第一篇：山西太原市城市化進程中的城中村問題研究

山西太原市城市化進程中的城中村問題研究

摘要：城中村現(xiàn)象是困擾我國城市化進程的特有問題。解決城中村問題，需要 透過現(xiàn)象剖析本質(zhì)，從其產(chǎn)生的歷史根源入手，以辨證的視角全面看待其在城市化進程中所起到的消極和積極作用，抓住關(guān)鍵點，才能找到破解之法。太原市城中村改造通過重新解讀城中村現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變觀念，尊重城中村的客觀存在，科學(xué)規(guī)劃，引入城市協(xié)商管理理念，解構(gòu)疏導(dǎo)，變城中村物質(zhì)形態(tài)改造為社會形態(tài)改造，政策保障，架構(gòu)系統(tǒng)化的城中村改造政策體系等方面進行了探討，為我國城中村改造提供了借鑒的思路。關(guān)鍵詞：城中村；城市化；山西太原市 1.城中村概述 1.1城中村的背景

改革開放以來，中國進入迅速城市化時期，自上而下的城市擴展與自下而上的鄉(xiāng)村城市化雙軌并行，深刻地改變著中國的區(qū)域空間格局。

隨著城市用地的擴展，越來越多的原來在郊區(qū)的村莊被納入城區(qū)的范圍，在城市發(fā)展的帶動下，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)景觀、生活方式等多方面逐漸具備城市的特質(zhì)而與傳統(tǒng)農(nóng)村相區(qū)別。但因土地、戶籍、人口、行政管理等多方面的城鄉(xiāng)二元體制，它們又沒有真正被納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)與管理，其發(fā)展往往有很大的自發(fā)性，在生產(chǎn)方式、生活方式、將射精管及社區(qū)組織等各方面更是保留了濃厚的鄉(xiāng)村特色而與城市有所差別，從而形成了一種現(xiàn)象——城市里的村莊。1.2城中村的概念 所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的進程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“城市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。1.3城中村的特征 1.3.1景觀特征

“臟、亂、差” 被認(rèn)為是城中村景觀的典型。城中村聚落景觀形態(tài)既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村聚落單家獨戶的單層住宅，也不同于城市多層建筑景觀，是介于它們間一種不倫不類的景象。其建筑密度高、層數(shù)低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、道路狹隘曲折不成系統(tǒng)以及配套設(shè)施不完善等。

但也有部分學(xué)者認(rèn)為，城中村仍保留著良好的生態(tài)景觀和人文景觀，有挖掘的潛力。1.3.2社會特征

主體人口為農(nóng)業(yè)人口，但從事農(nóng)業(yè)活動的人很少；人口集中，文化程度地，缺乏現(xiàn)代化意識，小農(nóng)思想嚴(yán)重；治安混亂，社會問題嚴(yán)重。1.3.3經(jīng)濟特征

集體經(jīng)濟實力強大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，以發(fā)展房屋租賃為主要經(jīng)濟模式。1.4城中村的危害

“城中村”并不是我國城市化進程一路凱歌的“陽光”寫照，城中村被普遍認(rèn)為是“問題村”，受到全社會的普遍關(guān)注?！俺侵写濉爆F(xiàn)象是近些年來出現(xiàn)的一個棘手城市問題?！俺侵写濉本哂修r(nóng)村和城市的雙重特征，成為城市化和社會和諧發(fā)展的一個障礙。它不僅阻礙了我國城市化的進程，也在一定程度上影響了城市居民的生活水平。隨著城市進一步發(fā)展的需要，“城中村”問題已經(jīng)成為各級政府在城市化進程方面關(guān)注的頭等大事之一。隨著城市化的發(fā)展，這些“都市村莊”已不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要，而逐漸凸顯出許多社會問題。散播在我國各大、中、小城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部的數(shù)量眾多的“城中村”，實際上絕大部分已處于繁華的鬧市之中了，其人口數(shù)量、村落規(guī)模、土地面積、座落范圍和經(jīng)濟條件等雖不盡相同，但普遍地都存在著一些較為嚴(yán)重和十分突出的共性問題。這些問題嚴(yán)重影響了城市化的質(zhì)量，對城市的持續(xù)發(fā)展和社會進步帶來了嚴(yán)重影響。2.太原市城中村現(xiàn)狀

