第一篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題對(duì)策研究

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題對(duì)策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟(jì)，城市生活方式向農(nóng)村擴(kuò)展的過程。在這一過程中隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國(guó)土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢(shì)群體，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問題，成為我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問題的對(duì)策，對(duì)于維護(hù)社會(huì)問題和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問題，以城市化理論、三農(nóng)問題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的主要問題及其原因并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，有效解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機(jī)制、問題、對(duì)策

引言：“城市化”是一個(gè)正在改變著十幾億中國(guó)人生活的。并且也令全世界注目的社會(huì)急劇變遷的過程?！俺鞘谢敝饕侵敢粋€(gè)社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會(huì)的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國(guó)的失地農(nóng)民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會(huì)變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)和個(gè)人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進(jìn)程中的邊緣人和弱勢(shì)群體。離開了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國(guó)目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢(shì)群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問題己成為影響社會(huì)穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果，但同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發(fā)的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問題”。據(jù)國(guó)土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，必須正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為關(guān)系到社會(huì)和諧的重大問題，研究和解決保護(hù)農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級(jí)政府的重要課題，是進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過失去土地后的陣痛期，保持社會(huì)的穩(wěn)定，是各級(jí)鎮(zhèn)府不可回避的責(zé)任。失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起我國(guó)政府的高度重視。城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來越多

隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，征地規(guī)模越來越大，與此同時(shí)失地農(nóng)民也日益成為了一個(gè)不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區(qū)開發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)堪憂

我國(guó)征地的補(bǔ)償費(fèi)形式不盡相同，但總體來講征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。被征地群眾對(duì)現(xiàn)有征地補(bǔ)償方法普遍不認(rèn)可，單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)水平，一次性土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，最多可維持六七年，而且還要精打細(xì)算。事實(shí)上，不少農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會(huì)用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時(shí)發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當(dāng)前有部分失地農(nóng)民在土地征用過程中能獲得較大數(shù)額的土地補(bǔ)償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費(fèi)高的情況下，一旦土地補(bǔ)償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動(dòng)蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對(duì)于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來說，他們大多從事較低社會(huì)地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤]有技術(shù)特長(zhǎng)，沒有年齡優(yōu)勢(shì)，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費(fèi)力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會(huì)治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對(duì)象?？傮w來說失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時(shí)很少與城市居民打交道。同時(shí)，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動(dòng)次數(shù)開始減少，可以說，失地農(nóng)民的社會(huì)交往既保留了農(nóng)村特點(diǎn)，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費(fèi)的城市生活使得失地農(nóng)民難以對(duì)城市生活產(chǎn)生認(rèn)同。同時(shí)，由于失地農(nóng)民過分依戀土地，使得他們對(duì)城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對(duì)繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對(duì)未來充滿了憂慮，非?？鄲篮蜔┰辏绊懥怂麄兊恼Ｉ?。

造成失地農(nóng)民一系列問題的原因

2.1 政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補(bǔ)償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計(jì)算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補(bǔ)償考慮的只是過去土地的產(chǎn)值，沒有把土地開發(fā)后的收益計(jì)算在內(nèi)。其次，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對(duì)土地本身價(jià)值的充分考慮，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有把土地肥沃程度計(jì)入補(bǔ)償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒有考慮增值因素。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

2.5與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

2.6 社會(huì)保障體制不健全 目前我國(guó)的社會(huì)保障主要是針對(duì)城市戶籍人群，城市化過程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會(huì)保障制度上的缺乏。很多城市征地補(bǔ)償通常都是以貨幣補(bǔ)償為主，基本上沒有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒有為失地農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價(jià)值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒有獲得社會(huì)保障則勢(shì)必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時(shí)工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無業(yè)游民。為了生存，一些危害社會(huì)秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會(huì)和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識(shí)，失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中完全被動(dòng)，工資待遇低，勞動(dòng)強(qiáng)度大；其次，政府對(duì)失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補(bǔ)償維持生計(jì)。村民形容這種靠征地補(bǔ)償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進(jìn)城后日常消費(fèi)支出增長(zhǎng)較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進(jìn)城后，他們收入減少而物價(jià)不斷上漲造成日常生活支出增長(zhǎng)較快，原來自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后消費(fèi)支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對(duì)我們說：“過去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點(diǎn)菜吃有余，剩點(diǎn)還可以賣。現(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對(duì)城市的高消費(fèi)，自然就感到消費(fèi)成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強(qiáng)

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會(huì)適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個(gè)重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動(dòng)排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”?？梢姡У剞r(nóng)民進(jìn)城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動(dòng)的重要內(nèi)容，休閑娛樂活動(dòng)貧乏、單調(diào)、不需要消費(fèi)支出，娛樂活動(dòng)主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動(dòng)。如何有效解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)。

