第一篇：出讓土地改變用途法律制度梳理

出讓土地改變用途法律制度梳理(2017-06-03 15:59:54)轉載▼

出讓土地改變用途，常見的是把工業(yè)用地、綜合用地改為住宅用地、商業(yè)用地，追求土地利益最大化，如果政府直接進行房地產開發(fā)，必然是政府政府征收拆遷補償，問題在于政府認可企業(yè)改變土地用途，如何操作，目前，爭論焦點歸結兩種觀點：一種是把土地改為商業(yè)開發(fā)的需要重新進行招拍掛，一種觀點認為，可以直接與政府協(xié)議改變用途，補繳工業(yè)與商業(yè)土地出讓差價即可。各有道理，各地做法不統(tǒng)一，主流做法應該是第二種，即改變土地用途，經政府批準，符合新的規(guī)劃，重新與政府簽訂協(xié)議，補交出讓金，為此，筆者把涉及這方面規(guī)范性法律制度梳理出來，不難發(fā)現(xiàn)，我國土地法律制度始終處于復雜模糊不清狀態(tài)，不同縣市對待同類事務做法不同，同一地區(qū)前后做法有時也不同，同一國家的不同部門之間規(guī)則有時也不協(xié)調一致，中國特色復雜制度必然造就沖突與土地腐敗。

1、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條，即“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照本章的有關規(guī)定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記?！?/p>

2、《土地管理法》第十二條規(guī)定：建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。

3、《城市房地產管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”

4、《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)[2003]70號文件）第四點部分規(guī)定如下：嚴禁低價協(xié)議出讓土地，協(xié)議供地必須提前公布供地方案。協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻洜I性用地的，必須先經城市規(guī)劃部門同意，由國土資源行政主管部門統(tǒng)一招標拍賣掛牌出讓。

5、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（國土資源部令第11號）第四條規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

6、招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》第四條第三款規(guī)定的：招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權范圍包括：出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的。

7、《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》（國土資源部21號令）第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續(xù)?！?/p>

第二篇：國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途

國土資源部辦公廳關于出讓土地改變用途

有關問題的復函

國土資廳函〔2010〕104號

湖南省國土資源廳：

《關于出讓土地使用權改變土地用途如何辦理相關手續(xù)的請示》（湘國土資〔2010〕3號）收悉。經研究，函復如下：

根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》（國土資發(fā)〔2006〕114號）等法律政策規(guī)定，出讓土地改變土地用途，經出讓方和規(guī)劃管理部門同意，原土地使用權人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂變更協(xié)議或重新簽訂出讓合同，相應調整土地出讓金。原土地使用權人應當按照變更協(xié)議或重新簽訂的出讓合同約定，及時補繳出讓金，辦理土地登記。但出讓合同、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確必須收回土地使用權重新公開出讓的，不得辦理協(xié)議出讓手續(xù)。

二○一○年二月二日

第三篇：協(xié)議出讓土地改變用途處置政策研究

對于已經依法協(xié)議出讓的國有土地改變用途的政策性處置，國土部制訂并自今年8月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權的，仍可以通過評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置。筆者閱讀兩個《規(guī)范》后認為：評估和補繳差價，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國土部所框定的兩種方式中可操作性較強的一種處置方式。

一、評估和補繳差價是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式

之所以稱評估和補繳差價是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，主要依據(jù)有三：

第一，法律規(guī)定。對于協(xié)議出讓的國有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金?！逼涠锻恋毓芾矸ā返谖迨鶙l中規(guī)定：“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意?！逼淙锻恋毓芾矸ā返谑l規(guī)定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)?！边@一些法條中爭議較大的是對“變更”一詞的理解，筆者認為：在我國現(xiàn)行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等并列且含義迥異的法律術語；實施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權的出讓與被出讓關系；但《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權出讓與被出讓關系，其含義應理解為有條件地改變原出讓合同的部分內涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權的出讓與被出讓關系依然保持。