根據(jù)相關(guān)調(diào)查，截止2006年底，太原市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)共有148個城中村，人口約為27萬人，總占地面積約為25160hm2，其中農(nóng)用地約為14620hm2，建設(shè)用地約為8410hm2，未利用地約為2130hm2。各大城中村各具特點，但共性特征表現(xiàn)為以下4 個方面。2.1 數(shù)量多、分布廣，對城市發(fā)展影響巨大

太原市區(qū)的城中村，從城市核心區(qū)到城市邊緣均有分布，涉及戶籍村民約73306戶，占太原城市總戶數(shù)(69.5萬戶)的1/10，如果加上城中村的暫住和流動人口，這一比重肯定會大大增加；涉及土地面積為251.6km2，占太原市區(qū)總用地面積(1460km2)的17.2%，可以說掌控著太原城郊可開發(fā)用地的絕大部分。與企業(yè)、機關(guān)、社區(qū)三大類城市細(xì)胞一樣，城中村也是太原城市的一個重要組成單元，對城市人居環(huán)境改善、城市肌理重塑等方面可謂具有舉足輕重的影響力。2.2街道狹窄，建筑密度高，公用設(shè)施配套不足 太原市148個城中村的總建筑面積約為4868.5萬平方米。城中村街道普遍保留著農(nóng)業(yè)聚落時期的路網(wǎng)格局和道路形式，狹窄閉塞、通而不暢。村民宅基地大多仍采用院落式住宅形式，院落內(nèi)建筑密度超高，最高者甚至達到90%以上。狹窄的道路、高強度的院落開發(fā)及開敞空間的相對缺失，使得城中村整體建筑密度普遍偏高。公共建筑配套除原有中小學(xué)、衛(wèi)生所、村委大院等公益性設(shè)施之外，街巷里存在大量低檔次的沿街式商業(yè)，公益性設(shè)施普遍缺乏。2.3以住宅開發(fā)為主的違法用地、違法建設(shè)現(xiàn)象突出

城中村、城郊村利用其土地區(qū)位、土地價格等優(yōu)勢，將集體土地用于商品房

開發(fā)的現(xiàn)象屢禁不止，小產(chǎn)權(quán)房、違法臨建、違規(guī)加層等行為常常發(fā)生在城中村的土地上。2.4舊村開發(fā)強度逐步提高，新村建設(shè)不斷增加

為獲取更大的房租收益或在未來拆遷改造中獲得更大補償收益，城中村現(xiàn)有住宅體量在不斷加大，高度在不斷增加。大多數(shù)村莊采用各種借口新建住房，但其舊房卻只是部分拆除或根本不拆就全部用于出租，城中村原有問題并沒有隨新村建設(shè)而得以解決。3.太原市城中村形成的根本原因

關(guān)于城中村的形成機制，正如張建明在1998 年提出的“焦點在土地，原因在規(guī)劃管理，癥結(jié)在體制”。城中村問題的產(chǎn)生，歸根結(jié)底源自于“城”與“村”協(xié)商機制的缺失，對城中村居民利益訴求“重堵輕疏”，缺乏必要的尊重和交流體制。太原市城中村形成的體制原因與我國大多數(shù)城市一樣，可以概括為以下3 個方面。3.1土地管理制度不適應(yīng)城市化進程要求

城市化進程中的城市建設(shè)是基于市場經(jīng)濟規(guī)律行事，在市場經(jīng)濟浪潮之下，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的所有土地可以說均是城市開發(fā)的對象，并無差別可言。但從我國現(xiàn)行土地管理制度來看，城市所有土地歸國家所有，而城中村土地的使用權(quán)歸村落集體所有。產(chǎn)權(quán)差異化可以說無形地增加了城市建設(shè)統(tǒng)一開發(fā)管理的難度。產(chǎn)權(quán)差異和利益刺激使得村民在集體土地上建設(shè)逐利型私房成了一種自然而然的事情。

