第一篇：開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐與思考

開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的實(shí)踐與思考

2012年5月，嘉定區(qū)人大結(jié)合本區(qū)實(shí)際，逐步探索開(kāi)展了規(guī)范性文件備案審查工作，對(duì)規(guī)范性文件備案審查對(duì)象、范圍作出了具體規(guī)定。2014年3月，區(qū)人大常委會(huì)對(duì)該規(guī)定作了進(jìn)一步修改完善，并由常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。從幾年來(lái)的工作實(shí)踐看，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成效，但也存在一些問(wèn)題需要研究解決，本文試作一些粗淺的分析和探討。

一、開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的基本情況

（一）積極探索人大規(guī)范性文件備案審查流程管理，漸進(jìn)推進(jìn)備案審查工作。2012年5月，區(qū)人大常委會(huì)辦公室和區(qū)政府法制辦就進(jìn)一步做好規(guī)范性文件的備案審查工作召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，在工作機(jī)制建設(shè)方面提出了建議性的要求，得到了區(qū)政府的高度重視。同年8月，區(qū)政府常務(wù)會(huì)議決定在區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)實(shí)行報(bào)送審查制度。從今年5月起，區(qū)人大常委會(huì)將緊緊把握政府法制辦這一源頭，堅(jiān)持以溝通促完善，建議區(qū)政府不斷完善規(guī)范性文件出臺(tái)程序，嚴(yán)格按照行政程序規(guī)定制訂、頒布、實(shí)施規(guī)范性文件。內(nèi)部流程方面，為加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)能力，提高工作效率，審查中凡需書(shū)面告知制定機(jī)關(guān)的材料，需以常委會(huì)辦公室的名義告知，體現(xiàn)“文來(lái)文往”，由辦公室負(fù)責(zé)文件接收登記、歸檔。常委會(huì)各工作委員會(huì)作為審查機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)分工，承擔(dān)常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的審查工作，并書(shū)面提出審查意見(jiàn)；審查中凡需涉及溝通協(xié)調(diào)，體現(xiàn)“人來(lái)人往”，由內(nèi)司工委負(fù)責(zé)初步審查、分送，綜合匯總審查意見(jiàn)并按規(guī)定研究處理，做好與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)工作。

（二）加強(qiáng)事前預(yù)防，認(rèn)真參與規(guī)范性文件的制定，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法。例如，2012年3月，通過(guò)對(duì)常委會(huì)信訪部門部分涉及民事執(zhí)行的信訪案件進(jìn)行分析研究，區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)司工委跨前一步，積極發(fā)揮人大作用，主動(dòng)參與溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)法院研究制定了《執(zhí)行周轉(zhuǎn)房的適用與管理辦法》，引入“周轉(zhuǎn)房”解決“一套房執(zhí)行難”的工作機(jī)制，在一年的試行過(guò)程中取得了良好的效果，周轉(zhuǎn)房的司法實(shí)踐對(duì)“老賴”起到了極大的震懾作用，不但妥善解決了久懸未決的“一套房”陳年積案，并且開(kāi)辟了一條攻克“一套房執(zhí)行難”的新途徑，增強(qiáng)了人大對(duì)法院辦理民生執(zhí)行案件的監(jiān)督制約，確保了“民生優(yōu)先、執(zhí)行優(yōu)先”的法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一。

二、存在的問(wèn)題

開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)全新的工作，雖然取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是工作制度還有待進(jìn)一步健全。由于規(guī)范性文件備案審查工作還處在摸索階段，一些工作制度和工作流程還不是很完善。如，是否將政府會(huì)議紀(jì)要和黨委、政府聯(lián)合行文的文件納入備案審查的范圍，還存在著爭(zhēng)議。但在實(shí)際工作中，一些涉及人民群眾利益和本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，都習(xí)慣于通過(guò)區(qū)政府會(huì)議紀(jì)要或黨委、政府聯(lián)合行文的形式體現(xiàn)，如不將這些文件納入備案審查范疇，將在很大程度上影響規(guī)范性文件備案審查工作效果。

二是專門人員配備問(wèn)題。規(guī)范性文件的備案審查是一項(xiàng)新的工作，需要不斷的探索、實(shí)踐、總結(jié)和提高，需要通過(guò)學(xué)習(xí)研究、經(jīng)驗(yàn)交流、專門培訓(xùn)等多種方式，提高具體工作人員的業(yè)務(wù)能力。備案審查工作的專業(yè)性、政策性強(qiáng)，不懂法律、不懂相關(guān)專業(yè)、不懂程序是做不好的，這就要求從事備案審查工作的人員必須具備應(yīng)有的專業(yè)水平。目前主要靠?jī)?nèi)部調(diào)劑，通常安排現(xiàn)有工作機(jī)構(gòu)的人員兼職搞備案審查，但由于工作人員職數(shù)有限且自身任務(wù)繁重，兼顧備案審查工作比較困難。

三、幾點(diǎn)意見(jiàn)

（一）減少黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象

在實(shí)施依法治國(guó)方略的今天，這種模式帶來(lái)的弊端也日益突出。因此，從市級(jí)層面向黨委匯報(bào)存在的問(wèn)題，通過(guò)黨委逐步轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，理順黨政之間、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，減少和杜絕黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國(guó)家監(jiān)督體制的順暢。

（二）及時(shí)調(diào)整充實(shí)備案審查工作的力量

借助社會(huì)智力資源是人大加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查的一個(gè)有益選擇。比如區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工委將適時(shí)探索成立專家咨詢組，作為區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查的咨詢機(jī)構(gòu)，主要工作職責(zé)是通過(guò)召開(kāi)咨詢會(huì)、專題調(diào)研和論證等形式，協(xié)助區(qū)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查和對(duì)已實(shí)施的規(guī)范性文件的實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，并參與區(qū)人大常委會(huì)規(guī)范性文件的起草。