第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調整土地出讓金的，應予支持?！逼涠瑖临Y源部21號令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續(xù)?！弊罡咴旱乃痉ń忉尯蛧敛康囊?guī)章對于以評估和補繳差價方式處置協(xié)議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。[!--empirenews.page--] 第三，法學專家認同評估和補繳差價的處置方式。由中國社會科學院法學研究所研究員、博導梁慧星主編的《中國民法典草案建議稿附理由》一書（2005年出版）第二編“物權”第十一章“基地使用權”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權存續(xù)期間，經縣級以上人民政府依法批準，可以變更土地的登記用途；經土地所有人同意，可以變更土地的約定用途。”該條所附理由為：“物權法既要強調基地使用權人有按用途使用土地的義務，也應準許基地用途在嚴格條件下的變更?！边@一章由中國社會科學院法學研究所研究員、博導陳甦執(zhí)筆、并經梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權存續(xù)期間”。由此可見，梁、陳二位法學專家對出讓土地改變用途也持經審批和評估后補繳差價的觀點。

二、評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式

之所以稱評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式，主要理由是：

第一，評估和補繳差價，與地方政府積極扶持企業(yè)發(fā)展的實際相適應。多年來，各省、市的眾多縣、市、區(qū)政府，為了留住企業(yè)，為了涵養(yǎng)稅源，為了促使企業(yè)做大做強，為了改善投資軟環(huán)境，對本地企業(yè)（包括一二三產業(yè)）都在施行優(yōu)惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過設立多種獎勵或補貼項目給企業(yè)以資金補助，尤其是經濟強縣、市、區(qū)政府，對規(guī)模較大的企業(yè)予以特別優(yōu)惠，較流行的做法是將企業(yè)依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財政補貼的形式予以返還。所以，據(jù)此實際情況看，在處置出讓土地改變用途時讓企業(yè)多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒多大的利害損益，因為土地出讓金收益的極大部分歸縣、市、區(qū)財政，地方政府在處置土地改變用途時對企業(yè)扣得緊了一些、投資環(huán)境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業(yè)再多返還一些、投資環(huán)境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時緊扣細算沒多大的意義，只不過落實到具體企業(yè)上的利害損益可能會有一些不同而已。再說，由地方政府設立多種名目給企業(yè)以資金補貼容易引起國際貿易摩擦，而在土地使用權出讓金上給企業(yè)以較寬松的政策，卻是能為藍眼睛們認可的給企業(yè)的一份暗補，比地方政府給企業(yè)返還財政資金要穩(wěn)妥得多。

所以，筆者認為，按評估和補繳差價方式處置出讓土地改變用途，雖應力求將價格評估得公正、準確，應嚴格防范處置人以權謀私，但沒必要錙銖必較，因為地方政府對企業(yè)的基本態(tài)度仍然是積極扶持其做大做強，而且最重要的扶持措施是讓企業(yè)合法地少繳稅費、多拿補貼。所以，筆者認為：凡是政府財力比較寬裕、近幾年確實給企業(yè)以諸多扶持性補貼的縣、市、區(qū)，在施行《規(guī)范》中，對出讓土地改變用途還是選用評估和補繳差價方式為好。