3.2城鄉(xiāng)管理的“二元管治結(jié)構(gòu)”與城市建設(shè)的“一元開發(fā)結(jié)構(gòu)”不協(xié)調(diào) 在我國城市管理體制中，城市社區(qū)由作為基層政府派出機構(gòu)的街道辦事處和居民委員會來管理，管理的費用由城市政府負(fù)擔(dān)，正所謂“食其俸，謀其事”，使其可以很好地行使城市管理指令；而城中村社區(qū)由作為自治組織的“村民委員會”管理，管理的一切費用均由村集體承擔(dān)，“食其村俸、謀其村事”，本位主義使然，個別行為與城市管治相悖，似乎無可厚非。3.3集體經(jīng)濟管理制度的“村籍分配體制”使得城中村“形散神聚”，難以解構(gòu) 土地制度和集體經(jīng)濟管理制度相聯(lián)系的“村籍”分配制度，使得村民保持村籍成為了其最直接的選擇，因為只有擁有村籍才能享有村集體經(jīng)濟組織收益的收益權(quán)、分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)。相對于城中村集體的收益分紅，“農(nóng)改非”所帶來的城市低保、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障顯得并無太大誘惑力。所謂“法不責(zé)眾”，以“村籍”凝聚而來的村集體組織在抗衡城市經(jīng)濟的市場壓力和城市管理的行政壓力面前顯然具有更大的回旋余地。4.太原市城中村存在的價值

張京祥等學(xué)者認(rèn)為“城中村在支撐我國快速而‘粗放’的城市化過程中 承擔(dān)了重要的作用，具有非?，F(xiàn)實的意義”。筆者非常贊成這一觀點，從太原城市發(fā)展實際來看，城中村起到的作用可以概括為以下3 個方面。4.1降低了太原城市產(chǎn)業(yè)和人才的進入門檻

隨著城市化進程的快速推進，大量的外來人口涌入城市就業(yè)，但因為城市商品房居住成本較高，而廉租房數(shù)量少且難以獲得購買資格，所以一般的外來人口只能選擇城中村的住房。有調(diào)查顯示，我國城市外來人口年收入在5000元以下的占81.5%，其收入只能供其租住房租不到800元的房屋。在此背景下，大部分城市外來人口不得不選擇租金較低、管理松弛、交通比較方便的城中村居住。城中村起到了城市“廉租房”的作用，有助于外來人口融入城市社會，在一定程度上滿足住房需求，實現(xiàn)住房公平，維護社會的穩(wěn)定。從上述觀點看，城中村以其廉價的房租和生活生產(chǎn)成本等優(yōu)勢，可以說具有控制太原的營商成本、降低產(chǎn)業(yè)和人才進入門檻的功用。4.2豐富了太原多元化的城市生活方式

城市生活方式有以下8 個特點：①復(fù)雜的社會分工、社會分層和各種各樣的職業(yè)結(jié)構(gòu)，家庭的規(guī)模和功能縮小，社會化服務(wù)程度高；②人際關(guān)系由血緣關(guān)系和地緣關(guān)系向業(yè)緣關(guān)系轉(zhuǎn)化，以業(yè)緣關(guān)系為主，人際交往中有較強的匿名性；③社會流動性大，個人地位和角色變化快，社區(qū)構(gòu)成要素的異質(zhì)性強；④生活質(zhì)量高，消費水平高，消費方式多樣化；⑤閑暇時間多，個人社會化程度高，個性得到較為全面的發(fā)展；⑥生活節(jié)奏快，緊張壓迫感強，文化生活豐富多彩；⑦現(xiàn)代民主意識、參政意識強；⑧信仰、道德標(biāo)準(zhǔn)等多樣化。

“大分工、大流動、高消費、匿名性、個性化、快節(jié)奏、多樣化”等特征可以說貫穿了太原現(xiàn)代城市生活方式的全部內(nèi)容。但從西方后工業(yè)化社會的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀來看，現(xiàn)代城市生活方式仍存在諸多這樣那樣的弊端和問題。而城中村那種城鄉(xiāng)交融的“低消費、地緣聯(lián)系緊密、慢節(jié)奏、高可入性”的生活方式使城市更加多元化的同時，恰好可以實現(xiàn)有益的補充，起到一種“陰陽互補”的作用。