第二篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實(shí)踐與思考

對(duì)規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要職權(quán)，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段，是維護(hù)社會(huì)公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動(dòng)依法行政的重要措施。對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過(guò)這一途徑來(lái)主張和維護(hù)權(quán)利。通過(guò)有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過(guò)程中存在的帶有傾向性的問(wèn)題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會(huì)，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實(shí)施。

二、備案審查的范圍

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

具體到市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問(wèn)題，比如市政府沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開(kāi)展審查等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來(lái)考慮：

1、對(duì)于市政府制定的沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對(duì)于縣（區(qū)）人大常委會(huì)在人代會(huì)期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對(duì)相關(guān)報(bào)告的評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會(huì)2011年6月28日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。

3、對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。

三、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性審查

根據(jù)立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件主要進(jìn)行合法性審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指?jìng)浒?審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時(shí)間內(nèi)公布和報(bào)送備案等。

（二）適當(dāng)性審查

監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。按照我國(guó)的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級(jí)人大或同級(jí)政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無(wú)論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在撤銷之列。

2、有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對(duì)外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競(jìng)爭(zhēng)要求，造成市場(chǎng)分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報(bào)送

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會(huì)報(bào)備。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報(bào)告。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。④規(guī)范性文件制定說(shuō)明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見(jiàn)和建議等。⑤其他應(yīng)該報(bào)送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問(wèn)題召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽(tīng)證報(bào)告等。

規(guī)范性文件報(bào)備時(shí)提交的備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和制定說(shuō)明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊(cè)后一式十份報(bào)送，以便在備案之后開(kāi)展審查。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件，可以按以下四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)處理。①接收。由市人大常委會(huì)確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機(jī)構(gòu)（一般為法工委，以下簡(jiǎn)稱接收登記機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一接收?qǐng)?bào)備機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項(xiàng)進(jìn)行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進(jìn)行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報(bào)備機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送，按要求補(bǔ)充報(bào)送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。④存檔。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進(jìn)行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來(lái)進(jìn)行。屬于被動(dòng)審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民書(shū)面提出審查建議的，由接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收，并對(duì)要求或建議的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進(jìn)行審核，看是否寫(xiě)明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項(xiàng)和理由等，對(duì)于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進(jìn)行二次審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，在對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查的建議，只涉及一個(gè)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機(jī)構(gòu)；對(duì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)提出具體審查機(jī)構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任同意后，提交常委會(huì)主任會(huì)議討論確定具體審查機(jī)構(gòu)。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒(méi)有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說(shuō)明情況。④開(kāi)展具體審查。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見(jiàn)，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。重點(diǎn)對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無(wú)制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實(shí)際等；合法性審查主要審查該文件有沒(méi)有超越法定權(quán)限，有沒(méi)有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒(méi)有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過(guò)程是否合法，有沒(méi)有違反相關(guān)的程序。審查過(guò)程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。⑤審查意見(jiàn)的匯總。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。

對(duì)于沒(méi)有提出被動(dòng)審查要求或建議、也沒(méi)有報(bào)備的規(guī)范性文件，市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過(guò)主動(dòng)審查的方式進(jìn)行審查。

（四）備案審查結(jié)果處理

具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行處理。①審查意見(jiàn)的形成。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見(jiàn)進(jìn)行匯總后，提出辦理意見(jiàn)，經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書(shū)面審查意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會(huì)議研究同意后，以常委會(huì)辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書(shū)面審查意 見(jiàn)，由接收登記機(jī)構(gòu)送達(dá)；對(duì)沒(méi)有不適當(dāng)情形、不需要提出書(shū)面審查意見(jiàn)的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機(jī)構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個(gè)人反饋審查意見(jiàn)。②溝通糾錯(cuò)。對(duì)存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)反饋審查意見(jiàn)后，具體審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，詳細(xì)說(shuō)明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報(bào)備。③撤銷或廢止。制定機(jī)關(guān)在收到審查意見(jiàn)書(shū)后，認(rèn)為規(guī)范性文件無(wú)需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書(shū)面向市人大常委會(huì)說(shuō)明理由。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無(wú)需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實(shí)施后，省人大常委會(huì)在2008年制定出臺(tái)了《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開(kāi)規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，進(jìn)行部署。我市在2010年12月召開(kāi)全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見(jiàn)》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會(huì)后，市人大明確法工委為常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機(jī)、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開(kāi)展工作。2010年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來(lái)，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進(jìn)行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺(tái)了一些制度，應(yīng)該說(shuō)是大同小異。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開(kāi)展。要解決好這一問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。

一是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請(qǐng)離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會(huì)開(kāi)展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會(huì)更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。通過(guò)各級(jí)人大機(jī)關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問(wèn)題。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，不僅可以邀請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請(qǐng)下一級(jí)及平級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們?cè)谝?guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動(dòng)審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會(huì)更強(qiáng)。

第三篇：規(guī)范性文件審查與備案管理辦法

浙江省民政廳規(guī)范性文件審查與備案管理辦法(試行)

浙民辦〔2007〕18號(hào)

第一條

為了加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理，提高規(guī)范性文件質(zhì)量，推進(jìn)依法行政，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我省民政工作實(shí)際，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱規(guī)范性文件，是指本廳依據(jù)法定職權(quán)和程序制定的，涉及或影響公民、法人及其他組織權(quán)利、義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)適用，具有普遍約束力的行政文件。

第三條

規(guī)范性文件的起草、修改、審核、公布和備案，適用本辦法。

廳機(jī)關(guān)內(nèi)部公文和關(guān)于具體行政行為的法律文書(shū)，不適用本辦法。

第四條

省民政廳規(guī)范性文件，由廳機(jī)關(guān)有關(guān)局處室或直屬單位負(fù)責(zé)起草。

起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況征求有關(guān)單位、廳機(jī)關(guān)有關(guān)局處室和直屬單位、有關(guān)公民、法人或者其他組織的意見(jiàn)。

