第一篇：新預(yù)算法解讀

新預(yù)算法解讀：取得5方面重大突破

8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行

新預(yù)算法的重大突破

我國(guó)財(cái)政改革秉承公共財(cái)政的理念。在財(cái)政功能上，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭(zhēng)做到預(yù)算完整，公開(kāi)透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。

近年來(lái)，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國(guó)已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實(shí)踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。同時(shí)對(duì)四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要。近年來(lái)在推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)后20日內(nèi)由各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。

（二）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門(mén)完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，容易導(dǎo)致收入征收部門(mén)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會(huì)影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會(huì)關(guān)于“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級(jí)人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接；各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo)。

同時(shí)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級(jí)政府一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級(jí)政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就為今后實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束留出了空間。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽(yáng)光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財(cái)政體制改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于縮小地區(qū)間財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過(guò)多、配套資金壓力過(guò)大、資金下達(dá)不及時(shí)等問(wèn)題。為進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)，地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)提前下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，有利于減少“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性。

（五）堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的要求，推動(dòng)建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門(mén)、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。對(duì)各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除處分。

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對(duì)政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開(kāi)財(cái)政收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

國(guó)庫(kù)集中收付制度，是財(cái)政改革實(shí)踐中較為成熟的制度。為體現(xiàn)這一改革成果，新預(yù)算法增加規(guī)定，國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。

認(rèn)真貫徹實(shí)施新預(yù)算法

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”，如果有了新預(yù)算法而實(shí)施不力，那么法立得再好也會(huì)打折扣的，依法行政、依法理財(cái)就會(huì)成為一句空話。認(rèn)真貫徹實(shí)施新預(yù)算法是我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，當(dāng)前應(yīng)著重做好以下工作：

第一，做好新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳工作。要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定，增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí)，自覺(jué)把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在學(xué)好用好新預(yù)算法的同時(shí)，還要大力做好新預(yù)算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內(nèi)容，除專門(mén)組織新預(yù)算法培訓(xùn)外，其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要安排這方面的內(nèi)容。財(cái)政部在“六五”普法驗(yàn)收中要把各地貫徹執(zhí)行新預(yù)算法的情況作為重要考核內(nèi)容。同時(shí)，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預(yù)算法，讓社會(huì)公眾了解掌握預(yù)算法律知識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

第二，做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作。

新預(yù)算法的制定和實(shí)施正處于我國(guó)全面深化改革時(shí)期，對(duì)一些符合改革發(fā)展方向但一時(shí)還難以具體規(guī)定的問(wèn)題僅做了一些原則性規(guī)定。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地預(yù)算管理所面臨的環(huán)境和條件不同，預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，本著從實(shí)際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，中央層面還需要按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?？傊?，加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財(cái)?shù)於▓?jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

第三，做好新預(yù)算法實(shí)施與深化財(cái)稅改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。

這次新預(yù)算法的制定和實(shí)施具有承前啟后的重要作用，它認(rèn)真總結(jié)并繼承了改革開(kāi)放以來(lái)特別是1994年分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也明確了今后預(yù)算管理活動(dòng)的方向，為深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。在貫徹實(shí)施新預(yù)算法的同時(shí)，我們要做好各項(xiàng)財(cái)稅改革具體方案與新預(yù)算法的銜接工作，做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財(cái)稅改革具體方案的銜接工作，相互協(xié)調(diào)，同步推進(jìn)，堅(jiān)持用制度引領(lǐng)和推進(jìn)改革，在改革中不斷完善制度。

新《預(yù)算法》修正案——六大亮點(diǎn)解讀

素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法日前完成實(shí)施20年來(lái)的首次大修，并將于2015年1月1日起施行。新預(yù)算法回應(yīng)百姓期待重點(diǎn)修改了哪些內(nèi)容？傳遞出怎樣的改革動(dòng)向？財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預(yù)算法。

新預(yù)算法折射下一步改革方向

樓繼偉說(shuō)，1995年開(kāi)始施行的原預(yù)算法在今天已難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，尤其是按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預(yù)算法。

他指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開(kāi)原則，強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會(huì)監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點(diǎn)、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向。

亮點(diǎn)一：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

新預(yù)算法一大亮點(diǎn)是實(shí)行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；第5條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。

樓繼偉說(shuō)，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動(dòng)；同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

亮點(diǎn)二：避免“過(guò)頭稅”預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點(diǎn)是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門(mén)完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，容易導(dǎo)致收入征收部門(mén)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。

樓繼偉說(shuō)，新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時(shí)，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過(guò)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問(wèn)題，如超收收入限定沖抵赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預(yù)算中彌補(bǔ)等。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收“過(guò)頭稅”等行為，增強(qiáng)政府“逆周期”調(diào)控政策效果。亮點(diǎn)三：規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢(qián)進(jìn)”

針對(duì)地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問(wèn)題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對(duì)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制方法、下達(dá)時(shí)限等做出規(guī)定。

樓繼偉說(shuō)，新預(yù)算法重點(diǎn)規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如強(qiáng)調(diào)要建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、除國(guó)務(wù)院規(guī)定上下級(jí)政府應(yīng)共同承擔(dān)事項(xiàng)外不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

亮點(diǎn)四：“預(yù)算公開(kāi)”入法從源頭防治腐敗

與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對(duì)“預(yù)算公開(kāi)”做出全面規(guī)定，第14條對(duì)公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開(kāi)作出說(shuō)明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。

樓繼偉認(rèn)為，將預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進(jìn)步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財(cái)政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

而對(duì)于預(yù)算不夠細(xì)化問(wèn)題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強(qiáng)調(diào)今后各級(jí)預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。樓繼偉說(shuō)，按功能分類能明確反映政府職能活動(dòng)，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟(jì)分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟(jì)屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實(shí)現(xiàn)的。

亮點(diǎn)五：嚴(yán)格債務(wù)管理防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”。樓繼偉說(shuō)，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險(xiǎn)隱患。

按照疏堵結(jié)合、“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問(wèn)題。

亮點(diǎn)六：“勤儉節(jié)約”入法違紀(jì)鐵腕追責(zé)

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴(yán)格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

樓繼偉說(shuō)，相對(duì)于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。如對(duì)政府及有關(guān)部門(mén)違規(guī)舉債、挪用重點(diǎn)支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

將抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例

新預(yù)算法即將施行，貫徹實(shí)施如何不打折扣至關(guān)重要。樓繼偉表示，關(guān)鍵要做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作。

他指出，中央層面需按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?？傊?，要加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財(cái)?shù)於▓?jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

第二篇：新預(yù)算法解讀

學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》提高科學(xué)依法理財(cái)水平

——新《預(yù)算法》解讀

素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，歷經(jīng)三屆人大，啟動(dòng)四次審議，經(jīng)過(guò)十年時(shí)間最終完成修訂，于8月31日經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議審議通過(guò)并重新頒布，自2015年1月1日起施行。為更全面了解新《預(yù)算法》，依法依規(guī)做好預(yù)算編制及執(zhí)行工作，提高科學(xué)理財(cái)水平，縣政府辦組織縣財(cái)政局，對(duì)新《預(yù)算法》內(nèi)容進(jìn)行了對(duì)比分析和整理，提出了意見(jiàn)和建議，供縣領(lǐng)導(dǎo)參閱，并希望借此增強(qiáng)各預(yù)算單位對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)知度，積極配合做好全縣預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行工作。

一、預(yù)算的定義及我國(guó)預(yù)算制度由來(lái)

所謂預(yù)算，是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家或地方政府集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定國(guó)家或地方政府財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家或地區(qū)政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。是政府組織和規(guī)范財(cái)政分配活動(dòng)的重要工具，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。

中國(guó)的國(guó)家預(yù)算制度產(chǎn)生于清朝末年。光緒三十三年（1907）頒布“清理財(cái)政章程”，擬由清理財(cái)政局主持編制預(yù)算工作，而中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家預(yù)算最早產(chǎn)生于革命根據(jù)地時(shí)期。1937年中央工農(nóng)民主政府發(fā)布的《中華蘇維埃共和國(guó)暫行財(cái)政條例》是建立預(yù)算制度的重要文獻(xiàn)。中華人民共和國(guó)建立后，1950年3月國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》、《關(guān)于統(tǒng)一管理1950財(cái)政收支的決定》以及其它有關(guān)規(guī)定，形成了 統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。

二、《預(yù)算法》修訂情況及重要意義

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年3月22日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)。并于1995年1月1日起施行。此次修訂后的新《預(yù)算法》，在內(nèi)容上進(jìn)行了大幅修改，法律條文從原來(lái)的79條增加到101條，其中修改53條、新增28條，直接保留未變的僅20條，不足新《預(yù)算法》總體內(nèi)容的五分之一。

從這次修改來(lái)看，充分反映了我國(guó)在財(cái)政改革上秉承的公共財(cái)政理念，是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的一項(xiàng)重大舉措。新法的立法宗旨，由過(guò)去的“強(qiáng)化預(yù)算的分析和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”，轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的“規(guī)范政府收支行為”。這標(biāo)志著《預(yù)算法》從“授權(quán)法”到“限權(quán)法”的轉(zhuǎn)變，即由過(guò)去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法。

三、新《預(yù)算法》的主要變化

總體來(lái)講，重新修訂后的新《預(yù)算法》可以用“四個(gè)全”來(lái)概括：一是全納入，規(guī)定將政府收支全部納入預(yù)算管理；二是全規(guī)范，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等進(jìn)行全過(guò)程規(guī)范；三是全公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)各級(jí)各部門(mén)要主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算信息；四是全監(jiān)督，強(qiáng)化人大對(duì)政府預(yù)算的全程監(jiān)督和審查。同時(shí)，新法還對(duì)預(yù)算行為主體和違規(guī)法律責(zé)任進(jìn)行了全面明確。

（一）將所有收支全部納入預(yù)算管理

原《預(yù)算法》框架下，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，還有許多游離于監(jiān)管外的各級(jí)政府的“第二財(cái)政”。對(duì)此，新《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，全面增強(qiáng)預(yù)算的完整性，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。

