第一篇：鐵道部改革方案：剝離職能 劃一為三

中編辦王峰解讀鐵道部改革方案：剝離職能 劃一為三 來源：中國廣播網(wǎng)

中廣網(wǎng)北京3月10日消息《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的主要起草者、中央機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰接受中央臺記者采訪，詳細介紹了本次機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中，鐵道部改革的相關(guān)內(nèi)容。

王峰說，這次改革中，鐵道部撤銷了，實際上是一分為三：一部分企業(yè)職能剝離出來，成立總公司；一部分屬于綜合性管理職能，和綜合交通運輸體系有關(guān)的部分職能，比如規(guī)劃、政策，制定一些法規(guī)等，這部分職能剝離出來，劃給交通運輸部；一部分安全生產(chǎn)監(jiān)管的職能，專門成立國家鐵路局，這個機構(gòu)是副部級機構(gòu)，由交通運輸部管理。

王峰介紹，通過這次改革，就形成了新的交通運輸管理的新格局，由交通運輸部統(tǒng)籌各種交通運輸方式，加快形成綜合交通運輸體系。鐵路局，集中精力考慮安全監(jiān)管，行使政府的安全監(jiān)管責(zé)任，使企業(yè)能夠真正地落實它的主體責(zé)任，也要想辦法怎樣建立一種機制，讓企業(yè)的安全主體責(zé)任落到實處。大量的鐵路運營、鐵路建設(shè)、鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任，包括鐵路的統(tǒng)一指揮調(diào)度，都由新組建的鐵路總公司承擔(dān)，這個是國家的獨資公司。

第二篇：縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案

縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案

根據(jù)中共**市委、**市人民政府《關(guān)于縣級政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》（邯發(fā)〔20**〕5 號）和中共**市委辦公廳、**市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《**縣人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案》的通知（**字〔20**〕26 號）要求，結(jié)合**縣實際，制定本方案。

一、著力推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府

以行政審批制度改革為突破口，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，堅持依法行政，強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督。加強公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，切實提高政府管理科學(xué)化水平。

（一）推進簡政放權(quán)，激發(fā)市場、社會和基層活力

1.減少行政審批事項。承接和落實好上級政府取消、下放的行政審批事項，全面清理本級行政審批事項。制定并公開行政審批事項目錄，簡化審批程序，優(yōu)化審批流程，接受社會監(jiān)督，對沒有進入目錄的一律停止審批。

2.減少資質(zhì)資格許可和認定。清理各類資質(zhì)資格許可事項，除依照《行政許可法》要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設(shè)立資質(zhì)資格許可外，其他資質(zhì)資格許可一律予以取消。國務(wù)院和省、市政府確定改由行業(yè)協(xié)會、學(xué)會具體認定的，要將相關(guān)工作交給有關(guān)行業(yè)協(xié)會、學(xué)會。對現(xiàn)有的達標(biāo)、評比、表彰、評估事項和相關(guān)檢查活動進行全面清理，除法律法規(guī)或國務(wù)院和省政府有明確規(guī)定的外，全部取消。

3.清理規(guī)范各類收費和政府性基金項目。建立健全政府非稅收入管理制度，清理規(guī)范各類行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，取消不合法不合理的收費基金

項目，進一步完善收費公示制度，合理確定征收標(biāo)準(zhǔn)，嚴格征收管理，把所有非稅收入全部納入預(yù)算。清理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收費。

4.改革工商登記制度。放寬登記條件，降低市場準(zhǔn)入門檻，實行投資主體“零限制”、注冊資本認繳制，放寬工商登記其他條件，推進工商注冊制度便利化。清理工商登記前置審批項目，落實國家取消的前置審批項目和改為后置審批的項目。

5.激發(fā)社會組織活力。加大向社會組織放權(quán)力度，更好發(fā)揮其在管理社會事務(wù)中的積極作用。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。加快實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會，強化行業(yè)自律，加強能力建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。健全社會組織監(jiān)管體制，強化監(jiān)管能力，嚴格依法監(jiān)管。推進社會信用體系建設(shè)，建立健全各類社會主體自律機制。

（二）改善政府管理，加強事中事后監(jiān)管和服務(wù)

1.明確監(jiān)管責(zé)任。行政執(zhí)法機關(guān)主要負責(zé)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動。清理和整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)推進相對集中行政處罰權(quán)和跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法，建立健全行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機制，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位問題。理順執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)監(jiān)管部門職責(zé)關(guān)系，加強部門日常監(jiān)管與綜合執(zhí)法工作相銜接，實現(xiàn)管理職能有機統(tǒng)一和全面覆蓋。

2.改進監(jiān)管方式。推進簡政放權(quán)、減少行政審批等事項后，縣政府有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變管理理念，完善監(jiān)管制度，改進監(jiān)管方式，加強事中事后監(jiān)管，避免管理缺位。嚴格執(zhí)行法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，加強對投資活動中土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理。加強對市場主體和市場行為的監(jiān)督管理，著力規(guī)范市場秩序。

3.建立健全服務(wù)體系。強化政務(wù)服務(wù)，加強縣政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道、村便民服務(wù)站（室）建設(shè)，大力推行電子政務(wù)，為群眾和企業(yè)提供更加便捷、周到的服務(wù)。加強基本公共服務(wù)保障功能，改進和創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵和公平對待社會力量提供公共服務(wù)。因地制宜、積極穩(wěn)妥推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，建立健全政府購買服務(wù)的制度體系、工作機制和績效管理，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系。

（三）嚴格依法行政，規(guī)范行政權(quán)力運行

1.推進法治政府建設(shè)。完善依法行政各項制度，堅持用制度管權(quán)管事管人，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，提高政府公信力和執(zhí)行力。梳理政府部門的行政職權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運行流程，公布權(quán)責(zé)清單，建立實施行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細化、量化行政裁量權(quán)，規(guī)范行政處罰行為，嚴格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。

2.深化政務(wù)公開。嚴格執(zhí)行政府信息公開條例，進一步完善行政權(quán)力公開透明運行制度和措施，推進行政權(quán)力行使依據(jù)、過程和結(jié)果公開。主動公開縣政府和各部門財政預(yù)決算，以及重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息。逐步公開因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運行費、公務(wù)接待費等“三公”經(jīng)費支出，接受群眾監(jiān)督。

3.加強基礎(chǔ)制度建設(shè)。加快推進政府機關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化和績效管理體系建設(shè)，建立覆蓋各項工作、各個環(huán)節(jié)的制度體系，明確崗位職責(zé)、工作目標(biāo)、管理流程和評價標(biāo)準(zhǔn)。建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度，嚴格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序，完善規(guī)范性文件備案制度，建立規(guī)范性文件定期清理制度。進一步治理“庸、懶、散、拖”現(xiàn)象，規(guī)范行政行為，提高工作效能。

4.強化行政問責(zé)和責(zé)任追究。加強政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，強化上級政府對下級政府的督導(dǎo)督查，加大對影響發(fā)展環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)規(guī)劃、食品

藥品安全、安全生產(chǎn)事故等重要領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)行為的查處力度。嚴格落實依法行政考核制度，完善行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴格責(zé)任追究，做到有令必行、有禁必止。

二、深化政府機構(gòu)改革，調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

按照精簡統(tǒng)一效能的原則，結(jié)合我縣實際，穩(wěn)步推進改革，強化機構(gòu)和職責(zé)整合，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，理順職責(zé)關(guān)系，完善體制機制，加快形成精干高效的縣級政府組織體系。

（一）與市政府機構(gòu)改革相銜接，優(yōu)化縣政府機構(gòu)設(shè)置

縣政府機構(gòu)設(shè)置要體現(xiàn)本級政府的功能特點。從嚴管理和規(guī)范設(shè)置合署辦公機構(gòu)、政府派出機構(gòu)、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)、掛牌機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)，掛牌機構(gòu)不設(shè)為實體機構(gòu)，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不單設(shè)辦事機構(gòu)，具體工作由相關(guān)職能部門承擔(dān)。進一步綜合設(shè)置政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，機構(gòu)規(guī)格和名稱要規(guī)范。

具體調(diào)整和設(shè)置如下：

1.組建縣衛(wèi)生和計劃生育局。整合縣衛(wèi)生局、縣人口和計劃生育局的機構(gòu)和職責(zé)，組建衛(wèi)生和計劃生育局，為縣政府工作部門。不再保留縣衛(wèi)生局、縣人口和計劃生育局。要優(yōu)化配置基層醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源。

2.組建縣市場監(jiān)督管理局。將縣工商行政管理局和縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局由垂直管理改為縣政府管理。將縣工商行政管理局、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、縣食品安全委員會辦公室、縣食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)進行整合，組建縣市場監(jiān)督管理局，為縣政府工作部門。不再保留縣工商行政管理局、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、縣食品安全委員會辦公室、縣食品藥品監(jiān)督管理局。在縣市場監(jiān)督管理局掛縣政府食品安全委員會辦公室、縣工商行政管理局、縣食品藥品監(jiān)督管理局、縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局牌子。

3.撤銷縣政府直屬事業(yè)機構(gòu)林業(yè)局，將其職責(zé)劃入縣農(nóng)牧局，在縣農(nóng)牧局掛林業(yè)局牌子。

4.撤銷縣政府直屬事業(yè)機構(gòu)糧食局，將其職責(zé)劃入縣發(fā)展改革局，在發(fā)展改革局掛糧食局牌子。

5.組建縣城區(qū)管理局，由在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局掛牌改為單獨設(shè)置，為政府工作部門。