第五條

規(guī)范性文件不得設(shè)定下列內(nèi)容：

(一)行政許可事項(xiàng)；

(二)行政處罰事項(xiàng)；

(三)行政強(qiáng)制措施；

(四)行政事業(yè)性收費(fèi)事項(xiàng)；

(五)其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)。

第六條

規(guī)范性文件起草完成后，由起草局處室或直屬單位送廳政策法規(guī)處審核。

送請(qǐng)審查規(guī)范性文件，一般采用會(huì)簽的形式。

第七條

送請(qǐng)審查規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)提交以下材料：

(一)規(guī)范性文件草案文本；

(二)就制定目的和依據(jù)、起草過(guò)程、主要內(nèi)容、征求意見(jiàn)及采納情況等所作的規(guī)范性文件起草說(shuō)明；

(三)其他相關(guān)材料。

第八條

審查規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

(一)是否與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、決定等相抵觸；

(二)是否超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；

(三)是否包含不得設(shè)定的內(nèi)容；

(四)是否與相關(guān)規(guī)范性文件協(xié)調(diào)、銜接；

(五)是否符合法定程序及規(guī)范化要求；

(六)其他需要審查的內(nèi)容。

第九條

廳政策法規(guī)處審查規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)出具審查意見(jiàn)。需要進(jìn)行修改完善的，起草局處室和直屬單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見(jiàn)進(jìn)一步修改完善；廳政策法規(guī)處與起草局處室和直屬單位就規(guī)范性文件制定的合法性等問(wèn)題協(xié)調(diào)一致后，報(bào)請(qǐng)廳長(zhǎng)辦公會(huì)議審定。

第十條

規(guī)范性文件經(jīng)審查通過(guò)后，由廳長(zhǎng)(或主持工作的廳領(lǐng)導(dǎo))簽發(fā)，并以通知、意見(jiàn)、公告、決定等文件形式公布。未經(jīng)審查的規(guī)范性文件，不得送簽和公布。

第十一條

規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日以后施行，但因保障安全、保護(hù)重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行將有礙法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行的除外。

第十二條

規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)通過(guò)指定的報(bào)刊、民政網(wǎng)站等媒體向社會(huì)公布。

第十三條

修改或者廢止規(guī)范性文件，參照規(guī)范性文件的制定程序辦理。

第十四條

規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在公布之日起30日內(nèi)報(bào)省人民政府備案。

第十五條

規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)提交以下材料：

(一)規(guī)范性文件備案報(bào)告；

(二)規(guī)范性文件正式文本；

(三)就制定目的和依據(jù)、起草過(guò)程、主要內(nèi)容、征求意見(jiàn)及采納情況等所作的規(guī)范性文件起草說(shuō)明。

第十六條

省民政廳政策法規(guī)處應(yīng)當(dāng)按定期公布本廳規(guī)范性文件目錄。

第十七條

本辦法由省民政廳政策法規(guī)處負(fù)責(zé)解釋。第十八條 本辦法自公布之日起施行。

潮州市規(guī)范性文件審查與備案管理辦法

第一條 為加強(qiáng)本市行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱規(guī)范性文件）的監(jiān)督和管理，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，維護(hù)法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱規(guī)范性文件，是指本市有制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)或組織，依據(jù)法定職權(quán)和程序制定發(fā)布的，對(duì)公民、法人或者其他組織具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的文件。機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度、技術(shù)操作規(guī)程，對(duì)具體事項(xiàng)作出行政處理決定，以及對(duì)其直接管理的事業(yè)單位人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)制定文件除外。

規(guī)范性文件分為政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件。各級(jí)人民政府（含辦公室）以自己的名義制定的規(guī)范性文件為政府規(guī)范性文件；縣級(jí)以上人民政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織（以下簡(jiǎn)稱部門）等以自己的名義制定的規(guī)范性文件為部門規(guī)范性文件。

第三條 規(guī)范性文件的起草擬、修改、審查、公布和備案，適用本辦法。第四條 規(guī)范性文件的制定、審查、備案，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：

（一）維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一；

（二）符合依法行政要求；

（三）體現(xiàn)科學(xué)規(guī)范行政行為；

（四）依照法定職權(quán)和程序；

（五）保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益；

（六）有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。

第五條 本市下列行政機(jī)關(guān)或組織可以制定規(guī)范性文件：

（一）市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（含開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)）；

（二）市人民政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱工作部門）；

（三）縣（區(qū)）人民政府工作部門（含街道辦事處）、直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要確需制定規(guī)范性文件的，應(yīng)將擬制定的規(guī)范性文件的名稱、依據(jù)、主要內(nèi)容和制定該規(guī)范性文件的必要性向本級(jí)人民政府報(bào)告，經(jīng)本級(jí)人民政府同意，可以制定規(guī)范性文件；

（四）市依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。

第六條 市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得以自己的名義制定規(guī)范性文件。

第七條 有下列情形之一的，可以制定規(guī)范性文件：

（一）相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策對(duì)某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定的；

（二）相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策對(duì)某一方面的行政工作雖有規(guī)定但規(guī)定不具體、不便操作的；

（三）相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策授權(quán)制定相關(guān)規(guī)范性文件的。法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)范性文件原則上不作重復(fù)規(guī)定。第八條 規(guī)范性文件不得設(shè)定下列事項(xiàng)：