一是實(shí)行全口徑預(yù)算管理。所謂全口徑預(yù)算，簡(jiǎn)單地說(shuō)，凡是憑借政府行政權(quán)力取得的收入和為行使行政權(quán)力所安排的支出，都應(yīng)該納入預(yù)算管理，而此次《預(yù)算法》修訂最為重要的就是將預(yù)算外資金納入了預(yù)算管理。原《預(yù)算法》只是規(guī)范了預(yù)算內(nèi)的資金，對(duì)于政府掌握的預(yù)算外資金沒(méi)有納入管理范圍，這樣不符合預(yù)算的完整性要求，不能反映政府財(cái)政資金全貌，也不利于人大監(jiān)督。新《預(yù)算法》在規(guī)定“政府的所有收入和支出都應(yīng)該納入預(yù)算”的同時(shí)，刪除了老法第29條的相關(guān)內(nèi)容和第76條。這樣，就從法律層面確立了我國(guó)的全口徑預(yù)算管理體系，既有利于全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)以及管理活動(dòng)，又能更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。同時(shí)，也使自1952年出現(xiàn)，已經(jīng)使用60余年的“預(yù)算外資金”概念，從法律制度上成為歷史。

二是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。為規(guī)范地方政府債務(wù)，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府性債務(wù)的融資機(jī)制、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面提出了具體要求，對(duì)市縣級(jí)政府如何舉借新債務(wù)進(jìn)行了明確：首先，只能采取政府債券方式，由省級(jí)政府代為舉借，規(guī)模經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案；第二，舉債主體只能是政府及其部門(mén)，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借，也不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，并要求剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能；第三，地方政府債務(wù)要細(xì)化為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，需要有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還來(lái)源，并只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。同時(shí)，對(duì)存量債務(wù)，新《預(yù) 算法》要求“把地方政府債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理”，各相關(guān)部門(mén)、單位將債務(wù)收支納入部門(mén)和單位預(yù)算管理，并確保在新舊《預(yù)算法》過(guò)渡期內(nèi)，嚴(yán)格控制任何形式的新增債務(wù)。

三是非經(jīng)法定程序不得調(diào)整預(yù)算。新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”。主要包括三個(gè)方面：首先，要求各級(jí)政府在預(yù)算執(zhí)行中，一般不出臺(tái)增減財(cái)政收支的政策和措施，切實(shí)維護(hù)預(yù)算剛性。第二，必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，要編制預(yù)算調(diào)整方案，說(shuō)明預(yù)算調(diào)整的理由、數(shù)目和金額，并提前30天報(bào)人大進(jìn)行初審，調(diào)整后必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)法定程序不得再次調(diào)整。第三，因上級(jí)政府增加不需要本級(jí)政府提供配套資金的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而引進(jìn)的預(yù)算支出變化，不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，但須向本級(jí)人大報(bào)告。可以看出，新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算追加調(diào)整設(shè)置了諸多限制。因此，在年初預(yù)算編制時(shí)要將大事要事考慮全面，不能寄希望于預(yù)算追加，盡量減少執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整。

四是建立跨預(yù)算平衡機(jī)制。新《預(yù)算法》要求各級(jí)政府建立跨預(yù)算平衡機(jī)制，在一般公共預(yù)算中設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，執(zhí)行中的超收收入，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，其中，由于市縣級(jí)政府一般公共預(yù)算不得列赤字，所以其超收收入只能用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。通俗地講，就是一個(gè)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入短收了，首先要通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)彌補(bǔ)；超收了、結(jié)余了也不能“突擊花錢(qián)”，只能用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。同時(shí)，對(duì)于一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短 收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其它預(yù)算資金、削減支出等措施還不能實(shí)現(xiàn)平衡的，可通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一預(yù)算中歸還。這樣，既確保了預(yù)算平衡，也從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性。

（二）按照全面、準(zhǔn)確、細(xì)化、高效的要求編制預(yù)算 預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是確保順利執(zhí)行、減少追加調(diào)整和及時(shí)有效公開(kāi)的前提，因此，編制好年初預(yù)算尤其關(guān)鍵。新《預(yù)算法》主要對(duì)預(yù)算編制的四個(gè)方面進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

一是“四本”預(yù)算的編制。就是要編制包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本”預(yù)算。其中，一般公共預(yù)算，是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算，按照收支平衡原則編制，不列赤字。政府性基金預(yù)算，是將向特定對(duì)象征收或以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照基金項(xiàng)目編制，做到以收定支。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算，做到收支平衡。

二是重點(diǎn)支出預(yù)算的編制。對(duì)于重點(diǎn)支出保障方式，按照十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”的總體要求，新《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在 保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排重點(diǎn)支出。因此，各部門(mén)重點(diǎn)支出能否得到保障，主要取決于是否具有充分的重要性和必要性，是否具有足夠的政策支持，是否能夠及時(shí)規(guī)范地執(zhí)行。因此，預(yù)算申報(bào)質(zhì)量尤為關(guān)鍵，申報(bào)重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)要及時(shí)提供政策依據(jù)，以確保重點(diǎn)支出的優(yōu)先保障。

三是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是以各級(jí)政府間的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為目標(biāo)，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。新《預(yù)算法》首次在法理上提出了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并明確了預(yù)算管理要求。首先，在編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時(shí)，提出應(yīng)“以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”，注重規(guī)范、公平、公開(kāi)。同時(shí)，要將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。第二，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的30 日和60 日內(nèi)下達(dá)，這將杜絕以往12 月31 日晚還在下?？畹膯?wèn)題。第三，要求“建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制”和“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算不再只增不減，避免部門(mén)利益的固化。

四是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算的編制。政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是國(guó)務(wù)院從2013 年起推進(jìn)的一項(xiàng)重要改革，就是把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。其主要目的，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)政府由“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，凡是適宜由社會(huì)力量提供的公共服務(wù)，政府原則上不再直接舉辦，不再就此增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。需要說(shuō)明的是，編制政府 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算，只是改變了原有預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行方式，其資金來(lái)源仍為原有項(xiàng)目的預(yù)算安排資金，并非財(cái)政另增加安排一部分資金開(kāi)展此項(xiàng)目。

（三）及時(shí)、主動(dòng)、規(guī)范地進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)

在國(guó)家《政府信息公司條例》2007年出臺(tái)以后，各級(jí)政府和部門(mén)一直按此文件開(kāi)展工作。本次預(yù)算公開(kāi)納入新《預(yù)算法》，使此項(xiàng)工作的依據(jù)由原來(lái)的財(cái)政部規(guī)范性文件級(jí)別，直接提升到國(guó)家法律層面，約束力大大增強(qiáng)。

在公開(kāi)主體、公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)時(shí)限上，新《預(yù)算法》第14條明確規(guī)定，財(cái)政部門(mén)要將經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表”在批準(zhǔn)后的20日內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)；預(yù)算部門(mén)要將經(jīng)財(cái)政批復(fù)的“部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表”，在批復(fù)后的20日內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)；審計(jì)部門(mén)要將“對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”向社會(huì)公開(kāi)。需要說(shuō)明的是，部門(mén)預(yù)算公開(kāi)主體，包括黨政群團(tuán)及其他相關(guān)組織，也就是說(shuō)，除涉密事項(xiàng)外，所有使用財(cái)政撥款的部門(mén)和單位都要公開(kāi)預(yù)決算。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，預(yù)算公開(kāi)時(shí)限的20日，是指20個(gè)“自然日”，而非原來(lái)習(xí)慣的20個(gè)“工作日”。

在預(yù)算行為的責(zé)任主體上，新《預(yù)算法》對(duì)各個(gè)預(yù)算事項(xiàng)都賦予了行為責(zé)任主體，除了保留財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算管理活動(dòng)的總體組織實(shí)施職能外，著重強(qiáng)化了各預(yù)算部門(mén)和單位的主體責(zé)任。新《預(yù)算法》規(guī)定：“各部門(mén)、各單位是本部門(mén)、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門(mén)、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。由此可見(jiàn)，各部門(mén)是部門(mén)預(yù)算的責(zé)任主體，如果不按新《預(yù)算法》 的要求實(shí)施預(yù)算行為，責(zé)任追究的就是部門(mén)相關(guān)人員。同時(shí)，新《預(yù)算法》集中規(guī)定了20 種違法情形的法律責(zé)任，懲戒方式均是先責(zé)令改正，再到對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等相應(yīng)的處罰。其中，以第94 條最為嚴(yán)厲，對(duì)違反新《預(yù)算法》規(guī)定“舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)?！?、“挪用重點(diǎn)支出資金”、或“在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的”，直接給予撤職、開(kāi)除的處分。

（四）嚴(yán)格落實(shí)人大審查監(jiān)督要求

新《預(yù)算法》在人大審查監(jiān)督方面，大大提高了其內(nèi)容和程序的細(xì)化程度和可操作性，使人大對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督更加規(guī)范有力，這是新《預(yù)算法》約束力的重要來(lái)源之一，也是對(duì)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)提出的更高工作要求。

在監(jiān)督程序上，一是由原來(lái)只對(duì)預(yù)算草案的一個(gè)初審，擴(kuò)展至對(duì)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、上一年預(yù)算執(zhí)行情況的四個(gè)初審。二是每個(gè)初審草案的報(bào)送時(shí)限，都提前至本級(jí)人代會(huì)舉行的30 天前。三是人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)可以在常委會(huì)授權(quán)下進(jìn)行預(yù)算審查。四是對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，明確了八項(xiàng)重點(diǎn)審查內(nèi)容。五是政府對(duì)人大審查意見(jiàn)提出反饋意見(jiàn)，還要一并送交各個(gè)代表審議，人大代表關(guān)于預(yù)算方面的建議會(huì)更多。六是縣鄉(xiāng)人大審查預(yù)算草案前，要組織本級(jí)人大代表聽(tīng)取選民和社會(huì)各界意見(jiàn)。七是財(cái)政部門(mén)批復(fù)部門(mén)預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算要抄送人大。以上各項(xiàng)規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)如果不嚴(yán)格執(zhí)行，就是違法，新《預(yù)算法》中也明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

在審查內(nèi)容上，新《預(yù)算法》第48 條，規(guī)定了人大“對(duì)預(yù) 算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的八項(xiàng)重點(diǎn)審查內(nèi)容：一是上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級(jí)人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；二是預(yù)算安排是否符合本法規(guī)定；三是預(yù)算安排是否貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；四是重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；五是預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；六是對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；七是預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源；八是與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說(shuō)明是否清晰。以上八項(xiàng)內(nèi)容，是各級(jí)人民代表大會(huì)審查預(yù)算草案的重點(diǎn)，也是各級(jí)人大常委會(huì)、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算初審的重點(diǎn)。