3.2 建立健全的土地征用及補(bǔ)償制度

集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價(jià)值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方式要靈活多樣，補(bǔ)償時(shí)不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補(bǔ)償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補(bǔ)償。

3.3 實(shí)行多樣化補(bǔ)償，提供多種形式保障制度

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，因此補(bǔ)償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補(bǔ)償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的形式來作為補(bǔ)償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補(bǔ)償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場(chǎng)需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達(dá)12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進(jìn)行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時(shí)也使集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在勞動(dòng)就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。各級(jí)政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識(shí)等方面加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識(shí)，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，充分利用區(qū)勞動(dòng)市場(chǎng)和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費(fèi)用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對(duì)自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對(duì)待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問題，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想、堅(jiān)持以人為本、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措；是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對(duì)沒有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題；其次，建立由國(guó)家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的資金籌措機(jī)制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保使被征地人員在年老時(shí)有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，由政府出資對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對(duì)在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和收益分配機(jī)制。

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、?？顚Ｓ茫瑑?yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會(huì)化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動(dòng)員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個(gè)村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實(shí)行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長(zhǎng)計(jì)議，追求長(zhǎng)期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對(duì)窮人的心理促進(jìn)、意識(shí)提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實(shí)也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。二是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟(jì)效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動(dòng)保障就業(yè)所，加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長(zhǎng)。另外要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理工作，對(duì)失地農(nóng)民可由國(guó)土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊(cè)》，其作用可相當(dāng)于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強(qiáng)化體制改革，進(jìn)一步完善配套政策

（1）盡快出臺(tái)失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進(jìn)一步改進(jìn)實(shí)物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被征用的土地，進(jìn)行土地折價(jià)，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實(shí)行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場(chǎng)、停車場(chǎng)等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問題又壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

總而言之，近年來，雖然我國(guó)城市化進(jìn)程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國(guó)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和重大項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問題日益突出，影響到了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，對(duì)提高與促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

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第二篇：我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究

摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn) 問題 事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建 社會(huì) 主義和諧社會(huì)的題中之意，但 目前 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；原則；模式

農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，構(gòu)建 科學(xué) 合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對(duì)城市化的支持，促進(jìn) 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 必不可少的條件，更是保持社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須解決的重大課題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀 分析

1．養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏一定的強(qiáng)制性。調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財(cái)能力不足，養(yǎng)老觀念相對(duì)滯后，無法對(duì)自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。二是個(gè)人繳費(fèi)比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因?yàn)閭€(gè)人繳費(fèi)比例太高，而無法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力極為有限。不少地方在設(shè)計(jì)失地農(nóng)民繳費(fèi)比例時(shí)認(rèn)為個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)支付，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，即使部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)能支付也會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個(gè)人繳費(fèi)比例時(shí)應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教停呷狈ξΧ艞墔⒓羽B(yǎng)老保險(xiǎn)。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前 農(nóng)村 消費(fèi)水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費(fèi)水平和物價(jià)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想在城市實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作廣泛開展的原因之一。四是保險(xiǎn)層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險(xiǎn)需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個(gè)人負(fù)擔(dān)的絕對(duì)金額高一些也無所謂，只要能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無憂；經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個(gè)人繳費(fèi)能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險(xiǎn)層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2．實(shí)施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍姡词巩?dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策確實(shí)能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會(huì)從腰包里掏錢出來買保險(xiǎn)，政策的實(shí)效性也就可想而知了。在對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中，有一部分對(duì)此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實(shí)施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時(shí)領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會(huì)影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會(huì)挫傷尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實(shí)施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信任。因?yàn)閷?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)工作的開展。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式構(gòu)想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險(xiǎn)模式?！胺帜挲g”就是對(duì)不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對(duì)待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時(shí)已達(dá)退休年齡的：一般而言，達(dá)到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動(dòng)滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農(nóng)民失地后靠打工和經(jīng)營(yíng)的能力更是處于劣勢(shì)，自我養(yǎng)老能力更弱。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用分擔(dān)等方面給予適當(dāng)照顧，盡可能的使他們能夠享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)已達(dá)退休年齡的失地農(nóng)民由地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，個(gè)人帳戶部分以不超過安置補(bǔ)助費(fèi)為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農(nóng)民由于 學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)技能的能力下降，非農(nóng)就業(yè)困難，收入水平相對(duì)較低，可由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，但個(gè)人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農(nóng)民正處于接受新事物、新知識(shí)的黃金年齡段，對(duì)這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。四是18周歲以下的：對(duì)在征地時(shí)未滿18周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進(jìn)入勞動(dòng)年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，作為城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力同等對(duì)待?！皬V覆蓋，低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，大多數(shù)失地農(nóng)民對(duì)這種模式是接收的：64．5％的失地農(nóng)民愿意參加個(gè)人繳費(fèi)較低、未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金也較低(僅能維持基本生活)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于既考慮了當(dāng)前國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。但在實(shí)際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活?！岸鄬哟巍本褪且槍?duì)失地農(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。確定不同的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，交費(fèi)越高，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。既使繳費(fèi)能力不高的失地農(nóng)民能夠參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，又使繳費(fèi)能力較高的失地農(nóng)民能夠享受較高養(yǎng)老待遇。