（一）行政處罰；

（二）行政許可；

（三）行政強(qiáng)制措施；

（四）行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目；

（五）其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)定的事項(xiàng)；

（六）沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)，作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。第九條 制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照立項(xiàng)規(guī)劃、調(diào)研起草、征求意見(jiàn)、協(xié)調(diào)分歧、論證聽(tīng)證、法律審核、討論決定、簽署公布等程序進(jìn)行。

因突發(fā)公共事件、保障公共安全和重大公共利益、執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，經(jīng)制定機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以簡(jiǎn)化制定程序。

第十條 起草擬規(guī)范性文件，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性；應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)范性文件的必要性和可行性進(jìn)行研究，并對(duì)規(guī)范性文件所要解決的問(wèn)題、擬確立的主要制度或者擬規(guī)定的主要措施等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研論證。

第十一條 起草擬規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取相關(guān)機(jī)關(guān)、組織或管理相對(duì)人的意見(jiàn)，必要時(shí)可征詢專家的意見(jiàn)。重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，應(yīng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者向社會(huì)公布規(guī)范性文件草案等方式廣泛征求意見(jiàn)。

第十二條 公民、法人或其他組織對(duì)規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出的意見(jiàn)和建議，起草擬部門應(yīng)當(dāng)予以研究處理，并在起草擬說(shuō)明中予以說(shuō)明。

相關(guān)機(jī)關(guān)、組織對(duì)規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出的重大分歧意見(jiàn)，起草擬部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見(jiàn)的，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或裁定。對(duì)重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況，應(yīng)當(dāng)在起草擬說(shuō)明中予以說(shuō)明。

第十三條 報(bào)送政府審查的規(guī)范性文件草案，應(yīng)當(dāng)由起草擬部門主要負(fù)責(zé)人簽署；兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合起草擬的，應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合起草擬部門的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。

第十四條 報(bào)請(qǐng)市或縣（區(qū)）人民政府發(fā)布規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)提供下列材料一式三份3份：

（一）報(bào)請(qǐng)審核的請(qǐng)示；

（二）規(guī)范性文件草案；

（三）起草擬說(shuō)明(包括制定規(guī)范性文件的目的、依據(jù)、主要內(nèi)容和重大分歧意見(jiàn)的處理情況等)；

（四）起草擬規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針有關(guān)、政策；

（五）征求意見(jiàn)的有關(guān)材料；

（六）其他有關(guān)資料。

其他行政機(jī)關(guān)或組織制定規(guī)范性文件，需要報(bào)送審核的材料，參照上述規(guī)定執(zhí)行。

第十五條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的法制部門（機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范性文件草案提出法律審查意見(jiàn)。

法律審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；

（三）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針、政策相抵觸；

（四）是否與其他規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；

（五）具體規(guī)定是否適當(dāng)；

（六）是否違反法定程序；

（七）是否征求相關(guān)機(jī)關(guān)、組織或管理相對(duì)人的意見(jiàn)；

（八）是否對(duì)重大分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理；

（九）其他需要審查的內(nèi)容。

第十六條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的法制部門（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)請(qǐng)審查的規(guī)范性文件草案進(jìn)行審查、修改，對(duì)存在的分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)；對(duì)重大分歧的協(xié)調(diào)情況應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)報(bào)告。第十七條 規(guī)范性文件草案有下列情形之一的，制定機(jī)關(guān)或者其法制部門（機(jī)構(gòu)）可以將其退回起草擬部門（機(jī)構(gòu)），或者要求起草擬部門（機(jī)構(gòu)）修改、補(bǔ)充材料后再報(bào)請(qǐng)審查：

（一）不符合本規(guī)定第十三條、第十四條、第十五條規(guī)定的；

（二）制定的基本條件尚不成熟的；

（三）公民、法人或其他組織對(duì)規(guī)范性文件草案提出意見(jiàn)且理由充分，起草擬部門（機(jī)構(gòu)）未采納且未說(shuō)明理由的；

（四）相關(guān)機(jī)關(guān)、組織對(duì)規(guī)范性文件草案有重大分歧意見(jiàn)且理由充分，草擬起草部門（機(jī)構(gòu)）未采納且未說(shuō)明理由的。

十八條 市和縣（區(qū)）人民政府制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。

其他行政機(jī)關(guān)或組織制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其辦公會(huì)議審議通過(guò)，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。符合本規(guī)定第九條第二款規(guī)定的，制定規(guī)范性文件可以由制定機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)審查決定，并由行政首長(zhǎng)簽發(fā)。

第十九條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)向社會(huì)公布。規(guī)范性文件未向社會(huì)公布的，不能作為行政管理的依據(jù)。

市人民政府及其工作部門規(guī)范性文件在潮州日?qǐng)?bào)及市政府信息網(wǎng)上發(fā)布。

縣（區(qū)）人民政府及其工作部門或直屬機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件的發(fā)布辦法由縣（區(qū)）人民政府決定在潮州日?qǐng)?bào)及縣政府信息網(wǎng)上發(fā)布。

鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在辦公所在地和公共場(chǎng)所建立公告欄，公布其制定的規(guī)范性文件。第二十條 部門規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查后在指定的媒體公開(kāi)發(fā)布。第二十一條 部門規(guī)范性文件報(bào)送政府法制機(jī)構(gòu)審查時(shí)，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提交下列文件：

（一）提請(qǐng)審查的公函；

（二）規(guī)范性文件草案文本以及說(shuō)明；

（三）制定依據(jù)的文本（相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、國(guó)家政策、上級(jí)行政機(jī)關(guān)文件）。

第二十二條 政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理之日起１０個(gè)工作日內(nèi)完成部門報(bào)送的規(guī)范性文件草案的審查，并將審查意見(jiàn)書(shū)面通知送審機(jī)關(guān)。