四、對(duì)預(yù)算編制執(zhí)行工作的幾點(diǎn)建議

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新《預(yù)算法》而實(shí)施不力，那么法立得再好也會(huì)打折扣的，依法行政、依法理財(cái)就會(huì)成為一句空話。如何貫徹實(shí)施好新《預(yù)算法》，是當(dāng)前地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，建議應(yīng)著重抓好以下幾方面工作：

一是抓好學(xué)習(xí)宣傳工作。組織開(kāi)展各級(jí)財(cái)政及各預(yù)算部門(mén)開(kāi)展學(xué)習(xí)，全面理解新《預(yù)算法》，準(zhǔn)確掌握新《預(yù)算法》的精神、原則和具體規(guī)定，增強(qiáng)《預(yù)算法》治意識(shí)，自覺(jué)把新《預(yù)算法》的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時(shí)，采取各種方式廣泛宣傳新《預(yù)算法》，讓社會(huì)公眾了解掌握《預(yù)算法》律知識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題 用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

二是樹(shù)立依法行政觀念。落實(shí)新《預(yù)算法》即依法理財(cái)，依法理財(cái)即依法行政，依法行政就必須樹(shù)立職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念。職權(quán)法定，是指實(shí)行行政管理必須有法律的授權(quán)，并在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)；權(quán)責(zé)統(tǒng)一，是指權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，有多大權(quán)利就有多大責(zé)任。正如李克強(qiáng)總理所講，對(duì)于市場(chǎng)主體是“法無(wú)禁止即可為”，對(duì)于政府則是“法無(wú)授權(quán)不可為”，這是依法行政的一項(xiàng)基本原則。我們落實(shí)新《預(yù)算法》，也要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，既要敢于擔(dān)當(dāng)，又要防止不作為或亂作為。

三是堅(jiān)持依程序行政。行政程序，是指行政主體行使行政權(quán)力，作出行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序、期限等。長(zhǎng)期以來(lái)，一些工作中不講程序、違反程序的事情時(shí)有出現(xiàn)，既影響辦事效率和質(zhì)量，又容易助長(zhǎng)不正之風(fēng)。新《預(yù)算法》本身就是一部程序法，程序要求貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程，預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，都設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)定流程，需要各級(jí)各部門(mén)預(yù)算管理事項(xiàng)，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理。

四是轉(zhuǎn)變決策方式。以往一些部門(mén)在實(shí)踐中，有拍腦袋出政策、編預(yù)算、上項(xiàng)目的情況，造成不同程度的損失和浪費(fèi)；在預(yù)算執(zhí)行中，只花錢(qián)不問(wèn)效、一本糊涂賬的事也時(shí)有發(fā)生。新《預(yù)算法》對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的依據(jù)和程序、預(yù)算追加和調(diào)整、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等都作出了明確規(guī)定。部門(mén)要貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》就必須改變舊習(xí)，轉(zhuǎn)變以前簡(jiǎn)單決策的方式。通過(guò)決策方式變化，克 服決策的任意、隨意和短視，使決策更加科學(xué)、嚴(yán)肅、審慎。

五是改變習(xí)慣性做法。以往由于種種原因，我們對(duì)過(guò)去的一些做法習(xí)以為常，不認(rèn)為這么做是不合法的。如今按照新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，這就是違法的，而且還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。比如，未將所有的財(cái)政收支列入預(yù)算或者虛列收支的，擅自改變預(yù)算支出用途和上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的，違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍、提高支出標(biāo)準(zhǔn)的，該公開(kāi)該說(shuō)明的事項(xiàng)未公開(kāi)未說(shuō)明的，超時(shí)批復(fù)預(yù)決算的，違規(guī)開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶、或者將國(guó)庫(kù)庫(kù)款放入財(cái)政專戶虛列支出的，等等。這些行為在過(guò)去時(shí)有發(fā)生，如果不克服這些舊習(xí)，就容易稀里糊涂地違法，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

加強(qiáng)和完善預(yù)算管理，建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度，既是財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，又是全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措。隨著時(shí)間的推移和改革的深入推進(jìn)，新《預(yù)算法》必將成為倒逼財(cái)稅改革提速的重要制度保障。因此，學(xué)習(xí)讀懂新《預(yù)算法》，是各級(jí)各部門(mén)加強(qiáng)預(yù)算管理，提高財(cái)政資金使用效益的前提和關(guān)鍵，希望通過(guò)此文提起大家的重視，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性，切實(shí)做好預(yù)算編制和執(zhí)行工作，做到科學(xué)理財(cái)、依法理財(cái)。

第三篇：新《預(yù)算法》解讀

第1部分 判斷題

題號(hào)：Qhx012409 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

1.預(yù)算體現(xiàn)著整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系、各級(jí)政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)和其中的政策要領(lǐng)，體現(xiàn)著國(guó)家怎樣履行它的職能。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012412 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

2.《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012424 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

3.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析 題號(hào)：Qhx012413 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

4.全口徑預(yù)算要以公開(kāi)、透明為準(zhǔn)則，以特殊事項(xiàng)的保密為例外。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012428 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

5.舉債方式陽(yáng)光化有利于興利除弊，化解矛盾積累，更加低成本、高效率地防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012410 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

6.1995年10月1日，《中華人員共和國(guó)預(yù)算法》正式施行。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 1995年1月1日，《中華人員共和國(guó)預(yù)算法》正式開(kāi)始施行。題號(hào)：Qhx012425 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

7.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金，但是按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外。題號(hào)：Qhx012411 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

8.土地批租收入一直以來(lái)都是以預(yù)算內(nèi)資金存在的。

A、對(duì) B、錯(cuò)

您的答案√ 正確 正確答案：B

解析： 土地批租收入一開(kāi)始的概念，一般人認(rèn)為是預(yù)算外的，在2012年財(cái)政部的具體工作中已經(jīng)明確預(yù)算外資金概念要退出歷史舞臺(tái)。這次預(yù)算法已經(jīng)適應(yīng)了2012年之后要求所有的政府財(cái)力進(jìn)預(yù)算這個(gè)客觀需要，一些特殊的收入比如說(shuō)土地批租收入，應(yīng)該有特殊的管理形式。政府性基金預(yù)算是預(yù)算體系里面一個(gè)相對(duì)獨(dú)立，但是要跟其他的預(yù)算內(nèi)容，形成合理銜接關(guān)系的一個(gè)部分，這就有了非常清晰的規(guī)定。第2部分 單選題

題號(hào)：Qhx012431 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

9.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，（）對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

A、全國(guó)人民代表大會(huì) B、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) C、國(guó)務(wù)院 D、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén) 您的答案√ 正確 正確答案：D 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012429 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

10.根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體是（）。

A、政府轉(zhuǎn)移支付 B、一般轉(zhuǎn)移支付 C、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 D、企業(yè)轉(zhuǎn)移支付 您的答案√ 正確 正確答案：B 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012415 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

11.根據(jù)本課程的內(nèi)容，被稱為我國(guó)“準(zhǔn)憲法”的是（）。

A、民法 B、經(jīng)濟(jì)法 C、刑法 D、預(yù)算法

您的答案√ 正確 正確答案：D 解析： 未找到解析 題號(hào)：Qhx012432 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

12.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)的方式是（）。

A、發(fā)行地方政府債券 B、發(fā)行國(guó)債

C、發(fā)行國(guó)有企業(yè)債券 D、發(fā)行政府項(xiàng)目債券 您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012416 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

13.（）新修訂的《預(yù)算法》將正式施行。

A、2015年1月1日 B、2015年4月1日 C、2015年7月1日 D、2015年10月1日 您的答案√ 正確 正確答案：A 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012433 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

14.（）強(qiáng)調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

A、十八大 B、十八屆二中全會(huì) C、十八屆三中全會(huì) D、十八屆四中全會(huì) 您的答案√ 正確 正確答案：C 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012417 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

15.我國(guó)自（）取消預(yù)算外資金概念。

A、2010年 B、2011年 C、2012年 D、2013年

您的答案√ 正確 正確答案：C 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012414 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

16.（）明確提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

A、十八大 B、十八屆三中全會(huì) C、十七屆三中全會(huì) D、十八屆四中全會(huì) 您的答案√ 正確 正確答案：B 解析： 未找到解析 第3部分 多選題

題號(hào)：Qhx012438 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀 17.根據(jù)本課程的內(nèi)容，適度舉債建設(shè)的意義包括（）。

A、堅(jiān)固經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收支長(zhǎng)期均衡 B、平滑處理公共工程支出負(fù)擔(dān)

C、適應(yīng)社會(huì)需要，滿足社會(huì)心理，緩解相關(guān)矛盾 D、有機(jī)結(jié)合公平和效率的追求 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012435 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

18.根據(jù)本課程的內(nèi)容，允許地方政府舉借債務(wù)存在哪些方面的限制？（）

A、限制主體 B、限制用途 C、限制規(guī)模 D、限制方式 E、限制客體 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD

解析： 在增加允許地方政府舉債的正面表述的同時(shí)，也給出了5個(gè)方面的限制性規(guī)定，即：限制主體、限制用途、限制規(guī)模、限制方式和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的限制。題號(hào)：Qhx012437 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

19.以下國(guó)家中，允許地方政府發(fā)行地方政府債券的有（）。

A、美國(guó) B、日本 C、德國(guó) D、法國(guó) E、中國(guó) 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCD

解析： 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十五條：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。

題號(hào)：Qhx012419 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

20.根據(jù)本課程內(nèi)容，政府預(yù)算體系的“四本預(yù)算”包括（）。

A、財(cái)政預(yù)算 B、公共預(yù)算 C、政府性基金預(yù)算 D、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 E、社會(huì)保障預(yù)算 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：BCDE 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012423 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

21.根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循（）的原則。

A、統(tǒng)籌兼顧 B、勤儉節(jié)約 C、量力而行 D、講求績(jī)效 E、收支平衡 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：ABCDE 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012436 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

