第一篇：政府欲花錢購買服務(wù) 奈何八成社會組織無力接

政府欲花錢購買服務(wù) 奈何八成社會組織無力接

2011-08-13 09:35南方日報網(wǎng)友評論 0 條，點擊查看

廣州越秀區(qū)實施“陽光家庭”計劃，政府以購買服務(wù)的形式，由殘疾人親屬和專業(yè)機構(gòu)開展殘疾人居家照顧服務(wù)。郭長榮 攝

前天上午，珠海市9個協(xié)會及社會組織現(xiàn)場與政府3個職能部門簽約，珠海市32項政府職能正式轉(zhuǎn)移給這9家社會組織。而在前不久召開的2011年廣東省民政工作年中分析會上，省民政廳廳長劉洪透露，政府向社會組織購買服務(wù)的目錄有望于近期出臺。這意味著，政府購買服務(wù)的份額或?qū)⒊霈F(xiàn)突破性增長。

創(chuàng)新社會管理是省委十屆九次全會的焦點之一，大會提出“政府放權(quán)，向社會組織購買服務(wù)”。當(dāng)前，在加強社會建設(shè)的大背景下，購買服務(wù)、轉(zhuǎn)移職能正在逐步由政府自覺走向制度安排，但一方面，由于政府存在不愿轉(zhuǎn)的思想，購買社會服務(wù)、轉(zhuǎn)移社會職能的情況寥寥無幾，原本就年幼的社會組織嗷嗷待哺；另一方面，由于起步較晚，政府支持有限，我國社會組織數(shù)量偏少，質(zhì)量參差不齊，難以承擔(dān)起政府購買服務(wù)和轉(zhuǎn)移職能的重任。應(yīng)該說，無論是對政府還是對社會組織而言，購買社會服務(wù)、轉(zhuǎn)移社會職能都是一塊早春的原野，縱然生機勃發(fā)，卻也春寒料峭。

政府機構(gòu)不愿轉(zhuǎn)

已接受政府購買服務(wù)社會組織僅占9%

【樣本調(diào)查】盛夏，南海桂城街道荒島圖書館內(nèi)，一群市民正在聚精會神讀書。圖書館不大，卻布置得時尚溫馨。去年，桂城斥資350萬元向社會組織購買公共服務(wù)，荒島圖書館就是南海啟創(chuàng)社工中心提供的服務(wù)內(nèi)容。

這幾年，像桂城一樣購買服務(wù)的基層政府有不少?！伴_展一項新工作就設(shè)立一個機構(gòu)、增加一批工作人員是傳統(tǒng)的工作思維方式，結(jié)果只會導(dǎo)致政府服務(wù)機構(gòu)和人員的不斷膨脹?！蹦虾^(qū)委常委、桂城街道黨工委書記孔海文說，多元化的公共服務(wù)需求，單靠政府部門已經(jīng)無法滿足，必須建立健全政府購買服務(wù)的機制。

【縱深】綜觀各地實踐，購買的服務(wù)內(nèi)容越來越廣泛。早期以教育、公共衛(wèi)生和艾滋病防治、扶貧、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)等為主，近幾年，又開始涉獵社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、文化、城市規(guī)劃、公民教育、環(huán)保、政策咨詢等方面。

然而，政府購買服務(wù)意識的覺醒，并不能掩蓋購買量的不足。省政協(xié)社法委組織政協(xié)委員進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，大部分社會組織得不到政府職能部門的購買服務(wù)，如某一成立10年的5A級省行業(yè)協(xié)會至今仍未能接到一單政府購買服務(wù)。全省社會組織中，已接受政府購買服務(wù)的僅有9%。

一位參與調(diào)研的政協(xié)委員指出，雖然省委、省政府辦公廳和省財政廳先后出臺了《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》、《關(guān)于開展政府購買社會組織服務(wù)試點工作的意見》，明確了

政府向社會組織購買服務(wù)的范圍，但是仍停留在原則性意見階段，既沒有明確的實施時間表，也沒有實施方案，沒有監(jiān)督、考核和問責(zé)規(guī)定。

據(jù)介紹，有的政府部門出于本部門的利益，不愿主動將有關(guān)的職能轉(zhuǎn)移出去。財政部門也未將社會組織承擔(dān)公共服務(wù)的成本費用納入公共財政預(yù)算。因此，社會組織參與社會公共管理和服務(wù)的空間有限。

如今，政府對社會管理重要性的認識不斷增強。珠海、南海等地都相繼出臺了《關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的實施意見》。但這究竟能在多大程度上擴大政府的購買份額？分析認為，要想讓意見真正落實，仍需相關(guān)考核與問責(zé)措施的跟進。

社會組織無力接

僅15%社會組織有能力承接政府職能轉(zhuǎn)移

【樣本調(diào)查】畢業(yè)6年，黎玉婷已經(jīng)是南海啟創(chuàng)社工中心負責(zé)人。她工作繁忙，接受采訪時電話響個不停，她說：“我國社工機構(gòu)大多剛起步，社工也多是剛畢業(yè)不久的年輕人。”“這些社工都太年輕了，處理很多社區(qū)問題還不夠成熟。”珠海市香洲區(qū)一街道辦負責(zé)人對南方日報記者稱。對于這一點，一些社會組織的負責(zé)人也并不否認。“我國高校設(shè)置社會工作專業(yè)還是近年的事，而早幾年的畢業(yè)生很多都未從事社工工作，經(jīng)驗比較豐富的社工的確不是很多?！崩栌矜谜f。

【縱深】屢有政府部門負責(zé)人反映，難以找到合適的社會組織購買服務(wù)，這也道出了當(dāng)前政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實——雖然政府購買服務(wù)的積極性提高，但是社會組織發(fā)育程度較低，承接服務(wù)的能力尚待提升。省政協(xié)社法委的調(diào)研報告指出，目前全省社會組織能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的僅占15%。

中山大學(xué)社會工作教育與研究中心主任羅觀翠，同時擔(dān)任廣州市啟創(chuàng)社會工作服務(wù)中心總監(jiān)。她表示，在選取新項目的過程中，參與投標、服務(wù)設(shè)計、員工的調(diào)配，都要經(jīng)過深思熟慮，其中最重要的，是要考量機構(gòu)是否有足夠的能力承接新的項目。

人口超過1400萬的廣州，去年舉辦了一次大規(guī)模公共服務(wù)購買洽談會，但僅有34家社工服務(wù)機構(gòu)出席。而人口不過700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織，承擔(dān)了大量社會管理和服務(wù)的功能。中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授倪星表示，對于社工機構(gòu)，政府的選擇非常有限，競爭難以充分開展，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量就難以保障。

為此，很多社會組織都在努力提升服務(wù)能力。“去年，不少來自加拿大、英國、美國、香港等地的專家到訪，為我們啟創(chuàng)的員工帶來高水平的培訓(xùn)活動。兩位執(zhí)行總監(jiān)分別被邀請到美國與英國考察，亦有工作人員多次到臺灣及香港學(xué)習(xí)。這些交流與培訓(xùn)活動，對提升機構(gòu)服務(wù)的專業(yè)水平，都有很大的幫助?！绷_觀翠表示。

社會組織之間也在相互扶助。今年6月18日至19日，廣東省社工師聯(lián)合會等聯(lián)合召開“首屆珠三角社工大聚會”。與會社工機構(gòu)一致認為，社會所需要的服務(wù)是復(fù)雜多樣的，單靠個別機構(gòu)的力量難以完成，因此，為方便政府與各界人士尋求合作伙伴，社工機構(gòu)有必要搭建

有效的信息平臺，以促進社會各界在未來建立協(xié)作，共同努力促進社會服務(wù)領(lǐng)域的不斷完善。

打破原有利益格局政府政策扶持讓社會組織盡快成長

【樣本調(diào)查】有報道稱，在江西省樂安、興國、寧都三縣實施的非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目，因分流了三縣原有政府扶貧部門掌握的扶貧資金而受到三縣扶貧辦的抵制。而北京市農(nóng)民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不順，因為其承接的相關(guān)農(nóng)民工法律援助案件，客觀上減少了原來北京市法律援助中心的事權(quán)和財權(quán)。

