培育發(fā)展新動能的財政政策選擇

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：要以供給側(cè)結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，要培育新增長點、形成新動能。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在深入推進供給側(cè)結構性改革培育發(fā)展新動能的過程中，應該充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能，加大對新舊動能轉(zhuǎn)換重點領域和行業(yè)的支持力度，積極培育產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢和經(jīng)濟增長新動力。

培育發(fā)展新動能面臨的挑戰(zhàn)

基于需求變動的發(fā)展動能后勁不足。需求是經(jīng)濟發(fā)展的原生動能。長期以來，在“三駕馬車”主導的需求管理范式下，我國形成了由高投資、高外向度和消費支撐的需求側(cè)動能體系。近年來，隨著投資邊際效益遞減、外部需求動力收縮、供需嚴重不匹配等結構性矛盾的凸顯，以“大投大放”式投資、“大進大出”式出口和中低端消費為代表的傳統(tǒng)外延式需求動能發(fā)展后勁不足。從表征來看，雖然當前消費占GDP的比重有所提升，但總體上我國需求結構仍然由高投資主導。在粗放式強投資刺激政策被抑制、供給管理范式凸顯的現(xiàn)實約束下，我國經(jīng)濟發(fā)展應多方發(fā)力強化開放帶動，多措并舉提升投資質(zhì)效，多管齊下激發(fā)消費新需求，通過優(yōu)化內(nèi)外拉力，加速培育新舊動能轉(zhuǎn)換的需求新體系。

基于要素供給的發(fā)展動能約束凸顯。生產(chǎn)要素是經(jīng)濟發(fā)展的基礎動能。長期以來，在高投資主導的總量擴增發(fā)展模式下，我國依靠勞動力、資本、土地、自然資源等要素的擴張性投入，支撐著GDP的快速增長，以低技術為特征的要素驅(qū)動成為經(jīng)濟發(fā)展的基礎動能。當前，隨著人口老齡化加速到來、資源環(huán)境“緊”約束凸顯以及制度性交易成本的剛性存在，我國經(jīng)濟發(fā)展的傳統(tǒng)成本優(yōu)勢趨于式微，經(jīng)濟發(fā)展對要素動能由“量的依賴”轉(zhuǎn)向“質(zhì)的提升”，以新知識、新技術、新模式、高端人力資本等新要素為代表的內(nèi)涵式要素供給，正成為經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的支撐力量。

基于產(chǎn)業(yè)供給的發(fā)展動能亟待升級。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的供給端動能。長期以來，我國經(jīng)濟結構偏重、產(chǎn)業(yè)鏈條較短、價值鏈層次偏低，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大、新興產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，與國際科技和產(chǎn)業(yè)變革趨勢相比，新舊動能轉(zhuǎn)換相對滯后。突出表現(xiàn)為：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“智慧化”深度不足，基礎產(chǎn)品、高耗能產(chǎn)品和普通產(chǎn)品產(chǎn)出高，高端產(chǎn)品比重明顯偏低;以新經(jīng)濟為代表的“智慧產(chǎn)業(yè)化”速度遲緩，龍頭企業(yè)匱乏;產(chǎn)業(yè)體系對以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新模式粘合不力，產(chǎn)業(yè)跨界融合力度偏弱;品牌建設投入不足，高端品牌“鳳毛麟角”。在新常態(tài)下，我國應當做好去過剩產(chǎn)能與補產(chǎn)能短板的雙重任務，以“四新”促“四化”，力促供給側(cè)結構動能優(yōu)化升級。

基于制度供給的發(fā)展動能迫需改革。制度是經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)則動能。改革開放以來，以市場化為基本取向的改革，釋放了長期被計劃經(jīng)濟體制所“捆綁”的生產(chǎn)力，促成了我國經(jīng)濟近40年的高速增長。黨的十八屆三中全會以來，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標導向的制度改革，廓清了我國全面深化改革的主攻方向和基本路徑。其中，處理好政府與市場關系，以有效市場為基礎，確立約束政府“攫取之手”的限權規(guī)則體系，以市場失靈為指向，確立規(guī)范政府“扶助之手”的授權規(guī)則體系，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是當前制度層面動能轉(zhuǎn)換的重頭戲。