4.3促進了太原非正規(guī)就業(yè)環(huán)境的形成

非正規(guī)就業(yè)對于我國城市未來持續(xù)發(fā)展具有極為重要的戰(zhàn)略意義，近三十年來非正規(guī)就業(yè)在我國的城市就業(yè)中發(fā)揮著越來越大的作用。而非正規(guī)經(jīng)濟大量發(fā)展是城中村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的重要特征。例如，深圳市城中村內(nèi)屬于非正規(guī)經(jīng)濟的店鋪數(shù)約為40萬間，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)超過200萬人。太原市亦是如此。

城中村原住民經(jīng)濟可分為家庭經(jīng)濟和村集體經(jīng)濟兩種，但均是以土地與物業(yè)收益為主，不可否認(rèn)具有一定“寄生性”；但城中村大量的外來人口則多是自食其力，主要從事門檻、層次較低的非正規(guī)行業(yè)，這些行業(yè)對他們實現(xiàn)城市生存和發(fā)展具有不可替代的跳板或緩沖作用。在國際金融危機的沖擊下，包括太原在內(nèi)的我國城市就業(yè)環(huán)境出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的滯漲，與經(jīng)濟快速增長相對應(yīng)的是新增就業(yè)崗位嚴(yán)重不足，高失業(yè)危險已成為太原市政府急需面對的挑戰(zhàn)。而且，我國外延粗放式的高速增長模式短期內(nèi)是難以根本改變的，在相當(dāng)程度上還需要依賴于高速城市化進程的支撐。作為“準(zhǔn)入成本”最低的就業(yè)形式，非正規(guī)就業(yè)對于解決太原城市吸納巨量農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題，具有難以估量的作用，政府應(yīng)該充分重視其作為城市吸納外來人口平臺的作用。5.困擾太原市城中村健康發(fā)展的難點 正如城中村形成的癥結(jié)在于體制一樣，能否實現(xiàn)城中村與城市共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵和難點也在于體制方面的影響因素。對太原而言，主要有以下4個方面。5.1城中村土地處置政策存在較大掣肘 目前，太原市計劃改造的城中村在統(tǒng)計臺帳上仍有不少農(nóng)用地。按照有關(guān)規(guī)定，有農(nóng)用地的，在建設(shè)前應(yīng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收審批手續(xù)，而每年山西省下達給太原市的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)較少，且基本上都用于省市重點工程項目，城中村改造可用指標(biāo)較少。另外，集體土地轉(zhuǎn)國有土地審批程序繁瑣、周期長，也在一定程度上影響了城中村改造工作的推進。5.2集體土地上違法開發(fā)建設(shè)管治難度較大 隨著城市化進程的加快，居民住房需求的增加和房價的不斷上漲，加之相關(guān)職能部門監(jiān)管不到位，受利益驅(qū)動，部分城中村村干部聯(lián)合開發(fā)商，私下圈地賣地，違法占用集體土地甚至農(nóng)用地進行開發(fā)建設(shè)，違規(guī)面向社會銷售；部分城市居民置政府的消費警示于不顧，貪圖便宜，購買了上述得不到法律保護的房屋，使此現(xiàn)象呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。此類現(xiàn)象在全國大中城市普遍存在，在太原市也較為突出。各城市一直未能尋找到有效的解決辦法。5.3城中村“集體經(jīng)濟組織”建設(shè)滯后 可以說，村集體經(jīng)濟改制和集體經(jīng)濟組織建設(shè)是一項復(fù)雜的工作，直接關(guān)系著村民的長遠利益，以及城中村改造工作的成敗。從太原市城中村經(jīng)濟的組織架構(gòu)看，大部分村莊缺少“股份合作經(jīng)濟社”“村企業(yè)集團公司”等經(jīng)濟組織，多數(shù)城中村集體經(jīng)濟改制工作剛剛展開，村民大多各自為戰(zhàn)，難以形成合力和一體化行動。此外，個別城中村村集體企業(yè)經(jīng)過資產(chǎn)評估后凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)，諸如此類問題如何解決，將直接影響改制工作及村民利益的保障。5.4城中村村民社會保障存在體制缺陷 城中村改造后，“村改居”人員要求納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。但由于現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險是省級統(tǒng)籌，受現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策限制，“村改居”時已達到和超過退休年齡的人員和繳費年限不足15 年的人員難以參保和享受待遇。此類問題不解決，將影響到村民參與改造的積極性，給城中村改造工作帶來阻力。6.對太原市城中村改造的建議