經(jīng)上述調(diào)整，**縣人民政府設(shè)置工作部門 22 個，直屬事業(yè)機構(gòu) 1 個。

（二）減少職責(zé)交叉分散，理順部門職責(zé)關(guān)系

1.全面清理解決部門間職責(zé)交叉和分散事項。按照同一件事情由一個部門負責(zé)的原則，最大限度地解決部門職責(zé)交叉和分散問題，在更大范圍、更多領(lǐng)域綜合設(shè)置機構(gòu)。特別是在市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、城市規(guī)劃建設(shè)和市政管理等領(lǐng)域，加大機構(gòu)和職責(zé)整合力度。積極推進機關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，整合重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)，統(tǒng)籌配置資源。

2.建立公共資源交易平臺。按照“政府主導(dǎo)、管辦分離，集中交易、規(guī)范運行，部門監(jiān)管、行政監(jiān)察”的原則，進一步理順公共資源交易管理體制，依托現(xiàn)有的服務(wù)平臺，整合工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。建立健全公共資源交易管理體制和運行機制，有關(guān)部門依照法定職責(zé)分工加強監(jiān)督管理，確保公共資源交易市場建設(shè)有序推進。

（三）完善管理體制，統(tǒng)籌推進相關(guān)改革

1.積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革。政府機構(gòu)改革要與事業(yè)單位分類改革相協(xié)調(diào)，對承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，涉及機構(gòu)編制調(diào)整的，不得突破政府機構(gòu)限額和行政編制總額，抓緊擬

定人事、收入分配、社會保險、財政等事業(yè)單位改革配套政策，并做好與教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革的銜接。

2.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，屬縣級政府范圍內(nèi)工作和責(zé)任，不得以屬地管理為由轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。凡能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，要堅決下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能必要的事權(quán)和財權(quán)。探索適合小城鎮(zhèn)發(fā)展特點的行政管理體制，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力保障。

三、嚴格控制機構(gòu)編制，優(yōu)化執(zhí)政資源配置

按照財政供養(yǎng)人員只減不增的要求，加強機構(gòu)編制管理創(chuàng)新，強化制度建設(shè)，嚴肅機構(gòu)編制紀(jì)律，解決機構(gòu)龐雜、人員臃腫、人浮于事等現(xiàn)象。嚴格控制政府規(guī)模，努力降低行政成本，把更多財力用于改善民生。

（一）嚴格控制人員編制，確保財政供養(yǎng)人員只減不增

上級核定的行政編制總額和專項編制員額不得突破，在核定的編制數(shù)額內(nèi)配備人員。要通過深化事業(yè)單位改革，進一步規(guī)范事業(yè)單位機構(gòu)編制管理，嚴格控制人員編制。事業(yè)編制總額以 2012 年底統(tǒng)計數(shù)為基數(shù)，實行總量控制，并在總量內(nèi)有所減少。嚴禁超編進人，機關(guān)、事業(yè)單位在編制內(nèi)的增人事項要按照從嚴從緊的原則，留有適當(dāng)機動編制，已超編的單位要消化超編人員，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。嚴格控制參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位和經(jīng)費自理事業(yè)單位的機構(gòu)編制，嚴格控制經(jīng)費自理事業(yè)編制轉(zhuǎn)為財政補助事業(yè)編制。減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)嚴格按規(guī)定配備。對現(xiàn)有機構(gòu)和人員編制情況進行全面核查。黨政機關(guān)必須清理編外人員，其直屬事業(yè)單位也要采取有效措施解決編外用人問題。深入開展“吃空餉”專項治理工作，對“吃空餉”問題嚴重的單位，在依紀(jì)依規(guī)嚴肅處理的同時，重新從嚴核定編制，嚴格控制新進人員。

（二）創(chuàng)新管理方式，提高機構(gòu)編制效用

圍繞縣委、縣政府中心工作，加大機構(gòu)編制管理創(chuàng)新力度，提高機構(gòu)編制工作科學(xué)化、規(guī)范化、法制化水平。向改革要編制，向管理要編制，向信息技術(shù)要編制，不斷提高機構(gòu)編制資源效用。按照嚴控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡的要求，加大機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整力度。采取有效措施，核減職能減少、工作任務(wù)不飽滿的單位人員編制，加強事關(guān)中心工作、全局工作和重大民生保障方面的人員力量。行政機構(gòu)要通過撤一建一的辦法動態(tài)調(diào)整，撤并整合職責(zé)相近、設(shè)置重復(fù)分散、規(guī)模過小的各類事業(yè)單位。探索在總量內(nèi)跨部門、跨層級調(diào)劑使用編制，結(jié)合簡政放權(quán)、重心下移，推動編制資源向基層和一線傾斜，防止擠占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和一線人員編制。進一步完善機構(gòu)編制和組織人事、財政等部門的協(xié)調(diào)配合機制，全面實行機構(gòu)編制實名制管理。加大政府購買服務(wù)力度，對可由市場提供、社會承擔(dān)的公共服務(wù)，逐步通過政府購買服務(wù)或由政府設(shè)立公益崗位的方式完成。

（三）加強監(jiān)督檢查，嚴肅機構(gòu)編制和干部人事紀(jì)律

任何組織、單位和個人都必須嚴格遵守機構(gòu)編制和干部人事各項法律法規(guī)和政策。嚴禁行政編制和事業(yè)編制混用。嚴格執(zhí)行干部退休制度，不得隨意或變相降低退休年齡。上級部門不能以會議、文件、領(lǐng)導(dǎo)講話、項目經(jīng)費和評比達標(biāo)等形式，干預(yù)下級的機構(gòu)編制事項。要將機構(gòu)編制政策規(guī)定執(zhí)行情況納入黨委、政府督查工作范圍和審計內(nèi)容，健全機構(gòu)編制和干部人事監(jiān)督檢查協(xié)調(diào)機制，加大對機構(gòu)編制違紀(jì)違法行為的查處力度，涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。對超限額設(shè)置機構(gòu)或者變相增設(shè)機構(gòu)，違反規(guī)定增加編制或者超出編制限額進人，擅自超職數(shù)配備干部，以及以虛報人數(shù)等方式占用編制并冒用財政資金等違規(guī)違紀(jì)行為的責(zé)任人員，要按照有關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定嚴肅處理，維護機構(gòu)編制管理的嚴肅性和權(quán)威性。

四、切實加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織實施

各部門要深刻認識政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的重大意義，進一步解放思想，堅持因地制宜、積極穩(wěn)妥的原則，采取有力措施，加快工作進度，精細抓好落實，切實將各項改革舉措落到實處，圓滿完成改革任務(wù)，用改革成效取信于民。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保政令暢通

要按照**市委、市政府統(tǒng)一部署，把政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革作為當(dāng)前和今后一項重要工作，擺上議事日程?？h政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革在縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，由縣政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)組織實施。按照總體安排，精心制定方案，抓好落實。要嚴明政治紀(jì)律，加強思想政治工作，確保政令暢通?？h編委辦要充分發(fā)揮職能作用，認真做好縣政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革相關(guān)工作。

（二）加強協(xié)調(diào)配合，形成工作合力

縣編委辦會同縣政府有關(guān)部門做好機構(gòu)和職責(zé)調(diào)整工作。縣政府各部門要把職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革作為重要任務(wù)，按照縣政府的統(tǒng)一部署，做好思想政治工作，切實抓好各環(huán)節(jié)工作的落實。根據(jù)縣政府職能轉(zhuǎn)變工作方案任務(wù)分工，牽頭部門要切實負起責(zé)任，加強組織協(xié)調(diào)，主動與相關(guān)部門加強溝通；其他部門要各負其責(zé)、密切配合，確保規(guī)范有序、及時到位。

（三）按照時間節(jié)點，做好工作銜接

各部門要按照全縣機構(gòu)改革的總體安排和時間節(jié)點，扎實推進職能轉(zhuǎn)變各項工作。力爭用 3—5 年時間，基本形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法制保障的縣政府機構(gòu)職能體系?？h政府機構(gòu)改革工作于 20**年 7 月底前完成。工商、質(zhì)監(jiān)行政管理體制調(diào)整工作同期完成。

（四）切實落實責(zé)任，嚴明各項紀(jì)律

縣政府辦公室、縣監(jiān)察局和縣編委辦負責(zé)對各部門落實情況跟蹤了解、督促檢查?？h有關(guān)部門要做好改革涉及的人員編制、經(jīng)費劃轉(zhuǎn)、檔案移交、財務(wù)資產(chǎn)

調(diào)整、保密管理等工作，做到無縫銜接，確保各項工作正常運轉(zhuǎn)。重視研究解決改革中出現(xiàn)的新情況，正確引導(dǎo)輿論，擴大社會參與，增強改革動力。認真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院和省、市兩級黨委、政府的有關(guān)規(guī)定要求，嚴格執(zhí)行各項改革紀(jì)律，嚴禁突擊提拔干部，突擊進人，嚴防國有資產(chǎn)流失，確保改革順利進行。