22.政府財(cái)權(quán)包括（）。

A、征稅權(quán) B、舉債權(quán) C、收費(fèi)權(quán) D、融資權(quán) E、籌資權(quán) 查看答案

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題號(hào)：Qhx012420 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

23.基本養(yǎng)老從制度框架來(lái)說(shuō)，已經(jīng)形成了（）的結(jié)合。

A、社會(huì)統(tǒng)籌帳戶 B、銀行賬戶 C、個(gè)人帳戶 D、保險(xiǎn)賬戶 查看答案

您的答案√ 正確 正確答案：AC 解析： 未找到解析

題號(hào)：Qhx012422 所屬課程： 新《預(yù)算法》解讀

24.社會(huì)公眾有知情權(quán)后，對(duì)于公共資源配置、公共事務(wù)、公共生活可以行使（）。

A、質(zhì)詢權(quán) B、建議權(quán) C、監(jiān)督權(quán) D、支配權(quán) 查看答案 您的答案√ 正確 正確答案：ABC 解析： 未找到解析

第四篇：新預(yù)算法解讀

《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識(shí))

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點(diǎn)內(nèi)容解讀）

三、重點(diǎn)條款分析

第一課時(shí)

第一講 預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識(shí))預(yù)算法新聞導(dǎo)讀

今年預(yù)算執(zhí)行的第一季，是新《預(yù)算法》正式施行第一季。在全省經(jīng)濟(jì)爬坡過(guò)坎、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，如何平衡穩(wěn)定與發(fā)展，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)？財(cái)政的“主攻手”必須給力。

數(shù)據(jù)顯示，今年我省財(cái)政支出大幅提速：在3月13日前，我省已爭(zhēng)取和取得中央一般性轉(zhuǎn)移支付資金1002.4億元，省級(jí)已下達(dá)市縣或分配省級(jí)部門(mén)使用997.7億元，占99.5%；已爭(zhēng)取和取得中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金406.8億元，已下達(dá)市縣或分配省級(jí)部門(mén)使用248.6億元，占61.1%；省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金189.7億元，除據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目外，已下達(dá)市縣157.5億元，占83%。

十年磨一劍的新《預(yù)算法》，今年1月1日起正式施行。

新《預(yù)算法》明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算安排對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達(dá)。這意味著，國(guó)家首次在法律的高度上規(guī)定了預(yù)算資金支出的時(shí)間表。

“1月12日，省人大正式批準(zhǔn)了2015年省本級(jí)預(yù)算。以這個(gè)時(shí)間為原點(diǎn)，我們認(rèn)真部署，全力落實(shí)?！笔∝?cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)介紹，“目前，除了新《預(yù)算法》規(guī)定據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付外，省級(jí)預(yù)算安排的對(duì)下轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)基本到位。”

事實(shí)上，加快預(yù)算批復(fù)和資金下達(dá)進(jìn)度，除了是對(duì)法定要求的遵循，更是應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)的需要。根據(jù)我省財(cái)政今年預(yù)算安排的“路線圖”，首先要兜牢民生的底線。據(jù)介紹，今年省級(jí)財(cái)政立足保基本、兜底線，重點(diǎn)保障低保養(yǎng)老等民生支出。到目前，已撥付城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金 11億元、城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助資金9.2億元、農(nóng)村五保供養(yǎng)資金3.6億元，對(duì)于保障全省社保對(duì)象的基本生活進(jìn)行了全面鋪墊。醫(yī)保方面撥付新農(nóng)合補(bǔ)助資金37.29億元、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保3.51億元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金 0.22億元、基本公共衛(wèi)生補(bǔ)助資金20.8億元。

要求進(jìn)度更要講績(jī)效。預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，其施行可謂牽一發(fā)動(dòng)全身。新《預(yù)算法》對(duì)財(cái)政支出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，這意味著政府各項(xiàng)工作的周期都要大幅前移。這種變化，不僅涉及財(cái)政管理方式的改革，更進(jìn)一步倒逼著政府治理模式的變革。

今年，省財(cái)政在進(jìn)一步把預(yù)算做細(xì)、做實(shí)、做科學(xué)的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)了資金分配方式改革，減少項(xiàng)目法分配。比如“省級(jí)工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金”，就是依據(jù)支持重點(diǎn)，將前兩個(gè)各設(shè)區(qū)市、省直管縣完成工業(yè)投資和技改投資情況作為主要因素，測(cè)算分配資金額度，經(jīng)省工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定后下達(dá)資金。這種資金分配方法，改變了原來(lái)由基層逐層申報(bào)、省級(jí)組織專家評(píng)審、再層層下達(dá)計(jì)劃、層層下達(dá)資金的項(xiàng)目管理方式。

通過(guò)這樣的方式分配，不僅有利于提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，更可以提高科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，減少了一些省直部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。同時(shí)，放手讓市縣定項(xiàng)目，也大大強(qiáng)化了市縣管理責(zé)任，有利于其統(tǒng)籌管理預(yù)算，安排預(yù)算支出。

當(dāng)然，加快預(yù)算支出之后，還必須回答的一道大題是：資金下達(dá)后錢(qián)怎么花，能否花出效益？ 在新《預(yù)算法》中，‘績(jī)效’一詞前后出現(xiàn)六次，在國(guó)家法律的戰(zhàn)略層面強(qiáng)調(diào)了預(yù)算應(yīng)遵循績(jī)效原則。在去年，省政府就出臺(tái)了《關(guān)于深化績(jī)效預(yù)算管理改革的意見(jiàn)》，要求強(qiáng)化績(jī)效理念，用錢(qián)先問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)，將績(jī)效管理貫穿于預(yù)算管理工作的全過(guò)程。

接下來(lái)，財(cái)政部門(mén)將和各預(yù)算單位一起，規(guī)范資金使用管理，保證資金使用效率。確保財(cái)政資金使用得規(guī)范、安全、有效，還有“預(yù)算公開(kāi)”這一利器。新《預(yù)算法》明確將預(yù)算公開(kāi)入法，形成了剛性的法律約束。讓我們知道政府錢(qián)袋子里的錢(qián)花在哪兒了，花得是否合理，這可以最大限度地?cái)D壓不講績(jī)效亂花錢(qián)的空間。

今年，我省對(duì)預(yù)算公開(kāi)工作進(jìn)行了嚴(yán)格部署，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，要求省直各預(yù)算部門(mén)于財(cái)政批復(fù)年初預(yù)算后20日內(nèi)對(duì)本部門(mén)預(yù)算、包括“三公”經(jīng)費(fèi)情況公開(kāi)。目前，127個(gè)省直預(yù)算部門(mén)中，除涉密部門(mén)外，已有113個(gè)部門(mén)的部門(mén)預(yù)算在省政府門(mén)戶網(wǎng)站預(yù)決算公開(kāi)專欄和單位網(wǎng)站進(jìn)行了“雙公開(kāi)”。

罔顧市民福祉 香港反對(duì)派頻頻“拉布”惹眾怒

拉布是 “拖延”的意思，在香港，特指在立法會(huì)把原來(lái)的議程拖拉到每次都完成不了。拉布來(lái)源于英文filibuster，原是美國(guó)議會(huì)的術(shù)語(yǔ)，1957年，美國(guó)前參議員瑟蒙德曾連續(xù)演說(shuō)了24個(gè)小時(shí)以拖延民權(quán)法案的通過(guò)。

在香港立法會(huì)，拉布的手法往往是針對(duì)一項(xiàng)議案提出上千條修訂意見(jiàn)，每一條修訂都需要經(jīng)過(guò)議員辯論，然后逐一表決，令這項(xiàng)議案遲遲不能通過(guò)2013年，香港立法會(huì)上演多次“拉布”，立法會(huì)主席曾鈺成強(qiáng)行終止《財(cái)政預(yù)算案》辯論，被評(píng)為當(dāng)年香港十大新聞之一。此后，立法會(huì)主席依《議事規(guī)則》，結(jié)束議程拖拉、長(zhǎng)期無(wú)法完成的有關(guān)辯論，就被媒體稱為“剪布”。

“拉布”成了少數(shù)反對(duì)派的政治秀，搭上的卻是民生的大事。有香港輿論指出，長(zhǎng)久之策，是將“拉布”“剪布”依法納入規(guī)管，應(yīng)早日修訂《立法會(huì)議事規(guī)則》限制“拉布”。此外，目前立法會(huì)主席雖有“剪布”的權(quán)力，然而必須在“拉布”已出現(xiàn)，公眾已付出巨大代價(jià)之后才可采取行動(dòng)?！凹舨肌睓?quán)限的相關(guān)細(xì)則也需以法律條文加以明晰化，以避免爭(zhēng)議。

“預(yù)算是庶政之母”就是說(shuō)，先有財(cái)政，才有政府施政。

1.美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局有句名言：“如果你能夠追蹤金錢(qián)的流動(dòng)，就會(huì)找到真相?！?/p>

一、預(yù)算是什么？

是指政府的一個(gè)財(cái)務(wù)計(jì)劃。在一定時(shí)期內(nèi)，由負(fù)責(zé)的管理者（政府）準(zhǔn)備并提交給一個(gè)代表機(jī)構(gòu)（人大），計(jì)劃在實(shí)施前必須經(jīng)過(guò)該機(jī)構(gòu)的同意和授權(quán)。

二、預(yù)算的基本問(wèn)題

科伊（美）1940年提出一個(gè)預(yù)算問(wèn)題：“在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的資金撥給活動(dòng)A而非活動(dòng)B”。這是一個(gè)資源配置效率問(wèn)題

三、預(yù)算的基本要素和過(guò)程

科伊（美）1940年提出一個(gè)預(yù)算問(wèn)題：“在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的資金撥給活動(dòng)A而非活動(dòng)B”。

這是一個(gè)資源配置效率問(wèn)題

預(yù)算過(guò)程可以看成一個(gè)申請(qǐng)資源和配置資源的過(guò)程，它規(guī)定了如何、什么時(shí)候、誰(shuí)來(lái)申請(qǐng)資源和配置資源。

四、我國(guó)預(yù)算法框架

基本內(nèi)容：立法原則，預(yù)算管理權(quán)限的劃分，預(yù)算收支范圍的劃分，預(yù)算的編制與審查、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

核心：強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，使預(yù)算收支成為法令性的剛性指標(biāo)；規(guī)范預(yù)算程序，明確預(yù)算管理職權(quán)

