關(guān)于進(jìn)一步完善地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的幾點(diǎn)思考

在地方人大工作中對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要的法定職權(quán)。備案審查是法律監(jiān)督的主要形式，通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查，可以從源頭上預(yù)防和糾正公權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為，有利于從根本上推動(dòng)帶有全局性、普遍性、傾向性問(wèn)題的解決，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督的質(zhì)量和效率，是充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能,切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效途徑。

一、地方人大常委會(huì)備案審查工作存在的問(wèn)題

（一）組織保障和制度建設(shè)急需加強(qiáng)

“徒法不足以自行”，雖然我國(guó)以法律的形式確立了規(guī)范性文件備案審查制度，但是法律的實(shí)行必須以良好的制度為保障。審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)知識(shí)涉及面很寬的工作，尤其要求審查的主體熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具備開闊的眼界,才能站得高看得遠(yuǎn)，提出符合實(shí)際的審查意見,而從目前常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)辦事機(jī)構(gòu)及工作人員的知識(shí)、專業(yè)、精力等情況看，審查工作制度還不夠完善，辦事機(jī)構(gòu)又沒有監(jiān)督權(quán)，而規(guī)范性文件涉及面廣、量大、專業(yè)性強(qiáng)，因此對(duì)規(guī)范性文件的備案審查從某種程度上來(lái)說(shuō)，人大是“心有余而力不足”。規(guī)范性文件的備案審查工作形同虛設(shè)，人大機(jī)構(gòu)無(wú)力做好規(guī)范性文件的備案審查工作，規(guī)范性文件備案審查工作仍然存在制而不備、備而不審、審而不決、決而不剛、流于形式的現(xiàn)象。

（二）審查范圍認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

依法開展好規(guī)范性文件的備案審查工作的首要問(wèn)題就是抓好規(guī)范性文件的報(bào)備工作，準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的報(bào)備范圍,是開展規(guī)范性文件備案審查工作的邏輯起點(diǎn)。對(duì)審查范圍認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一這一問(wèn)題普遍存在，對(duì)報(bào)送規(guī)范性文件以備待查的意義認(rèn)識(shí)還不夠深入，對(duì)什么是規(guī)范性文件認(rèn)識(shí)理解并不統(tǒng)一，而且就人大系統(tǒng)的規(guī)范性文件從實(shí)踐來(lái)看，并不能單純地從規(guī)范性文件的特征來(lái)把握，還要上升到工作職責(zé)的高度，造成一些文件該不該報(bào)，沒有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)難以把握

地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)是合法性和合理性相結(jié)合，這個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)與全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)、司法解釋的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)相比較來(lái)說(shuō)，更加復(fù)雜和難以把握，而監(jiān)督法對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定比較概括和原則，地方人大常委會(huì)備案審查主要是審查報(bào)備的規(guī)范性文件是否存在與上位法相抵觸或者不適當(dāng)情形，如何理解對(duì)不抵觸和不適當(dāng)，究竟什么是不抵觸，究竟怎樣才能做到不抵觸，本來(lái)就是地方立法研究的重點(diǎn)，現(xiàn)在在立法監(jiān)督工作中又出現(xiàn)對(duì)不適當(dāng)?shù)陌盐?怎樣的文件是不適當(dāng)?shù)模贿m當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)究竟有哪些？不適當(dāng)是在某個(gè)歷史背景下的提法，隨著社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境的不斷發(fā)展，人們對(duì)不適當(dāng)?shù)睦斫庖矔?huì)隨著社會(huì)的變化而變化，各級(jí)人大常委會(huì)在具體審查工作中，要結(jié)合合法性審查與合理性審查，既要維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，又要彰顯公平正義,還要按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)分析問(wèn)題，還需對(duì)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)深入研究和探討。

（四）審查工作開展有待深入

開展備案審查工作既要堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，又要有利于改革發(fā)展穩(wěn)定，具體就審查工作來(lái)說(shuō)，各地人大常委會(huì)真正開展糾錯(cuò)規(guī)范性文件的案例并不多，審查工作的開展不夠深入，審查工作仍然是薄弱環(huán)節(jié)，審查工作有待深入開展。

二、解決問(wèn)題的舉措

地方人大常委會(huì)備案審查工作還處于起步階段，工作機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、工作制度、工作流程都還是初步建立，對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍的認(rèn)識(shí)也在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索和探尋，有待進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想。筆者認(rèn)為主要可以從以下幾個(gè)方面對(duì)問(wèn)題進(jìn)行解決。

（一）把握備案審查工作特點(diǎn)

現(xiàn)階段人大常委會(huì)備案審查工作具有的政治性、法律性和專業(yè)性的特點(diǎn)，備案審查工作的政治性決定了要做好該項(xiàng)工作，必須要從黨的國(guó)家大局出發(fā)分析，判斷問(wèn)題,在研究問(wèn)題時(shí)，不僅要從法律層面研究，更要從政治角度考慮。備案審查工作受到社會(huì)高度關(guān)注，公眾對(duì)該工作寄予了很高的期望，備案審查工作如何開展，都是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，開展這項(xiàng)工作必須考慮政治影響，要從政治角度把握問(wèn)題，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方人大常委會(huì)行使這項(xiàng)權(quán)利，既要嚴(yán)肅，又要慎重，既要能解決問(wèn)題，又要避免簡(jiǎn)單化，要充分認(rèn)識(shí)到地方人大常委會(huì)從事備案審查工作人員素質(zhì)、人員力量不足對(duì)工作質(zhì)量和工作效果產(chǎn)生的不利影響，盡快地提高工作人員隊(duì)伍素質(zhì)，要建立一支高素質(zhì)的工作隊(duì)伍以適應(yīng)工作需要。

