)問題仍不容忽視。

（四）受災困難戶和臨時困難群眾。一是受災戶的救濟問題，我縣處于鄂西南山區(qū)，屬亞熱帶季風氣候，極容易引發(fā)洪澇干旱冰雹災害，每年各種自然災害時有發(fā)生，按照國家規(guī)定，自然災害救災救濟工作實行分級負責，救災經(jīng)費分級負擔，縣市級按農(nóng)業(yè)人口平均1元的標準列入預算，專項用于自然災害救災救濟工作，但由于我縣現(xiàn)實的財力狀況，實際只定額負擔，列入預算（每年10萬元），而且沒有列救災工作經(jīng)費。其余絕大部分要向上級爭取（這是一個不確定因素），由于資金十分有限和工作人員缺乏，對受災困難戶救濟顯得十分乏力。二是農(nóng)村臨時困難群眾包括部分政策原因下放的困難群體救濟問題，由于沒有專項預算，民政部門存在把上級專項和本級其他專項東拉西扯的問題，從而導致存在審計風險。

二、存在問題

近幾年來。政府部門雖然不斷加強對困難群眾的救助救濟力度，在一定程度上改善了城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，特別是城鎮(zhèn)困難居民生活得到顯著改善，農(nóng)村困難群眾生活逐步得到改善。但在政策的落實過程中也存在一些不容忽視的問題。

（一）機構不健全。承擔困難群眾救助救濟工作的主要是民政部門。現(xiàn)在突出的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政經(jīng)辦機構配臵與日益增多的民政工作業(yè)務極不相稱，隨著國家城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快，民政工作的重點特別是困難群眾的救助也將由主要集中在城鎮(zhèn)擴大到農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政機構將越來越重要，任務也越來越繁重。目前，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政機構基本上有名無實，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有配備專門工作人員，沒有形成工作體系，兼職人數(shù)也太少，基本上是一個人，最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只安排了兩個人，最突出的是政策業(yè)務知識缺乏，很不適應民政工作特別是救助困難群眾的需要。

（二）財政困難。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟欠發(fā)達縣市困難群眾救助的難點是很容易形成惡性循環(huán)：財政困難，貧困對象多，貧困對象越多，財政就越困難。目前我縣困難群眾救助主要是由政府財政負擔，作為國家級扶貧攻堅縣，縣級可用財力十分有限，很難籌措更多的資金保障低保經(jīng)費的落實，如按照2010我縣一般預算收入額度，縣級財政應配套城鄉(xiāng)低保資金329萬元，但實際只配套了152萬元，缺口177萬元，低保辦公經(jīng)費64萬元，實際落實30萬元（是在縣級城鄉(xiāng)低保配套資金中列支的），城鄉(xiāng)低保資金的發(fā)放和工作開展，如果沒有上級財政補助，簡直難以想象。

（三）社會救助體系建設不完善。我縣社會救助體系的建設嚴格地說還處在初級起步階段，水平低，覆蓋范圍小。城鎮(zhèn)低保制度已初步建立，自然災害救助制度雖然建立，但很不完善，不易操作。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，社會互助制度也還未真正建立，特別是農(nóng)村困難群眾基本生活救助問題仍然很突出，僅僅依靠民政一個部門發(fā)點臨時救濟無濟于事。應該由政府主導建立與之配套的社會救助體系，讓那些有困難的群眾通過政府的幫助和支持能夠自食其力，生活得到不斷改善，最重要的是社會基本保障體系應盡快在城鎮(zhèn)完善、在農(nóng)村建立。

（四）政策落實效果不理想。社會貧困人口相對的救助面大，困難對象中出現(xiàn)了越扶越貧、越幫越困的現(xiàn)象。據(jù)了解，我縣來民政部門申請臨時救濟的八成以上是同一困難戶，他們對民政部門的救濟逐漸產(chǎn)生了依賴思想，給臨時救濟工作帶來了很大困難。同時，由于財政原因，個別地方農(nóng)村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費未按規(guī)定落到實處，對部分政策的解釋不到位甚至胡亂解釋，引起部分群眾上訪，使國家的好政策落空。