——立法原則 一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算： 中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí) 國(guó)家預(yù)算由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成 地方預(yù)算不準(zhǔn)列赤字

經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。分稅制

——預(yù)算管理權(quán)限劃分 政府

編制權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、撤銷權(quán) 報(bào)告權(quán)和備案權(quán)（實(shí)際上是一種義務(wù)）人大

審批權(quán)：預(yù)算草案審批、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告審批、預(yù)算調(diào)整方案審批、年終決算審批 監(jiān)督權(quán)：法律監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)算法的實(shí)施；工作監(jiān)督，監(jiān)督政府的財(cái)政工作。撤銷權(quán)和決策權(quán)也是人大的權(quán)力，主要是撤銷不適當(dāng)決定、命令和決議。

五、預(yù)算管理的基本模式及其演變

1、傳統(tǒng)預(yù)算：注重投入的科學(xué)性，即資源配置的有效性

2、績(jī)效預(yù)算：從關(guān)注投入到更加關(guān)注產(chǎn)出，即關(guān)注做了多少事，分析投入——產(chǎn)出的關(guān)系

3、規(guī)劃-項(xiàng)目-預(yù)算：把項(xiàng)目的設(shè)置與中長(zhǎng)期計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合

4、新績(jī)效預(yù)算：從關(guān)注產(chǎn)出到關(guān)注效果，即關(guān)注到底是否實(shí)現(xiàn)、在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期政策目標(biāo)，更注重產(chǎn)出——效果分析

國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算 部門(mén)預(yù)算改革新動(dòng)向： 國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算

六、什么是部門(mén)預(yù)算？

概念：一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算

部門(mén)預(yù)算就是以政府部門(mén)為單位進(jìn)行編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后報(bào)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，反映部門(mén)所有收入和支出的預(yù)算。

實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的統(tǒng)一性；保證政府預(yù)算的完整性；統(tǒng)一預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)；提高預(yù)算編制的科學(xué)性

我國(guó)政府預(yù)算

中央總預(yù)算 地方總預(yù)算 部門(mén)單位預(yù)算是總預(yù)算的基礎(chǔ) 總預(yù)算是部門(mén)單位預(yù)算的總和 部門(mén)預(yù)算的功能

反映公共收支狀況和政府的活動(dòng)范圍與規(guī)模 控制公共支出規(guī)模與方向 規(guī)范政府各部門(mén)及部門(mén)間財(cái)政關(guān)系 部門(mén)預(yù)算改革

1.2000年以來(lái)的改革情況： 2.2000年,4個(gè)部門(mén)試點(diǎn)；

3.2001年,試編基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算，試點(diǎn)擴(kuò)大到26個(gè)部門(mén)； 4.2002年,實(shí)行綜合預(yù)算；

5.2003年,增加118個(gè)事業(yè)單位按基本支出和項(xiàng)目支出編制部門(mén)預(yù)算；2004年,部門(mén)預(yù)算編報(bào)擴(kuò)大到34個(gè)部門(mén);6.2005年，擴(kuò)大實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn);7.2006年，做好政府收支分類改革試點(diǎn)工作，加強(qiáng)財(cái)政結(jié)余資金管理;8.2007年，全面實(shí)施政府收支分類改革，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，推動(dòng)績(jī)效考評(píng)工作的開(kāi)展 部門(mén)預(yù)算的基本框架 政策要求：

?兩上兩下 預(yù)算過(guò)程

部門(mén)預(yù)算的編制程序及各階段的主要任務(wù) 基本程序 兩上兩下

1、一上

定員定額試點(diǎn)部門(mén)：不報(bào)送本部門(mén)的基本支出預(yù)算，由財(cái)政部門(mén)根據(jù)部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料計(jì)算部門(mén)基本預(yù)算支出

非定員定額試點(diǎn)部門(mén)：報(bào)送部門(mén)的全部預(yù)算需求

2、一下

定員定額試點(diǎn)部門(mén)：財(cái)政部按照基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料計(jì)算部門(mén)基本預(yù)算支出，下達(dá)基本支出控制數(shù)和項(xiàng)目支出預(yù)算控制數(shù) 非定員定額試點(diǎn)部門(mén)：財(cái)政部門(mén)根據(jù)部門(mén)的全部預(yù)算需求，結(jié)合財(cái)力可能，分配下達(dá)基本支出預(yù)算控制數(shù)和項(xiàng)目支出預(yù)算

3、二上

各部門(mén)根據(jù)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的基本支出控制數(shù)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策、制度規(guī)定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，在目級(jí)科目間自主編制本部門(mén)的基本支出預(yù)算；根據(jù)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的項(xiàng)目支出控制數(shù)按

項(xiàng)目編制預(yù)算

4、二下

各級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算草案后，財(cái)政部門(mén)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)批復(fù)、下達(dá)各部門(mén)的部門(mén)預(yù)算 公共預(yù)算三類支出編制方法和優(yōu)先性排序 專項(xiàng)預(yù)算編制 ?項(xiàng)目庫(kù)的建立、管理

七、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中的主要問(wèn)題

部門(mén)預(yù)算和單位內(nèi)預(yù)算兩張皮 預(yù)算、決算兩張皮 預(yù)算調(diào)整頻繁

預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余多 公務(wù)卡推廣難度大，現(xiàn)金使用量大

國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程中財(cái)政資金（零余額額度）和自有資金經(jīng)常出現(xiàn)季節(jié)性不均衡，難以完全對(duì)應(yīng)使用年中追加專項(xiàng)多，主管部門(mén)政策要求多，對(duì)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行沖擊大，難以及時(shí)調(diào)整和適應(yīng)

八、部門(mén)預(yù)算監(jiān)督和考評(píng)

績(jī)效目標(biāo)的編報(bào)和審核 預(yù)算監(jiān)督和考評(píng)中的主要問(wèn)題 監(jiān)督體系不健全，力量薄弱 預(yù)算信息不公開(kāi) 預(yù)算的民眾參與度低 預(yù)算考評(píng)散、亂

預(yù)算考評(píng)結(jié)果與預(yù)算投入未掛鉤 公開(kāi)、民主的預(yù)算 預(yù)算流程公開(kāi) 預(yù)算基本信息公開(kāi)

學(xué)術(shù)團(tuán)體、職代會(huì)、工代會(huì)參與預(yù)算編制 預(yù)算執(zhí)行情況公開(kāi)接受監(jiān)督

內(nèi)審機(jī)構(gòu)有效開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì) 績(jī)效預(yù)算

績(jī)效目標(biāo)（目標(biāo)設(shè)置，與發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)應(yīng)）

工作計(jì)劃（項(xiàng)目設(shè)置，與功能性分類支出預(yù)算相對(duì)應(yīng)）活動(dòng)方案（科目設(shè)置，與經(jīng)濟(jì)性分類支出預(yù)算相對(duì)應(yīng)）

經(jīng)費(fèi)預(yù)算（先有目標(biāo)、任務(wù)，后有經(jīng)費(fèi)支持，財(cái)隨事走，資源配置到績(jī)效最高的地方）新預(yù)算法解讀（共5題）【1】

正確 錯(cuò)誤

地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，【判斷】政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù))，任何部門(mén)、單【判斷】地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。（）正確答案是A 解析 不列赤字。

【2】

正確 錯(cuò)誤 位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。（）正確

解析 【3】

政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù))，任何部門(mén)、單位和個(gè)人【單選】財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括（），以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府不得截留、占用、挪用或者拖欠。

統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。正確

A． 中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付 B． 中央對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付和地方政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付

C． 中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）的轉(zhuǎn)移支付 D． 中央直接對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)【單選】經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)解析 【4】 移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后（）內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。正確

A． 一個(gè)月 B． 二十日 C． 十五日 D． 三個(gè)月

經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算解析

調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。

【5】

【多選】我國(guó)預(yù)算法框架包括（）正確答案ABCD

A． 預(yù)算管理權(quán)限的劃分 B． 預(yù)算收支范圍的劃分 C． 預(yù)算的編制與審查

D． 預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

我國(guó)預(yù)算法框架基本內(nèi)容：立法原則，預(yù)算管理權(quán)限的劃分，預(yù)算收支范解析

圍的劃分，預(yù)算的編制與審查、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督

《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識(shí))

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點(diǎn)內(nèi)容解讀）

三、重點(diǎn)條款分析

第二課時(shí)

第二講 新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點(diǎn)內(nèi)容解讀）

新預(yù)算法搭建現(xiàn)代財(cái)政制度框架

引 言

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大

常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。

知識(shí)鏈接: 2014新法大修進(jìn)程

預(yù)算法修改啟動(dòng)于2004年，兩度成立起草小組，歷經(jīng)兩屆人大常委會(huì)四次審議，分別為一審：2011年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議；二審：2012年6月，十一屆全

國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議；三審：2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議；四審：2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議。

2012年7月6日至8月5日，中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求社會(huì)大眾對(duì)預(yù)算法二審稿的意見(jiàn)，在一個(gè)月時(shí)間里，共收到19115位公眾提出的330960條意見(jiàn)，其中有34682條提出具體修改意見(jiàn)。

新法對(duì)原法的修改多達(dá)82處，法律條文從原來(lái)的79條增加到101條，新增22條，其中沒(méi)有修改的只有25條，合并4條（第十七、十八條，第二十四、三十五條）變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條，刪除了4條。

2014年8月31日，與會(huì)人大代表170人，161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)。預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上高票通過(guò)，新預(yù)算法誕生。

一、預(yù)算法修改的必要性和緊迫性

原預(yù)算法自1995年施行以來(lái)，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。此外，近年來(lái)在推進(jìn)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來(lái)。

黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算法是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，這部法律的修訂，對(duì)于構(gòu)建法治政府有著極為重要的意義，可以說(shuō)是全面落實(shí)依法治國(guó)的突破口。