6.1轉(zhuǎn)變觀念，站在歷史視角尊重城中村的客觀存在和延續(xù)價值

進行城中村改造之前，有必要首先理清3 點認(rèn)識：①城中村改造是一個長期過程，不可能一蹴而就；②城中村并非一無是處，其有存在的合理性和社會積極意義；③不能簡單地將中國的城中村視為外國高速城市化過程中形成的貧民窟，不能簡單地采用西方國家曾經(jīng)的“貧民窟清理”政策，要從物質(zhì)空間上“消滅”城中村。

城中村是我國城市在特定制度環(huán)境和發(fā)展階段下形成的一種地域現(xiàn)象，它在支撐我國快速、粗放的城市化進程中發(fā)揮著重要而不可替代的作用，起到了緩解許多物質(zhì)性匱乏和社會結(jié)構(gòu)性矛盾的作用。不能簡單地將城中村的形成歸因于城中村原住民在市場博弈過程中侵占城市化“外溢利益”的結(jié)果，而應(yīng)該認(rèn)識到城中村的形成其實是在我國特殊的城鄉(xiāng)二元體制下，原住民進行“理性選擇”的必然結(jié)果，城中村有其存在和延續(xù)的歷史緣由和未來價值。6.2科學(xué)規(guī)劃，將城市協(xié)商管理理念引入城中村改造 科學(xué)合理的規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭，是城中村改造的重要抓手，因此在城中村改造中應(yīng)堅持規(guī)劃引導(dǎo)的原則，做好城中村改造規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等的銜接。同時，不能將城中村在空間上簡單地“抹去”，原則上可按“一村一居”方式、成建制的方式實現(xiàn)城中村向居住社區(qū)或“新村社共同體”的角色轉(zhuǎn)換，將其融入到城市一元化的規(guī)制環(huán)境中。立足于建構(gòu)更為完整、全面意義上的綜合發(fā)展政策，在給予城中村充分自主發(fā)展空間、滿足其合理發(fā)展訴求的同時，要求其承擔(dān)必要的城市社會發(fā)展義務(wù)。6.3解構(gòu)疏導(dǎo)，變城中村物質(zhì)形態(tài)改造為社會形態(tài)改造 城中村不僅是一種居住形態(tài)，更是一種社會形態(tài)。城中村存在的根源是城市化沒有瓦解原農(nóng)村社區(qū)的地緣結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)。只要原地緣結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)沒有瓦解，城中村就仍然可能是城中村。從目前城中村改造的做法看，大多特別重視城中村的居住形態(tài)改造，而忽視城中村社會形態(tài)的改造。太原市在城中村改造過程中，應(yīng)當(dāng)盡量避免這種誤區(qū)。6.4政策保障，架構(gòu)系統(tǒng)化的城中村改造政策體系

解決因體制問題產(chǎn)生的城中村問題，更需要政府政策的推動、扶持和保障。應(yīng)本著“以人為本、多予少取”的原則，要求城市各部門盡快出臺包括“城中村改造模式”“城中村土地處置”“村集體經(jīng)濟改制”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“規(guī)費減免”“教育、就業(yè)低保”等一系列配套政策法規(guī)，保證城中村改造有良好的政策環(huán)境。7.結(jié)語

城中村是我國快速城市化發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)象，城市居民和許多學(xué)者大都認(rèn)為城中村嚴(yán)重制約城市化的健康發(fā)展?？晒P者認(rèn)為，城中村現(xiàn)象本身并無對錯，城中村對城市發(fā)展帶來的正面效應(yīng)和負(fù)面效應(yīng)均是階段性和相對的。城中村更像一把“雙刃劍”，順勢而為、處理得當(dāng)，對城市發(fā)展會產(chǎn)生事半功倍的效果，會加速城市現(xiàn)代化進程，豐富城市生活，達到共贏甚至多贏的局面；處理不當(dāng)則會事倍功半，甚至滯緩城市現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。參考文獻：