對(duì)內(nèi)容復(fù)雜、爭(zhēng)議較大或者涉及其他重大問(wèn)題，無(wú)法在10個(gè)工作日內(nèi)完成審查的，經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)10個(gè)工作日，并將延長(zhǎng)審查期限及其理由書(shū)面告知送審機(jī)關(guān)。

政府法制機(jī)構(gòu)在規(guī)定期限內(nèi)未將審查意見(jiàn)通知送審機(jī)關(guān)的，視為同意送審機(jī)關(guān)所報(bào)送的規(guī)范性文件，報(bào)送的機(jī)關(guān)可以頒布該規(guī)范性文件。

第二十三條 政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)送審的部門規(guī)范性文件草案，按照下列情形，分別作出處理：

（一）符合本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定的，提出審查同意的意見(jiàn)；

（二）不符合本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定之一的，或者有關(guān)部門對(duì)草案主要內(nèi)容存在較大爭(zhēng)議的，提出相關(guān)審查意見(jiàn)后退回送審機(jī)關(guān)。

送審機(jī)關(guān)對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)的審查意見(jiàn)有異議的，可以自接到審查意見(jiàn)之日起10個(gè)工作日內(nèi)向本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)核。

第二十四條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日以后施行。但因突發(fā)公共事件、保障公共安全和重大公共利益、執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的緊急命令和決定等情況，公布后不立即施行將有礙該規(guī)范性文件執(zhí)行的除外。

第二十五條 規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋或授權(quán)指定機(jī)關(guān)解釋。

第二十六條 市和縣（區(qū)）人民政府法制部門具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作。有制定規(guī)范性文件權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和組織，應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)內(nèi)設(shè)部門和一名專門人員負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案、審查等工作。

第二十七條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自規(guī)范性文件公布之日起30日內(nèi)，向備案審查機(jī)關(guān)報(bào)送備案。第二十八條 規(guī)范性文件備案按下列規(guī)定報(bào)送備案：

（一）縣（區(qū)）人民政府，市人民政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)，市級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件，向市法制局報(bào)送備案；

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣（區(qū)）人民政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)，縣級(jí)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織制定的規(guī)范性文件，向縣（區(qū)）人民政府法制部門報(bào)送備案；

（三）兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦部門報(bào)送備案。第二十九條 規(guī)范性文件報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

（一）備案報(bào)告（由制定機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人簽署）；

（二）規(guī)范性文件正式文本3份(附電子文本)；

（三）起草說(shuō)明3份，并附相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)。第三十條 報(bào)送備案的規(guī)范性文件符合本規(guī)定辦法第二條、第二十八條、第二十九條規(guī)定的，由備案審查機(jī)關(guān)予以登記備案，并定期予以公示；不符合規(guī)定的，不予登記備案。第三十一條 備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：

（一）制定機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職權(quán)；

（二）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針、有關(guān)政策相抵觸；

（三）是否違反法定程序；

（四）具體規(guī)定是否適當(dāng)。

第三十二條 規(guī)范性文件存在下列問(wèn)題的，由備案審查機(jī)關(guān)按下列規(guī)定處理：

（一）違反本規(guī)定第四條、第八條規(guī)定的，由備案審查機(jī)關(guān)發(fā)出《規(guī)范性文件備案審查意見(jiàn)書(shū)》。制定機(jī)關(guān)收到意見(jiàn)書(shū)后應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)自行修改或廢止。拒不執(zhí)行的，由備案審查機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)人民政府同意后予以撤銷。

（二）下級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件與上一級(jí)人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件就同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，由備案審查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，由備案審查機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)報(bào)本級(jí)人民政府決定。

（三）同一級(jí)政府工作部門制定的規(guī)范性文件之間就同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，由備案審查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)；經(jīng)協(xié)調(diào)不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，由備案審查機(jī)關(guān)提出處理意見(jiàn)報(bào)本級(jí)人民政府決定。

第三十三條 對(duì)未經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)審查同意以及未經(jīng)規(guī)定指定載體媒體發(fā)布的部門規(guī)范性文件，政府法制機(jī)構(gòu)可以向社會(huì)公示該文件無(wú)效，或報(bào)請(qǐng)同級(jí)政府撤銷該文件。對(duì)不按本規(guī)定制定或報(bào)送規(guī)范性文件備案的，由政府法制部門責(zé)令限期改正并予以通報(bào)。并視情節(jié)和所造成的后果，移送有關(guān)機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定，追究主管人員和其他責(zé)任人員的責(zé)任。第三十四條 制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家上級(jí)政策措施調(diào)整情況以及實(shí)際情況的變化，定期對(duì)已公布的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，修訂或廢止不適應(yīng)需要的規(guī)范性文件。第三十五條 政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)部門規(guī)范性文件和下級(jí)政府規(guī)范性文件的制定、備案、審查工作的監(jiān)督檢查。

第三十六條 違反本規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重、產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的，由政府法制機(jī)構(gòu)可以提請(qǐng)行政監(jiān)察部門依法追究直接責(zé)任人和單位主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。

第三十七條 本辦法由潮州市法制局負(fù)責(zé)解釋。自2007年32007年7月1日月1日起施行。

第四篇：關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的幾點(diǎn)思考(精)

關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的幾點(diǎn)思考

監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，規(guī)范性文件備案審查工作在各地逐步開(kāi)展起來(lái)，無(wú)錫市人大常委會(huì)也將這項(xiàng)工作納入日程。從目前各地工作實(shí)際看，規(guī)范性文件備案審查工作總體還處于起步和探索階段。下面，結(jié)合無(wú)錫市的實(shí)際情況和各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)規(guī)范性文件備案審查的制度形成、重要意義和實(shí)施中存在的問(wèn)題作一些初步探討。