（二）建立健全備案審查機(jī)構(gòu)

審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒有一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)，沒有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來(lái)越重，為從組織上保證這項(xiàng)工作的開展，地方各級(jí)人大應(yīng)設(shè)立專門的審查機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的專業(yè)人員，專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作，也可以按照“統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)”的模式，由一個(gè)部門集中受理，各專門委員會(huì)按專業(yè)分別進(jìn)行審查，從有利于形成一個(gè)高效率的備案審查工作機(jī)制出發(fā)，應(yīng)當(dāng)確定以一個(gè)專門機(jī)構(gòu)為主，同相關(guān)委員會(huì)開展備案審查的工作機(jī)制。

（三）確定備案審查范圍

1.備案審查對(duì)象的確定

政府發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)包括所有依照法定權(quán)限和程序制定發(fā)布，規(guī)范行政管理事務(wù)，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，具有普遍約束力并相對(duì)穩(wěn)定的文件。從目前地方人大常委會(huì)接受的報(bào)備文件的情況來(lái)看，以決定、命令的方式出現(xiàn)的規(guī)范性文件并不多見，文種除決定、命令外，大部分的規(guī)范性文件都采用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則、通告、意見、通知的方式制發(fā)，所以，在這里我們對(duì)政府作出的具有普遍約束力的實(shí)質(zhì)性決定、命令的理解應(yīng)當(dāng)深化，不是指某一種文體、文種，它是一個(gè)大概念，表現(xiàn)形式可以多種多樣，如辦法、通知、紀(jì)要等都屬于政府作出的具有實(shí)質(zhì)性意義的決定和命令，凡是政府作出的具有普遍約束力的規(guī)范性文件都要求要報(bào)備，只要符合規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)要件，不管叫什么名稱，都應(yīng)當(dāng)列入備案范圍但是部署階段性工作，規(guī)范本機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度、管理制度，任免決定，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、報(bào)告，原文轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的文件，具體事項(xiàng)的布告通知、決定、批復(fù)等則不屬于規(guī)范性文件的范疇，筆者認(rèn)為，可以通過(guò)審查制發(fā)文件的主體、審查文件內(nèi)容等方式來(lái)確定規(guī)范性文件的備案審查范圍。

2.嚴(yán)格把握審查標(biāo)準(zhǔn)

無(wú)論是下一級(jí)人大作出的決議、決定，還是同級(jí)政府的決定、命令，都是有約束力的文件，一旦撤銷，就失去效力，產(chǎn)生重要的法律后果；而且人大常委會(huì)的備案審查是一種事后監(jiān)督，規(guī)范性文件公布之后才報(bào)送人大常委會(huì)備案審查,這與人民政府法制機(jī)構(gòu)的備案審查可以在規(guī)范性文件出臺(tái)之前審查把關(guān)是有區(qū)別的。這樣,備案審查的事后監(jiān)督模式與規(guī)范性文件制定或者執(zhí)行機(jī)關(guān)事后救濟(jì)的能力就會(huì)存在不協(xié)調(diào)的情況，規(guī)范性文件實(shí)施之后，政府就據(jù)此做出了一系列的具體行政行為，如果審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件需要糾正，就涉及到對(duì)具體行政行為產(chǎn)生后果的救濟(jì)問(wèn)題，目前各地政府，尤其是基層政府，事后救濟(jì)的能力和資源非常有限，造成文件糾錯(cuò)容易、救濟(jì)難的局面，因此，對(duì)規(guī)范性文件的審查，必須嚴(yán)格依法，于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)，對(duì)于個(gè)別確實(shí)違法或存在不適當(dāng)情形的文件，在窮盡了其他法定手段仍然無(wú)法解決的情況下，才適宜行使撤銷權(quán)，對(duì)于有爭(zhēng)議、拿不準(zhǔn)的問(wèn)題,待問(wèn)題清楚再做決定。

3.集體行使監(jiān)督職權(quán)

集體行使職權(quán)其中就包括集體行使監(jiān)督職權(quán)，是民主集中制原則在人大常委會(huì)工作中的具體體現(xiàn)，這種工作機(jī)制，對(duì)于保證人大常委會(huì)作出的決策較少失誤，保障人民當(dāng)家作主是至關(guān)重要的。堅(jiān)持集體行使職權(quán)，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件與憲法法律相抵觸或存在不適當(dāng)情形時(shí)，任何決議、決定的做出，都必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)全體組成人員的充分審議和討論，充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，最后通過(guò)表決進(jìn)行決定，人大常委會(huì)組成人員，在審議、決定各類重大問(wèn)題時(shí)，都只有一票的權(quán)利，要堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)，按多數(shù)人的意見作出決定，任何個(gè)人都無(wú)權(quán)對(duì)重大問(wèn)題作出決定。