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第二篇：城市化進程中城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)基層黨建工作研究

城市化進程中城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)基層黨建

工 作 研 究

根據(jù)關(guān)于認(rèn)真做好社區(qū)“三有一化”建設(shè)重點研究工作的通知精神，鎮(zhèn)積極組織人員對城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)基層黨建工作進行了研究，現(xiàn)將情況匯總?cè)缦拢?/p>

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的特點

城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)“是位于城市中心建成區(qū)和外圍純農(nóng)業(yè)腹地之間的過渡帶。”

一是由于地處城市和鄉(xiāng)村交界處，城鄉(xiāng)結(jié)合部在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成和體制機制等方面呈現(xiàn)出與城市和農(nóng)村社區(qū)不同的復(fù)雜態(tài)勢。

二是工作空間的區(qū)域性。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建屬于區(qū)域性黨建工作，都以一定的管轄地為基礎(chǔ)范圍，“條塊結(jié)合，以塊為主”，對黨組織和黨員實行屬地管理，有著相對穩(wěn)定的活動空間、工作條件和區(qū)域環(huán)境。

三是工作內(nèi)容的社會性。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，城鄉(xiāng)結(jié)合部的單位制也在逐步解構(gòu)，人們在由“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，社會工作面在不斷擴展，實際上是在開展大量的社會工作，如包括在城市化過程中從政府和企事業(yè)單位剝離出來的一部分社會工作，還包括由于社會發(fā)展所連帶和新增生出來的諸多社會協(xié)調(diào)、社

會服務(wù)工作等。

四是工作對象的多元性。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的對象呈現(xiàn)出多層次、多元化的趨勢，這表現(xiàn)在：從對象類別來看，既有各類組織，又有個體黨員；既有在職黨員，又有離退休黨員和流動黨員；既有行政隸屬關(guān)系單位，又有沒有行政隸屬關(guān)系單位等。從人口構(gòu)成來看，相對復(fù)雜得多，有原屬地居民，有來自于城市核心區(qū)人口離心遷移后安置到轄區(qū)的居民，還有從外邊緣帶聚集過來的暫住農(nóng)業(yè)人口等。此外，由于轄區(qū)內(nèi)人員身份、地位和職業(yè)的不同，人們的經(jīng)濟狀況、精神狀態(tài)存在著一定的差異，都使得城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作對象由過去相對同質(zhì)性向異質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

五是工作宗旨的服務(wù)性。作為基層黨建工作，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建同樣要服務(wù)于本地區(qū)建設(shè)、服務(wù)于黨員和服務(wù)于群眾。首先，落實科學(xué)發(fā)展觀，領(lǐng)導(dǎo)和帶領(lǐng)本地區(qū)黨員和群眾致力于本地區(qū)建設(shè)和發(fā)展。此外，要服務(wù)于黨員，調(diào)動黨員參與城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)的主動性，增強黨組織的凝聚力。最后，黨組織和黨員都要服務(wù)于群眾，為群眾提供全方位的高質(zhì)量的服務(wù)，這是城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的基本價值取向，也是鞏固黨的群眾基礎(chǔ)、擴大黨的社會影響力的必然要求。

六是工作體系的開放性。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作是一個開放的體系，其內(nèi)容和框架不是一成不變的，它在實踐中

不斷地補充和完善。時代的發(fā)展和實踐的深入對城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作不斷地提出新的要求，如以人為本、服務(wù)群眾、構(gòu)建社會主義和諧社會等都是站在中國特色社會主義發(fā)展新的歷史起點上賦予基層黨建工作的新要求、新內(nèi)涵。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作在理論研究、工作原則、工作方法上都要隨著黨建工作實踐的發(fā)展而不斷更新，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作富有開放性。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為由農(nóng)村向城鎮(zhèn)衍變而出現(xiàn)的新生區(qū)域，二、當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的目標(biāo)和任務(wù)

基于城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的特點，實事求是地考量和確定城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的目標(biāo)和任務(wù)，是城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作又一個極為重要的關(guān)鍵性問題。