財政支持培育發(fā)展新動能的政策定位

在目標定位上，要明確財政作為國家治理的基礎和重要支柱，對培育發(fā)展新動能的支撐、引導與保障作用，做到不越位、不缺位、不錯位。在市場有效領域，財政政策應有序退出、避免扭曲;在市場失靈領域，財政政策應精準發(fā)力、有效介入;在風險防范上，應以分類分級、權責明晰為原則，按照動能轉(zhuǎn)換風險點的不同類型和特點，建立應對準確、化解有力的財政保障機制。

從供給側(cè)角度來說，要對產(chǎn)業(yè)“存量變革”與“增量崛起”雙向施力。作為供給側(cè)結構性改革的重要內(nèi)核，供給側(cè)動能轉(zhuǎn)換是結構調(diào)整的重頭戲。在基本著力點上，財政應瞄準新舊動能轉(zhuǎn)換的核心領域和薄弱環(huán)節(jié)，對產(chǎn)業(yè)“增量崛起”與“存量變革”雙向施力，以“去、保、扶”的協(xié)同政策體系，通過有保有壓、有扶有控的結構性發(fā)力，力促供給體系新動能迸發(fā)。一是在存量優(yōu)化上，打好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級“主戰(zhàn)場”。通過健全負向約束型財政政策體系，深度清理“僵尸企業(yè)”，做好去落后產(chǎn)能的“減法”。加快推進鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)落后低效產(chǎn)能的淘汰，加速產(chǎn)業(yè)體系向智能化、綠色化發(fā)展。通過完善正向激勵型政策體系，瞄準支柱產(chǎn)業(yè)，全力提升產(chǎn)業(yè)體系的集約化、高端化水平，做好新舊動能轉(zhuǎn)換的“乘法”。二是在增量擴容上，開辟新經(jīng)濟培植生長“新戰(zhàn)場”。通過聚焦智慧經(jīng)濟，大力發(fā)展數(shù)字創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展分享經(jīng)濟，將新經(jīng)濟的“智慧產(chǎn)業(yè)化”發(fā)展與“產(chǎn)業(yè)智慧化”改造需求相結合，深度挖掘新一代信息技術及產(chǎn)業(yè)對新舊動能轉(zhuǎn)換的實踐價值。

從需求側(cè)角度來說，要推動“有效投資”與“消費升級”互促互進。在需求側(cè)動能轉(zhuǎn)換上，應堅決摒棄長期依靠規(guī)模投資和刺激消費為主的傳統(tǒng)總量擴張模式，以新動能培育為指向，推動“有效投資”與“消費升級”互促互進，抑制低端、無效需求，增加有效需求動能，實現(xiàn)中高端供需結構優(yōu)化。一是通過創(chuàng)新外貿(mào)模式，優(yōu)化外貿(mào)結構，將“引進來”與“走出去”有機結合，強化國際產(chǎn)能合作，支持國際自主品牌培育，強化開放帶動，重塑新舊動能轉(zhuǎn)換外需動力。二是大力破除民間投資所面臨的各類制度性、壟斷性障礙，加大PPP項目投資力度，鼓勵民間資本參與重大基礎設施和民生保障工程建設，引導民間資本投資于節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物科技、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過著力提升投資質(zhì)效，釋放經(jīng)濟運行動能活力。三是通過“上質(zhì)效”提升產(chǎn)品科技含量和品牌競爭力，通過“保基本”促進基本公共服務均等化，激發(fā)多元消費新需求，挖掘新舊動能轉(zhuǎn)換內(nèi)需拉力。