在廣東，類似的情況也并不鮮見。“以前，聯(lián)系居民的事情都是居委會去做，現(xiàn)在社工機構(gòu)進駐后，有居委會工作人員擔(dān)憂自己會不會被架空，飯碗能不能保得住，進而對社工開展工作設(shè)置障礙?！币晃徊辉竿嘎缎彰纳绻煼Q，鑒于此，社工為了打消居委會的疑慮，會在開展服務(wù)時多與居委會溝通。

【縱深】在實踐中，社會組織經(jīng)常在政府機構(gòu)不愿轉(zhuǎn)和自身無能接之間糾結(jié)，尤其是這種糾結(jié)的背后是原有服務(wù)供給格局、既得利益格局被不斷打破，這就使得社會組織在開展工作時會遭遇阻撓。

“購買公共服務(wù)遇阻不難理解，因為我國大部分公共服務(wù)曾由政府部門或者事業(yè)單位壟斷提供，制度的變革必然引起既得利益者利益受損或者不安?！比A南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士后阮思余表示，這就需要克服種種利益羈絆，充分吸收已經(jīng)成熟的商品市場的經(jīng)驗，建章立制，不斷推進。

這既有賴于社會組織的自身努力，也有賴于政府的政策支持，讓社會組織盡快成長。如桂城通過“關(guān)愛基金”資助、辦公和活動場所免費等強有力的NGO成長扶持措施，推動各公益社團關(guān)注自身專業(yè)能力建設(shè)，積極實現(xiàn)正規(guī)化發(fā)展。并成立專門團隊協(xié)助跟進NGO注冊事宜，打通政策渠道。

為了激勵社會組織提升服務(wù)質(zhì)量，各地也漸漸形成了一套激勵體系。以桂城為例，規(guī)定社會組織的項目經(jīng)費按4:4:2的比例分三期撥付。項目立項后，社會組織將得到總資助額40%的經(jīng)費，其后將需分別提交項目運作情況報告及相關(guān)財務(wù)報表，參與中期評估及期末結(jié)項評估，通過后才能獲得相應(yīng)階段的資助撥款。

也有專家對這一做法表示異議。在廣東工業(yè)大學(xué)社會工作系主任朱靜君看來，這種撥款方式是沿用項目盈利30%以上的企業(yè)項目規(guī)定的，“社工機構(gòu)的人員經(jīng)費必須占經(jīng)費的70%以上，還要有基本設(shè)備和開展活動費用，而我國社工機構(gòu)普遍成立不久，政府分期付款必然導(dǎo)致社工機構(gòu)拖欠員工工資，影響工作積極性?！?/p>

第二篇：廣東省《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》

粵府辦〔２０１２〕４８號

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印發(fā)政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法的通知

各地級以上市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：

《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。執(zhí)行中遇到的問題，請徑向省財政廳反映。

廣東省人民政府辦公廳

二○一二年五月二十四日

政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法

為貫徹落實中共廣東省委、廣東省人民政府《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》（粵發(fā)〔2011〕17號）和中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳《關(guān)于發(fā)展和培育我省社會組織的意見》（粵辦發(fā)〔2008〕13號）、《印發(fā)〈關(guān)于加快推進社會體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實施意見〉等七個加強社會建設(shè)文件的通知》（粵辦發(fā)〔2011〕22號）精神，規(guī)范和推進我省各級政府開展向社會組織購買服務(wù)工作，制定本辦法。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，通過開展政府向社會組織購買服務(wù)，培育和發(fā)展社會組織，支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，進一步推進轉(zhuǎn)變政府職能和提高行政效能，為加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東作出貢獻。

二、基本原則

（一）權(quán)責(zé)明確。各級政府根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能的要求，負責(zé)組織開展本級政府向社會組織購買服務(wù)工作。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力，將向社會組織購買服務(wù)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。

（二）競爭擇優(yōu)。按照公平、公正、公開的原則，通過競爭性方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會組織，實現(xiàn)“多中選好、好中選優(yōu)”。購買服務(wù)的政府主體應(yīng)向社會公開購買服務(wù)的有關(guān)項目及其內(nèi)容，符合條件的社會組織平等參與服務(wù)供給的競爭選擇。

（三）注重績效。政府向社會組織購買服務(wù)應(yīng)注重實效，突出社會效益和降低行政成本。實施購買服務(wù)績效評價，不斷擴大購買服務(wù)的綜合效益。

三、購買主體

政府向社會組織購買服務(wù)的主體（以下簡稱購買主體）為：使用國家行政編制，經(jīng)費由財政承擔(dān)的機關(guān)單位；納入行政編制管理，經(jīng)費由財政承擔(dān)的群團組織；以及依法行使行政管理職能或公益服務(wù)職能，經(jīng)費由財政全額保障的事業(yè)單位。

四、購買范圍

除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、行政強制等事項外，下列事項原則上應(yīng)通過政府向社會組織購買服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)由社會組織承擔(dān)：

（一）社會公共服務(wù)與管理事項。

1．教育、衛(wèi)生、文化、體育、公共交通、住房保障、社會保障、公共就業(yè)等領(lǐng)域適宜由社會組織承擔(dān)的部分基本公共服務(wù)事項；

2．社區(qū)事務(wù)、養(yǎng)老助殘、社會救助、法律援助、社工服務(wù)、社會福利、慈善救濟、公益服務(wù)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教和宣傳培訓(xùn)等社會事務(wù)服務(wù)事項；

3．行業(yè)資格認定和準入審核、處理行業(yè)投訴等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項；

4．科研、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析、社會審計與資產(chǎn)評估、檢驗、檢疫、檢測等技術(shù)服務(wù)事項；

5．按政府轉(zhuǎn)移職能要求實行購買服務(wù)的其他事項。

（二）履行職責(zé)所需要的服務(wù)事項。

1．法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研、政策（立法）草擬、決策（立法）論證、監(jiān)督評估、績效評價、材料整理、會務(wù)服務(wù)等輔助性和技術(shù)性事務(wù)；

2．按政府轉(zhuǎn)移職能要求實行購買服務(wù)的其他事項。

五、購買服務(wù)目錄

各級財政部門應(yīng)會同有關(guān)部門根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、政府轉(zhuǎn)移職能要求、黨委和政府中心工作及財力水平等因素，按照本辦法規(guī)定的購買服務(wù)范圍，并區(qū)分各購買主體相同購買服務(wù)需求和履行本部門職責(zé)所需的特殊購買服務(wù)需求，突出重點，擬訂本級政府每向社會組織購買服務(wù)目錄，報同級政府批準后實施。政府向社會購買服務(wù)目錄應(yīng)按規(guī)定向社會公布，并可根據(jù)實際進行調(diào)整。

六、供應(yīng)方條件

參與政府購買服務(wù)的社會組織應(yīng)具備以下條件：

（一）依法設(shè)立，能獨立承擔(dān)民事責(zé)任；

（二）治理結(jié)構(gòu)健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度完善；

（三）具有獨立的財務(wù)管理、財務(wù)核算和資產(chǎn)管理制度；

（四）具備提供公共服務(wù)所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力；

（五）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（六）在參與政府購買服務(wù)競爭前三年內(nèi)無重大違法違紀行為，年檢或考核合格，社會信譽良好；

（七）法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。

七、程序與方式

（一）購買主體應(yīng)根據(jù)當(dāng)年政府向社會組織購買服務(wù)目錄，結(jié)合同級黨委、政府工作部署以及部門預(yù)算安排、本單位工作實際等因素，編制購買服務(wù)計劃，經(jīng)同級財政部門審核后，主動向社會公開所需購買服務(wù)項目的服務(wù)標準、購買預(yù)算、評價方法和服務(wù)要求等內(nèi)容，按規(guī)定開展向社會組織購買服務(wù)。

（二）政府向社會組織購買服務(wù)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》等有關(guān)規(guī)定組織實施。