三、形成原因

雖然我縣困難群眾形成和實際工作中的問題的成因是多方面的，但主要成因有以下幾個方面。

（一）對困難群眾救助工作的重視不夠不到位是根本原因。一是民政工作重要性認識不夠，認為當前要以經(jīng)濟建設為中心，政府的主要工作應該是發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，關心困難群眾就是逢年過節(jié)發(fā)點慰問款就行了；二是對民政工作內(nèi)容了解不夠，認為干民政工作只是抄抄名冊、發(fā)發(fā)錢，平時不干也無妨。甚至個別地方認為關心困難群眾是縣民政局的事情，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無關，凡是有困難群眾要求解決困難的，二話不說頂多蓋個章就要他找民政局；三是存在犯難情緒，認為解決困難群眾生活不是一朝一夕的事，難見成效，難見政績，與其做了不討好還不如不做。由此造成我縣民政機構不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道民政干部身兼多職的現(xiàn)狀，“抽點時間做民政”這是真實的寫照，足以說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在安排全盤工作時，對民政工作沒有引起足夠重視，對困難群眾救助沒有引起足夠重視。

（二）財政困難時主要原因。我縣幾乎每年的財政收入應付干部的工資和基本運轉都存在問題，因此要縣級財政過多地拿錢解決困難群眾生活只能是有心無力。

（三）社會救助體系不完善是重點。社會互助的風氣在我縣尚欠火候，民間慈善機構力量不強，不知如何參與，會有什么政策對待。因此下一個問題將是如何鼓勵民間力量參與，形成社會多元救助、多方幫困的格局，而不是讓政府唱獨角戲。

四、解決對策

（一）加強機構建設，加強專門組織機構建設并配備高素質(zhì)專門民政干部，做到事有人做、能做好。

（二）切實保障困難群體生活，縣級財政盡最大努力予以保障經(jīng)費，明確列出經(jīng)費預算。建議對象我們這樣的貧困縣，縣級財政足額安排工作經(jīng)費，少配套或不配套補助資金，這樣，拉扯上級專項資金的情況將會大大減少。

（三）積極向上級部門爭取資金支持，多方向上爭取專項資金。上級主管部門主動加大對象我們這樣貧困縣的專項補助或轉移支付力度。

（四）加快社會救助體系建設，形成以政府為主，民間慈善團體、社會互助力量相結合的新型社會救助體系是最佳選擇。

（五）立足當前，著眼長遠，幫助困難群體解決基本生活是治標，主要是如何促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造更多的發(fā)展機會，制定相應政策鼓勵困難群眾再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，用發(fā)展解決發(fā)展過程中的問題是最佳唯一出路。

（五）切實加強對城鄉(xiāng)低保工作的領導，把低保工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政正職和班子分管成員工作實績考核的內(nèi)容。湖北省委、省政府多次對保障城鄉(xiāng)群眾生活提出了新要求，主要領導對進一步做好低保工作做出了明確的指示。各級黨委、政府要提高對做好城鄉(xiāng)低保工作重要性的認識，把低保工作列入黨委、政府重要議事日程，采取有力措施，認真貫徹落實。同時，把低保工作目標任務完成情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道正職和班子分管成員工作實績考核的內(nèi)容，并將考核結果作為選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)。建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系的長效機制。