因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的重要保障。

預(yù)算法的完善是一種制度演進(jìn)，背后體現(xiàn)的是時(shí)代變遷帶來(lái)的觀念變化和利益博弈，好的預(yù)算法將有助于構(gòu)筑良性的預(yù)算生態(tài)，避免出現(xiàn)決策失誤、管理混亂、人大監(jiān)督弱化、政府失信、民眾抱怨等一系列不良的生態(tài)失衡現(xiàn)象。制度改善必須要處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、各層級(jí)以及同級(jí)政府間、國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，需要政府、民眾、人大攜手共同努力，各負(fù)其責(zé)，各守其界；核心是塑造好激勵(lì)約束機(jī)制和激勵(lì)相容機(jī)制，讓參與各方都能規(guī)范各自行為最終實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

預(yù)算法做為規(guī)范政府收支行為的根本大法，具有“經(jīng)濟(jì)憲法”的美譽(yù)，制定一部完善的預(yù)算法對(duì)于提升國(guó)家治理能力尤為關(guān)鍵。歷經(jīng)反復(fù)研討、匯集眾人之智、應(yīng)時(shí)而變的新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起實(shí)施，共有11章、101條，1.42萬(wàn)字左右，比現(xiàn)行《預(yù)算法》內(nèi)容增加一倍左右。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，這可謂一項(xiàng)重大的“制度投資”，它為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的“制度紅利”將隨著時(shí)間流逝而逐步顯現(xiàn)。

新預(yù)算法站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度較好地處理了預(yù)算管理過(guò)程中存在的種種問(wèn)題，對(duì)政府施政、人大監(jiān)督、財(cái)政管理、民眾參與等均有顯著改進(jìn)，提升了現(xiàn)有的預(yù)算生態(tài)質(zhì)量.預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)等相關(guān)環(huán)節(jié)，要實(shí)現(xiàn)編制科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督有力、評(píng)價(jià)合理，如果某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)帶來(lái)預(yù)算生態(tài)的失衡。例如預(yù)算管理部門(mén)與人大、黨委、政府之間的關(guān)系等，黨委決策科學(xué)、人大審批監(jiān)督有效、政府執(zhí)行到位、民眾滿意度高，這才是一種良性的預(yù)算生態(tài)。預(yù)算生態(tài)從另一個(gè)角度來(lái)看，應(yīng)該包括制度性、技術(shù)性、管理性三大要素。制度性要素要清晰界定公權(quán)與私權(quán)的邊界、政府與市場(chǎng)的邊界、職能部門(mén)之間的邊界、不同層級(jí)之間的邊界；技術(shù)性要素包括各類先進(jìn)的技術(shù)分析手段；管理性要素包括各種管理方法和管理機(jī)制。

預(yù)算法的完善是一種制度演進(jìn)，背后體現(xiàn)的是時(shí)代變遷帶來(lái)的觀念變化和利益博弈，好的預(yù)算法將有助于構(gòu)筑良性的預(yù)算生態(tài)，避免出現(xiàn)決策失誤、管理混亂、人大監(jiān)督弱化、政府失信、民眾抱怨等一系列不良的生態(tài)失衡現(xiàn)象。制度改善必須要處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、各層級(jí)以及同級(jí)政府間、國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，需要政府、民眾、人大攜手共同努力，各負(fù)其責(zé)，各守其界；核心是塑造好激勵(lì)約束機(jī)制和激勵(lì)相容機(jī)制，讓參與各方都能規(guī)范各自行為最終實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

二、新預(yù)算法的重大突破

完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨預(yù)算平衡機(jī)制。規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。

新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。同時(shí)對(duì)以上“四本預(yù)算”功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

預(yù)算公開(kāi)范圍擴(kuò)大。預(yù)算公開(kāi)是預(yù)算民主的重要手段，只有公開(kāi)才能實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動(dòng)交流，才能實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光政府”。新《預(yù)算法》充分體現(xiàn)出預(yù)算公開(kāi)的范圍和深度均有大的提升，涉及預(yù)算管理全過(guò)程、決算、轉(zhuǎn)移支付、政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)決算等，力度之大前所未有。新第十四條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)

并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)部門(mén)預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。本條前三款規(guī)定的公開(kāi)事項(xiàng)，涉及國(guó)家秘密的除外。”第十六條：“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)?！睘榱吮ＷC預(yù)算公開(kāi)能夠順利進(jìn)行，還建立了行政責(zé)任追究制度，體現(xiàn)在第九十二條至九十五條中。

知識(shí)鏈接：加大預(yù)算公開(kāi)力度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，是筑牢防腐敗、防風(fēng)險(xiǎn)的堤壩

訪談錄 記者：預(yù)算公開(kāi)是社會(huì)公眾最關(guān)心的問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)將發(fā)揮怎樣的作用？

樓繼偉（財(cái)政部長(zhǎng)）：公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法理財(cái)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。新預(yù)算法做出全面規(guī)定，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的法律要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注的事項(xiàng)要求公開(kāi)作出說(shuō)明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。這次修改預(yù)算法，將預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠(yuǎn)。一是有利于社會(huì)主義民主政治建設(shè)，是確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措；二是有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，陽(yáng)光是最好的防腐劑和消毒劑，將預(yù)算分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面、真實(shí)地向社會(huì)公開(kāi)，能夠有效避免暗箱操作；三是有利于提升財(cái)政管理水平，促進(jìn)各部門(mén)厲行節(jié)約、提高財(cái)政資金使用效益。同時(shí)，預(yù)算公開(kāi)把政府的政策意圖和激勵(lì)方向告知社會(huì)，也有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的預(yù)期和行為，優(yōu)化提升財(cái)政政策效果。

（二）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨預(yù)算平衡機(jī)制

預(yù)算管理更加注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。新《預(yù)算法》的一大亮點(diǎn)就是從過(guò)去的平衡轉(zhuǎn)為跨平衡，這更加符合現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)出“從長(zhǎng)計(jì)議”的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，主要體現(xiàn)在兩處內(nèi)容中：第十二條“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機(jī)制”，第三十二條“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見(jiàn)后，進(jìn)行編制”?？缙谄胶鈾C(jī)制將更加注重預(yù)算時(shí)空的合理搭配，從跨視角來(lái)看待資金分配問(wèn)題，這對(duì)財(cái)政資金的科學(xué)使用非常重要，畢竟眾多項(xiàng)目是跨進(jìn)行的。

知識(shí)鏈接：實(shí)行全口徑預(yù)算管理，建立跨預(yù)算平衡機(jī)制，從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出

記者：這次修改預(yù)算法，在預(yù)算管理制度上有哪些 突破？

樓繼偉（財(cái)政部長(zhǎng)）：預(yù)算法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。這次修法堅(jiān)持現(xiàn)代國(guó)家治理理念，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，并借鑒國(guó)外預(yù)算管理的有益經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化、法治化。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定°政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。過(guò)去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并對(duì)四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)定，使四本預(yù)算成為有機(jī)銜接的整體。同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。強(qiáng)預(yù)算的約束力。新預(yù)算法明確規(guī)定?°各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機(jī)制?±，這是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求，也是財(cái)政預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新。

由于新預(yù)算法對(duì)于收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，減弱了人為調(diào)控可能性，而支出預(yù)算變得更加硬化、剛性，那么全年收入實(shí)際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異，就需要處理好預(yù)算的超收或短收問(wèn)題，進(jìn)一步健全跨預(yù)算平衡機(jī)制。

對(duì)此，新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后預(yù)算資金的不足，作為實(shí)現(xiàn)跨預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)資金豐歉的重要工具。

也就是說(shuō)，一個(gè)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入短收了，要通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)彌補(bǔ)；超收了也不能突擊花錢(qián)，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強(qiáng)了預(yù)算的約束力。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 知識(shí)鏈接：地方債問(wèn)題視為中國(guó)的“債務(wù)危機(jī)”

截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬(wàn)億元，而今年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總額的21.89%，這意味著今年地方政府需償還債務(wù)或?yàn)?.4萬(wàn)億元。從去年6月底至今年3月底，共有9個(gè)省份逾期未還的債務(wù)超過(guò)8億元，今年經(jīng)濟(jì)下行壓力很大，更兼一些償還能力較差的地方的原有經(jīng)濟(jì)往往是依靠一些采礦、鋼鐵以及機(jī)械制造等夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)支撐，即使下半年整體經(jīng)濟(jì)下行壓力減小，這些地方的財(cái)政能力仍然是難有起色。

還有，原本支撐地方債償還的主力---土地財(cái)政，也因?yàn)闃鞘邢禄y籌更多的錢(qián)。因此，海內(nèi)外均有人將地方債問(wèn)題視為中國(guó)的。可偏偏有些地方政府為了發(fā)展本地GDP，已經(jīng)將地方債當(dāng)作?經(jīng)濟(jì)鴉片欲罷不能了。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府債券是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)融資的主要來(lái)源之一，城市可以根據(jù)自身財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求自主發(fā)行地方債券，地方政府債券的資金主要用于公益性資本支出，這將推動(dòng)形成公共資本，有利于生產(chǎn)效率提升和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)表明，政府債券在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的確發(fā)揮了積極的作用。目前正在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，在未來(lái)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍將處于一個(gè)較高的增速階段，同時(shí)隨著市場(chǎng)化推進(jìn)，各類公共風(fēng)險(xiǎn)也在增加，這意味著財(cái)政支出增長(zhǎng)的壓力將長(zhǎng)期存在；相比之下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、中等收入向高收入階段邁進(jìn)中的中速增長(zhǎng)，這些都決定了財(cái)政收入增速放緩將是新常態(tài)，這樣會(huì)導(dǎo)致政府收支失衡壓力加大，因此債券發(fā)行常態(tài)化也是必然趨勢(shì)。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們必須要嚴(yán)格控制債券規(guī)模、建立必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和應(yīng)急機(jī)制，以避免出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》在地方債管理上進(jìn)行了完善。第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

這一內(nèi)容明確了地方債券的額度確定、預(yù)算管理、使用方向、償債要求。應(yīng)該說(shuō)，本次預(yù)算法修改充分考慮了地方發(fā)展的利益訴求，明確了舉債的合理性，同時(shí)給予應(yīng)有的限定。例如規(guī)定：“地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”這一內(nèi)容明確列出了舉債不能逾越的紅線，杜絕了政府部門(mén)債務(wù)擴(kuò)大化的機(jī)會(huì)。同時(shí)還規(guī)定： 國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”這一內(nèi)容實(shí)際上給出了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)制內(nèi)容，明確了中央的監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任追究制度，這將會(huì)更好地防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于穩(wěn)定金融體系的安全。未來(lái)隨著政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，公開(kāi)政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息將有助于市場(chǎng)對(duì)政府信用進(jìn)行合理評(píng)級(jí)，這些有助于地方債券管理制度的完善。