第三篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究【論文參考】

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究

【摘要】自古以來，農(nóng)民從出生到死亡都是自己一力承擔(dān)，但如今，伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，靠土地為生的農(nóng)民他們失去土地，失去了最基本的生活來源與生活保障。對(duì)于日益突出的失地農(nóng)民社會(huì)保障問題中，如何妥善解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，使其老有所依，成了影響社會(huì)繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】城市化； 失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)

1.引言

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地被大量征用，使大量的農(nóng)民失去土地。

土地對(duì)于農(nóng)民而言，不僅僅只是土地，更多的是土地所帶來的各種權(quán)益。失去賴以安生立命的土地，使失去土地農(nóng)民形成一個(gè)特殊的人群在社會(huì)中游離不定。據(jù)有關(guān)方面的預(yù)測(cè)：1997年至2010年，耕地減少面積至少1．6億畝，其中建設(shè)占用4500萬畝，生態(tài)退耕6000萬畝，災(zāi)毀2500萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地3000萬畝。2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億。在全國(guó)眾多的城市中，浙江省臺(tái)州市也在這進(jìn)程中不斷繁榮發(fā)展，在享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大物質(zhì)利益同時(shí)，失地農(nóng)民問題也隨之而來，那么臺(tái)州這個(gè)城市又是怎么來看待該問題，如何對(duì)這樣一個(gè)問題進(jìn)行妥善解決呢？

1.1失地農(nóng)民的形成與發(fā)展

失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化進(jìn)程中的正常現(xiàn)象，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的一部分群體。失地農(nóng)民，即具有農(nóng)村戶籍,因失去土地及土地上著的包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障權(quán)利、就業(yè)權(quán)以及一系相關(guān)權(quán)利,被人雇傭從事非農(nóng)職業(yè)的一類特殊社會(huì)群體。在我國(guó)主要是因指那些因城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公益性事業(yè)所需依法征占土地后由于改變土地所有權(quán)性質(zhì)，而失去基本生活保障的農(nóng)業(yè)戶籍人員。需要說明的是文所寫的失地農(nóng)民包括全部失地和部分失地兩種。被征收的土地全都屬于基本農(nóng)田。

1.1.1城市發(fā)展與失地農(nóng)民的形成土地是城市的依托，城市的建設(shè)和發(fā)展必然要有一定的土地作為保障。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，一部分農(nóng)民必然失去土地，向城市轉(zhuǎn)移。城市發(fā)展一方面表現(xiàn)為城市數(shù)量的擴(kuò)大，另一方面表現(xiàn)為原有城市規(guī)模的擴(kuò)大。改革開放以來，我國(guó)城市化水平得到迅速提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，我國(guó)城市人口為5.02億，城市化水平為39.09%。我國(guó)城市化的快速發(fā)展不僅需要建立大量的新城市，而且也要求現(xiàn)有的許多城市不同程度地?cái)U(kuò)大規(guī)模，調(diào)整城市行政區(qū)化，將一些城市的郊區(qū)、郊縣變成城市的市區(qū)。

在這樣的前提下，城市不斷向外擴(kuò)大、延伸，城市周圍的農(nóng)村則不斷被吞并吞沒，失去土地的農(nóng)民為了生存，不得不轉(zhuǎn)往城市發(fā)展。因此，城市規(guī)模的擴(kuò)大是城市化的必然現(xiàn)象和普遍規(guī)律。

1.1.2開發(fā)區(qū)建設(shè)與失地農(nóng)民的形成為了經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與繁榮，國(guó)家積極鼓勵(lì)招商引資，開發(fā)建立各個(gè)開發(fā)區(qū)。

在我國(guó)的開發(fā)區(qū)主要是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、科學(xué)園區(qū)等各類區(qū)域的總稱。改革開放以來，我國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)便在全國(guó)如火如荼地展開。雖然各級(jí)各類的開發(fā)區(qū)在帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中起到不可替代的作用，但是在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，卻占用了大量的土地，尤其是耕地與農(nóng)田，從而導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生。據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至1993年，中國(guó)大陸縣級(jí)以上的開發(fā)區(qū)已達(dá)6000多個(gè)，占地1.5萬平方公里，比當(dāng)時(shí)中國(guó)城市用地面積總量1.34萬平方公里還多出0.16萬平方公里。近