第三篇：政協(xié)三職能

政治協(xié)商，民主監(jiān)督，參政議政是中國人民政治協(xié)商會議的基本職能。政治協(xié)商一詞出現(xiàn)較早，在中國人民政協(xié)成立前后，就已經(jīng)開始使用。民主監(jiān)督一詞是在１９８０年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《全國統(tǒng)戰(zhàn)部長座談會紀(jì)要》首次明確提出的：“政協(xié)是我國政治體制中貫徹社會主義民主，實行互相監(jiān)督的重要形式，它的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是實行政治協(xié)商和民主監(jiān)督。”在這里已經(jīng)把政治協(xié)商和民主監(jiān)督并提，但它是作為人民政協(xié)的主要任務(wù)提出來的。把政治協(xié)商、民主監(jiān)督作為人民政協(xié)的主要職能完整地提出來，是在１９８２年１２月１１日中國人民政治協(xié)商會議第五屆全國委員會第五次會議通過的第三部中國人民政治協(xié)商會議章程中完成的。在這部章程中增加了“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”，“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督”等內(nèi)容，并在政治協(xié)商、民主監(jiān)督主要職能后面加上“組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政”這一對于協(xié)商監(jiān)督職能的延伸說明。１９９４年３月，政協(xié)第八屆全國委員會第二次會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議章程》（修正案），把參政議政列入政協(xié)的主要職能，政治協(xié)商、民主監(jiān)督以國家和地方的大政方針、重大問題為中心議題，以各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)為具體對象，以會議為主要形式，并依據(jù)一定的程序和規(guī)則進行。參政議政則不完全受上述條件的局限，對象更加廣泛，內(nèi)容更加豐富，形式更加多樣，方法更加靈活。把參政議政列入政協(xié)的主要職能，拓寬了政協(xié)工作的渠道和領(lǐng)域，為廣大政協(xié)委員及其所聯(lián)系的各界人士參與國事、發(fā)揮專長提供了更多的機會。全國政協(xié)八屆二次會議以后，同新修訂的政協(xié)章程相銜接，常委會又修改和完善了與之相配套的有關(guān)規(guī)定和條例，將《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》修訂為《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，并于１９９５年１月１４日政協(xié)第八屆全國委員會常務(wù)委員會第九次會議上正式通過施行。

第四篇：國企去社會化改革10年后再啟幕 需剝離三供一業(yè)職能

國企去社會化改革10年后再啟幕 需剝離三供一業(yè)職能

一場72萬人剝離后的二次出發(fā) 國企去社會化改革啟幕

它可能是中國新一輪國企改革中最復(fù)雜、涉及面最大、同時也是最棘手的一個問題，以至于，它在已經(jīng)改革了1.1萬個國企職能機構(gòu)、分離72.24萬人近10年后，需要再次重啟。

它可能是新一輪國企改革中最容易被人忽視，但卻最容易引發(fā)內(nèi)部爭議的問題，以至于，它需要除了國資委之外，更多的部門和層級、更多社會資本和更有技巧的參與。

它可能是目前“拖累”國企盈利水平最大的一個因素，以至于，根據(jù)國務(wù)院研究中心的研究分析，它需要一些央企每年拿出至少一半的盈利收入來解決。

在中國國資委今年2月公布的國企“十項改革試點”中，它排在第十位，被定名為“關(guān)于剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點”。按照國資委的計劃，從2016年開始，國資委將選擇2-3戶中央企業(yè)推進所辦教育機構(gòu)深化改革試點，選擇2-3個城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點。

經(jīng)濟觀察報獲悉，早在2014年，國資委和國務(wù)院研究中心幾乎的同時對國有企業(yè)的企業(yè)辦社會職能進行過調(diào)研摸底，其結(jié)果整體一致。根據(jù)國務(wù)院研究中心的調(diào)查，中央企業(yè)大致?lián)碛衅髽I(yè)辦社會職能機構(gòu)約8000多個，需要費用約800億元，需要地方費用超1000億元。據(jù)稱，截至目前，此前的調(diào)研數(shù)據(jù)尚未出現(xiàn)特別明顯的縮減。

國資委相關(guān)人士稱，800億的費用，主要是指中央企業(yè)為了解決企業(yè)社會辦職能和歷史遺留問題，每年需要從企業(yè)的盈利收入中拿出進行補貼的部分，也有很少的一部分是政府對一些困難央企的財政補貼。這800億絕大多數(shù)都來自企業(yè)利潤，大概占到了總體利潤的50%。而1000億的地方費用，則是指地方國有企業(yè)為解決辦社會職能需要進行的來自企業(yè)和政府的補貼。

據(jù)介紹，國企企業(yè)辦社會職能，主要是指由于歷史原因?qū)е聡笞陨斫⒌尼t(yī)院、學(xué)校、供水、供電、供氣以及物業(yè)等，其中醫(yī)院和的學(xué)校的改革，自上世紀(jì)90年代到2007年，已經(jīng)進行過改革，而此輪改革的重點是指：供水、供電、供氣以及物業(yè)，統(tǒng)稱“三供一業(yè)”。而國企歷史遺留問題，則主要是國有企業(yè)退休人員的社會化管理。

2015年12月9日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確，2016年在全國全面推開供水、供電、供熱和物業(yè)管理分離移交，啟動剝離醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機構(gòu)試點。

如今，面臨轉(zhuǎn)型脫困、去庫存、去產(chǎn)能等艱巨任務(wù)的國有企業(yè)，經(jīng)濟增速與企業(yè)利潤都有不小回落，同時，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的緊迫讓去杠桿、淘汰過剩產(chǎn)能的力度繼續(xù)加大。在這樣的背景下，一場10年未竟的改革再次出發(fā)。

“三供一業(yè)”千億費用

此輪國企的企業(yè)辦社會職能改革的涉及面究竟有多大？

全國人大財經(jīng)委員會副主任委員邵寧在其《國有企業(yè)改革實錄》一書中曾提到，根據(jù)2006年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國國有企業(yè)有自辦供水、供電、供暖、供氣等機構(gòu)2827個，在職職工近22萬人，經(jīng)費補貼為119.5億元，年末資產(chǎn)總額為299.8億元。邵寧曾任國資委副主任。

2014年國務(wù)院發(fā)展研究中心曾就“國有資本管理體制改革研究”這一課題，專門深入全國多地區(qū)基層展開研究。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明參與了此次調(diào)查研究。他以黑龍江龍煤集團為例說，兩年前，黑龍江龍煤集團“三供一業(yè)”職工人數(shù)近8000人，年現(xiàn)金負擔(dān)7000多萬元。而其離退休人員管理負擔(dān)更重，龍煤集團有23萬多離退休職工，管理人員多達3300多人，每年費用高達1.8億元。

袁東明估計說，截至目前，龍煤集團的離退休人員及“三供一業(yè)”社會改造移交費用并沒有特別明顯的縮減。盡管近幾年黑龍江省和龍煤集團采取了很多措施，但效果并不顯著。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2014年那次調(diào)研的課題組調(diào)研估算，僅央企層面，目前有“三供一業(yè)”、離退休人員管理、承辦教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和消防市政等五類社會職能機構(gòu)約8000多個，費用約800億元；地方國有企業(yè)費用超過1000億元。據(jù)稱，這與同年國資委的摸底結(jié)果大體一致。

按照國資委的預(yù)期，分離國有企業(yè)辦社會負擔(dān)的最終目標(biāo)是：按照政企分開和社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，明確企業(yè)與政府各自不同的定位，將社會職能交給政府和社會，徹底解決企業(yè)辦社會負擔(dān)，使國有企業(yè)回歸到完全的市場主體地位，與其他市場主體處在平等競爭位置。

袁東明對經(jīng)濟觀察報表示，改革開放已經(jīng)快40年了，《勞動合同法》正式實施也快十年，國企職工身份意識正在淡化，從上世紀(jì)80、90年代開始籌建的社保體制也在不斷完善，計劃經(jīng)濟體制遺留下來的問題已經(jīng)不是很多了。像?三供一業(yè)?、企業(yè)辦教育醫(yī)療等過去遺留下來的問題，還需要中央、地方和企業(yè)共同來解決。但是，對于新發(fā)生的企業(yè)辦社會職能，肯定要通過市場機制來解決?，F(xiàn)在面臨的問題是，對遺留的問題沒有一個斬斷，如果不斬斷，新的就會越來越多，即便原來的企業(yè)辦社會職能幫你解決了，又會有新的企業(yè)辦社會職能進來，成為企業(yè)未來的負擔(dān)。解決企業(yè)辦社會職能問題，根本上還是要通過推進國企改革來完成。

2016年2月，國資委提出了國有企業(yè)“十項改革”重點任務(wù)，第十項是“剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點”，國資委稱，要對“三供一業(yè)”企業(yè)辦教育醫(yī)療等繼續(xù)動刀，為建立市場化優(yōu)勝劣汰的公平機制鋪路。

對企業(yè)而言，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題的解決并非易事。今年3月10日，武鋼集團董事長馬國強對經(jīng)濟觀察報稱，國有企業(yè)的企業(yè)辦社會職能問題在上一輪改革中已經(jīng)解決了一部分，主要是學(xué)校和醫(yī)院，這兩部分目前已經(jīng)基本實現(xiàn)社會化管理，目前要進行的改革重點是“三供一業(yè)”；歷史遺留問題主要包括國企房改以及離退休人員的醫(yī)療養(yǎng)老等問題。這是新一輪改革的重點，涉及面比較多，一些問題也比較敏感，需要達成多方面的統(tǒng)一認同。

一家煤炭企業(yè)管理人員對經(jīng)濟觀察報表示，“三供一業(yè)”的問題解決起來的確值得商榷，他以自己所在企業(yè)為例：“剝離之前得有一個標(biāo)準(zhǔn)吧，哪些算需要剝離的“三供一業(yè)”，哪個區(qū)域的需要移交改造，這些問題目前在我們企業(yè)還沒有達成共識，骨干人員平時都在生活區(qū)吃飯，少一頓電都不行啊，你說這怎么改？”