1、重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項需向社會組織購買服務(wù)的，由財政部門委托第三方機構(gòu)通過公開招標方式組織實施。

2、其余購買服務(wù)項目中，屬于政府采購范圍的，購買主體應(yīng)按照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式實施；不屬于政府采購范圍的，除單筆金額較小的項目外，均應(yīng)通過公開競爭方式實施，具體操作辦法由省財政廳會同有關(guān)部門另行制訂。

（三）通過以上方式確定承接服務(wù)項目的社會組織后，購買主體或其委托單位應(yīng)及時與該社會組織簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的時間、范圍、內(nèi)容、服務(wù)要求、資金支付和違約責(zé)任等內(nèi)容。購買主體應(yīng)將合同報同級財政部門備案。

八、資金安排及支付

根據(jù)現(xiàn)行財政財務(wù)管理制度，購買主體購買服務(wù)所需資金從其部門預(yù)算安排的公用經(jīng)費或經(jīng)批準使用的專項經(jīng)費中解決。重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項，按照財政專項資金管理規(guī)定和“一事一議”原則，專項研究確定購買服務(wù)資金規(guī)模和來源。資金支付按以下規(guī)定執(zhí)行：

（一）購買服務(wù)所需資金從購買主體部門預(yù)算安排的公用經(jīng)費或經(jīng)批準使用的專項經(jīng)費中解決的，由各部門依據(jù)購買服務(wù)合同，按現(xiàn)行的部門預(yù)算政府采購資金支付程序支付。

（二）購買服務(wù)所需資金未納入購買主體部門預(yù)算，但經(jīng)批準可在部門管理的財政專項資金中列支的，由財政部門審核購買服務(wù)合同后，采取財政直接支付方式支付。

（三）政府購買服務(wù)項目屬于重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項，購買主體應(yīng)在項目實施前，按照省級財政專項資金管理辦法的有關(guān)規(guī)定向財政部門提出申請，確定資金來源和數(shù)額，比照前述

（一）、（二）點規(guī)定支付。

九、組織保障

（一）明確分工。政府向社會組織購買服務(wù)工作涉及面廣，各有關(guān)部門要按照分工，落實責(zé)任。

1．財政部門負責(zé)建立健全政府向社會組織購買服務(wù)制度，制訂政府向社會組織購買服務(wù)目錄，監(jiān)督、指導(dǎo)各類購買主體依法開展購買服務(wù)工作，牽頭做好政府向社會組織購買服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價等工作。

2．機構(gòu)編制部門負責(zé)制訂政府轉(zhuǎn)移職能目錄，明確政府職能轉(zhuǎn)移事項。

3．發(fā)展改革部門負責(zé)會同有關(guān)部門編制和實施政府投資計劃，推動政府投資項目列入向社會組織購買服務(wù)計劃。

4．社會組織登記管理機關(guān)負責(zé)核實作為服務(wù)供應(yīng)方的社會組織的資質(zhì)及相關(guān)條件，參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。

5．監(jiān)察部門負責(zé)對政府向社會組織購買服務(wù)工作進行監(jiān)督，參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。

6．審計部門負責(zé)對政府向社會組織購買服務(wù)資金的使用情況進行審計監(jiān)督，參與政府向社會組織購買服務(wù)績效評價。

7．購買主體負責(zé)購買服務(wù)的具體組織實施，對社會組織提供的服務(wù)進行跟蹤監(jiān)督，在項目完成后組織考核評估和驗收。

（二）信息公開。購買主體應(yīng)按規(guī)定公開購買服務(wù)的相關(guān)信息，提高透明度，主動接受財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督及社會監(jiān)督。

（三）績效評價。政府向社會組織購買服務(wù)的績效評價，可由財政部門實施或通過引入第三方實施。評價范圍包括購買主體購買服務(wù)的財政資金使用績效和承接項目的社會組織的服務(wù)績效兩個方面。評價結(jié)果作為以后預(yù)算安排及社會組織承接政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)。

（四）監(jiān)督檢查。購買主體應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。財政、監(jiān)察、審計等部門應(yīng)加強對購買服務(wù)的監(jiān)督，對違法違規(guī)行為，按規(guī)定予以處罰、處分或移交司法機關(guān)處理。

十、附則

（一）本辦法所稱社會組織，是指依法登記設(shè)立并在經(jīng)濟和社會活動中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、維權(quán)、自律等作用的各類民間組織、中介組織。

（二）本辦法自印發(fā)之日起實施，由省財政廳負責(zé)解釋。

第三篇：關(guān)于建立政府購買社會組織公共服務(wù)的建議

關(guān)于建立政府購買社會組織公共服務(wù)的建議思考

社會組織的人員結(jié)構(gòu)具備多元化、社會化、目標一致化；社會組織的活動涵蓋面寬、反應(yīng)快捷、針對性強；社會組織處理問題程序簡單、化解矛盾容易、客觀公正。建立起制度化的公共財政購買公共服務(wù)的政策體系和保障機制，構(gòu)建“政府—市場—社會組織”協(xié)作供給模式，提升服務(wù)供給合力；拓伸扶持渠道。從而把更適合于的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給社會組織，是社會建設(shè)和社會管理的主要內(nèi)容。也是政府轉(zhuǎn)變職能的一種新型方式。

一、社會組織購買公共服務(wù)的優(yōu)勢

1、從公共服務(wù)的市場化、民營化到社會化發(fā)展趨向來看，社會組織越來越多地參與公共服務(wù)領(lǐng)域，由其特定的優(yōu)勢所決定，社會組織的公共服務(wù)的好處在于，方法簡單，直接針對服務(wù)對象。

2、因為社會組織可以更大范圍激發(fā)公民的參與和相互協(xié)作，從而培養(yǎng)公民的社會責(zé)任感，增進社會成員之間的信任。因此，社會組織參與公共服務(wù)提供，具有其他組織無法比擬的優(yōu)勢。

二、我市社會組織參與公共服務(wù)的具體方式

我市的社會組織大慨六十多個，社會組織覆蓋了助學(xué)、助殘、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、維權(quán)等眾多領(lǐng)域。采取 “資金自籌”、“聯(lián)合共營”等方式，整合社會資源，結(jié)成服務(wù)實體，涌現(xiàn)出了 “通江縣愛心志愿服務(wù)社” “青年志愿社”等一批可圈可點的優(yōu)秀社會組織。所以要廣泛引入社會力量，提高公共服務(wù)水平，避免政府“大包大攬”、“既養(yǎng)事又養(yǎng)人”。

三、建議

1、可以考慮成立由市級分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、專門統(tǒng)籌促進社會組織發(fā)展的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合民政、教育、發(fā)改、財政、稅收等部門領(lǐng)導(dǎo)共同參加。協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一考慮關(guān)于社會組織登記管理制度改革、資金扶持、人才培育、捐贈免稅政策、購買公共服務(wù)等所有關(guān)于社會組織發(fā)展的重大事項和政策法規(guī)，來協(xié)調(diào)各主要相關(guān)政府部門，調(diào)動各方面的積極性。

2．落實社會組織的分類管理和重點扶持機制，引導(dǎo)和優(yōu)化社會組織的發(fā)展方向和功能布局。首先，從總體上，根據(jù)社會組織的不同種類、不同特點和不同作用，圍繞社會公眾的需要和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，編制社會組織設(shè)立的導(dǎo)向目錄，實行分類指導(dǎo)和管理，主持、引導(dǎo)和規(guī)劃社會組織的合理發(fā)展。目前首先應(yīng)加快培育有利于促進公益、慈善事業(yè)發(fā)展的公益類社會組織，增加這類組織的數(shù)量，同時提高現(xiàn)有公益類社會組織的服務(wù)水平和能力。通過統(tǒng)籌規(guī)劃重點培育和有意引導(dǎo)，把為老服務(wù)、殘疾人救濟、關(guān)愛留守兒童、貧困助學(xué)、公共醫(yī)療、法律援助等領(lǐng)域的公益性社會組織整理從整個社會組織的管理工作中突出出來，專項扶持，為開展公益慈善活動的組織提綠色通道，推動社會組織在公共服務(wù)等重點領(lǐng)域發(fā)展。