一、規(guī)范性文件備案審查制度的確立、發(fā)展與基本形成

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要制度。應(yīng)當(dāng)指出的是，這一制度并非監(jiān)督法新設(shè)定的一項(xiàng)制度，其從最初確立到完善形成，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是初步確立階段。憲法第一百零四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q議、命令，以及下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議。這是憲法基于國(guó)家職權(quán)所進(jìn)行的分工，是憲法對(duì)地方人大常委會(huì)作出的制度安排。這一規(guī)定賦予了地方人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件的權(quán)力，是地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的憲法依據(jù)。

二是逐步發(fā)展階段。在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，地方組織法和立法法對(duì)規(guī)范性文件備案審查制度進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。地方組織法進(jìn)一步擴(kuò)大了規(guī)范性文件審查的范圍。第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可以撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q議、命令，以及下一級(jí)人大及其常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q議。立法法則對(duì)備案審查制度作了專門規(guī)定，使備案審查制度更為明確具體，并取得了重要突破。第八十九條規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。第九十二條明確授權(quán)接受備案的機(jī)關(guān)可以對(duì)規(guī)章等規(guī)范性文件的審查程序進(jìn)行規(guī)定。正是第九十二條的規(guī)定，使得規(guī)范性文件備案審查制度從原有的形式性審查范圍中脫離出來(lái)，從而真正具備了實(shí)質(zhì)性審查的意義。無(wú)錫市也正是根據(jù)立法法的規(guī)定，專門制定了有關(guān)政府規(guī)章備案審查的規(guī)定，逐步將規(guī)章備案審查工作開(kāi)展起來(lái)。

三是基本形成階段。2006年的監(jiān)督法設(shè)專章對(duì)規(guī)范性文件備案審查作了全面規(guī)范，這是在立法法已有的立法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，在新形勢(shì)下對(duì)法律監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善和深化。監(jiān)督法正式將規(guī)范性文件備案審查作為七種監(jiān)督方式之一，以法律形式固定下來(lái)，同時(shí)還將規(guī)范性文件備案審查的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)地方人大常委會(huì)審查、撤銷規(guī)范性文件作出具體規(guī)定。根據(jù)監(jiān)督法的要求，各地省級(jí)人大常委會(huì)均制定了有關(guān)規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，并積極推動(dòng)這項(xiàng)工作在本地區(qū)全面開(kāi)展。因此，可以說(shuō)監(jiān)督法的出臺(tái)，標(biāo)志著地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度正式形成。

二、規(guī)范性文件備案審查的重要意義

規(guī)范性文件備案審查工作的開(kāi)展，有賴于正確認(rèn)識(shí)其重要意義。只有真正從思想上提高認(rèn)識(shí)，高度重視，才能有力推動(dòng)這項(xiàng)工作全面有效開(kāi)展。

（一）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是民主法治建設(shè)的必然要求。民主法治的一個(gè)顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)。對(duì)規(guī)范性文件備案審查的過(guò)程，就是使權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)準(zhǔn)則的重要手段，這樣可以切實(shí)防止權(quán)力濫用，保證人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益，提高法治化水平。

（二）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段。規(guī)范性文件如果存在合法性或者重大合理性問(wèn)題，一旦實(shí)施，危害的往往不是—個(gè)人或者幾個(gè)人的利益，將會(huì)在—個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，影響到一個(gè)方面、—個(gè)地區(qū)，損害人民群眾的利益，甚至?xí)鹕鐣?huì)的不穩(wěn)定。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，把好質(zhì)量關(guān)，及時(shí)糾正或者撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止法律實(shí)施中的偏差現(xiàn)象，對(duì)于確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確貫徹，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)具有重要作用。

（三）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是維護(hù)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數(shù)經(jīng)政府集體討論，但更多地體現(xiàn)了政府及其部門單方面的意志。通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，人大常委會(huì)可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以從源頭上防止和避免出現(xiàn)損害社會(huì)公平正義的做法，更好地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

三、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題

監(jiān)督法出臺(tái)后，無(wú)錫市人大常委會(huì)高度重視。根據(jù)監(jiān)督法和省有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)和有關(guān)工作文件進(jìn)行了全面清理；制定了《無(wú)錫市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，對(duì)備案審查工作進(jìn)行了細(xì)化；2007年以來(lái)，共備案政府報(bào)送的規(guī)范性文件30件，其中政府規(guī)章19件，其他政府規(guī)范性文件11件；今年還對(duì)兩起公民申請(qǐng)要求審查的規(guī)范性文件進(jìn)行了被動(dòng)審查?？傮w來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件備案審查工作取得了一定成績(jī)，但還存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步厘清和探討。

（一）關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的范圍

明確規(guī)范性文件的范圍是備案審查工作的前提。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，報(bào)送市人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件是比較具體的，但有兩個(gè)方面的問(wèn)題需要進(jìn)一步明確：一是人民政府的決定、命令的范圍。這里的決定、命令顯然是一個(gè)大概念。

實(shí)際工作中，政府制發(fā)的規(guī)范性文件中以決定、命令兩個(gè)文種出現(xiàn)的極少，以公告、通告、通報(bào)、會(huì)議紀(jì)要、意見(jiàn)等文種出現(xiàn)的則比較常見(jiàn)。如果僅僅依照文件的形式來(lái)判斷是否屬于須報(bào)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件，則會(huì)導(dǎo)致規(guī)范對(duì)象缺位，使備案審查工作流于形式，甚至難以開(kāi)展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要著眼于文件的性質(zhì)來(lái)判斷。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的文件都應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。實(shí)踐中還存在大量以政府辦公室名義發(fā)布的，以及政府或者政府辦公室同其他國(guó)家機(jī)關(guān)或者組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年市政府辦公室發(fā)布的規(guī)范性文件達(dá)57件，超過(guò)了同年政府規(guī)章（11件）和政府規(guī)范性文件（31件）之和。此類文件原則上只要是經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)或者同意的，都應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案，但考慮到其情形比較復(fù)雜特殊，可以與政府進(jìn)行研究商定。二是黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合發(fā)文在實(shí)際工作中是比較常見(jiàn)的。2007 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，市委、市政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件有18件之多。這些文件通常涉及全局、與人民群眾的切身利益密切相關(guān)。這類文件既是政府的文件，也是黨委的決策，性質(zhì)重合、不好區(qū)分，目前不宜納入備案審查范圍。