不僅僅是上述煤炭企業(yè)，在老工業(yè)基地，企業(yè)自辦的供水供電供暖等生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施，更是改革的難點之一，加上三供設(shè)施長期缺乏投入，設(shè)備陳舊破損，改造負擔(dān)較重，很多地方政府限于財力不愿接收。

一位國資委人士對經(jīng)濟觀察報表示，原本已經(jīng)負擔(dān)沉重的國有企業(yè)不得不尋找“接盤手”?！拔覀兿胱鋈ヂ毮艿母母?，但是找不到接盤的人?！?月23日，一家省屬資源型企業(yè)負責(zé)人對經(jīng)濟觀察報表示，現(xiàn)在的狀況是地方財政吃緊難以接盤。

這還不是困難的全部。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研結(jié)果表明，“三供一業(yè)”問題的核心是社會移交所需改造費用巨大。國務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)課題組曾在調(diào)研中對一些地方國企做過估算：四川省屬國企“三供一業(yè)”改造移交費用需14億元，黑龍江龍煤集團移交費用高達43億元，是每年現(xiàn)金補貼的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。從全國來看，這筆費用就可能會達到上萬億元。

新舊改革模式

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明所說的市場化機制協(xié)調(diào)解決，在一些地方國企中已經(jīng)可以找到端倪。

經(jīng)濟觀察報獲悉，東北地區(qū)的一家機械工業(yè)骨干企業(yè)，在幾年前為了完成企業(yè)辦社會職能的剝離改革，自尋出路，與中央企業(yè)形成對接，順利被中央企業(yè)接盤，進入正軌，甚至一度發(fā)展?fàn)顩r非常好。

但是，隨著經(jīng)濟大環(huán)境的形勢轉(zhuǎn)變，該機械工業(yè)骨干企業(yè)開始面臨新的挑戰(zhàn)，他們這次同樣沒有坐以待斃，該企業(yè)有職工主動向上級中央企業(yè)提出，可以放手讓該企業(yè)自己搏一搏，比如可以嘗試讓民營企業(yè)參與進來，共同發(fā)展，通過股權(quán)多元化改革的方式來探索新的方向。

相關(guān)央企人士對經(jīng)濟觀察報表示：“這一點，其實可以從混合所有制改革的角度上去想，去打開思路，除了員工持股，混合所有制還有更大的發(fā)展空間，比如在剝離企業(yè)辦社會職能這一點上?！?/p>

事實上，上述機械工業(yè)骨干企業(yè)的探索并不是嘗鮮，在2000年左右，國資委曾在探索國有企業(yè)辦社會機構(gòu)多種分離方式時，嘗試過這種方式。實踐例子有，中國石化、兵器裝備集團、原中國南車等企業(yè)都曾利用國有企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制政策對企業(yè)所辦的醫(yī)療機構(gòu)進行改制，尤為重要的是，在當(dāng)時引入了社會投資者，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化的公司改革，成為面向市場自負盈虧的經(jīng)營型醫(yī)療機構(gòu)，同樣符合中國醫(yī)療體制改革的方向。

但是，除了上述探索，問題的復(fù)雜性在于，不是所有企業(yè)辦社會職能都能有除了地方政府之外的第三方接盤手，大部分企業(yè)辦社會職能的剝離改革，由于屬地化管理，還是依靠地方政府。而政府一方又是多層次、多部門的眾多主體。例如，一個中等城市中學(xué)的辦學(xué)主體可能是市教育部門，小學(xué)的辦學(xué)主體一般是區(qū)縣級教育部門等。每一個部門、層級都有自己的利益考量。

在上一輪關(guān)于國企剝離學(xué)校和醫(yī)院的社會職能時，武鋼集團也曾采取過類似的措施。2013年2月，武鋼集團引入華潤醫(yī)療集團將成立55年的武鋼總醫(yī)院兼并重組，華潤武鋼(湖北)醫(yī)院管理有限公司，更名為華潤武鋼總醫(yī)院。目前，這是武漢市青山區(qū)唯一的三甲綜合醫(yī)院。當(dāng)時，通過類似的辦法將武鋼的一些學(xué)校和醫(yī)院職能逐步交給了社會。武鋼集團董事長馬國強對此評價稱，“取得了不錯的效果，解決了一部分歷史遺留問題”。

這種引入專業(yè)社會資本對國企的企業(yè)辦社會職能接手改造的做法，是從上世紀(jì)90年代持續(xù)到2007年的上一輪改革中，國有企業(yè)普遍的做法。不過，邵寧在上一輪改革結(jié)束后，在《國有企業(yè)改革實錄》中這樣評價：由國有企業(yè)就分離社會職能與眾多政府部門談判基本上沒有太強操作性，而由同級財政對各類接收主體進行轉(zhuǎn)移支付是必不可少的。

而在當(dāng)下，在去產(chǎn)能、高負債、結(jié)構(gòu)調(diào)整和人員分流安置等多重壓力和矛盾交織局面下，國有企業(yè)要解決的企業(yè)辦社會職能問題似乎更為棘手，一些企業(yè)開始嘗試另一類更為大膽的方式進行改革嘗試。

河北鋼鐵集團下屬唐鋼集團，從2010年開始就開始部署一場2.2萬職工從鋼鐵主業(yè)向非鋼業(yè)務(wù)的大轉(zhuǎn)移。唐鋼將自己原有的供氣、供暖、物業(yè)等業(yè)務(wù)，全部視為一場向非鋼領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)的項目，在“三供一業(yè)”原有的職工和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，分別成立了唐鋼氣體公司、物流公司、新事業(yè)公司、煤化工公司、房地產(chǎn)公司等超過20多家子公司，從事業(yè)務(wù)實際服務(wù)與教育培訓(xùn)、化工、房地產(chǎn)、水務(wù)等六大類產(chǎn)業(yè)。

在唐鋼有一種說法是，2.2萬人對于唐鋼來說，意味著25億的成本。但河北鋼鐵集團董事長于勇曾在唐鋼集團內(nèi)部表示，選擇非鋼產(chǎn)業(yè)，對于唐鋼來說，是一個戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。這場戰(zhàn)略性大轉(zhuǎn)移，幫助唐鋼比現(xiàn)在絕大部分國有企業(yè)提早5年實現(xiàn)了主輔剝離、人員安置和企業(yè)辦社會職能的改革。

再次出發(fā)

此輪“三供一業(yè)”為重點的企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題的改革，其實是上一輪改革的再次出發(fā)。

對于上一輪改革的成績，邵寧主編的《國有企業(yè)改革實錄》中采用的數(shù)據(jù)顯示，早在2002-2007年，全國國有企業(yè)就已經(jīng)分離辦社會職能機構(gòu)11044個，分離辦社會職能機構(gòu)人員72.24萬人，特別是國有企業(yè)辦普通中小學(xué)和公檢法機構(gòu)基本實現(xiàn)了分離，國有企業(yè)辦中小學(xué)等成為歷史，為企業(yè)減輕了大量社會負擔(dān)。

“減輕國有企業(yè)辦社會負擔(dān)”的提法最早出現(xiàn)于1993年的十四屆三中全會。作為計劃經(jīng)濟體制下政企合一的特殊產(chǎn)物，國企辦社會職能的存在曾一度對當(dāng)時的企業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展有過貢獻。隨著市場化改革的推進，去企業(yè)辦社會職能已成為國企改革進程中不得不逾越的一道坎。

中國石化2000年左右在對下屬企業(yè)所辦社會職能進行統(tǒng)計后，曾得出結(jié)論：“一個人從生到死所涉及的社會職能，中國石化全有，從醫(yī)院、幼兒園、學(xué)校、就業(yè)到火葬場。”職工社會生活的復(fù)雜性導(dǎo)致國有企業(yè)辦社會的種類繁雜。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心此前的調(diào)研，袁東明對經(jīng)濟觀察報表示，從機構(gòu)數(shù)量上來看，中央企業(yè)遺留的辦社會職能機構(gòu)數(shù)量相對較多。主要原因是地方上比較容易解決接盤問題，比如地方上可以采取直接并軌，退休職工移交給社會等辦法，但如果是央企，地方政府一般不愿意接盤，因為沒有屬地化，在機構(gòu)管理等對接問題上較難達成一致。

但隨著經(jīng)營收入壓力的增大、市場環(huán)境和政策環(huán)境的變化，越來越多的國有企業(yè)在企業(yè)辦社會職能方面，已經(jīng)難以為繼。據(jù)了解，目前一家交通運輸工具制造行業(yè)的國有企業(yè)承擔(dān)著棚戶區(qū)改造，涉及594戶職工，職工生活區(qū)水電改造、離退休人員醫(yī)藥費、分離廠辦大集體等社會包袱，資金缺口近2億元。

而一家船舶制造企業(yè)緊密相關(guān)的設(shè)計研究院，在轉(zhuǎn)制后由原事業(yè)單位職工福利分房轉(zhuǎn)為單位自管房，房屋維修和生活配套仍需自行解決，維修成本巨大，該院已經(jīng)無力承擔(dān)。此外，該院轉(zhuǎn)制前是差額預(yù)算(單位首先用自己的收入抵補支出，收不抵支的差額部分再由財政撥款彌補)事業(yè)單位，不屬于公費醫(yī)療，國家無政策明確該項經(jīng)費來源。目前，該院有215名轉(zhuǎn)制前的離退休人員，每年需要100多萬元醫(yī)療費需要該院承擔(dān)，還需要承擔(dān)這些人員住房補貼近300萬元，嚴重影響到該院的效益和市場競爭能力。