知識(shí)鏈接：公益性資本支出

所謂公益性資本支出，一般是政府部門(mén)提供的如科教文衛(wèi)、體育、環(huán)保，廣播電視、行政司法等為發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，具有公共產(chǎn)品屬性，無(wú)利潤(rùn)或利潤(rùn)很少（不以盈利為目的）的項(xiàng)目資產(chǎn)，這些資產(chǎn)大多數(shù)處于非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。這里，當(dāng)然已經(jīng)很明確了，地方債的發(fā)行不能用來(lái)買(mǎi)公車、蓋辦公樓、發(fā)工資等經(jīng)常性支出； 但是公益性資本支出在某種程度上也可以是一個(gè)較為寬泛的概念。譬如，城市為了更好的發(fā)展，開(kāi)辟建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)等，大量投資建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，這實(shí)際上是在為房地產(chǎn)、土地財(cái)政打基礎(chǔ)。

其前景無(wú)非兩種，一種是房地產(chǎn)興旺，政府大把收入土地出讓金；另一種則是樓市下跌，開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū)血本無(wú)歸。目前許多地方債危機(jī)正是出自后一種原因。

知識(shí)鏈接：規(guī)范地方政府舉債行為，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于地方政府債務(wù)有關(guān)條款的修改，新預(yù)算法是基于什么考慮？

根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問(wèn)題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導(dǎo)，以有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。政府債券作為較為規(guī)范的融資方式，發(fā)債成本較低、信息公開(kāi)透明，市場(chǎng)化程度高，也是國(guó)際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國(guó)目前的財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐中，省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)已可以發(fā)行地方政府債券，經(jīng)過(guò)幾年的探索試點(diǎn)，積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)入法，作為規(guī)范地方政府債務(wù)管理的有效方式。

為體現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的從嚴(yán)控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結(jié)合、開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻?±的改革思路，新預(yù)算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多個(gè)方面作了明確的規(guī)定，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽(yáng)光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于加強(qiáng)人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

轉(zhuǎn)移支付制度改革。轉(zhuǎn)移支付是中央實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)重要工具，新《預(yù)算法》對(duì)轉(zhuǎn)移支付管理、結(jié)構(gòu)、效果進(jìn)行了改革。新增第十六條：“國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項(xiàng)。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外?！钡谌藯l：“一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制?？h級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)下級(jí)政府。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算?！?/p>

這條內(nèi)容再次明確了轉(zhuǎn)移支付的功能定位，主體是一般性轉(zhuǎn)移支付及其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付；明確了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立的程序、評(píng)估和退出機(jī)制，明確政府不能干預(yù)市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的原則。同時(shí)為了讓地方更好地履行財(cái)政支出責(zé)任，一方面減輕地方財(cái)政配套壓力，原則上不要求下級(jí)配套；另一方面上級(jí)政府要提前將轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)給地方進(jìn)行預(yù)算編制，以增強(qiáng)地方財(cái)力的可預(yù)期性。此外，為了保證轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的及時(shí)性，第五十二條還專門(mén)規(guī)定了下達(dá)的時(shí)間要求。這些內(nèi)容必將極大改善轉(zhuǎn)移支付制度的管理效果。知識(shí)鏈接：對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度新預(yù)算法作了哪些規(guī)定？

全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額，多管齊下提高財(cái)政資金效益

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額為4.3萬(wàn)億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付2.44萬(wàn)億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.86萬(wàn)億元。

為進(jìn)一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法從多個(gè)方面增加了規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。比如，明確規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。嚴(yán)格規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，并要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，明確對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)要求，上級(jí)政府安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。所謂配套資金，是指中央安排投資的項(xiàng)目落到地方，需要由地方出錢(qián)的那部分。以農(nóng)業(yè)為例，2014年農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)各省市需要配套的資金比例基本上在40%到200%之間。

地方配套資金曾在2009年金融危機(jī)時(shí)，發(fā)揮過(guò)巨大作用，當(dāng)時(shí)財(cái)政部對(duì)配套資金的要求極為嚴(yán)格.但這也給一些地方造成了苦惱。一位東部省份的縣財(cái)政人士說(shuō)，每年做預(yù)算時(shí)都會(huì)做一些關(guān)于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的資金，但是過(guò)完年，一個(gè)大一點(diǎn)的項(xiàng)目來(lái)，資金很快被配套項(xiàng)目切走，?所有的預(yù)算等于白做。時(shí)常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：突然一份文件下來(lái)，要求地方為國(guó)家支持項(xiàng)目提供配套資金，或者強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)重點(diǎn)支出要占財(cái)政一定比例，?°整個(gè)預(yù)算的盤(pán)子全被打翻了?±，他頓感壓力陡增。壓力傳導(dǎo)到下面的縣區(qū)，又被放大了數(shù)倍。轉(zhuǎn)移支付是其中的一個(gè)大問(wèn)題，因?yàn)榈胤秸袑⒔话氲呢?cái)政收入來(lái)源于中央和上級(jí)部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付。

新法的規(guī)定有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，有利于減少跑部錢(qián)進(jìn)?±現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。跑部錢(qián)進(jìn)（跑步前進(jìn)），是一種戲稱，是指地方政府利用各種關(guān)系網(wǎng)與中央各部委進(jìn)行勾兌，以達(dá)到為地方拉項(xiàng)目、爭(zhēng)取撥款、以及分配各種子標(biāo)的目的。

所謂“跑部錢(qián)進(jìn)”，就是說(shuō)利用這些駐京辦的關(guān)系網(wǎng)，跟相關(guān)部門(mén)“勾兌”，達(dá)到要項(xiàng)目要資金的目的，在各個(gè)部委、各部門(mén)跑動(dòng)，錢(qián)就進(jìn)來(lái)了嘛。

跑部錢(qián)進(jìn)是有中國(guó)特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，也是行政系統(tǒng)內(nèi)部不同財(cái)政級(jí)次之間的“游說(shuō)”和“分錢(qián)”規(guī)則與常規(guī)操作。它反映出中國(guó)財(cái)政的諸多問(wèn)題：一是公共討論不足，公共財(cái)政的各利益主體在談判過(guò)程中部分利益體缺位，財(cái)政分配可能受到某些利益主體的不當(dāng)干擾，使公共財(cái)政應(yīng)有的公共精神受到傷害；二是它與公共管理的一般原則有所不符，決策過(guò)程中立法部門(mén)的授權(quán)缺位，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定預(yù)算，其程序正當(dāng)性未能彰顯；三無(wú)法將公共資金用到最需要的地方，形成地方之間、部門(mén)之間的財(cái)政分配失當(dāng)?shù)木置?；四是“跑錢(qián)”過(guò)程存在或明或暗的交易成本，滋生大量腐敗。

在地方預(yù)算中，公共服務(wù)支出占了大頭，而涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)等需要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，各地多是靠拼關(guān)系。盡管2006年財(cái)政部出臺(tái)了《規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，但多年來(lái)整頓成效并不顯著。新修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。目前我國(guó)每年轉(zhuǎn)移支付資金龐大，但資金管理一直缺少法律規(guī)范。近年來(lái)一系列套取、挪用資金的違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。

（五）堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。知識(shí)鏈接：新預(yù)算法如何強(qiáng)調(diào)貫徹勤儉節(jié)約的原則？

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴(yán)格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

相對(duì)于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。如對(duì)政府及有關(guān)部門(mén)違規(guī)舉債、挪用重點(diǎn)支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等

強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督能力建設(shè)。人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)預(yù)算審查和監(jiān)督具有直接責(zé)任，新《預(yù)算法》再次明確了人大的預(yù)算審查監(jiān)督職責(zé)，明確了“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整”的法治原則。規(guī)定從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付等方面，全面審查監(jiān)督政府性資金管理與使用，明確了重點(diǎn)審查內(nèi)容和預(yù)算調(diào)整條件。同時(shí)為了便于地方創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，還專門(mén)新增第一百條：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法，可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。”

知識(shí)鏈接：新預(yù)算法增加了完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)定，是出于什么考慮？

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指財(cái)政部門(mén)為提高財(cái)政資金效益、降低財(cái)政籌資成本，運(yùn)用金融工具有效運(yùn)作財(cái)政庫(kù)款的管理活動(dòng)。國(guó)際上，主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，運(yùn)用各種金融工具靈活管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余缺，建立庫(kù)底目標(biāo)余額管理機(jī)制，提高財(cái)政資金效益。

新預(yù)算法規(guī)定?各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。這對(duì)于做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，將起到引導(dǎo)推動(dòng)與法律保障作用。今年以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央財(cái)政加大國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作力度，累計(jì)操作9期，資金達(dá)4400億元，有力支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求。財(cái)政部目前正會(huì)同中國(guó)人民銀行積極推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。

地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入。

經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

一般公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。過(guò)去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例解讀》講義

講解提綱：

一、預(yù)算與政府(預(yù)算法基本知識(shí))

二、公告新預(yù)算法解讀（新預(yù)算法重點(diǎn)內(nèi)容解讀）

三、重點(diǎn)條款分析

第三課時(shí)

第三講 重點(diǎn)條款分析

重點(diǎn)條款分析：預(yù)算分類細(xì)化，有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)于預(yù)算不夠細(xì)化問(wèn)題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強(qiáng)調(diào)今后各級(jí)預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。

按功能分類能明確反映政府職能活動(dòng)，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟(jì)分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟(jì)屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實(shí)現(xiàn)的。

重點(diǎn)條款分析：嚴(yán)格債務(wù)管理 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的?°緊箍咒?±。目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險(xiǎn)隱患。

按照疏堵結(jié)合開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻?±的改革思路，新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問(wèn)題。

重點(diǎn)條款分析：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

新預(yù)算法一大亮點(diǎn)是實(shí)行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定?°政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；第5條明確規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動(dòng)；同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

重點(diǎn)條款分析：規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢(qián)進(jìn)”