一是從執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和社會責(zé)任來看，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的首要目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的科學(xué)發(fā)展和社會和諧，促使城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展成為現(xiàn)代城市社區(qū)。首先要全面推動城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟、政治、文化和社會建設(shè)，把城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)成新型的城市社區(qū)。使城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織要落實科學(xué)發(fā)展觀，促進城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟又好又快發(fā)展，發(fā)展基層民主，推進城鄉(xiāng)結(jié)合部民主政治建設(shè)進程；引導(dǎo)社區(qū)文化建設(shè)，提升城鄉(xiāng)結(jié)合部精神文明建設(shè)水平；發(fā)展社會事業(yè)，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部居民生活，使人民群眾不斷獲得切實的經(jīng)濟、政治和文化利益，促進人的全面發(fā)展。

二是發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，并保持和發(fā)展自身的先進性。使城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織要成為城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)和發(fā)展的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，成為基層社會有序運作的主導(dǎo)力量和黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，不斷增強黨組織的凝聚力，擴大黨的社會影響力。通過自身較為完善的組織體系和積極有效的活動，使黨成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展、基層民主完善、社區(qū)文化提升和管理體制創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，推進基層社會的成熟化和組織化，為鞏固黨在城鄉(xiāng)結(jié)合部的執(zhí)政地位提供更加廣泛的社會基礎(chǔ)。這就要求城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作要在原有的基礎(chǔ)上發(fā)展到更高的階段，在工作理念、工作方式、工作機制等方面與城市社區(qū)黨建相對接，完成向城市社區(qū)黨建的順利過渡。

三、創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的基本思路

從城鄉(xiāng)結(jié)合部的實際和面臨的問題出發(fā)，探索和創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的新思路，是城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的著力點。

一是創(chuàng)新黨組織設(shè)置方式，不斷擴大組織覆蓋。使黨的組織體系能夠覆蓋到域內(nèi)的每個層面、每個組織，輻射到每一個黨員，形成一個層級完備、符合實際需要的黨組織系統(tǒng)，并保持其高效運作。為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織完成工作目標(biāo)和任務(wù)提供堅強的組織保障。

二是發(fā)揮黨組織功能，不斷擴大工作覆蓋。黨組織在與

其他組織、個人進行信息和能量轉(zhuǎn)換過程中發(fā)揮著一定的功能。隨著外系統(tǒng)環(huán)境和條件的變化，使黨組織要不斷拓展和提升自身的功能，擴大工作覆蓋，擴大黨的社會影響力。

三是創(chuàng)新黨建工作制度，不斷完善黨建運行機制。定期召開黨建工作聯(lián)席會議，落實黨建工作聯(lián)席會議制度，建立社區(qū)建設(shè)各主體參與的協(xié)商對話制度、合作共事制度等，形成各領(lǐng)域黨組織聯(lián)動的長效機制。

第三篇：中國城市化進程中土地問題研究

中國城市化進程中土地問題研究

【摘要】：近年來隨著城市化進程的加快,我國耕地保護形勢很嚴(yán)峻，耕地數(shù)量的逐年銳減,已成為影響我國社會穩(wěn)定的重要因素。本文通過分析城市化進程中土地利用及耕地保護的現(xiàn)狀和面臨的困境,并對此提出相應(yīng)的建議,探索當(dāng)前我國耕地保護的對策，以促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。近年來,隨著我國城市化進程的不斷加快,大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地, 因為要保證城市建設(shè)用地的供應(yīng),勢必要大量占用農(nóng)地,尤其是占用耕地。而在我們這樣一個人多地少、耕地相對不足的國度里,也必須要解決好吃飯這一問題。所以吃飯和建設(shè)就成了一個兩難問題。我們必須切實的保護好我國現(xiàn)有的耕地資源，才能在建設(shè)城鎮(zhèn)的同時，也解決好吃飯問題。