面對上述歷史遺留問題，上述兩家單位目前除了自己“兜著”，并無更好的辦法。

而在一些地方，在嚴峻的現(xiàn)實面前，一些國有企業(yè)選擇了風(fēng)險隱患更大的“甩包袱”方式來處理企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題。經(jīng)濟觀察報獲悉，在西南地區(qū)，有一些企業(yè)在剝離企業(yè)辦社會職能時，許多企業(yè)為了盡快適應(yīng)市場，在改革重組中將富余人員和辦社會職能資產(chǎn)率先剝離出來，留在原母體企業(yè)，形成一個空殼企業(yè)繼續(xù)承接舊體制留下的這些負擔(dān)，而將優(yōu)良資產(chǎn)改制上市。這種一個企業(yè)雙重體制交叉運行的狀況，增大了企業(yè)改革中體制和機制創(chuàng)新的難度，使得企業(yè)改革極不徹底，難以通過實現(xiàn)規(guī)范的市場化運作。

同時，留在原母體企業(yè)的社會職能，需要母集團持續(xù)不斷的輸血，為了維持社會職能的正常運轉(zhuǎn)，每年需要支付超過億元的補貼費用，占據(jù)企業(yè)年均利潤總額的50%以上，類似這種成本費用負擔(dān)直接降低了企業(yè)的經(jīng)濟效益。

不過，僅就醫(yī)院和學(xué)校而言，上一輪改革也不徹底。因此，在2016年國資委的“十項改革”計劃表中，將選擇2—3戶中央企業(yè)推進所辦教育機構(gòu)深化改革試點。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明表示，2016年的所辦教育機構(gòu)試點改革，落點很可能是針對資源型企業(yè)，尤其在偏遠地區(qū)，面臨困難比較多的特大型企業(yè)當(dāng)中，從行業(yè)角度看，包括礦產(chǎn)、煤炭、鋼鐵、石油石化等。

一名央企內(nèi)部人士說：“現(xiàn)在這種形勢，我們也想甩掉歷史包袱，但很難，肯定要花費一定的代價，而且還牽涉到人的問題，如果是單純的東西還好辦些，牽涉到人就要考慮多方溝通，不能魯莽行事?！?/p>

十年之后再次啟動的這場剝離企業(yè)辦社會職能改革，看起來困難重重。這場改革所面對的是幾十年來國有體制日積月累逐漸固化的獨特現(xiàn)實環(huán)境，它想要解決的問題是“三供一業(yè)”職能的剝離，而這卻是衡量國企能否在新一輪改革中能否脫胎換骨的根本參照。

2016年，在國有企業(yè)新舊矛盾交織、新舊場景轉(zhuǎn)換的背景下，改革再次出發(fā)。

第五篇：曝2013年大部制改革方案：鐵道部與交通部有望整合

媒體曝2013年大部制改革方案:鐵道部與交通部有望整合

《財經(jīng)》記者 李其諺 左林 賀濤 劉琦琳 許競 由曦 王曉璐

即將在**十八屆二中全會上提交中央討論的新“大部制”改革方案，包括民政部擴大社會管理等方面的權(quán)責(zé)；食品安全監(jiān)管部門整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局擴權(quán)，強化海洋綜合管理權(quán)限；鐵道部與交通運輸部有望整合；而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”等部門的改革，暫未列入改革重點。

自2008年啟動至今的上輪“大部制”改革，重點不在整合歸并、加減計算，難點始終在于打破政府部門自身利益傾向，轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放30多年來，已經(jīng)到了必須面對和解決實質(zhì)性、深層次問題的時刻，因此，各界高度寄望新一輪“大部制”改革中重新設(shè)立類似國家體改委的實體性改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，超越部門利益，系統(tǒng)性、整體性地推動經(jīng)濟體制改革。令人遺憾的是，“新體改委”未列入此輪改革的方案。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地跨部門整合，本輪改革重在局部“手術(shù)”，這體現(xiàn)了十八大報告中“穩(wěn)步推進大部門制改革”的總體原則，也顯示改革仍掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，未來任務(wù)依然艱巨。

——編者

聞樓梯響，終見人下來。

經(jīng)歷了五年的探索、總結(jié)、反思與爭論，中國的“大部制”改革終于再度提上日程。2月下旬，《財經(jīng)》記者從多個渠道獲悉，新一輪“大部制”方案起草已基本完成，并會在即將召開的**十八屆二中全會上提交討論。

“大部制”又稱大部門體制，是指對職能相同或相近的政府機構(gòu)進行整合歸并，實行綜合設(shè)置，以減少機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉，從而提高政府效能。

2008年的“大部制”改革改變了中國以往數(shù)十年來機構(gòu)改革中簡單的“加減法邏輯”，嘗試組建“大部制”為基本框架的政府機構(gòu)。一位參與本輪“大部制”改革方案討論的專家表示，新的“大部制”方案將在總結(jié)上一輪改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照明確的政府機構(gòu)改革的方向和目標(biāo)“再進一步”，“改革方向不會逆轉(zhuǎn)”。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，新一輪的“大部制”改革草案的重點在于：強化市場監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運輸、市場監(jiān)管等重要領(lǐng)域的管理體制。

其中，民政部將擴大社會管理等方面的權(quán)責(zé)；國務(wù)院食品安全委員會辦公室與國家食品藥品監(jiān)督管理局等部門的食品安全監(jiān)管職能進行整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；國家海洋局亦將擴權(quán)，強化海洋綜合管理權(quán)限；各界呼吁最多的鐵道部與交通運輸部將有望整合。而此前廣為流傳的“大能源”“大文化”“大金融”“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點。

相較于上一輪“大部制”改革大刀闊斧地實施多個部門的整合，本輪改革進行“手術(shù)”的僅有少數(shù)部委，更多的則是著眼于部委職能“微調(diào)”，這也體現(xiàn)了十八大報告中“穩(wěn)步推進大部門制改革”的總體原則。

“雖然草案已經(jīng)基本完成，但在提交討論之前，仍存在變化的可能。”上述接近方案討論的專家透露，在二中全會之后，“大部制”改革方案才有望“定盤”。

2013年1月，國家行政學(xué)院黨委書記、常務(wù)副院長李建華在《求是》雜志撰文談及“大部制”改革時提出，“要穩(wěn)步推進大部門制改革，對職能相近、管理分散的機構(gòu)進行合并；對職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)進行調(diào)整；對職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機構(gòu)進行適當(dāng)分設(shè)，逐步建成科學(xué)合理、順暢高效的大部門制行政機構(gòu)體系?！?/p>

然而，形成方案僅僅是新一輪“大部制”改革的開始，未來改革能否成功，并最終實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

“無論是現(xiàn)有大部門的完善，還是新大部門的增設(shè)，都應(yīng)從外延式轉(zhuǎn)軌到內(nèi)涵式，否則就會成為五年一次的新瓶裝舊酒。”中國行政管理協(xié)會副秘書長沈榮華表示：“如果行政管理體制內(nèi)部存在的深層次問題依然沒有解決，那(?大部制?改革)就毫無意義了?！?/p>

民政擴權(quán)

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，此輪“大部制”改革中，一向冷門的民政部將會擴充職權(quán)，其社會組織管理、社會建設(shè)職能將被強化，并成為新亮點。

在之前的歷次國務(wù)院機構(gòu)改革中，民政部始終沒有進行大的調(diào)整，其基本職能亦變動不大。

1988年和1993年國務(wù)院兩次機構(gòu)改革都確定，“民政部是國務(wù)院主管社會行政事務(wù)的職能部門”。1998年的“大部制”改革中，民政部的職能定位得以延續(xù)，但在政府部門序列上將其列入“國家政務(wù)部門”，以進一步加強它的行政管理職能。同時，民政部的部分權(quán)限也得到調(diào)整。比如，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險職能被劃出，并入當(dāng)時的勞動和社會保障部；承接民辦非企業(yè)單位登記管理、抗災(zāi)救災(zāi)、退伍軍人和離退休干部安置、勘界等職能。此后，民政部職能再無大規(guī)模調(diào)整。

目前，除社會組織管理外，民政部承擔(dān)的優(yōu)撫、救災(zāi)、社會救助、社會福利、婚姻、殯葬管理等職能，多為國家對社會底層的救助幫扶，職能較為局限。

近十年來，社會建設(shè)被提到重要地位。十八大報告中更明確指出，加強社會建設(shè)要在改善民生和創(chuàng)新社會管理的進程中實現(xiàn)。而在社會管理創(chuàng)新中，對社會組織管理的改革是重要內(nèi)容。2006年10月召開的**十六屆六中全會中，“民間組織”的表述首次變更為“社會組織”，具體包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三類，其登記管理職能歸屬民政部門。

長期以來，中國對社會組織實行登記管理與業(yè)務(wù)主管單位的“雙重管理”，即在民政部門登記注冊之前，社會組織須找到一個政府部門或其下屬機構(gòu)充當(dāng)“業(yè)務(wù)主管單位”。這造成大量草根組織無法注冊，游離在灰色地帶。而登記在冊的社會組織，多和政府部門有千絲萬縷聯(lián)系，部分異化為“二政府”，代為行使行政職能，甚至成為**重災(zāi)區(qū)。