（二）關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

立法法和監(jiān)督法分別規(guī)定了地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令和下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決議、決定的情形。這就是規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)。概括地說(shuō)，包括了合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。合法性標(biāo)準(zhǔn)一般包括四層含義：一是不得超越權(quán)限；二是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)利；三是不得增加義務(wù)；四是不得與上位法相抵觸?？傮w來(lái)說(shuō)，合法性審查由于有法律、法規(guī)和人大及其常委會(huì)的決議、決定作為依據(jù)，相對(duì)比較容易確定。合理性審查主要是對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容是否客觀、適度，是否符合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，是否符合社會(huì)公平正義進(jìn)行的審查。有些規(guī)范性文件未必違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或有失公正，或有損人民群眾的利益，也是需要撤銷的。合理性審查體現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。一般來(lái)講,合理性包括兩層意思:一是制定規(guī)范性文件的動(dòng)機(jī)、目的和具體規(guī)定符合法律的目的、原則和精神；二是設(shè)計(jì)的制度符合公正、合理、客觀、適度的一般要求。有學(xué)者從立法權(quán)的運(yùn)用和行使要符合客觀規(guī)律、要適度出發(fā)，提出應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)加以把握：一是立法動(dòng)機(jī)應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的；二是立法行為應(yīng)當(dāng)建立在充分的理論根據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)上；三是立法權(quán)行使應(yīng)當(dāng)合乎情理。這對(duì)準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的合理性有一定的借鑒意義。

（三）關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的方式和程序

備案與審查是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，備案是前提，審查是目的。規(guī)范性文件的審查主要有被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種啟動(dòng)方式。所謂被動(dòng)審查，就是以公民、法人或者其他組織提出審查建議或者要求為前提而開(kāi)展的審查。在被動(dòng)審查方面，審

查的問(wèn)題通常比較明確具體，應(yīng)當(dāng)更加突出對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)。規(guī)范性文件實(shí)施后，往往對(duì)其適用范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的利益影響最直接，他們對(duì)規(guī)范性文件是否合法、適當(dāng)，對(duì)自己權(quán)益是否造成侵害，體會(huì)往往也是最深的。在主動(dòng)審查方面，有些同志認(rèn)為可查可不查，這種觀點(diǎn)值得商榷。從目前情況看，進(jìn)行主動(dòng)審查是必要的，不僅有助于備案審查這一監(jiān)督形式起到應(yīng)有的作用，而且可以更好地發(fā)揮審查機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性，也更符合備案審查的本意和要求，是人大常委會(huì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，依法履行職權(quán)的有力保障?？紤]到當(dāng)前有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備狀況，主動(dòng)審查要有選擇性和針對(duì)性，要突出重點(diǎn)，不能泛泛而審?？梢灾攸c(diǎn)從以下幾個(gè)方面把握：一是人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題；二是限制或者剝奪公民權(quán)利的；三是規(guī)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等內(nèi)容的。對(duì)涉及這些內(nèi)容的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照審查標(biāo)準(zhǔn)，積極主動(dòng)地開(kāi)展審查工作。

對(duì)于規(guī)范性文件審查后的糾正程序，要本著積極、穩(wěn)妥的原則，與制定機(jī)關(guān)相互配合，充分啟動(dòng)與發(fā)揮制定機(jī)關(guān)自行糾正的功能，將問(wèn)題解決在前面，保護(hù)制定機(jī)關(guān)的積極性，使備案審查工作積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。

（四）關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查機(jī)構(gòu)

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查的主體是人大常委會(huì)，但在人大常委會(huì)內(nèi)要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)具體從事備案審查工作。在審查工作機(jī)構(gòu)的確定上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的審查方式，確定不同的審查工作機(jī)構(gòu)。在被動(dòng)審查上，明確由常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。在主動(dòng)審查上，明確由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，并與法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行會(huì)商。為確保對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作到位，還需要設(shè)立專門的審查工作機(jī)構(gòu)，配備專門的工作人員?？紤]到規(guī)范性文件備案審查工作涉及常委會(huì)各個(gè)工作機(jī)構(gòu)以及其他各方面，這個(gè)審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是綜合性的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)規(guī)范性文件備案審查工作當(dāng)中綜合性的日常工作及相關(guān)工作，能夠?qū)σ?guī)范性文件實(shí)施統(tǒng)一管理。這樣的設(shè)置便于動(dòng)員各方面的力量，分工協(xié)作，齊抓共管，共同做好這項(xiàng)工作。

第五篇：規(guī)范性文件備案審查論文

規(guī)范性文件備案審查論文

規(guī)范性文件備案審查論文

對(duì)推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法律監(jiān)督職權(quán),也是監(jiān)督法規(guī)定的各級(jí)人大常委會(huì)的一種重要監(jiān)督形式。把規(guī)范性文件備案審查作為人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的方式之一,是新形勢(shì)下完善人大監(jiān)督制度,加強(qiáng)人大監(jiān)督力度,增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的重要舉措。

一、提高對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作重要意義的認(rèn)識(shí)

