關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題的建議

儀征市檢察院在辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同糾紛申訴案中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村由“代耕”、“代種”等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范行為引發(fā)的糾紛案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。此類案件牽涉面廣，社會(huì)影響大，政策性強(qiáng)，潛在的群訪、急訪、纏訪風(fēng)險(xiǎn)較大，亟需引起高度重視。

一、案件特點(diǎn)

1．糾紛具有普遍性、群體性。經(jīng)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地“代耕”、“代種”情況在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均普遍存在，涉及人數(shù)眾多，范圍較廣，且通常發(fā)生在同村鄉(xiāng)里或本家親戚之間，若處理不當(dāng)，將直接影響到農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

2．案件處理難度大。此類案件涉及農(nóng)民的根本利益，當(dāng)事人情緒對(duì)抗激烈，案件進(jìn)入訴訟后時(shí)間跨度長(zhǎng)，最終以判決方式結(jié)案，調(diào)解結(jié)案的較少，不利于當(dāng)事人關(guān)系的修復(fù)。

二、糾紛原因

1．受國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”政策調(diào)整的影響。稅改前農(nóng)民在土地上的收入甚微，許多人紛紛選擇外出打工，留在家里的勞動(dòng)力不足以耕田種植，于是出現(xiàn)大量的田地拋荒，相關(guān)部門就鼓勵(lì)外出打工的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地轉(zhuǎn)給他人耕種。稅改后不僅農(nóng)業(yè)稅減免，而且國(guó)家為鼓勵(lì)農(nóng)民種糧，給予補(bǔ)貼以作獎(jiǎng)勵(lì)。農(nóng)業(yè)收成好，糧價(jià)上漲，使得農(nóng)民感覺到種地有利可圖，于是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人想收回土地，而實(shí)際耕種人不愿意退還，由此引發(fā)糾紛。

2．土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。由于目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏政府和有關(guān)部門的規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中的失范問題比較普遍，“代耕”、“代種”只有口頭約定，即使有流轉(zhuǎn)協(xié)議的，也是條款不齊全，權(quán)利義務(wù)不明確，當(dāng)事人大多私下協(xié)商，不到發(fā)包方進(jìn)行備案。

3．權(quán)屬登記工作不到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在登記土地承包情況時(shí)，未嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬不明。如在夏有珍與新城鎮(zhèn)三將村委會(huì)、屠慶柱土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛申訴案中，夏有珍2000年將戶籍遷入儀征市，戶口性質(zhì)轉(zhuǎn)為非農(nóng)，對(duì)原有承包地不再耕種，由屠慶柱耕種，但該村1998年－2001年種田農(nóng)業(yè)承包合同資金上繳歸戶表、情況明細(xì)均記載夏有珍仍是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，致使夏有珍長(zhǎng)期信訪。

三、對(duì)策和建議

1．完善規(guī)范二輪承包。對(duì)照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原始登記底冊(cè)，對(duì)現(xiàn)有土地承包歸戶清冊(cè)和農(nóng)戶土地承包基本情況表記載錯(cuò)誤的予以糾正。在以后的土地承包情況調(diào)查中，進(jìn)一步細(xì)化土地承包歸戶清冊(cè)、農(nóng)戶土地承包基本情況表，登記中要注重嚴(yán)格區(qū)分“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”和“實(shí)際耕種人”，做到對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀了解全面。

2．加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳。通過宣傳、走訪等方式，及時(shí)告知農(nóng)戶《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)農(nóng)戶法治意識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過程中簽訂相關(guān)書面合同，明確流轉(zhuǎn)內(nèi)容，保障自身合法權(quán)益。

3．建立多元化的流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)糾紛的政策性強(qiáng)，牽涉面廣，為切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)益，合理分流糾紛，及時(shí)調(diào)解糾紛，緩和社會(huì)矛盾。在有效發(fā)揮法律救濟(jì)渠道的同時(shí)，積極探索其他糾紛解決機(jī)制，力爭(zhēng)將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。

4．建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制。十八屆三中全會(huì)提出的鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策，對(duì)搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入有重要的指導(dǎo)意義。但在農(nóng)村農(nóng)民法律意識(shí)尚為欠缺的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政府和相關(guān)組織機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

市農(nóng)工辦答復(fù)意見：

近年來，我市從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)機(jī)制入手，采取切實(shí)有效措施，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)了農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。截止目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)26.58萬畝。雖然我市土地流轉(zhuǎn)取得了一些成效，但仍存在流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范等問題，針對(duì)這些問題，我辦進(jìn)行了調(diào)研，并根據(jù)我市實(shí)際提出下一步工作打算。1、典型示范，推動(dòng)流轉(zhuǎn)。加大力度，盡可能多的選樹家庭農(nóng)場(chǎng)、種田大戶典型，充分發(fā)揮典型示范作用。加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的培育，促進(jìn)需流轉(zhuǎn)的土地流得出，已流轉(zhuǎn)的土地穩(wěn)得住。2、確權(quán)質(zhì)押，促進(jìn)流轉(zhuǎn)。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，為土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”提供條件，給農(nóng)民吃定心丸，讓他們不再擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后的承包權(quán)問題。同時(shí)，通過確權(quán)頒證，讓農(nóng)民和新型經(jīng)營(yíng)主體，用手中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”證書或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行質(zhì)押貸款，獲得信貸資金，擴(kuò)大再生產(chǎn)。3、產(chǎn)權(quán)交易，規(guī)范流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的作用，積極引導(dǎo)農(nóng)村承包土地進(jìn)場(chǎng)交易，通過平臺(tái)交易，使土地資源實(shí)現(xiàn)效益最大化。進(jìn)一步規(guī)范信息發(fā)布、資格審核、公平競(jìng)爭(zhēng)、合同簽訂等行為，確保流轉(zhuǎn)合規(guī)、合法，規(guī)避土地流轉(zhuǎn)矛盾。4、價(jià)格指導(dǎo)，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。我市目前地價(jià)偏高，且許多應(yīng)該給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼都通過一折通給了農(nóng)戶，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)空間不大，長(zhǎng)期下去，他們會(huì)收益不佳棄田而逃。因此，要制定土地流轉(zhuǎn)區(qū)域性指導(dǎo)價(jià)格，既要確保土地流得出，農(nóng)民得實(shí)惠，又要使規(guī)模經(jīng)營(yíng)者留得住，有效益，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。5、落實(shí)政策，激勵(lì)流轉(zhuǎn)。積極落實(shí)中央、省、市各項(xiàng)惠農(nóng)政策，幫助種田大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)地股份合作社申報(bào)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)等方面的扶持項(xiàng)目，盡快出臺(tái)我市《關(guān)于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意見》，對(duì)各類新型經(jīng)營(yíng)主體從保險(xiǎn)、信貸、基礎(chǔ)設(shè)施投入等方面給予一定的扶持激勵(lì)，以進(jìn)一步提高規(guī)模流轉(zhuǎn)的積極性，最大限度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向能人大戶集中。