3．加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，特別是社工隊伍建設(shè)，著力提升社會組織參與公共服務(wù)的水平與能力。加大對社會工作者的培訓(xùn)、引進、使用和激勵機制。提高社會工作者的專業(yè)化水平，必須堅持在職培訓(xùn)和引進人才相結(jié)合，建立健全社工激勵機制。

4、完善政府購買社會組織服務(wù)機制，建立起制度化的公共財政購買公共服務(wù)的政策體系和保障機制，一是明確將社會組織提供的公共服務(wù)納入政府采購范圍。二是建立穩(wěn)定的公共財政專項投入機制購買社會組織服務(wù)。三是健全公開透明規(guī)范的公共服務(wù)購買流程。政府購買公共服務(wù)需要建立健全財政程序，提高采購資金預(yù)算透明度，并制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范政府購買行為。建立競爭性的政府購買機制，避免購買行為的隨意性和無序性。四是建立公共服務(wù)購買的信息管理和績效評估機制。通過多種途徑讓社會和公眾了解購買服務(wù)的全過程，并將其置于嚴格的社會監(jiān)督和權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督之下。五是構(gòu)建“政府—市場—社會組織”協(xié)作供給模式，提升公共服務(wù)供給合力。公共服務(wù)多元供給的模式是“一主多元”，即堅持以政府為主，市場、社會組織和公民多元參與，最終目的是滿足公眾需要，提高公眾的公共物品消費水平，滿足社會公共需要。社會組織的組織性決定了其公共服務(wù)供給集中在公益性和志愿性的公共服務(wù)上，幫助積極回應(yīng)社會的生態(tài)、環(huán)境、貧困、弱勢群體、自然災(zāi)害、突發(fā)事件，甚至是國際援助等問題，彌補政府、市場的不足。

5、拓伸扶持渠道，為社會組織參與公共服務(wù)營造良好的社會環(huán)境，社會組織的公共服務(wù)功能的發(fā)揮離不開社會力量的參與和公眾的支持，政府應(yīng)為此創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。第一加強社會公民意識的培養(yǎng)和教育。提高公眾文化教育水平及綜合素質(zhì)，開展公民教育，發(fā)展公民文化，促進人的全面發(fā)展。第二培育志愿者隊伍。志愿理念、志愿精神是社會組織發(fā)展的社會土壤。因此，給予必要的法律保障和政策支持，促進個人和企業(yè)捐贈社會公益事業(yè)免稅政策的落實，第三成立黨支部、黨小組，協(xié)助政府對社會組織進行監(jiān)管，提高監(jiān)督管理效率，增強社會組織的社會公信度。

賈芝華

2015-10-25

第四篇：政府向社會組織購買服務(wù)問題及對策研究

政府向社會組織購買服務(wù)問題及對策研究

來源： 民政論壇

時間： 2010-11-19 14:41

深圳市民政局 馬宏

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的深化，政府不再大包大攬社會管理和公共服務(wù)，通過建立健全政府向社會組織購買服務(wù)的機制，將越來越多的社會事務(wù)交由社會組織承擔(dān)，讓社會組織成為社會管理和公共服務(wù)的主要載體。這是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。從深圳的實施情況來看，政府購買公共服務(wù)推動了服務(wù)型政府的建設(shè)，增加了社會福利供給，提高了市民生活質(zhì)量和水平，促進了社會組織的發(fā)展，為公民社會的成長創(chuàng)造優(yōu)良的政策環(huán)境和支持。

本課題主要以深圳為樣本，對政府向社會組織購買公共服務(wù)政策進行梳理分析、總結(jié)提煉，試圖從政策制訂、政策實施和政策環(huán)境等方面發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)政策中的一些普遍性問題，并從政府購買服務(wù)政策的整體設(shè)計和具體措施角度，提出購買服務(wù)的政策取向、購買范圍、購買方式、監(jiān)管評估、配套改革等方面的政策建議。

一、主要模式 1．政府轉(zhuǎn)移和委托

深圳的社會組織特別是行業(yè)協(xié)會比較活躍，在很早以前就開始較為規(guī)范地承擔(dān)了政府賦予的部分微觀和行業(yè)協(xié)調(diào)管理的職能和事項。但是，社會組織真正大規(guī)模、規(guī)范化地承接政府職能和轉(zhuǎn)移事項是在2009年深圳大部制改革之后。此次改革，有31個政府部門共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項職責(zé)及行政審批事項。具體可分為兩類：一是政府部門不再承擔(dān)，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項；二是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。對第一類職能和事項，政府部門主動退出，社會組織可以自行決定參與和提供服務(wù)，政府各部門按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章進行監(jiān)管；對第二類職能和事項，由政府各相關(guān)部門通過轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購買服務(wù)和政府資助的方式委托社會組織辦理。目前，第一批核定的從17個局委辦削減出的政府工作事項共有87項，其中，60項進行了轉(zhuǎn)移委托，占69％，有27項還沒有轉(zhuǎn)移委托，占31％。各部門正在對轉(zhuǎn)移的政府相關(guān)職能和工作事項進行有序的委托及承接。

2．政府采購

公共服務(wù)難于量化和用準確的價格來衡量，是其始終未能納入政府采購系列的主要因素。深圳在這方面做了探索，并在社工崗位招投標上取得突破，為在其他公共服務(wù)領(lǐng)域推廣積累了經(jīng)驗?！吧鐣ぷ鞣?wù)納入政府采購”亦被評為“2009中國社會政策十大創(chuàng)新”。深圳社工服務(wù)招投標有以下特點：（1）引入競爭性談判的方式，由市政府采購中心統(tǒng)一組織實施，方案由市社工主管部門與財政部門、政府采購部門協(xié)同制定；（2）社工崗位按照所屬領(lǐng)域及數(shù)量劃分為若干大項目和標段，由全市具備資質(zhì)的注冊社工機構(gòu)選擇競標；（3）由采購人代表與專家?guī)熘须S機抽選的社工、財務(wù)、法律等方面專家一同組成評標委員會；（4）評標采用綜合評分法，按照各機構(gòu)上評估結(jié)果占70%、機構(gòu)標書及答辯情況占30%的比例評分，根據(jù)最終得分高低選擇中標機構(gòu)。深圳政府購買社工服務(wù)的方式完全參照政府招投標的程序，體現(xiàn)了一定的公平性和規(guī)范性。

3．政府資助 在政府不足以包攬供給的現(xiàn)實面前，深圳借鑒香港等地的經(jīng)驗和做法，探索了補貼制、服務(wù)券制、項目制等多種資助模式，逐步形成“補對象、補服務(wù)、補項目”的公共財政供給方式。

（1）補貼制。按照“公辦民營、民辦公助、政府出錢購買服務(wù)”的思路，大力扶持發(fā)展社會組織，擴大供給，提升水平。如對老年床位補貼等。

（2）服務(wù)券制。政府通過服務(wù)券直接將資助額轉(zhuǎn)到服務(wù)機構(gòu)，而不是補貼現(xiàn)金給服務(wù)對象家庭，確保資助款用于專項服務(wù)，同時扶持服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。如居家養(yǎng)老。

（3）項目制。政府直接資助服務(wù)項目。通過舉辦“公益創(chuàng)意項目電視選拔大賽”等形式，面向全社會征集、評選優(yōu)秀公益服務(wù)項目，改變了傳統(tǒng)被動的公益慈善理念和模式，為深圳發(fā)掘了一批優(yōu)秀的公益慈善項目，初步構(gòu)建起政府與民間互動、社會廣泛參與和監(jiān)督的公益發(fā)展機制，提升了深圳公益機構(gòu)的專業(yè)水準，推動了公益金項目管理社會化。