民政部民間組織管理局副局長楊岳曾對《財經(jīng)》記者表示，目前一些行業(yè)協(xié)會已淪為政府部門的“小金庫”，政府部門不便收的錢由協(xié)會收，又回流到政府部門，從全國性行業(yè)協(xié)會到地方性行業(yè)協(xié)會概莫能外，以致中紀(jì)委把行業(yè)協(xié)會列為治理**的重點領(lǐng)域。

由于“雙重管理”，不少全國性社會組織的實際管轄權(quán)分散于各部委，民政部門缺乏有效監(jiān)管手段，只能在登記注冊時進行資格審查，日常監(jiān)管主要依靠年檢，且往往流于形式。

民政部民間組織管理局內(nèi)部人士對《財經(jīng)》記者表示，此次“大部制”改革中，強化民政對社會組織的管理權(quán)，廢除被詬病已久的“雙重管理”，是最有可能的方向。

實際上，在此前的修法進程中，這一方向已露端倪。2011年3月，《基金會管理條例(修訂草案送審稿)》中，即已明確基金會不再需要業(yè)務(wù)主管單位，民政部門成為唯一的登記管理機關(guān)，原有的分散管理模式向集中管理過渡。后來這一草案送審稿雖未公開征求意見，但了解修法進程的人士稱，民政部門擴大監(jiān)管權(quán)已成必然。

《基金會管理條例(修訂草案送審稿)》中增加了大量對民政部門的授權(quán)條款。比如，登記管理機關(guān)履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，可以采取現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證，以及查閱復(fù)印有關(guān)文件、證照、賬簿、電子數(shù)據(jù)等方式，并可根據(jù)需要對印章和有關(guān)資料臨時封存。

一些地方民政部門已經(jīng)開始嘗試行使行政執(zhí)法權(quán)。2009年，吉林省組建民間組織執(zhí)法監(jiān)察局，并下發(fā)《社會組織登記管理機關(guān)行政執(zhí)法程序規(guī)定》。江蘇省為增加執(zhí)法監(jiān)察工作的權(quán)威性，不僅將主管機構(gòu)名稱改為“社會組織管理局”，還增掛了“社會組織執(zhí)法監(jiān)察局”牌子。

除去對社會組織管理的強化，在“社會建設(shè)”的大框架下，社區(qū)建設(shè)、社工建設(shè)等內(nèi)容未來也可能被一并整合進民政部門，并得以強化。

但在清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名看來，這一方案仍不夠理想。民政部門要成為社會建設(shè)主體，應(yīng)當(dāng)整合國家發(fā)改委社會司以及人力資源和社會保障部的一部分職能，成立“大社會部”，從提供基本公共服務(wù)的角度展開社會管理改革。

不過王名也承認，這一方案難度很大，最主要是涉及各部門之間的利益博弈，“大部制改革，首先在部門層面就得取得共識”。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津則認為，民政部門要強化社會建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理順與各地社會工作委員會(下稱社工委)的關(guān)系。按照目前各地的通行設(shè)置，社工委隸屬黨務(wù)系統(tǒng)，但在北京等地已出現(xiàn)職能化趨勢，承擔(dān)了政府購買公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等具體工作，由于其部分職能與民政部門重合，兩者在行使職權(quán)時經(jīng)?！按蚣堋薄６绻の谥醒雽用娌o相應(yīng)設(shè)置，社會管理職能劃歸中央政法委、綜治委，帶有比較強烈的維穩(wěn)色彩，“反而拖了民政改革的后腿”。賈西津認為，社會建設(shè)管理改革，必須讓社會組織、社區(qū)、社工都成為建設(shè)主體，而非維穩(wěn)對象。

食品監(jiān)管“無縫化”嘗試

在本輪“大部制”改革中，對食品安全監(jiān)管職能的整合將成為重點之一。其目標(biāo)是要建立“統(tǒng)一監(jiān)管”的體制，這也符合大部門體制所確定的“一件事情由一個部門負責(zé)”的設(shè)想。

近年來頻發(fā)的食品安全事件，讓公眾感到焦慮和擔(dān)憂，也讓分管食品安全監(jiān)管相關(guān)機構(gòu)焦頭爛額，疲于應(yīng)對。多頭監(jiān)管、分段管理的體制，已成為制約中國食品安全監(jiān)管的最大障礙。

目前，中國的食品安全監(jiān)管權(quán)分散在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥監(jiān)等系統(tǒng)中。以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)消費鏈為例，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)環(huán)節(jié)，質(zhì)檢部門管理加工環(huán)節(jié)，流通環(huán)節(jié)則由工商部門監(jiān)管，最后的餐飲環(huán)節(jié)由藥監(jiān)部門把關(guān)。由于涉及的監(jiān)管部門和環(huán)節(jié)太多，且力量分散，分段監(jiān)管體系難以避免縫隙和盲區(qū)，進而造成部門之間責(zé)任不明確、互相推諉，并使得食品安全事件一再發(fā)生。

2008年以來，“三聚氰胺奶粉”事件，沈陽“毒豆芽”事件和河南“瘦肉精”事件等，皆使現(xiàn)有體制之弊暴露無遺。

此外，中國現(xiàn)行體制也與國際食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢相逆。以美國的食品安全監(jiān)管制度為例，其按照產(chǎn)品種類進行職責(zé)分工，不同種類的食品由不同部門管理，農(nóng)產(chǎn)品歸農(nóng)業(yè)部管理，農(nóng)產(chǎn)品以外的其他食品由美國食品和藥品管理局(FDA)負責(zé)，以此實現(xiàn)對產(chǎn)品流程的無縫監(jiān)管，出現(xiàn)問題無法推諉。

實際上，中國一些地方嘗試，已為進一步改革提供經(jīng)驗。比如，深圳和順德進行的“大部制”改革試點，便在食品安全集中監(jiān)管方面做出探索，學(xué)界大多持肯定態(tài)度。兩地的改革模式大體相同，都將分散于原工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的食品安全監(jiān)管職能進行整合，劃歸給新設(shè)立的機構(gòu)——深圳稱為市場監(jiān)督管理局，順德則叫做市場安全監(jiān)管局。

然而，深圳和順德的做法，也受到了現(xiàn)有管理體制的挑戰(zhàn)，最大的問題便是“一個媳婦要應(yīng)付多個婆婆”。國家行政學(xué)院副教授王靜舉例說明這個問題，廣東省工商局召集重要會議，希望下級單位認真對待，深圳市場監(jiān)督管理局就要有一位副局長去參加會議，同樣在質(zhì)檢、衛(wèi)生方面，也要設(shè)置副職對應(yīng)。王靜認為，如果只在基層做部門合并，就會導(dǎo)致與上級機構(gòu)對接時出現(xiàn)障礙，“中央層面應(yīng)該首先理順這個問題，地方才好做事”。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，全國性的食品安全監(jiān)管改革，最大可能是參照深圳和順德的模式。一位接近國務(wù)院食品安全委員會的專家透露，一個名為市場秩序監(jiān)管總局的機構(gòu)可能會被設(shè)立。

從各系統(tǒng)的內(nèi)部改革來看，新一輪的食品安全監(jiān)管改革可見脈絡(luò)。2011年，全國省級以下的工商和質(zhì)檢部門開始從垂直管理調(diào)整為地方政府分級管理。在此之前，省級以下藥監(jiān)部門也開始了分級管理調(diào)整。根據(jù)2009年實施的《食品安全法》規(guī)定，食品安全由地方政府負總責(zé)，減少中央政府的干預(yù)，可以方便地方政府行使權(quán)力。

但是，對于這種分級管理的調(diào)整，地方工商和質(zhì)檢系統(tǒng)的抵觸情緒較大，最主要的擔(dān)心是，在改成屬地管理以后，未來在人員編制、經(jīng)費支持上會處于弱勢地位，部門的力量會被削弱。但在王靜看來，這種擔(dān)心并不必要，隨著地方政府真正認識到食品安全的重要性，應(yīng)會給予相關(guān)的保障。

然而，一旦涉及到部門整合，首先需要克服的障礙就是編制、人員和設(shè)備等矛盾。在2009年的調(diào)整中，地方藥監(jiān)局從衛(wèi)生局接手餐飲服務(wù)監(jiān)管職能，但相應(yīng)的人員和檢測設(shè)備并沒有及時劃轉(zhuǎn)，用了兩三年的時間才消化掉問題。湖南會同縣藥監(jiān)局原副局長朱寶利也表示，一開始，基層藥監(jiān)系統(tǒng)對餐飲服務(wù)的管理審批并不適應(yīng)，當(dāng)時從衛(wèi)生部門轉(zhuǎn)來的人員大部分不是餐飲專業(yè)的，以預(yù)防醫(yī)學(xué)的居多，專業(yè)不對口?！拔覀兙秩ツ瓴艅倓偫眄槻惋嫹?wù)的審批職能，人員擴編，也培訓(xùn)了(如果成立新的機構(gòu))，現(xiàn)在又要交出去?！敝鞂毨г?。

而對于本輪食品安全監(jiān)管體制的調(diào)整，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安持謹慎態(tài)度。他認為，實現(xiàn)食品安全無縫監(jiān)管的改革趨勢是正確的。不過，食品安全監(jiān)管權(quán)力下放后，地方政府對于本地急性、重大食品安全事件勢必更加關(guān)注，但出于保護本地稅收和就業(yè)的考慮，可能會對產(chǎn)生長期、慢性危害的食品安全管理不夠嚴格。

“大海洋”格局期待

在過去的一年之中，從渤海溢油事件，到南海、東海主權(quán)之爭，海洋管理的地位從中央決策層面到民眾層面都得到了前所未有的重視。業(yè)內(nèi)多位專家表示，這很有可能成為海洋管理體制改革的契機。