年新設(shè)立的開發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的1平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、二十幾平方公里。在開發(fā)區(qū)的土地中，80%以上是耕地，僅1992年，中國(guó)就凈減少耕地1000萬畝，且大部分被征土地并未投入開發(fā)。1992年以后，情況更為嚴(yán)重，一方面非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)不斷被突破，大量被征土地被“圈”后長(zhǎng)期閑置而沒有得到有效利用；另一方面卻是大量農(nóng)民無地可耕。

1.1.3土地管理不善與失地農(nóng)民的形成土地管理的最基本原則是允許適量的耕地向非農(nóng)轉(zhuǎn)移，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可避免的，限制耕地用途的轉(zhuǎn)換只會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

然而我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度卻把土地征用和利益享有捆綁在一起，必然導(dǎo)致耕地的大量流失。目前，我國(guó)的征地制度是以土地國(guó)家所有制和集體所有制為基礎(chǔ)，征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過程，不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過程。土地的買賣不是由農(nóng)民決定的，農(nóng)民即使要賣土地，也沒有與買方平等談判價(jià)格的權(quán)利。農(nóng)民的土地一旦被征用，即變?yōu)閲?guó)家的土地，然后由國(guó)家將它劃撥或以市場(chǎng)價(jià)格出售給土地的開發(fā)商或使用者。在目前的中國(guó)，誰手里有土地誰口袋里就有錢，因此，當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入跟土地征用緊密掛鉤時(shí)，作為土地持有者的地方政府便會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)下，大量并大肆強(qiáng)行征用土地。此外，當(dāng)前體制下，作為政府管理者與執(zhí)行者的政府官員的升遷與其在任內(nèi)所做的貢獻(xiàn)密不可分，而考核的最主要指標(biāo)是GDP、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率。為了提高名望，做出顯著政績(jī)，最直接也最直觀的方法就是看誰開發(fā)的土地多，造的樓房高、多、雄偉，城市規(guī)模大。于是一些地方政府官員在畸形政績(jī)觀驅(qū)使下，利用現(xiàn)行征地制度的不足和其掌管征地的主導(dǎo)權(quán)，將土地當(dāng)作第二財(cái)政，以地生財(cái)，以至出現(xiàn)“低征高賣”現(xiàn)象，即一方面用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代辦法低價(jià)征用土地，另一方面用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段高價(jià)供地。對(duì)政府來說，征用農(nóng)地成本與出讓土地收益之間的差額就是經(jīng)營(yíng)土地的紅利，其“利潤(rùn)”往往高達(dá)幾倍，甚至幾十倍，征地越多，所獲得土地的收益就越大。而作為普通的農(nóng)民，本來手頭就沒有多少資金，在失去土地后又無力支付起高價(jià)的房?jī)r(jià)，于是，失地農(nóng)民不但未從征地中享受到應(yīng)有的利益，還失去生活的基本保障。

1.2失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題產(chǎn)生的相關(guān)背景簡(jiǎn)述

眾所周知，千百年來，我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老靠的是家庭互助，養(yǎng)兒防老幾乎是廣大農(nóng)民的唯一選擇。

贍養(yǎng)老人，讓老人安度晚年更被視為中華傳統(tǒng)美德。即使是在新中國(guó)建立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，仍舊是這樣的一種養(yǎng)老方式。然而，農(nóng)民之所以為農(nóng)民，是因?yàn)樗麄円缘貫樯?，以農(nóng)為生，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本保障，靠土地來養(yǎng)活祖祖輩輩。然而伴隨著越來越多的土地被征用，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民失去土地，失去他們最為基本最為重要的生活來源，他們已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民了。

失去土地，也就意味著失去生活來源，如何生存下去便是失地農(nóng)民首先考慮的問題。年輕的、能勞動(dòng)的人也許不愁生活，但是作為沒有勞動(dòng)能力的老年人呢？以及當(dāng)哪一天年輕的一輩也失去勞動(dòng)能力的時(shí)候，又該怎么生存下去呢？同樣作為沒有土地的城鎮(zhèn)居民卻沒有該種憂慮，因?yàn)楦母镩_放以后，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度便已率先建立，且覆蓋面得到迅速擴(kuò)大，成為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老的主體性制度。雖然1991年，國(guó)家民政部出臺(tái)了 《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，在農(nóng)村開展養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，但其實(shí)行的是完全式個(gè)人賬戶積累。很多農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源均是靠微薄的農(nóng)產(chǎn)品收入，又加上投保的險(xiǎn)額多，他們不愿意也支付不起。對(duì)于失地農(nóng)民來說，征地的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付其養(yǎng)老保險(xiǎn)，再加上無業(yè)，則其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題更為突出。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則是：