二、主要做法

1．建立較為規(guī)范的民間運作機制

主要體現(xiàn)在兩方面：一是運作主體民間化。政府和社會組織的關(guān)系是平等的合同伙伴關(guān)系，雙方按照購買協(xié)議享有權(quán)利履行義務(wù)，政府根據(jù)購買協(xié)議實施契約化管理，尊重社會組織的專業(yè)理念和價值觀，社會組織根據(jù)協(xié)議提供服務(wù)，接受政府監(jiān)管。二是運作方式市場化。引入市場競爭機制，讓服務(wù)對象享有獲取公共服務(wù)的主動權(quán)，可以在多元的供給者之間進行選擇，有助于獲得更多個性化和多樣化的服務(wù)。

2．建立較為完善的管理、評估、監(jiān)督機制

主要從四個方面入手：一是加強社會組織內(nèi)部治理。先后出臺《行業(yè)協(xié)會法人治理指引》等文件，完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，提高社會組織的自我治理能力，強化社會組織標準化建設(shè)、資質(zhì)審查和跟蹤指導(dǎo)，保障社會組織能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。二是建立外部監(jiān)管機制。通過業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門分工協(xié)作，加強對社會組織的監(jiān)管，形成部門監(jiān)管合力。三是建立綜合評估機制。制定評估辦法，所有參與政府購買公共服務(wù)的社會組織都必須接受評估，評估結(jié)果對社會公開，并作為下一年采購評標的重要依據(jù)。四是建立規(guī)范的操作流程。如獲得資助項目需要經(jīng)過“項目初步篩選——專家評審——民政局局長辦公會討論——社會公示”四個環(huán)節(jié)產(chǎn)生，建立各領(lǐng)域人士組成的項目評審成員庫，市社會組織總會作為獨立第三方負責(zé)項目的評審工作。

3．創(chuàng)新以公益金為種子基金的資金保障機制

在目前財政體系下，財政預(yù)算資金向民間機構(gòu)撥付尚存一定障礙，相關(guān)的資金管理經(jīng)驗也是一片空白。在這種情況下，深圳將福利彩票公益金作為向社會組織購買公共服務(wù)的“種子基金”，探索購買的服務(wù)領(lǐng)域、投入方式和價格標準等，同時建立公益金和公共財政資金的對接機制，待項目運作成熟之后，再將公益金項目轉(zhuǎn)為財政預(yù)算項目。此項機制的積極意義在于：一是積極穩(wěn)妥，減少改革成本；二是便于快速啟動試點，加快通過政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變政府職能的進程；三是有助于積累政府購買公共服務(wù)經(jīng)驗，為將來龐大的購買公共服務(wù)資金安排奠定基礎(chǔ)。

4．創(chuàng)造社會組織發(fā)揮作用的良好環(huán)境

主要采取如下措施：一是從制度上解決了社會組織發(fā)展的老大難問題。通過推動登記管理制度改革，降低準入門檻，簡化登記手續(xù)，使大量民間發(fā)起的社會組織得以獲得合法身份，促進了社會組織大發(fā)展。二是拓展社會組織發(fā)展空間。深圳在改革中明確，凡是社會組織能夠有效提供的公共服務(wù)，原則上不再設(shè)立新的事業(yè)單位，不再增加新的事業(yè)編制，以此來“倒逼”政府各部門轉(zhuǎn)變職能，向社會購買服務(wù)。隨著公共服務(wù)增量的不斷增加，以及公共服務(wù)存量逐步向社會組織轉(zhuǎn)移，政府讓渡的空間將越來越大，社會組織的舞臺也將越來越寬廣。三是建立扶持發(fā)展機制。啟動“社會組織孵化實驗基地”，為初創(chuàng)期的社會組織提供免費的辦公場地、辦公設(shè)施、小額補助、能力建設(shè)、組織架構(gòu)、戰(zhàn)略規(guī)劃等服務(wù)。此外，深圳還將培育一批支持型社會組織，為社會組織提供能力、資源和智力支持。最近，深圳擬出臺《深圳市扶持社會組織發(fā)展實施方案》，把政府購買服務(wù)、政府資助和政府獎勵等扶持措施納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。

三、完善政府購買服務(wù)的建議思路

政府向社會組織購買服務(wù)作為一種公共服務(wù)供給的新方式，在實踐探索過程中還存在一些問題和改進之處。如購買服務(wù)的事項范圍缺乏明確界定，社會組織資質(zhì)標準缺乏統(tǒng)一規(guī)范，監(jiān)管評估體制機制有待完善，評估指標和具體標準還比較粗糙，社會組織能力有待提高，政府購買公共服務(wù)的理論準備不足，理論研究上的粗放式，導(dǎo)致制定的相關(guān)政策的粗放式等。通過總結(jié)分析問題，提出如下完善意見：

（一）政策取向

1．政府購買服務(wù)是政府管理體制創(chuàng)新的發(fā)展方向。政府不可能大包大攬社會管理和公共服務(wù)，必須改革政府投入方式，推行多元化的公共產(chǎn)品供給模式。這既是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是加快服務(wù)型政府建設(shè)的要求。

2．明確政府的角色職責(zé)。政府要從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換，工作重心轉(zhuǎn)移到了解公民公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、確定公共服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理等方面。

3．確立政府與社會組織平等合作、相互尊重、優(yōu)勢互補的多元共治模式。社會組織是政府的合作伙伴，必須保證社會組織的高度民間化，切忌變相成為政府隸屬機構(gòu)。

（二）購買范圍和事項

可以界定為：除政府根本性職能以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不得以政府購買方式履行外，其他職能均可以向社會組織購買。其范圍包括：

一是行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能。包括行業(yè)標準和行規(guī)行約的制定，行業(yè)準入資質(zhì)資格、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評審等。

二是社會事務(wù)管理與服務(wù)職能。包括法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等。

三是技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能。包括統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估，行業(yè)內(nèi)重大投資論證以及項目的責(zé)任監(jiān)督等。

（三）購買方式

在選擇具體的購買方式時，應(yīng)當(dāng)考量以下幾個方面的因素：政府的管理目標、法律法規(guī)所允許的程度、資金供需、公共服務(wù)的特征、消費者群體的素質(zhì)等。當(dāng)通過市場化模式更有利于提高服務(wù)質(zhì)量和效率，則可以考慮采用合同外包方式。對于合同外包方式，由政府部門會同財政部門，將政府購買公共服務(wù)事項及具體要求通過公共信息平臺發(fā)布，以招標方式確定服務(wù)供應(yīng)方。對市場條件不充分的事項，也可采用除招標形式以外政府采購法允許的其他方式購買。當(dāng)政府需要鼓勵社會組織從事特定類型公共服務(wù)，吸引更多社會組織從事該項服務(wù)，以保證服務(wù)項目能夠可持續(xù)高效運轉(zhuǎn)，可以考慮采取補貼制。當(dāng)某項服務(wù)的個性化需求較強，需要滿足不同服務(wù)消費者的個性化服務(wù)需求，可以考慮采用憑單制。對于一個項目，購買時并非只能選擇一種方式，也可以通過同時采用多種方式來購買，如對居家養(yǎng)老就可以采取合同外包、補助、憑單相結(jié)合的模式進行購買。

（四）公共財政預(yù)算

1．設(shè)立公共財政支持社會組織的專項財政預(yù)算。政府對購買服務(wù)的隨機性財政劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃缘闹С?，由財政部門編制預(yù)算，將公共財政支持社會組織發(fā)展列入財政預(yù)算。也可由預(yù)算單位在預(yù)算中申報購買服務(wù)的項目預(yù)算，財政部門審核安排。明確市區(qū)事權(quán)，建立市區(qū)兩級財政對社會組織的支持體系。

2．完善使用公益金和財政資金的使用界限及銜接機制。將用于購買服務(wù)的公益金定位于“種子基金”，主要用于新的社會福利項目的培育和扶持，項目一旦成熟則應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算支付體系。健全和完善公益金和財政資金銜接的程序機制，明確銜接的具體程序和責(zé)任劃分。使用公益金購買公共服務(wù)的政府部門應(yīng)當(dāng)向有關(guān)機關(guān)提交項目成熟需納入財政預(yù)算支付的論證報告，經(jīng)審核批準后正式納入公共財政預(yù)算。