2011年5月

參考資料：

1、恩施州深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009-2011）中期評估自評報告

2、宣恩縣民政局2010年城鄉(xiāng)低保工作總結

第五篇：淺析建立完善道路交通事故社會救助基金

“道路交通事故社會救助基金”首次見諸我國法律條款是在20xx年5月1日起正式實施的《中華人民共和國道路交通安全法》。新法第十七條規(guī)定：國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金??。新法還明確規(guī)定了事故救助基金的適用范疇（見《道路交通安全法》第七十五條）。之后，國務院7月1日出臺了相應配套法規(guī)《中華人民共和國道路交通責任強制保險條例》（以下簡稱《條例》），以立法形式明確規(guī)定了救助基金的來源、管理辦法和相關要求。至此，長期以來，困擾交管部門的道路交通事故社會救助基金的立法缺位問題，從根本上得以解決。兩部新法的頒布實施，充分體現(xiàn)了我國法制建設的飛速進步和日趨完善，更體現(xiàn)了社會主義法制建設向人性化方向轉化發(fā)展的重要特征和重大變化——在完善法制建設的同時，更加注重彰顯人文關懷。體現(xiàn)了社會對生命權的尊重，減少了社會矛盾，真正落實和推動了“以人為本”的執(zhí)政理念。在法學理論界、道路交通管理部門和全社會引起了良好的反響。但是，新法和《條例》實施至今，道路交通事故社會救助基金的操作仍存在較多問題，如何解決當前交通事故傷員搶救和死者喪葬費用、賠償問題仍是當務之急，需要盡快建立完善道路交通事故社會救助基金機構，切實解決資金來源，使之高效率運轉，而不僅僅停留在法律條文層面上。筆者根據(jù)新法和《條例》規(guī)定，結合工作中反映強烈的突出問題，談幾點個人意見，旨在拋磚引玉，相互提高。按照《條例》第二十五條規(guī)定，救助基金的來源包括：

（一）按照機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金；

（二）對未按照規(guī)定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車所有人、管理人的罰款；

（三）救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償?shù)馁Y金；

（四）救助基金利息；

（五）其他資金。而在實際操作中，困難重重，主要原因是：第一，目前國家對交強險保費收入中的資金提取比例尚無既定標準，各地執(zhí)行標準各不相同。收取多少、如何收取，由于利益攸關，部門之間存在不同看法。交強險是保險公司一項重要業(yè)務，其保費收入是保險公司經(jīng)營運行中的一個考慮重點，提取資金納入事故救助基金，直接影響其保費收入。對保險公司而言，當然是希望提取的資金比例越小越好，符合其經(jīng)濟利益。而按照交管部門歷年來的情況看，肇事機動車未參加保險的情況仍大量存在，機動車肇事逃逸情況仍時有發(fā)生，在此情況下，交通事故傷害人搶救費用成了一筆巨額開支。以筆者所在大隊為例：因搶救傷者，在20xx年一年即欠下縣人民醫(yī)院和中醫(yī)院醫(yī)藥費用達30余萬元，這種情況對于交警部門幾乎無力承擔。因此，交警部門希望能夠盡量擴大資金比例，以解決本不應承擔的資金缺口問題。第二，地方上交警部門對未按照規(guī)定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車所有人、管理人的罰款和其他交通違章罰款一樣，全部上繳財政，然后由財政返還，這在財務管理上毫無漏洞，但卻有違專款專用的初衷。《道路交通法》第九十八條規(guī)定：“機動車所有人、管理人未按照國家規(guī)定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責任限額應繳納的保險費的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規(guī)定。”既然對未交強險的機動車所有人、管理人的罰款全部納入事故救助基金，財政返還部分卻是全部罰款收入的一部分，這其中有多少屬事故救助基金，界定不明，交警部門能取用多少無據(jù)可依。第三，依法追償問題，《交通安全法》第七十五條規(guī)定：“醫(yī)療機構對交通事故中的受傷人員應當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治。肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內(nèi)支付搶救費用；搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償?！弊鳛橐环N提前墊付性質(zhì)的資金運行活動，救助基金的出發(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，因此，責任人應當依法償還。這就要求基金管理方必須依法采取措施向事故責任人追償預先墊付的資金，以尋求基金的保值，而不至于使責任人逍遙責任之外，同時導致資金缺失。在實際工作中，資金支付往往由交警部門出面，但在追償方面，交警部門有心無力，尤其遇到肇事方根本無力承擔時，追償方（交警部門或基金管理機構）無可奈何，造成的資金空缺日積月累，將會越來越大。根據(jù)上述問題，可以看出，救助基金的來源盡管有明確的法律規(guī)定，但具體操作仍存在不少制約，需長期摸索，積累經(jīng)驗。筆者認為，解決問題的根本途徑有兩個：一是建立完善道路交通事故社會救助基金管理機構。