保障水平與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)；養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭贍養(yǎng)、土地保障以及社會(huì)救助等形式相結(jié)合；權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等；效率優(yōu)先，兼顧公平；自我保障為主，集體(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位)調(diào)劑為輔，國(guó)家給予政策扶持；政府組織與農(nóng)民自愿相結(jié)合。那么，對(duì)于失地農(nóng)民，政府是否可以對(duì)其在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納額上給與幫助與優(yōu)惠呢？2失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀、存在的問題及其成因分析：

有人受益則一定有人失益，征地給國(guó)家、地方、政府帶來巨大的財(cái)政利益與經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，失地農(nóng)民們

則是以不斷失去土地，卻又不能從中獲利，生存、就業(yè)、養(yǎng)老等問題不斷困擾他們。

2.1我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

城市化進(jìn)程全國(guó)均在進(jìn)行中，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

2.1.1農(nóng)民局限的思想觀念

幾千年以來，農(nóng)村一直處于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，由于生產(chǎn)力的低下，農(nóng)民只能靠土地為生而無其他謀生手段。

一旦年老，喪失勞動(dòng)能力力，就只能靠子女來贍養(yǎng)，這便決定了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老方式是以家庭養(yǎng)老為主，家庭在承擔(dān)生產(chǎn)、消費(fèi)、生育和撫養(yǎng)等諸多功能的同時(shí)，也發(fā)揮了巨大的贍養(yǎng)功能。在農(nóng)村，養(yǎng)兒防老的思想普遍存在，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，增收困難，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)知之甚少，農(nóng)民本身的文化接受理解能力有限，對(duì)相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策不了解，再加上政策法規(guī)不健全、管理方式落后等因素，因而持懷疑、觀望的態(tài)度，參保意識(shí)更為淡薄。

2.1.2農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低，覆蓋面狹窄

受傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念、制度、經(jīng)濟(jì)條件等諸多因素的影響制約，很大一部分農(nóng)民無力支付養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍很小，約有90%以上的農(nóng)村老年人口沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，在我國(guó)社會(huì)保障體系總體框架中尚無被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的獨(dú)立地位,截至2007年9月底, 我國(guó)政府公布的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)1.97億,此數(shù)并不包含失地農(nóng)民。我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中,近10年大約已累計(jì)產(chǎn)生了4000多萬被征地農(nóng)民,若從1978年開始計(jì)算,至今累計(jì)數(shù)約8300萬人。在我國(guó)這樣一個(gè)人均財(cái)力還非常有限的大國(guó),要制定一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民社會(huì)保障基本制度和政策措施還相當(dāng)困難。因此,應(yīng)先以解決基本生活和養(yǎng)老保障問題為主。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大多是另起爐灶。截止去年7月,全國(guó)已有17個(gè)省級(jí)政府或部門出臺(tái)了被征地農(nóng)民社會(huì)保障文件,1000多萬被征地農(nóng)民被納入基本生活或養(yǎng)老保障制度,籌集養(yǎng)老資金2000多億元。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)中若以近十年被征地農(nóng)民4000多萬為基數(shù)比較,已經(jīng)得到社會(huì)養(yǎng)老保障的失地農(nóng)民占25%;若以歷年累積被征地農(nóng)民數(shù)8300萬為基數(shù)比較,已經(jīng)得到社會(huì)養(yǎng)老保障的失地農(nóng)民占12%。離在2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本確立,人人享有基本生活保障”之目標(biāo)差距尚遠(yuǎn)。2.1.3農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力有限，難以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)，且農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金投入不足我國(guó)實(shí)行的是完全式個(gè)人賬戶累積，以個(gè)人繳費(fèi)為主，農(nóng)民因其自身經(jīng)濟(jì)收入狀況不景氣，又加上養(yǎng)老保險(xiǎn)金對(duì)于普通農(nóng)民來說是一筆不小的開支，他們無力支付，也不愿支付。

最主要的原因則是我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金投入嚴(yán)重不足，隨著人民生活水平的提高，我國(guó)財(cái)政的投入總額不但沒有增加，反而下降，此外，長(zhǎng)期以來，社會(huì)保險(xiǎn)資金的投入是城市重于農(nóng)村，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入只相當(dāng)于城市的1/8，于是，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的壓力便轉(zhuǎn)移到了廣大農(nóng)民身上，農(nóng)民支付不起高額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，阻礙了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利實(shí)施。