（五）受托組織資格條件

接受政府委托提供公共服務(wù)的社會組織應(yīng)當(dāng)具備以下條件: 1．具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力；

2．具備提供政府購買所必需設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，行業(yè)管理部門有具體專業(yè)資質(zhì)要求的，應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)要求；

3.具有相應(yīng)的社會組織評估等級;4．具有健全的財務(wù)會計制度；

5．參與政府購買公共服務(wù)項目前三年內(nèi)無重大違法違紀行為，社會信譽良好； 6．市政府確定的其他條件。

（六）監(jiān)管評估 1．建立多元、公正、科學(xué)的評估制度體系

評估主體。評估主體包括政府主管部門，社會組織，第三方評估組織。

評估內(nèi)容。評估的基本內(nèi)容包括社會組織資質(zhì)、服務(wù)需求、服務(wù)過程、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果。建立各項服務(wù)的細致的、合理的評估指標體系。

評估標準。評估標準主要包括服務(wù)供應(yīng)方的資質(zhì)標準、服務(wù)質(zhì)量標準、服務(wù)計量標準、服務(wù)成果評價標準等。具體內(nèi)容由政府主管部門根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域特點分別確定。

評估方式。事前，采用需求及組織資質(zhì)評估的辦法，確定購買項目及服務(wù)提供者；事中，采用政府部門抽查、服務(wù)消費者反饋意見、社會公眾監(jiān)督、服務(wù)組織自律性評估相結(jié)合的方式評估，以保證組織自身按照協(xié)議規(guī)定及行業(yè)規(guī)章制度進行運作；事后，依照合同要求和評估標準對購買的服務(wù)事項實施情況評估。

評估結(jié)果使用。應(yīng)建立基于評估效果的約束激勵機制，對于評估結(jié)果優(yōu)秀的社會組織，可以給予一定形式的經(jīng)費資助或者其他獎勵形式，如放寬社會捐贈條件，給予提高社會組織等級等；對于評估結(jié)果差的社會組織，有權(quán)要求其限期改善服務(wù)，或者中止其承擔(dān)的政府購買公共服務(wù)任務(wù)，嚴重的取消其從事公共服務(wù)的資格。

2．建立財務(wù)監(jiān)管制度

社會組織提供服務(wù)的資金來源于公共財政，必須對資金使用情況進行必要的監(jiān)督管理。在財務(wù)管理方面，應(yīng)為受資助組織訂立明確的會計賬目及記錄、財務(wù)申報及內(nèi)部控制的基本要求。社會組織必須具備符合規(guī)定的財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督機制，必須由具有合法資質(zhì)的會計師或者審計師機構(gòu)做出獨立的財務(wù)報告。

3．建立信息公開制度 應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府購買公共服務(wù)法律關(guān)系特點，制定相應(yīng)的政府購買公共服務(wù)信息公開制度。一是擴大信息公開范圍。不僅要公開購買服務(wù)的項目、標準、預(yù)算等信息，還要公開服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容、資金使用、人員配置等信息，使公眾更充分的行使知情權(quán)、選擇權(quán)。二是擴大信息公開主體。明確將受政府資助提供公共服務(wù)的社會組織列為信息公開主體，社會組織應(yīng)當(dāng)公開其提供公共服務(wù)情況、資金使用情況等信息。三是改革信息公開方式。建立信息公開形式多樣化體系，采取靈活多樣的公開形式，搭建網(wǎng)絡(luò)平臺，舉辦聽證會、論證會、交流會、信息發(fā)布會等多種形式。

（七）配套改革

1．深化社會組織登記管理制度改革。除法律法規(guī)、政策文件規(guī)定外，工商經(jīng)濟、公益慈善、社會福利類社會組織和社區(qū)社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。實施社區(qū)社會組織備案制度，對于未達到登記條件的各類社區(qū)社會組織納入備案范圍，經(jīng)備案即合法成立，不具有法人資格。

2．深化社會福利管理體制改革。打破過去單一的社會部門或個別主體來承擔(dān)、推行的零散格局，對不同組織機構(gòu)、不同類型的資源進行整合，通過政策和行政對社會福利進行統(tǒng)籌安排和管理，共同構(gòu)成一個社會福利的大系統(tǒng)。首先可以考慮建立跨部門的福利政策協(xié)調(diào)機制，建立統(tǒng)一的社會福利管理平臺，加強部門間的溝通和協(xié)作，使其日?；⒁?guī)范化、制度化。

3．深化行政指導(dǎo)管理制度。盡可能采用非強制性的行政指導(dǎo)來引導(dǎo)社會組織重視內(nèi)部制度建設(shè)，制訂社會組織自律與誠信建設(shè)評估指標體系和建立誠信檔案，將社會組織的治理、財務(wù)等各項制度建設(shè)作為政府向社會組織購買公共服務(wù)的一個資格條件和評價指標，通過激勵性手段引導(dǎo)其內(nèi)部制度建設(shè)逐步走向規(guī)范。

第五篇：政府購買社會組織公共服務(wù)問題與對策淺析

政府購買社會組織公共服務(wù)問題與對策淺析

摘 要：向社會組織購買公共服務(wù)現(xiàn)已成為政府提供服務(wù)的重要方式之一，購買服務(wù)的項目也涉及到社會管理和社會事務(wù)的多個方面。雖然如此，購買服務(wù)在觀念、運作流程等方面還是存在諸多問題。針對這些問題，試著提出探索提供服務(wù)的契約式新思路、完善運作模式、建立科學(xué)的評估體系等措施推進購買公共服務(wù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府購買；社會組織；契約

近些年來，政府購買服務(wù)的內(nèi)容不僅出現(xiàn)涉及范圍大、購買領(lǐng)域廣的特點，還呈現(xiàn)出了規(guī)?；?、區(qū)域化的趨勢，購買服務(wù)已經(jīng)成為政府著實提升服務(wù)水平的有效手段。十八大報告提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”、“改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！笔藢萌腥珪P(guān)于全面深化改革的決定中提出“要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”。這些都充分說明了購買社會組織服務(wù)對于社會建設(shè)和社會治理的重要作用。

一、購買社會組織公共服務(wù)的實踐探索

國內(nèi)最早的政府購買是1998 年上海 “羅山會館”接受政府養(yǎng)老服務(wù)委托的例子，即政府直接提供場地，委托羅山會館提供服務(wù)的形式。我國首次公開招標購買服務(wù)是2005年國務(wù)院扶貧辦、財政部和亞洲發(fā)銀行在江西省18個扶貧重點村開展“非政府組織和政府合作開展村級扶貧規(guī)劃試點的技術(shù)援助項目”。從上海發(fā)源的購買公共服務(wù)近些年迅速發(fā)展，各地在這方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已經(jīng)開始實施項目申請方式購買社會組織服務(wù)，具體操作流程是：政府向社會公布購買項目，社會組織根據(jù)服務(wù)專長提出購買申請，通過項目評審委員會的投票、評議和審查，確定服務(wù)的承接對象后，承接者可獲得一定的財政資金來開展公共服務(wù)，承接者在開展服務(wù)過程中必須接受政府和第三方的評估和監(jiān)督。2009年，探索建立政府購買公共服務(wù)機制，設(shè)立了社會建設(shè)的專項資金，并于當(dāng)年投入了1.5億實施購買服務(wù)。2011年，“北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將繼續(xù)利用社會建設(shè)專項資金，向社會組織購買5方面、40個類別共300個公共服務(wù)項目內(nèi)容?！辈⒃诋?dāng)年，細化購買公共服務(wù)項目，同時發(fā)布《2011年政府購買社會組織服務(wù)項目指南》，規(guī)定公益、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會管理、信息決策咨詢等一些基本公共服務(wù)納入購買范圍。2013年，投入市級社會建設(shè)專項資金7571 萬元購買服務(wù)項目 515 個，全年服務(wù)超百萬人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是從城市環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域開始的，此后逐漸向醫(yī)療衛(wèi)生、教育、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域延伸。2009年，深圳進行大部制改革，之后便加快了購買公共服務(wù)的進程。2010年3月17日，深圳市政府公報發(fā)布的《深圳市推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》和《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案（2010―2012年）》，改革社會組織登記管理體制，適當(dāng)降低登記門檻，優(yōu)化政府和社會組織之間的溝通協(xié)調(diào)機制。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，將政府事務(wù)性工作轉(zhuǎn)移給社會組織，社會組織同時可以主動提出申請，來承接政府某些相關(guān)的服務(wù)工作。在社會發(fā)展中新增的社會管理和服務(wù)工作，凡是能委托的又能找到符合條件的社會組織，都可以轉(zhuǎn)移給社會組織來提供，重點培育和發(fā)展社會公益、社會慈善類的社會組織。同時，加大財政支持力度，改變公共財政扶持社會組織的方式，適時在監(jiān)督與評估上設(shè)定適當(dāng)?shù)摹瓣P(guān)卡”，由專家評審小組對需要轉(zhuǎn)移的服務(wù)項目進行審查、對相關(guān)社會組織的能力等方面進行評估、對承接的社會組織的服務(wù)質(zhì)量開展不定期的跟蹤檢查。