1964年，中國已設(shè)立國家海洋局。但直到1989年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家海洋局才被明確為管理全國海洋事務(wù)的職能部門，同時原有分散的海洋行業(yè)管理得以保留。至此，“海洋綜合管理與分部門分級管理相結(jié)合”的體制確立，并延續(xù)至今。但海洋局一直被認為是“弱勢部門”，海洋的實際管理職能分散于海洋、漁政、海事、公安邊防、海關(guān)、國土、文物、旅游以及石化、石油企業(yè)等各部門和行業(yè)。

隨著時間的推移，這一體制已經(jīng)日漸成為中國海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋權(quán)益維護的掣肘。

2003年國務(wù)院印發(fā)的《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》是中國首個指導(dǎo)全國海洋經(jīng)濟發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。該綱要涵蓋了海運、船舶工業(yè)、港口開發(fā)等多個領(lǐng)域，涉及多個職能部門。在中國海洋大學(xué)海洋經(jīng)濟學(xué)院教授劉曙光看來，該綱要在實施過程中首先暴露出來的問題便是實施主體不明確。

此外，目前中國的海洋執(zhí)法權(quán)同樣分散在海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、公安邊防等多個部門手中。一位基層漁業(yè)監(jiān)督管理站站長表示，海洋執(zhí)法的現(xiàn)狀是，各個執(zhí)法隊伍皆遵照各個主管部門頒布的法規(guī)進行執(zhí)法。“比如漁政主要遵守的是《漁業(yè)法》，漁政的船出去只能管捕魚的，其他的不能管，因為沒有執(zhí)法權(quán)。”

現(xiàn)實中高度分散的行業(yè)管理，使得國家海洋局無論是在海洋經(jīng)濟的發(fā)展或是海上突發(fā)事件的處置中，處境都頗為尷尬。

實際上，海洋管理體制改革多年呼聲不斷。早在上世紀(jì)90年代末，時任國家海洋局管理司司長鹿守本就開始呼吁對海洋的綜合管理。《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，更明確表達了逐步理順海洋管理體制的方向。

在2012年3月召開的十一屆全國人大第五次會議上，全國人大代表、國家海洋局黨組成員、紀(jì)委書記呂濱總結(jié)海洋管理體質(zhì)存在的弊端主要包括，缺乏高層次的統(tǒng)籌決策機制，海洋行政主管部門的權(quán)威性不夠，海上執(zhí)法力量分散，效能發(fā)揮不足。

呂濱還向全國人大提交了《關(guān)于改革完善我國海洋管理體制的建議》(下稱《建議》)。這份《建議》可視為國家海洋局對未來海洋管理體質(zhì)改革的預(yù)期。

《建議》分別從以下三個層面展開闡述。一是在決策層面，成立中央海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由中央、軍隊和國務(wù)院有關(guān)部門相關(guān)負責(zé)人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組主要負責(zé)向中央提出事關(guān)國家海洋事業(yè)發(fā)展的大政方針和政策建議，處置海上突發(fā)事件。二是在管理層面，成立國務(wù)院直屬海洋主管部門，涉海有關(guān)職能由該部門實施綜合管理。三是在執(zhí)法層面，組建中國海洋執(zhí)法監(jiān)察總隊。整合海洋執(zhí)法力量，建立一支統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。

目前，在中央決策層面加強對海洋領(lǐng)域直接管理已無懸念，已經(jīng)成立的中央海權(quán)辦成員即包括海洋局、外交部、公安部、軍方相關(guān)部門等。

然而，在管理層面和執(zhí)法層面的整合，則不得不囿于多部門利益的協(xié)調(diào)，以及權(quán)責(zé)的劃分，一直難有動作。

比如，上世紀(jì)80年代以前海洋局僅設(shè)于國家層面，并未向省市縣一級延伸。為了能夠調(diào)動國家和地方雙向管理，中國開始向地方賦予海洋管理權(quán)責(zé)。但是，到底選擇單成立一個系統(tǒng)，還是在原有的基礎(chǔ)上擴增，卻是一個問題。

反復(fù)權(quán)衡后的結(jié)果是，在省市縣一級漁業(yè)局增設(shè)了海洋管理職責(zé)，合并成海洋與漁業(yè)局(廳)。一位退休的省級海洋與漁業(yè)廳副廳長就表示，同樣一件事情，在國家海洋局開完會匯報后，還要去漁業(yè)局匯報。

海洋管理體制改革遲遲沒有啟動的另一個原因在于，究竟是將國家海洋局交由國務(wù)院直接管理，還是成立一個類似于能源管理委員會的協(xié)調(diào)機構(gòu)，決策層意見尚未統(tǒng)一。

而在新一輪“大部制”改革中，有望從中央層面理順海洋管理體制。一位接近國家海洋局的人士透露，中編辦和中組部都已經(jīng)到海洋部門和省市做過調(diào)研，可以說這方面的基礎(chǔ)工作已經(jīng)做了多年，“這次應(yīng)該能上兩會”。

“大金融委”難產(chǎn)

新一輪改革的調(diào)研之中，金融界人士一直在呼吁“大金融委”現(xiàn)身。

在1993年以前，中國由央行統(tǒng)一實施金融監(jiān)管。1993年的機構(gòu)改革中，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會陸續(xù)成立，“一行三會”的監(jiān)管架構(gòu)成形，并由此確立了分業(yè)監(jiān)管的體制。

但隨著金融業(yè)的發(fā)展，特別是混業(yè)經(jīng)營的深入，監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)的問題在金融領(lǐng)域日益突出，“一行三會”之間缺乏協(xié)調(diào)的問題為業(yè)界關(guān)注。

2008年8月，國務(wù)院曾下發(fā)通知，要求央行會同銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)共同建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。但是，由于缺乏正式的制度保障，協(xié)調(diào)機制并沒有發(fā)揮實際效果。目前，“一行三會”之間協(xié)調(diào)的主要渠道是每十天一次的、由主管副總理主持的工作會。而在高層交流之外，司局級中層的溝通較少。“尤其在涉及到利益、地盤等問題時，部際協(xié)調(diào)異常困難?！敝袊y行國際金融研究所高級分析師周景彤表示。

在2012年發(fā)布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中，再次提及要積極完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作，減少監(jiān)管套利，避免監(jiān)管缺位和錯位。

出于政策要求和現(xiàn)實情況，是否采取將“一行三會”合并，或者建立高于“三會”的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)等屢被業(yè)界論及。

然而，各方消息顯示，“大金融委”并未被列入新一輪“大部制”改革方案。

“我們沒有聽說任何這方面的消息?！币晃汇y監(jiān)會權(quán)威人士表示。他認為，目前“一行三會”合并可能性不大。

一位前任銀監(jiān)會高層人士也指出，改革如果使政府瘦身、功能高效的話，那沒有問題，但如果只追求形式的話，并不解決根本問題，現(xiàn)實的路徑依然是在目前的監(jiān)管格局下加強協(xié)調(diào)。

社科院金融研究所研究員胡濱曾撰文表示，中國應(yīng)建立實體化、法治化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。他認為，在中國目前的分業(yè)監(jiān)管格局中，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制缺乏正式的制度保障。

加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)之外，對于國有金融資產(chǎn)的管理也是改革的重點。

早在2010年，財政部會同中組部、中編辦、人民銀行、法制辦、國研室、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、中投公司等單位成立了加強國有金融資產(chǎn)管理課題小組，并起草了《加強國有金融資產(chǎn)管理課題調(diào)研報告》(下稱《調(diào)研報告》)。

《財經(jīng)》記者獲知，《調(diào)研報告》初擬了兩種方案。

方案一是依托現(xiàn)有管理部門和機構(gòu)，明確財政部的國有金融資產(chǎn)管理和出資人代表的權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。在資產(chǎn)管理層面，可在財政部現(xiàn)有職能基礎(chǔ)上，增加制定并組織實施國有金融資產(chǎn)戰(zhàn)略**等職能。在人事管理層面，對國有金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理體制維持不變，即由中組部和監(jiān)管機構(gòu)任命。

方案二是成立專門的國有金融資產(chǎn)管理機構(gòu)，行使國有金融資產(chǎn)管理和出資人代表職責(zé)，承擔(dān)制定和組織實施國有金融資產(chǎn)戰(zhàn)略**等職權(quán)，并將財政部和匯金公司管理的國有金融資產(chǎn)及相關(guān)職能劃轉(zhuǎn)至特設(shè)機構(gòu)。同時，在特設(shè)機構(gòu)下成立國有金融股權(quán)管理公司，重點國有金融機構(gòu)股權(quán)管理由特設(shè)機構(gòu)負責(zé)，非重點國有金融機構(gòu)股權(quán)管理由國有金融股權(quán)管理公司負責(zé)。在人事管理方面，國有金融股權(quán)管理公司領(lǐng)導(dǎo)班子由中組部管理，將中投公司和金融監(jiān)管部門的“管人”職責(zé)劃轉(zhuǎn)至特設(shè)機構(gòu)。

當(dāng)時，課題的成員單位提出了各自的傾向性意見：中組部、法制辦、證監(jiān)會、中投公司傾向于方案二；國研室、銀監(jiān)會傾向于方案一；保監(jiān)會傾向于目前選擇方案一，待時機成熟后適時啟動方案二；中編辦、財政部、人民銀行傾向于將兩種方案一并上報國務(wù)院。