2.1.4農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏強(qiáng)有力的法律保障

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是以政府部門的政策性法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，沒有法律上的保障。

因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)便沒有制度上的穩(wěn)定性，農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系。在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施過程中，便容易導(dǎo)致一些部門對(duì)開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)停留于感性上的認(rèn)識(shí)，而缺乏實(shí)質(zhì)意義上的共識(shí)。再加上制度運(yùn)作不規(guī)范，基金安全缺乏保障，責(zé)任不夠明確，政策尺度難以把握，更容易使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的持懷疑疑態(tài)度。影響廣大農(nóng)民參保的積極性，也阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的開展。

2.2失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題產(chǎn)生的原因

金無赤足，人無完人，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1991出臺(tái)以來，到1998年底，在這7年實(shí)施中，全國(guó)有212

3個(gè)縣、65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了這項(xiàng)工作，參保人數(shù)達(dá)到8025萬人。

但在這之后，這項(xiàng)制度從徘徊階段到停滯不前，再到有所萎縮，制度前景堪憂。為了完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2009年6月24日，溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定自2009年起，啟動(dòng)“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”（下稱“新農(nóng)保”）試點(diǎn)。可以說新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度上，已經(jīng)夠完善，暫時(shí)沒有什么缺陷存在。但在其正式在全國(guó)進(jìn)行全面開展實(shí)施之前，則存在以下幾方面的問題。

2.2.1已保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的水準(zhǔn)有限

在新農(nóng)保試點(diǎn)實(shí)施之前，原來已經(jīng)參加舊農(nóng)保的失地農(nóng)民，其保障水準(zhǔn)也是很有限的。

某一地域失地農(nóng)民被保障的水準(zhǔn)主要取決于繳費(fèi)基數(shù)的參照基準(zhǔn)。據(jù)2007年國(guó)家統(tǒng)計(jì)公報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù),全年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為13786元，農(nóng)村居民人均純收入為4140元，低收入人口標(biāo)準(zhǔn)786-1067元，而農(nóng)村絕對(duì)貧困人口標(biāo)準(zhǔn)為785元。目前，失地農(nóng)民享有的社會(huì)保障主要有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，但也是要因地因人而異。按照中央文件精神，被征地農(nóng)民按照不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)或農(nóng)村的最低生活保障為標(biāo)準(zhǔn)，分別建立不同的社會(huì)保障制度，這其中，主要以養(yǎng)老保障制度與基本生活補(bǔ)貼制度為主。即制定的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本是以城鄉(xiāng)最低生活保障為參照的，而這基準(zhǔn)于當(dāng)今物價(jià)水平來說顯然太低。

2.2.2已保被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平區(qū)域差異較大

我國(guó)地域遼闊，各省市個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平不一，為了適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力，因此各地參照的繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)也大不相同，某一特定區(qū)域內(nèi)被征地農(nóng)民所享有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)水平也不同。以上一市城鎮(zhèn)職工月平均工資的60%比例顯然高于城市低?；蚴I(yè)保險(xiǎn)金水平，而以上一農(nóng)民人均收入為基準(zhǔn)自然低于城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異和地域制度文化的不同，同一省區(qū)乃至同一城市的不同地方被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)水平也不同。

2.2.3政府現(xiàn)行相關(guān)政策存在的問題

之所以有失地農(nóng)民這一群體產(chǎn)生是因?yàn)槌鞘谢陌l(fā)展，在征地過程中，為了解決失地農(nóng)民的相關(guān)利益問題，政府也出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)，如《土地管理法》，各省市也出臺(tái)相關(guān)的土地征用管理?xiàng)l例等。但在這些法律法規(guī)中，我們可以看出，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)偏低與征用耕地機(jī)制不夠健全兩方面問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：

被征收土地的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行制定。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍,安置費(fèi)為4至6倍。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過低,絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意,而且一些村鎮(zhèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因?yàn)檎鞯赜猛尽⒏啬昃a(chǎn)值、計(jì)算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊。因制度的不完善，導(dǎo)致失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不但不一，還普遍偏低，即便是想上訪也缺乏有力的法律依據(jù)。在實(shí)際操作過程中，政府采取的補(bǔ)償措施基本上都是一次性付清的方式，這樣的方式雖然使失地農(nóng)民暫時(shí)手頭有了一定的資金，但這少量的資金卻又難以滿足土地的市場(chǎng)價(jià)值，致使失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置利益得不到足夠體現(xiàn),養(yǎng)老權(quán)益更是難以保障。此外，地方各級(jí)政府在征用土地時(shí)，大多采用直接授權(quán)委托國(guó)土資源管理部門來完成征地計(jì)劃與任務(wù), 缺少其他相關(guān)部門的參與,沒有直接接觸被征地農(nóng)民，無法充分了解和掌握失地農(nóng)民的真正需求及在生產(chǎn)、就業(yè)、養(yǎng)老、子女教育等方面的情況。再加上，被征地農(nóng)民缺少對(duì)法律意識(shí)的缺乏與廣泛參與，更是使其相關(guān)的合法權(quán)益難以得到及時(shí)有效地維護(hù)和保障。