從微觀層面來說，要在“降成本”與“促創(chuàng)新”兩端發(fā)力。在微觀動力激發(fā)上，應充分尊重和發(fā)揮企業(yè)、企業(yè)家的市場首創(chuàng)精神，瞄準當前制約企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的要素約束，通過降成本與促創(chuàng)新的雙向合力，深度激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。一是應通過加大結構性減稅降負力度，切實降減企業(yè)稅費成本，通過財政貼息、擔保、風險補償和政府采購等政策，將資金流切實引向中小企業(yè)，降低創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新融資成本。二是以大企業(yè)創(chuàng)新平臺、行業(yè)創(chuàng)新平臺、園區(qū)創(chuàng)新平臺和公共創(chuàng)新平臺建設為主要抓手，打造平等開放、分類共享的多層次創(chuàng)新服務體系，提升創(chuàng)新綜合服務能力。

財政支持培育發(fā)展新動能的對策建議

多方整合財政資源。資金來源是財政促進培育新動能的基礎保障。應動員各方資源，多渠道、多層面籌措培育新動能專項財政資金，并加大資金統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)力度。下大力整合“政出多門“的各項產(chǎn)業(yè)基金、人才基金、創(chuàng)新基金、技改基金等，將其分類整合，根據(jù)新舊動能轉(zhuǎn)換的主攻方向、重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，進行統(tǒng)一調(diào)度安排;深度清理目標不明晰、運行成本高、群眾滿意度低、落地效果差的過時、無效、低效財政政策。

建立責權明晰的財政成本分擔機制。新舊動能轉(zhuǎn)換內(nèi)含財政支出加大和財政收入減少的“兩頭收緊”壓力，必須明確各級政府對新舊動能轉(zhuǎn)換的責權配置，特別是應保障基層政府的財政能力，以確保動能轉(zhuǎn)換的財政政策落地。同時，根據(jù)政策安排和工作部署，健全組織和考評體系，強化新舊動能轉(zhuǎn)換的績效考評與督查，確保動能轉(zhuǎn)換財政政策的執(zhí)行力和實效。

進一步推進財政與社會資本合作。在大力拓寬財政資金來源渠道的同時，應深度挖掘PPP模式對社會資本的引導作用。通過開放對民間資本的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”等隱性門檻約束，提升項目競爭的公正性;通過推進項目的標準化建設，提升項目設計的可評估性;通過強化專業(yè)培訓和資質(zhì)認證，保障PPP專業(yè)人才和知識儲備;通過降減項目融資成本，強化監(jiān)管和績效評價，確立終身追責機制來樹立政府信用。

深化創(chuàng)新財政資金使用方式。對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級等“存量變革”項目，可靈活運用財政貼息、成本分擔、財政獎勵、融資擔保、事后補助、“創(chuàng)新券”等方式;對于新經(jīng)濟培育等“增量崛起”項目，可綜合運用股權注入、風險補償、政府采購、投資抵免、保險補助、上市支持等方式進行;對于創(chuàng)新研發(fā)、產(chǎn)學研合作、科技成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新驅(qū)動項目，可具體采用加計扣除、累積折舊、虧損結轉(zhuǎn)、事后補助、財政獎勵、政府采購等多元方式。

深度實施結構性減稅降負政策。應下決心強化國有資本經(jīng)營收益上繳公共預算力度，下大力深度清理行政事業(yè)性收費、政府性基金負擔，在拓寬征繳面的基礎上，下調(diào)社會保險費負擔尤其是養(yǎng)老保險費率，督促全面落實各項優(yōu)惠政策，降低政策受益成本;通過發(fā)揮財政資金引導作用，推動區(qū)域性股權市場發(fā)展，加快發(fā)展民營銀行及普惠金融和多業(yè)態(tài)中小微金融組織，構建支持實體經(jīng)濟發(fā)展的多層次融資體系，降低企業(yè)發(fā)展融資成本。