第二，評估和補繳差價，處置成本較低。按招拍掛《規(guī)范》所規(guī)定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實施時，實際上還是要經過手續(xù)繁瑣的多項評估——評估其工業(yè)用地的現(xiàn)行價，評估地上建筑物及其裝修的重置價及折舊，評估其動產的搬運費等，不然，沒法收回其土地使用權，沒法進行招拍掛。而這幾項評估，不僅工作量很大，而且倘若評估人徇私，其偏差仍會很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達到。因此，筆者認為處置出讓土地改變用途，關鍵是要在土地使用權評估中嚴格實行國土部于2002年頒行的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等一系列防止評估出現(xiàn)偏差的規(guī)定，并設法通過提高評估的公開透明度、民主參與度和加強民主監(jiān)督行政監(jiān)督等措施，力求使工業(yè)用地使用權的現(xiàn)行價、經營性用地使用權的當前市場價評估得準確。如果估價按《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》所規(guī)定的準則、技術途徑、方法、程序運作，透明度較高，聽取并綜合多方意見，且采取聽證、公示等多種監(jiān)督措施，那么，對出讓土地改變用途按評估和補繳差價處置將與按招拍掛方式處置結果相同，而且能減少處置的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省處置所花費的人力、財力，縮短處置的時間，降低處置的總成本。[!--empirenews.page--] 第三，評估和補繳差價，可將改為房地產用地剔除于外。按目前通行的分類，經營性用地包括用于商業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)和房地產業(yè)。在競爭較充分的現(xiàn)在，商業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)的利潤率已接近于制造業(yè)，房地產業(yè)的利潤率仍然較高；而且在為數(shù)較多的城鎮(zhèn)中一般性的商業(yè)企業(yè)已供大于求，而新型娛樂業(yè)、服務業(yè)是政府還需要積極扶持發(fā)展的產業(yè)。因此，筆者認為，按國土部新制訂的《規(guī)范》的規(guī)定施行，地方政府如果采用經審批、評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置工業(yè)用地改經營性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)用地，而將開發(fā)房地產用途剔除于外。即對于將協(xié)議出讓土地改為房地產開發(fā)用地者，經審批、評估和補償后收回其土地使用權，然后再公開招拍掛出讓。

筆者認為，對改為經營性用地的幾種用途根據(jù)當?shù)氐漠a業(yè)現(xiàn)狀、經濟發(fā)展需要及利潤率而采取兩種不同的處置方式，是因地制宜、因時制宜、實事求是之舉！而且，兩個《規(guī)范》中關于處置出讓土地改變用途采用哪一種處置方式的“行政規(guī)定”權，宜授權給縣、市、區(qū)政府，因為在現(xiàn)行法律體系中關于地方經濟和社會各項事務的管理大多由縣（市）級政府負責，相應的責任也由縣（市）級政府承擔。

第四篇：協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法

協(xié)議出讓土地改變用途處置辦法

對于已經依法協(xié)議出讓的國有土地改變用途的政策性處置，國土部制訂并自2006年8月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權的，仍可以通過評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置。筆者閱讀兩個《規(guī)范》后認為：評估和補繳差價，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國土部所框定的兩種方式中可操作性較強的一種處置方式。

評估和補繳差價是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式

第一，法律規(guī)定。對于協(xié)議出讓的國有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金?！逼涠?，《土地管理法》第五十六條中規(guī)定：“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。”其三，《土地管理法》第十二條規(guī)定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)?！?/p>

第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第五條規(guī)定：“受讓方經出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，當事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標準調整土地出讓金的，應予支持?！逼涠?，國土資源部21號令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續(xù)?！?/p>

第五篇：改變土地用途所需材料

改變土地用途所需材料

1、國有建設用地使用權改變用途申請書；

2、營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、法定代表人身份證明及法人代表身份證復印件（個人提交身份證復印件）；

3、土地權屬來源證明文件（包括原建設用地批復，《國有土地使用權出讓合同》、國有土地使用證）；

4、地上建筑物、其他附著物合法產權證明；

5、國土部門委托評估公司出具的土地評估報告；

6、規(guī)劃條件、建筑工程規(guī)劃許可證、兩次調整容積率平面圖，復印件全部加蓋規(guī)劃部門公章；

7、分攤土地面積后的宗地圖；

8、如土地已設定抵押的，需取得抵押權人的同意并提供相關證明；

9、改變土地用途分攤土地說明；

10、其他相關材料（涉及防汛、國家安全等事項的需提交相關行政主管部門出具的書面審批意見）；

11、上述材料一式兩份，原件至少一份。