2.2.4政府執(zhí)行不到位，缺乏有效監(jiān)督

對(duì)于失地農(nóng)民的相關(guān)利益能夠得到怎樣的妥善解決與安置，與政府的執(zhí)行能力密切相關(guān)。

由于土地具有巨大的經(jīng)濟(jì)利益，作為土地真正擁有者的政府與政府的代表者的官員們，在誘人的經(jīng)濟(jì)利益與物質(zhì)誘惑的驅(qū)使下，為了自身的晉升與名望，積極做出一番政績(jī)，而在畸形的政績(jī)觀念影響下，政府的尋租行為便悄悄滋生繁衍。本是為人民服務(wù)的公仆，反而成為為己謀私利的帶頭人，利用法律制度的不完善，公然公開與市場(chǎng)占有者勾結(jié)，提高房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，降低對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償。

然而在實(shí)際中，不難發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)地方，國(guó)家給失地農(nóng)民的賠償款也難以真正落實(shí)到失地農(nóng)民的手上，即使是賠償?shù)睫r(nóng)民手上，也是零星碎甲，更多的則是被政府冠以各種堂而皇之的名義給挪用。加上對(duì)賠償款的使用缺乏有效的跟蹤監(jiān)督服務(wù)機(jī)制，使一些政府在實(shí)際執(zhí)行中無所畏懼，暗箱操作屢屢發(fā)生，且沒有真正有力的手段來阻止，從而使失地農(nóng)民的合法利益受到損害。因征地補(bǔ)償費(fèi)的缺少，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性也遭到嚴(yán)重的影響。另外，失地農(nóng)民的養(yǎng)老資金在籌集方面本身就存在諸多困難。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金由政府、集體和個(gè)人共同出資籌集。其中,政府出資部分不低于保險(xiǎn)資金總額的30%,資金可作為土地補(bǔ)償項(xiàng)目,列入土地征用總費(fèi)用,集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的50% ,資金從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支,其余20%由個(gè)人承擔(dān),從征地安置費(fèi)中抵交”在試點(diǎn)實(shí)際探索過程中,發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題。一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織為了少生事端，則盡量滿足失地農(nóng)民的眼前利益，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)一起分發(fā)給被征地農(nóng)民,而使村集體承擔(dān)50%的資金斷了財(cái)源,無處列支。二是土地管理部門為了能夠如期完成征地計(jì)劃和任務(wù),沒有堅(jiān)持“先保后征”原則,而是采取“先征后?！保率贡徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不能及時(shí)足額轉(zhuǎn)入被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶。三是大部分失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后,在一次性得到征地補(bǔ)償款時(shí)，沒能從長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，主要將其用于日常生活補(bǔ)貼，坐吃山空，而為用于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。

3解決好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的對(duì)策建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)是每個(gè)人最為基本的保險(xiǎn)，解決好養(yǎng)老問題，也就意味著失地農(nóng)民老無所憂，從而更好地配合國(guó)家各項(xiàng)發(fā)展政策的開展與落實(shí)。

針對(duì)于上述所存在的問題，為了妥善解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，結(jié)合臺(tái)州實(shí)際情況，可以從以下幾個(gè)方面著手。

3.1建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保失地農(nóng)民老有所養(yǎng) 法律是執(zhí)法的依據(jù)，是強(qiáng)有力的保障。

因此，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于保障我國(guó)失地農(nóng)民的合法利益是迫在眉睫的事。若要依法執(zhí)政，則必須有法可依。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立不但可以規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的運(yùn)作，還能增加農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信任，如果出現(xiàn)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的訴訟，仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院均能依法進(jìn)行仲裁或判決。同時(shí)也是明確我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金保值增值的一個(gè)根本性問題。在應(yīng)借鑒外國(guó)發(fā)達(dá)國(guó)家的一些成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際情況，制定失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度，使其真正步入規(guī)范化、法制化的軌道，保障失地農(nóng)民的利益，確保其老有所養(yǎng)，老有所依。3.2加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