其實，兩種方案的利弊十分明顯。方案一對現(xiàn)有格局觸動不大，改革成本較低，但沒有從根本上改變出資人職能相對分散的局面，且不利于財政部實現(xiàn)公共財政目標(biāo)。方案二的好處在于，國有金融資產(chǎn)出資人代表單一，能夠設(shè)定并實現(xiàn)更為明晰、具體的可操作目標(biāo)。但其不足之處在于對現(xiàn)有格局有較大調(diào)整，改革震動過大。

業(yè)界一度猜測，“金融國資委”議題會在2012年的第四次全國金融監(jiān)管工作會議上提交討論，但是并未實現(xiàn)。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，部委缺乏統(tǒng)一的認識以及改革難度過大是主要原因。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，新一輪“大部制”改革，“金融國資委”的組建仍未列入方案重點中，但對于其的可行性研究，仍在緊鑼密鼓地推進。

“大能源部”再折戟

在上一輪國務(wù)院機構(gòu)改革中，發(fā)改委能源局升格為國家能源局。兩年后國家能源委成立，能源管理的格局開始趨向集中。去年以來，組建“大能源部”的討論漸多。

2012年9月下旬，中國能源研究會公布了一份“能源大部制”的改革建議報告。

中國能源研究會是中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會的組成單位，這里聚集了來自能源監(jiān)管機構(gòu)、能源企業(yè)的核心研究型官員和權(quán)威企業(yè)人士。中國能源研究會所發(fā)布的題為《健全與市場經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟相適應(yīng)的能源管理體制》的報告中稱，中國成立能源部，統(tǒng)一制定能源政策，加強能源管理，更有利于能源發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

這份報告與此前流傳的版本不同。報告中的能源部將不觸及包括能源價格管理和項目審批權(quán)，而會將職能定位在能源戰(zhàn)略規(guī)劃和市場監(jiān)管上，這或許會比其他方案降低改革的阻力。

盡管支持報告發(fā)布的專家一再聲明，上述研究結(jié)論僅代表研究者的意見，而并不代表主管機構(gòu)的看法，但這份報告還是引起了巨大的轟動。

“大能源部的成立是大勢所趨?！敝袊茉囱芯繒晃粚＜冶硎荆骸澳茉磫栴}越來越重要，大能源部的管理體制，在國際上是一個趨勢?！?/p>

不過，對于“大能源部”的反對意見，也從未停止。

原國家能源部部長黃毅誠在接受媒體采訪時稱，要借鑒之前的監(jiān)管教訓(xùn)：“如果成立了能源部，卻不給予其相應(yīng)的權(quán)力，那么我就不贊成成立?！?/p>

然而一旦能源部強勢，則必然陷入與國家發(fā)改委分權(quán)的斗爭之中?！熬拖駥O悟空怎么逃也逃不出如來佛祖的手掌心?！眹野l(fā)改委系統(tǒng)的一位專家告訴記者，“打來打去，就變成國家發(fā)改委批大項目，能源部批小項目。兩個強勢部委一起來管能源行業(yè)，將是能源領(lǐng)域的一場災(zāi)難?！?/p>

“大文化部”縮水

在新一輪“大部制”改革中，各界一度認為“大文化部”將成為改革排頭兵，此前中央調(diào)研組亦奔赴各地廣電系統(tǒng)調(diào)查研究。然而，據(jù)《財經(jīng)》記者獲悉，目前，“大文化部”改革速度低于預(yù)期，或?qū)⒃谡畵Q屆平穩(wěn)之后漸次展開。

自2008年“大部制”改革以來，信息技術(shù)、文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，這對文化部門的行政體制形成了挑戰(zhàn)。中國人民大學(xué)新聞學(xué)院副院長喻國明對《財經(jīng)》記者表示，文化、體育事業(yè)具有特殊性，近年來，文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的管理體制與現(xiàn)實情況的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了較大矛盾，現(xiàn)有的行政體制和管理方式也應(yīng)該相應(yīng)進行變革。

目前，在縣市一級，多數(shù)廣電系統(tǒng)、新聞出版單位、企業(yè)已經(jīng)與文化部門合并，成立文化廣電新聞出版局(下稱文廣新局)。在海南省，文化部門的“大部制”改革甚至已經(jīng)包括了體育部門。正是因為此，業(yè)界認為，“大文化部”改革水到渠成。

關(guān)于此次“大文化部”的調(diào)整方案，此前流傳較多的版本為：國家廣播電影電視總局、新聞出版總署將與文化部合并為“大文化部”。而在另一版本中，除去上述三個部門，國家體育總局也將被并入大文化部。但中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，具體合并方案目前并不明朗。

汪玉凱曾參與2008年的大部制改革方案設(shè)計，在他看來，從去年十八大召開到今年“兩會”召開，時間間隔較短，短時間內(nèi)，局部調(diào)整的可能性較大，大調(diào)整或許將在一兩年后逐步展開。

汪玉凱認為，基于社會環(huán)境、現(xiàn)實的變化，此次大部制調(diào)整的初衷即在于對近年來突出的共識性問題，實現(xiàn)理順職責(zé)、避免交叉的目標(biāo)。以網(wǎng)絡(luò)游戲監(jiān)管為例，在過去幾年，就曾出現(xiàn)文化部與新聞出版總署的交叉管理現(xiàn)象。

喻國明表示，隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，決策層仍需進一步認識社會環(huán)境的變化，改變意識。在對文化事業(yè)的管理上，應(yīng)該側(cè)重邊界而非執(zhí)著于細節(jié)。關(guān)于“大部制”改革思路，他認為，可按照技術(shù)、內(nèi)容、產(chǎn)業(yè)等方面劃分，加強專業(yè)化。對于此輪改革的預(yù)期，汪玉凱表示，改革需要各部門做好思想準(zhǔn)備及工作準(zhǔn)備，“比起需要做什么，能做什么更為重要”。

“頂層設(shè)計”缺憾

長期以來，中國的改革掣肘于壟斷利益、部門利益糾葛，全局性的經(jīng)濟體制改革十年逡巡不前。因此，經(jīng)濟學(xué)家們普遍寄望于“大部制”改革打破政府自身利益傾向，重新成立類似于國家體改委的實體性改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，牽頭推進經(jīng)濟體制改革。

“這是最令人遺憾之處。”一位接近方案研討的專家告訴記者，即將提交的“大部制”改革方案中，“新體改委”未列入其中，同時對國家發(fā)改委的審批權(quán)削弱亦有限。這意味著在“十二五”期間，仍由國家發(fā)改委同時主導(dǎo)“改革”與“發(fā)展”。

2003年的機構(gòu)改革，國家經(jīng)貿(mào)委部分職能與國家體改委并入國家計劃委員會，并改組更名為國家發(fā)改委，在實際上是把短期調(diào)控、中長期調(diào)控、體制改革、總量控制等目標(biāo)一致和彼此關(guān)聯(lián)的宏觀調(diào)控職能歸為一體。國家發(fā)改委也因此有了“小國務(wù)院”之稱。

發(fā)改委掌握宏觀調(diào)控權(quán)、微觀項目審批權(quán)，同時還在領(lǐng)銜體制改革。而每成立一個新的部委，都需要面臨與國家發(fā)改委的職能交叉，不免陷入與發(fā)改委的分權(quán)糾葛。

國家發(fā)改委成立十年來，權(quán)力過于集中，既管“發(fā)展”又管“改革”等問題頗受爭議。接近國家發(fā)改委的人士坦言，強化國家發(fā)改委并非真正“大部制”，“因為?大部制?是基于市場經(jīng)濟，而國家發(fā)改委的超級部委模式是基于計劃經(jīng)濟?！?/p>

“改革開放已經(jīng)30多年，該解決的問題差不多都解決或者碰過了。今后的改革必然涉及到實質(zhì)性的、深層的問題。改革必須是要自上而下的，有系統(tǒng)地整體進行?！敝醒朦h校教授王貴秀告訴《財經(jīng)》記者：“中央對改革應(yīng)該有專門研究的機構(gòu)，然而現(xiàn)在沒有。上一輪機構(gòu)改革后，體改委并入發(fā)改委，但發(fā)改委首要職能是指揮經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的?！?/p>

在上一輪“大部制”改革之后，中央曾派出調(diào)查組，分析改革的成效和存在的問題。一位參與調(diào)研的專家透露，他們認為各個部門關(guān)系并沒有理順?！鞍l(fā)改委管宏觀，實際上也管到了各個行業(yè)部門，替代了行業(yè)部門的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。”這位專家透露：“其他部委負責(zé)行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃，但是很大部分權(quán)力卻在發(fā)改委、財政部，行業(yè)部門仍然權(quán)責(zé)脫節(jié)?！?/p>

縱然留有遺憾，但即將提交中央決策層的改革方案仍將“大部制”向前再推進了一步。十八大報告中提出，要“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。

新一輪“大部制”改革，在努力打破上一輪以“政府職能轉(zhuǎn)移”為主的“外延式”改革模式，力爭走“內(nèi)涵式”發(fā)展道路。

“現(xiàn)在機構(gòu)改革方案保密度很高，這是不對的?！苯咏桨钢贫ǖ膶＜覍Α敦斀?jīng)》記者指出：“?大部制?改革方案如果真正科學(xué)地研究，應(yīng)該公開討論，聽取各界不同聲音，吸收地方和行業(yè)的改革經(jīng)驗——真正的改革應(yīng)該兼有各種視角。”

本刊記者翁仕友、實習(xí)生王佳麗對此文亦有貢獻 來源《財經(jīng)》