（一）推進(jìn)依法行政的重要手段。憲法規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。作為國(guó)家機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的重要依據(jù)，規(guī)范性文件被賦予一定的強(qiáng)制性和約束力，被視為法律的特殊延伸。如果這些文件與法律法規(guī)相抵觸或存在不適當(dāng)情形，必然會(huì)破壞以憲法為核心的法制體系。開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，確保規(guī)范性文件不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，才能更好地保障國(guó)家法制統(tǒng)一，保障民主法制建設(shè)順利推進(jìn)，保證依法行政基本方略全面貫徹落實(shí)。

（二）民主法治建設(shè)的必然要求。民主法治的一個(gè)顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)。對(duì)規(guī)范性文件備案審查的過(guò)程，就是使權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)準(zhǔn)則的重要手段，這樣可以切實(shí)防止權(quán)力濫用，保證人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益，提高法治化水平。

（三）保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段。規(guī)范性文件如果存在合法性或者重大合理性問(wèn)題，一旦實(shí)施，危害的往往不是—個(gè)人或者幾個(gè)人的利益，將會(huì)在—個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，影響到一個(gè)方面、—個(gè)地區(qū)，損害人民群眾的利益，甚至?xí)鹕鐣?huì)的不穩(wěn)定。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，把好質(zhì)量關(guān)，及時(shí)糾正或者撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止法律實(shí)施中的偏差現(xiàn)象，對(duì)于確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確貫徹，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)具有重要作用。

（四）增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效途徑。對(duì)“一府兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督，是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。規(guī)范性文件備案審查，是地方各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要形式。從當(dāng)前實(shí)踐看，人大監(jiān)督大多是針對(duì)具體行政行為而開(kāi)展的工作監(jiān)督，很少涉及針對(duì)抽象行政行為的法律監(jiān)督。規(guī)范性文件作為抽象行政行為的外在表現(xiàn)形式，具有普遍的約束力，相對(duì)于具體行政行為而言，其影響范圍更廣，如有不當(dāng)，造成的損害也會(huì)更大。因此，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，可以從源頭上預(yù)防和糾正本級(jí)政府和下級(jí)人大的不當(dāng)行為，避免和減少損害群眾利益現(xiàn)象的發(fā)生，進(jìn)一步提高人大監(jiān)督質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（五）維護(hù)公平正義構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數(shù)經(jīng)政府集體討論，但更多地體現(xiàn)了政府及其部門單方面的意志。通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，人大常委會(huì)可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以從源頭上防止和避免出現(xiàn)損害社會(huì)公平正義的做法，更好地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

二、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的主要問(wèn)題

（一）宣傳不到位。幾年來(lái)，人大常委會(huì)沒(méi)有收到行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織以及公民提出的審查要求和建議，反映了社會(huì)各界對(duì)人大規(guī)范性文件備案審查工作的知情度、關(guān)注度，社會(huì)知曉率低，說(shuō)明人大機(jī)關(guān)自身對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的宣傳是不到位的。

（二）審查主動(dòng)性不夠。由于政府部門有專門的法制辦公室對(duì)人民政府的規(guī)范性文件具體負(fù)責(zé)審查并向上級(jí)人民政府報(bào)備，人大機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)備案審查工作的同志一定程度上存在著消極被動(dòng)心理，認(rèn)為“出力不討好”、“給政府添麻煩”；其次，在實(shí)際工作中，黨委與政府聯(lián)發(fā)的規(guī)范性文件是否備案審查給負(fù)責(zé)備案審查的同志帶來(lái)困惑、畏難和顧慮，影響了工作的積極性和主動(dòng)性。

（三）報(bào)備機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不到位。報(bào)備機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，工作開(kāi)展緩慢。少數(shù)報(bào)備機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案審查的規(guī)范性文件有遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象。

（四）工作隊(duì)伍需要加強(qiáng)。目前，從事規(guī)范性文件備案審查工作的人員多為兼職，以及備案審查機(jī)構(gòu)各地均未統(tǒng)一，不同程度影響著備案審查工作的有效開(kāi)展。如與報(bào)備機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系、對(duì)規(guī)范性文件的審查質(zhì)量等都受到影響。當(dāng)前，規(guī)范性文件備案審查工作涉及的法律法規(guī)比較多，工作機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)還不能適應(yīng)新形勢(shì)下工作的需要。

三、今后工作建議

（一）加強(qiáng)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。積極爭(zhēng)取黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，充分利用報(bào)刊、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及專門會(huì)議多種形式，加大宣傳力度，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。加強(qiáng)與報(bào)備部門的溝通協(xié)調(diào)，召集相關(guān)部門和人員有針對(duì)性地進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查辦法以及規(guī)范性文件備案審查工作流程的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)做好報(bào)備審查工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性。通過(guò)加大規(guī)范性文件備案審查工作的專業(yè)培訓(xùn)，提高工作人員素質(zhì)，提高規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量，為規(guī)范性文件備案審查工作的有效開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)報(bào)備審查隊(duì)伍建設(shè)，組建規(guī)范性文件備案審查工作委員會(huì)，由常委會(huì)主任或分管聯(lián)系法工委的副主任任主任，各工委主任任委員，下設(shè)辦公室于法工委負(fù)責(zé)報(bào)備的日常工作。加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善工作機(jī)制，克服敷衍、畏難情緒。不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，確保規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)。為適應(yīng)依法治國(guó)對(duì)報(bào)備審查工作提出的更高要求，適時(shí)修改完善規(guī)范性文件備案審查辦法，制定具體的工作流程。把規(guī)范性文件備案審查工作作為人大常委會(huì)依法履職、強(qiáng)化監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要制度來(lái)抓，嚴(yán)格按照《規(guī)范性文件備案審查辦法》和相關(guān)制度開(kāi)展工作，對(duì)不按備案審查辦法報(bào)備的部門應(yīng)在一定的范圍進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；對(duì)自覺(jué)接受監(jiān)督，報(bào)備及時(shí)、積極的部門要在一定范圍內(nèi)給予表彰。