我國(guó)當(dāng)前仍舊處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還尚處于落后階段。

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村來說，廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是很落后的，沒有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民是沒有能力去參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的。因此，只有加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度和對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，加快促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)民的收入水平，農(nóng)民的生活才能有所提高，農(nóng)民富裕了，才有能力去參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民在其土地被征用后，若是其村的經(jīng)濟(jì)較好，那么，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)也就不存在多大的問題了。

3.3建立完善就業(yè)保障機(jī)制，確保失地農(nóng)民失地不失業(yè)

土地對(duì)于農(nóng)民而言，既是生活的基本保障，也可以說是一項(xiàng)工作。

失去土地，也就意味著失去工作，也就是失地又失業(yè)。而對(duì)于靠土地為生，沒有其它技能所長(zhǎng)的失地農(nóng)民來說，怎樣解決其就業(yè)問題，保障其生活，也是政府部門予以關(guān)注的問題。失地農(nóng)民若得不到妥善安置，他們游蕩流浪在社會(huì)各個(gè)角落，給社會(huì)治安與維持社會(huì)穩(wěn)定造成不小的影響，因此，需建立其完善的就業(yè)保障機(jī)制，給失地農(nóng)民無償提供崗位技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，使其能有一技之長(zhǎng)，生活有所保障。此外，臺(tái)州已在2007年對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“小本貸款”扶持其創(chuàng)業(yè)取得顯著成效，這也為今后更好地幫助失地農(nóng)民再就業(yè)提

供了借鑒。

3.4加強(qiáng)政府政策執(zhí)行能力，完善監(jiān)督機(jī)制

政府的執(zhí)政能力對(duì)于政策法規(guī)的有效執(zhí)行影響是重大的，在相關(guān)的機(jī)制不完善的情況下，政府如何有效為民服務(wù)，為民請(qǐng)命，群眾的眼睛是雪亮的。

對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，政府要想方設(shè)法籌集資金，加大資金的投入力度，這不僅僅是穩(wěn)定社會(huì)穩(wěn)定的體現(xiàn)，更是一個(gè)執(zhí)政部門執(zhí)政能力的最有力最直接的體現(xiàn)。同時(shí)，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理上應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金征管與運(yùn)營(yíng)相分離的原則，即由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老資金的征繳和管理。并建立開放式的監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的監(jiān)管力度，充分保證資金安全。從而使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的開展與持續(xù)有效、規(guī)范進(jìn)行。

3.5加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳工作，提高失地農(nóng)民的法律意識(shí)

我國(guó)農(nóng)民因受傳統(tǒng)觀念的影響，普遍認(rèn)為養(yǎng)兒防老才是可靠的養(yǎng)老方式。

計(jì)劃趕不上變化，因社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)周期長(zhǎng)，大部分農(nóng)民害怕政策突然改變，到時(shí)兌現(xiàn)不了，投保的辛苦血汗錢打水漂，都不愿投保。因此，要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳工作。由于農(nóng)民所受的教育程度有限，部分老年人為文盲或半文盲，則可通過宣講會(huì)、村支部講解、送法到家等形式來加深農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。通過廣泛深入地宣傳，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅可以使自己的老年生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福，減輕下一輩人的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，改變其傳統(tǒng)觀念，使其在思想上接受，進(jìn)而在行動(dòng)上積極參與。

4結(jié)束語

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障最重要的一部分，是其核心內(nèi)容和生命工程。

在全球經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高的21世紀(jì)，人口老齡化情況也已出現(xiàn)危機(jī)，而我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)便是要解決養(yǎng)老問題。對(duì)于失地的農(nóng)民來說，伴隨著城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，在感受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，能夠老有所養(yǎng)，有所依是其最為關(guān)心的事。再加上，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，更是要著力解決好失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，協(xié)調(diào)好人民內(nèi)部的矛盾。

第四篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安臵，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失

衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障

部首次發(fā)布的《近年來我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)

用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會(huì)保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會(huì)保障只是一種稱謂，實(shí)質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)

社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資

源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律

尚無明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)

村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭?。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有

嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專業(yè)評(píng)

估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額

及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行

裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國(guó)《土地管理法》

規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安臵補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)

償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源

價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容

上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)

目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方

式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種

補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)

家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采

用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及

土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無法維持時(shí)，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

時(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)

增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范

性和公開性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營(yíng)城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做

法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)

決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)

失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策

運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土

地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟?，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體

會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將

會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開闊，他們更了解市場(chǎng)需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗

進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。

第五篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安置，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次發(fā)布的《近年來我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會(huì)保障只是一種稱謂，實(shí)質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專業(yè)評(píng)估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無法維持時(shí)，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營(yíng)城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土地?fù)Q社?！闭叩男拚屯晟?，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開闊，他們更了解市場(chǎng)需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。