（三）上海市浦東新區(qū)的主要做法

上海市浦東新區(qū)做出許多有益嘗試，以建立政府購買公共服務(wù)的新機制為出發(fā)點，逐步重構(gòu)政府與社會組織的新型關(guān)系。首先，建立新機制。在上海市首先確立了政府購買公共服務(wù)制度，制度規(guī)定浦東新區(qū)購買服務(wù)的各個環(huán)節(jié)的內(nèi)容，比如明確了購買內(nèi)容、強化契約式管理、實施完善的預(yù)算管理等等。其次，規(guī)范程序。向社會公布購買公共服務(wù)的試行辦法，并征求社會大眾及社會組織對辦法的意見建議，確保購買公共服務(wù)制度貼切需求，切實可行。再次，完善政策。創(chuàng)造一個優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，搭建“政社合作”互動平臺，促進“政社”之間的互動交流，政府了解實際情況后，制定科學(xué)有實效的政策，促進社會組織健康發(fā)展。最后，拓展領(lǐng)域。擴大政府購買的領(lǐng)域，強化購買公共服務(wù)的社會效應(yīng)。發(fā)揮社區(qū)公益組織在提供相關(guān)服務(wù)的積極作用，建立委托社會組織管理機制，并實行網(wǎng)上公開招標；建立上海市第一家全部由社工組成的社區(qū)服務(wù)組織――上海公益社工師事務(wù)所，事務(wù)所接受政府委托，提供社區(qū)的社會工作和居民事務(wù)等方面的服務(wù)。

二、購買社會組織公共服務(wù)的主要困境

盡管我國購買社會組織公共服務(wù)的地區(qū)一再擴大和普及，有些地區(qū)還取得不少成果。但因我國購買服務(wù)的總體水平還較低，在實際運作過程中，還存在各種各樣的問題。

（一）購買的理念滯后

在我國傳統(tǒng)觀念里，政府是萬能的，應(yīng)該包攬社會的所有公共服務(wù)，政府政府應(yīng)該親力親為，直接生產(chǎn)、提供和管理各種服務(wù)事項，公共服務(wù)的生產(chǎn)者和管理者不能分開，必須都是政府。因此，當(dāng)政府提供的服務(wù)存在缺陷時，大眾也習(xí)以為常，不會考慮調(diào)換主體提供相應(yīng)的服務(wù)。有些民眾和政府官員消極對待甚至有意抵觸政府購買公共服務(wù)。我國傳統(tǒng)的觀念深深地釘?shù)搅嗣總€社會成員的腦海里，短時間徹底改變難度非常大，社會大眾對購買公共服務(wù)的認識還很欠缺。

（二）購買的運作機制不完善

首先，購買的決策不科學(xué)。在購買公共服務(wù)時，政府缺少對大眾需求的分析，對大從需要服務(wù)的內(nèi)容了解不到位，導(dǎo)致政府對購買的具體內(nèi)容把握不準。當(dāng)公開競標開始后，政府也缺少選擇承接對象的標準，“有些地方將是否愿意聽政府話作為選擇標準”[4]，這個時候，往往是領(lǐng)導(dǎo)集體甚至是領(lǐng)導(dǎo)個人決定選擇，很可能導(dǎo)致購買服務(wù)過程中的腐敗，直接影響購買公共服務(wù)進程甚至致其失敗。其次，購買的流程有缺陷。購買的公開性不夠，各地政府公共部門在進行財政預(yù)算時，并未向大眾公開，有時候是名義上公開招標，實際是直接定向購買。購買的競爭性程度也不高，由于參與購買的社會組織數(shù)量很少，不能形成競爭格局，某些地方并沒有采用競爭形式購買服務(wù)。最后，公共服務(wù)的定價和評估難度大。因社會效益的特殊性，公共服務(wù)帶來的社會效益難以用具體物質(zhì)化的形式來表示，再加上有些掌權(quán)者尋租，導(dǎo)致定價難上加難。在實踐中，對效率和效果的有效評估，往往像空中樓閣，很難實現(xiàn)。即便是購買服務(wù)工作相對完善的佛山市羅村街購買社區(qū)服務(wù)的案例中，對效率的評價也是無能為力。

（三）購買過程中存在風(fēng)險

首先容易滋生機會主義。在購買的過程中，機會主義的行為很可能會出現(xiàn)，甚至?xí)鲑徺I成本比政府提供服務(wù)成本更高的現(xiàn)象。目前購買服務(wù)時，一般為談判模式和合作模式，前者基本是政府主導(dǎo)，情況復(fù)雜，可能導(dǎo)致內(nèi)幕交易等問題；合作模式是以通過競爭或談判模式形成的購買關(guān)系為基礎(chǔ)，基于彼此信任進行合作，但是，由合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為依賴關(guān)系后，政府極可能被承接者綁架。其次容易導(dǎo)致承接者壟斷公共服務(wù)。長期固定的提供某項服務(wù)，讓承接者有了和政府談判的能力，并能夠影響督導(dǎo)評估標準的制定，影響公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共財政的使用效率。同時還存在一個普遍現(xiàn)象，即政府購買大部分資金都撥到“官辦社會組織”里，真正的“社會力量”受益減少，這導(dǎo)致公共財政資金分配不平衡，加重了草根社會組織的生存和發(fā)展壓力。

（四）社會組織發(fā)展水平較低

我國的社會組織普遍存在規(guī)模小、人員結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象?！胺▏咳f人擁有110個民間組織，日本是97個，美國是52個，而中國僅為3個。”“調(diào)查顯示，我國非營利組織的財政支出規(guī)模都不大，幾乎90%以上的非營利組織每年支出額在50萬以下，而每年支出規(guī)模在100萬以上的非營利組織不到2%?！睆膫?cè)面可以看出，我國社會組織整體規(guī)模還很小。從事社會服務(wù)的專業(yè)社工所占的比例較低，缺乏專業(yè)的訓(xùn)練，服務(wù)的行為不規(guī)范、服務(wù)意識和水平均有待提高。同時，社會組織的能力亟需提高。我國社會組織發(fā)展程度還不夠成熟，欠缺相應(yīng)的的能力，缺乏競爭力，有些社會組織還未達到承接公共服務(wù)的水平，難以提供相應(yīng)的服務(wù)。更多的情況是，社會組織占有的社會資源不夠，不具備與政府或者其他購買者公平談判的能力。

三、推進購買公共服務(wù)的路徑選擇

近些年我國購買公共服務(wù)在我國取得快速發(fā)展，但由于發(fā)展時間短、缺乏經(jīng)驗等原因，不可避免存在一系列的問題，在認真分析研究的基礎(chǔ)上，指出切實可行的路徑，完善和推進購買服務(wù)。