針對(duì)地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問(wèn)題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對(duì)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制方法、下達(dá)時(shí)限等做出規(guī)定。1.樓繼偉說(shuō)，新預(yù)算法重點(diǎn)規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如強(qiáng)調(diào)要建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、除國(guó)務(wù)院規(guī)定上下級(jí)政府應(yīng)共同承擔(dān)事項(xiàng)外不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少跑部錢(qián)進(jìn)現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

重點(diǎn)條款分析：避免°過(guò)頭稅,預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點(diǎn)是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門(mén)完成上繳任務(wù)。于是在客觀上容易導(dǎo)致收入征收部門(mén)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，為完成任務(wù)過(guò)頭稅，造成經(jīng)濟(jì)雪上加霜；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞藏富于民，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)熱上加熱。

新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時(shí)，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過(guò)建立跨預(yù)算平衡機(jī)制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問(wèn)題，如超收收入限定沖抵赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級(jí)一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一預(yù)算中彌補(bǔ)等。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收?°過(guò)頭稅?±等行為，增強(qiáng)政府調(diào)控政策效果。

稅收是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表，經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)必然帶來(lái)稅收的波動(dòng)，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然。由于收入預(yù)算編制的預(yù)測(cè)性，根據(jù)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的不同，最終征得的稅款可能高于或低于預(yù)算，這也是正常的現(xiàn)象。問(wèn)題是，在過(guò)去的一個(gè)時(shí)期里，超收收入?yún)s仿佛成為我國(guó)的一種常態(tài)，每年的稅收都要超出當(dāng)年的預(yù)算，幾乎形成了“機(jī)制性超收”。對(duì)此，有學(xué)者形象地指出，在我國(guó)，超收不再被視為“天上偶然掉下來(lái)的餡餅”，而是“年年都要收獲的餡餅”。

一方面，超收收入與原先法律的默許態(tài)度有關(guān)。修改前的預(yù)算法第四十六條規(guī)定僅要求征收部門(mén)“及時(shí)、足額”征收預(yù)算收入，卻沒(méi)有規(guī)定不得“超額”征收預(yù)算收入，這實(shí)際上就為超收收入留下了口子。對(duì)此，新預(yù)算法已經(jīng)填補(bǔ)了這一漏洞，新預(yù)算法第五十五條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門(mén)和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。

另一方面，這從側(cè)面反映出我國(guó)的預(yù)算編制水平有待提高。原先的預(yù)算法規(guī)定較為原始、粗糙，只注重當(dāng)前的預(yù)算平衡，且把收入預(yù)算簡(jiǎn)單地與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率掛鉤，因而使得收入預(yù)算的編制不夠科學(xué)、準(zhǔn)確，進(jìn)而影響到財(cái)政支出的決策。在這方面，新預(yù)算法第十二條規(guī)定了“跨預(yù)算平衡機(jī)制”，通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)化解超收收入的沖動(dòng);第三十六條則規(guī)定預(yù)算收入編制應(yīng)與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接”，這種編制理念和技術(shù)的提升，對(duì)于實(shí)踐無(wú)疑具有積極意義。

重點(diǎn)條款分析：預(yù)算公開(kāi)入法，確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)

與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對(duì)預(yù)算公開(kāi)做出全面規(guī)定，第14條對(duì)公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開(kāi)作出說(shuō)明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。

將預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進(jìn)步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財(cái)政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴(yán)格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

相對(duì)于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。如對(duì)政府及有關(guān)部門(mén)違規(guī)舉債、挪用重點(diǎn)支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

與“無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)”相類似，從某種程度上說(shuō)，無(wú)責(zé)任也就無(wú)義務(wù)。如果法律僅僅規(guī)定了“不得為之”，但卻沒(méi)有對(duì)違法行為明確規(guī)定責(zé)任后果，那么往往就只能淪為柔弱無(wú)力的宣示，就像沒(méi)有牙齒的老虎，無(wú)法發(fā)揮太大作用。新預(yù)算法的一大亮點(diǎn)，正在于大幅充實(shí)了第十章“法律責(zé)任”的內(nèi)容，將其篇幅從200余字?jǐn)U充到近900字，在違法行為、責(zé)任形式等方面都作了更為全面、具體的規(guī)定。

在“法律責(zé)任”中，與稅收相關(guān)的主要是第九十三條。該條文明確地列舉了“未將所有政府收入和支出列入預(yù)算、或者虛列收入和支出的”，“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”和“截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)的預(yù)算收入的”等稅收中的違法行為，并且規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任形式，即“責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分”。這一規(guī)定相當(dāng)具體，有可操作性，讓預(yù)算法真正“長(zhǎng)出了牙齒”。

此外，值得一提的是，新預(yù)算法專門(mén)增加了第九十一條，規(guī)定“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告”，同時(shí)要求接受檢舉、控告的國(guó)家機(jī)關(guān)“依法進(jìn)行處理，并為檢舉人、控告人保密”。這是首次將納稅人作為主體引入預(yù)算法中，明確賦予了其監(jiān)督權(quán)。在今后的稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中，納稅人如果遭遇了不公正的對(duì)待，其救濟(jì)權(quán)就有了法律依據(jù)。雖然這一規(guī)定還不夠具有可操作性，可能還無(wú)法完全滿足所有人的期待，但不得不說(shuō)確實(shí)已經(jīng)是一個(gè)明顯進(jìn)步。

預(yù)算是公共財(cái)政的基石，預(yù)算法是理財(cái)治國(guó)的重器。從整體上看，新預(yù)算法貫穿了規(guī)范政府收支行為的理念，以“法治”和“控權(quán)”為精神內(nèi)核，其進(jìn)步意義和實(shí)踐價(jià)值不言而喻。我們期待著預(yù)算法在實(shí)施過(guò)程中能夠真正“落地生根”，最終以財(cái)稅“良法”達(dá)到國(guó)家“善治”

經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。涉及國(guó)家秘密的除外，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開(kāi)支。

各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。地方各級(jí)預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳, 集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。

第五篇：財(cái)政部部長(zhǎng)解讀新預(yù)算法

財(cái)政部部長(zhǎng)解讀新預(yù)算法 搭建現(xiàn)代財(cái)政制度框架

破？

樓繼偉：預(yù)算法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。這次修法堅(jiān)持現(xiàn)代國(guó)家治理理念，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，并借鑒國(guó)外預(yù)算管理的有益經(jīng)驗(yàn)，按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化、法治化。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。過(guò)去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，并對(duì)四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)定，使四本預(yù)算成為有機(jī)銜接的整體。同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

增強(qiáng)預(yù)算的約束力。新預(yù)算法明確規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨預(yù)算平衡機(jī)制”，這是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求，也是財(cái)政預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新。由于新預(yù)算法 1 對(duì)于收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，減弱了人為調(diào)控可能性，而支出預(yù)算變得更加硬化、剛性，那么全年收入實(shí)際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異，就需要處理好預(yù)算的超收或短收問(wèn)題，進(jìn)一步健全跨預(yù)算平衡機(jī)制。對(duì)此，新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后預(yù)算資金的不足，作為實(shí)現(xiàn)跨預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)資金豐歉的重要工具。也就是說(shuō)，一個(gè)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入短收了，要通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來(lái)彌補(bǔ)；超收了也不能“突擊花錢(qián)”，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強(qiáng)了預(yù)算的約束力。

全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額，多管齊下提高財(cái)政資金效益

記者：對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法作了哪些規(guī)定？

樓繼偉：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額為4.3萬(wàn)億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付2.44萬(wàn)億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.86萬(wàn)億元。

為進(jìn)一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法從多個(gè)方面增加了規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。比如，明確規(guī)定財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用。嚴(yán)格規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，并要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，明確對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)要求，上級(jí)政府安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。

這些規(guī)定有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性，有利于減少“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。

記者：新預(yù)算法增加了完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)定，是出于什么考慮？

樓繼偉：國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指財(cái)政部門(mén)為提高財(cái)政資金效益、降低財(cái)政籌資成本，運(yùn)用金融工具有效運(yùn)作財(cái)政庫(kù)款的管理活動(dòng)。國(guó)際上，主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)施國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，運(yùn)用各種金融工具靈活管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余缺，建立庫(kù)底目標(biāo)余額管理機(jī)制，提高財(cái)政資金效益。

新預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額?！边@對(duì)于做好國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，將起到引導(dǎo)推動(dòng)與法律保障作用。

今年以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央財(cái)政加大國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作力度，累計(jì)操作9期，資金達(dá)4400億元，有力支 持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求。財(cái)政部目前正會(huì)同中國(guó)人民銀行積極推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。

加大預(yù)算公開(kāi)力度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，筑牢防腐敗、防風(fēng)險(xiǎn)的堤壩

記者：預(yù)算公開(kāi)是社會(huì)公眾最關(guān)心的問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)將發(fā)揮怎樣的作用？

樓繼偉：公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法理財(cái)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。新預(yù)算法做出全面規(guī)定，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的法律要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注的事項(xiàng)要求公開(kāi)作出說(shuō)明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。

這次修改預(yù)算法，將預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠(yuǎn)。一是有利于社會(huì)主義民主政治建設(shè)，是確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措；二是有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，陽(yáng)光是最好的防腐劑和消毒劑，將預(yù)算分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面、真實(shí)地向社會(huì)公開(kāi)，能夠有效避免暗箱操作；三是有利于提升財(cái)政管理水平，促進(jìn)各部門(mén)厲行節(jié)約、提高財(cái)政資金使用效益。

同時(shí)，預(yù)算公開(kāi)把政府的政策意圖和激勵(lì)方向告知社會(huì)，也有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的預(yù)期和行為，優(yōu)化提升財(cái)政政策效果。

記者：對(duì)于地方政府債務(wù)有關(guān)條款的修改，新預(yù)算法是基于什么考慮？

樓繼偉：根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問(wèn)題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導(dǎo)，以有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

政府債券作為較為規(guī)范的融資方式，發(fā)債成本較低、信息公開(kāi)透明，市場(chǎng)化程度高，也是國(guó)際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國(guó)目前的財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐中，省級(jí)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)已可以發(fā)行地方政府債券，經(jīng)過(guò)幾年的探索試點(diǎn)，積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)入法，作為規(guī)范地方政府債務(wù)管理的有效方式。

為體現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)的從嚴(yán)控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結(jié)合、“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多個(gè)方面作了明確的規(guī)定，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽(yáng)光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于加強(qiáng)人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。