（一）探索契約式新思路

發(fā)源于西方國家，在20世紀80-90年代開始流行全世界的外包服務(wù)，這即是公共服務(wù)的契約化提供，在這種狀態(tài)下，政府不再是公共財政的直接使用者，而是逐步充當(dāng)了公共財政的分配者角色。在契約的條件下，政府、社會組織和大眾之間要通過契約規(guī)定彼此之間的責(zé)任和義務(wù)，這種責(zé)任和義務(wù)是三方互相連接的橋梁。目前，我們要通過兩個方面來建立責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。一是用契約形式規(guī)定政府和社會組織之間的責(zé)任和義務(wù)。要樹立起社會組織與政府間的平等地位的觀念，并在實際操作中貫徹落實，這樣有利于契約的簽訂，從而規(guī)定二者之間的責(zé)任義務(wù)關(guān)系，推動購買服務(wù)的發(fā)展。在簽訂契約后，政府主要責(zé)任是評價和監(jiān)督，社會組織的主要責(zé)任是按規(guī)定提供良好的服務(wù)。二是用契約形式明確大眾和社會組織間的責(zé)任和義務(wù)。在契約簽訂后，政府退居幕后，社會組織走向提供服務(wù)的前臺，直接面對大眾。因此，在提供服務(wù)時，社會組織與大眾間也應(yīng)簽訂顯性契約或者隱性契約，明確各自責(zé)任和義務(wù)，并把有償服務(wù)和無償志愿服務(wù)區(qū)分開來。

（二）完善購買流程

購買流程是否科學(xué)合理，關(guān)系到公共服務(wù)購買服務(wù)是否順利，能否節(jié)約公共資金，因此，完善運作流程很有必要。首先要確定購買的內(nèi)容。以公共性強弱來劃定購買的大致范圍，純公共產(chǎn)品或是公共性強的公共服務(wù)應(yīng)該還是由政府直接生產(chǎn)和提供，準公共產(chǎn)品或公共性弱的服務(wù)就可以由社會組織來承接提供，比如教育醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)保潔、社區(qū)服務(wù)、文化服務(wù)等等。繼而政府在廣開言路、充分收集公民需求的基礎(chǔ)上，規(guī)定購買服務(wù)的具體內(nèi)容。其次要制定詳細的購買計劃。以需求為導(dǎo)向確定購買的服務(wù)項目，不僅能更好的提供公共服務(wù)，而且能節(jié)省公共資源。選擇購買方式也應(yīng)該要納入購買計劃當(dāng)中，因為只有確定了購買的方式才能確立后續(xù)的正式購買和如何實施。確定資金來源，做好財政預(yù)算。資金一般是由政府財政撥款、社會公益基金結(jié)合提供的，應(yīng)該制定購買服務(wù)的總體預(yù)算，對專項資金進行有效管理，提高資金的使用效率。再次是制定服務(wù)價格。根據(jù)公共財政的多少，政府應(yīng)該實地調(diào)研并科學(xué)分析公共服務(wù)的平均水平，基本公共服務(wù)無償提供，基本公共服務(wù)以外的，大眾需付款購買，購買的價格由政府與對應(yīng)的社會組織商定。最后是選擇承接對象。政府在選擇服務(wù)的承接者時，要堅持公正和公平的原則，對相關(guān)社會組織進行考核審定，以確定其是否具有提供服務(wù)的條件和能力。根據(jù)考核的結(jié)果，選定承接服務(wù)的對象，簽訂購買的合同，承接者依據(jù)合同規(guī)定按質(zhì)按量提供公共服務(wù)。

（三）建立購買的評估體系

我國推行的公共服務(wù)購買評估系統(tǒng)在實施過程中還存在許多的不足，因此，政府要建立一個科學(xué)、合理、專業(yè)的購買服務(wù)考核評估體系。首先要成立獨立的評估主體。美國1977年成立了一個第三方評估機構(gòu)――“認可委員會”（COA）來評估社會組織的實力和服務(wù)成效，并將評估結(jié)果上交政府，作為購買服務(wù)時參考和依據(jù)。我國政府也應(yīng)該在堅持政府主導(dǎo)評估的基礎(chǔ)上，建立一個與COA同功能的第三方機構(gòu)，評估轉(zhuǎn)移給社會組織的公共服務(wù)實施情況。這個“COA”減少政府工作員參與，主要由評估和監(jiān)督的專業(yè)人士和被服務(wù)對象代表組織。其次要確定評估標準。政府及獨立的評估機構(gòu)應(yīng)制定公共服務(wù)的各項評估指標，且盡可能細化指標的各個參數(shù)，做成條目式的標準，主要內(nèi)容包括服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量及實施效果。再次要選擇合適的評估方式。采取一年一次或半年一次的頻率，評估社會組織公共服務(wù)的提供情況，主要是對被服務(wù)對象的滿意度進行直接評估；另外，對于期限比較短的合同，可以在實施過程之中或服務(wù)提供完成時再進行評估。最后要合理的運用評估結(jié)果。依照實施結(jié)果評估，采取百分制來劃定五個等級，比如可以分為優(yōu)秀、良好、中等、合格及不合格。“考核評估結(jié)果為優(yōu)秀的服務(wù)項目，購買方或社會工作主管部門可以給予服務(wù)提供機構(gòu)適當(dāng)?shù)莫剟??？己嗽u估結(jié)果不合格的服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)視情況扣減經(jīng)費?！?/p>

（四）強化政府公共責(zé)任意識

目前，政府對購買公共服務(wù)的各個事項的規(guī)定主要集中的購買的資金支付、服務(wù)提供的要求上，其他方面比如風(fēng)險控制等少之又少。因此，政府要加強風(fēng)險的認識和管理，建立以公共責(zé)任為重點的風(fēng)險控制框架，并積極營造相應(yīng)的社會氛圍和環(huán)境，要成為公共利益的維護者和守護者。政府要增強公共責(zé)任意識，在購買公共服務(wù)過程中擔(dān)起公共責(zé)任，一切以大眾的利益和服務(wù)大眾為出發(fā)點，以此來保障和實現(xiàn)大眾參與并監(jiān)督政府購買行為的權(quán)利。當(dāng)承接者提供的服務(wù)不達標或者服務(wù)質(zhì)量打折扣時，不僅要追究承接者的責(zé)任，還要連帶追究政府的相關(guān)責(zé)任。

（五）提高社會組織能力

社會組織是公共服務(wù)主要生產(chǎn)者之一，也是連接政府與公民的有效橋梁。因此，政府要強有力地支持社會組織發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，對社會組織的發(fā)展加大支持力度，從立法和政策、財政和輿論方面創(chuàng)造一個良好的環(huán)境和氛圍，支持和引導(dǎo)社會組織的快速發(fā)展。組織和統(tǒng)籌各方力量積極探索社會組織運行機制及孵化培育模式，探索成功的經(jīng)驗，建立孵化培育基地，推進社會組織孵化培育工作的開展。同時，社會組織生產(chǎn)和提供公共服務(wù)時，實際上也是進行資源分配，有權(quán)分配就有可能產(chǎn)生權(quán)力尋租，所以應(yīng)該加強和完善內(nèi)部的監(jiān)督和管理。要拓展融資渠道，向企業(yè)融資時，社會組織可以承諾給予公開表彰和感謝，讓其收獲名譽和榮譽等精神方面的回報；向個人融資時，可借鑒北京宣武區(qū)“星級會員服務(wù)制”⑨的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，這樣即可以緩解資金緊張的困難，又可以提供好高質(zhì)量的服務(wù)。要加強人才隊伍建設(shè)，引入志愿的高技術(shù)人才加大培訓(xùn)力度，對內(nèi)部員工要進行專業(yè)及綜合培養(yǎng)，并完善激勵機制、幫員工規(guī)劃職業(yè)生涯。

政府在購買服務(wù)時，其實質(zhì)也是市場行為，也在不斷追逐“帕累托最優(yōu)”的目標，即政府打算用最少的公共資金收獲最大的社會效益，滿足大眾的各種需要。如何真正意義上實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”目標，是有興趣和實力的學(xué)者孜孜不倦研究的動力，更是政府部門實踐探索的目標，也是一個辯證的哲學(xué)命題。

參考文獻：

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