【Abstract】：in recent years along with the city changes a course accelerate, our country farmland protection situation is grim, year after year of farmland amount acute is decreased, has become our country's important factor of social stability.This paper analyzes the city land utilization in the process of cultivated land protection and the current situation and difficulties, and proposed corresponding suggestions, explore the current our country farmland protection countermeasure, in order to promote the stable development of society.In recent years, along with our country city changes a course is ceaseless accelerate, a large number of suburban agricultural land into construction land for the city, to ensure that the city construction land supply, it is bound to occupy agricultural land, especially farmland.In the US such a person much ground is little, farmland is relatively insufficient land, must solve good to eat this problem.So eat and construction became a dilemma.We must protect our country existing farmland resource, can be in the town of construction at the same time, also solved have a meal problem.【關(guān)鍵詞】：城市化；耕地保護；土地利用；集約利用；耕地補償

一、城市化進程中的土地利用問題

在城市化進程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.城市土地利用粗放,浪費嚴(yán)重

城市人均用地水平偏高,但土地利用效率卻十分低。城市用地增長速度高于城市人口的發(fā)展速度。此外,我國城市建筑的容積率較低,這說明我國城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低[3]。另外，由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響,土地資源利用粗放、浪費的現(xiàn)象很突出:一些地方片面追求經(jīng)濟增長指標(biāo),為要政績,不惜以犧牲耕地資源為代價,盲目招商引資上項目、擴大城市規(guī)模,無視土地規(guī)劃,違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)、大學(xué)城,造成耕地閑置浪費。目前,這種低效粗放擴張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。

2.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理

由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃落后和歷史原因,我國城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，利用效率低,黨政軍機關(guān)、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價區(qū),城市土地的級差地租得不到體現(xiàn),從而導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出率低。另外,還體現(xiàn)在工業(yè)倉儲用地比重偏大,城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前,城市土地使用制度發(fā)生了改變,但還存在土地利用上的雙軌制,城市土地的真實價格還沒有得到體現(xiàn),土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過低,這不僅不能使過去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整,反而加劇了這種不合理性。據(jù)有關(guān)資料表明,我國工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達26%,超過美國(7.3%)和香港特區(qū)(6%),也超過許多發(fā)展中國家。

二、土地利用過程中的耕土地保護問題

耕地不僅在利用的過程中存在一系列問題，在其自身的保護中也存在一系列的問題

1.耕地保護與城市化水平提高的矛盾尖銳

城市化發(fā)展的任何時期,都以占用大量耕地擴大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑,導(dǎo)致耕地總量減少。據(jù)統(tǒng)計,我國城市擴張占用耕地的比例一般在50%~80%,部分城市在90%。城市化建設(shè)必然要占用土地,甚至耕地,這是不可避免的。由于我國耕地少、人口多,因此,耕地保護在我國具有戰(zhàn)略地位。在城市化進程中,耕地保護與城市化水平提高的矛盾將長期存在。

2.地方政府對耕地保護的態(tài)度消極

國家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮(zhèn)空間擴張的博弈中,地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢。土地對于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位,但對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用卻很微弱,在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標(biāo)之一的考核機制下,地方政府為了實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo),不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟條件,說服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實現(xiàn)耕地的非農(nóng)化,盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與耕地保護持消極態(tài)度的矛盾,與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出,地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟、上項目上往往只強調(diào)自身情況的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在資源利用上急功近利,不惜違法。

3.在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重

土地管理法規(guī)定:非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費,專款用于開墾新的耕地。我國實行耕地占補平衡制度,主要目的是實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡。然而現(xiàn)實中,由于建設(shè)占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田,而新開墾補償?shù)母卮蠖辔挥诰嚯x城鎮(zhèn)較遠,生產(chǎn)條件差的地區(qū)，且大多數(shù)在數(shù)量上與原占有土地有很大差距。因此,目前我國耕地占補平衡中存在的多占少補、占優(yōu)補差、補償耕地基金不到位等現(xiàn)象突出,導(dǎo)致我國耕地數(shù)量逐年減少,且減少趨勢有增無減。

三、在城市化的同時，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護的幾點對策及建議

然而，城市化、工業(yè)化是人類社會發(fā)展和進步的必然趨勢,是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的客觀要求。在我國城市(鎮(zhèn))化發(fā)展進程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護和土地資源持續(xù)利用之間的關(guān)系[4]。要處理好它們之間的關(guān)系，就應(yīng)該做到以下幾點：

1.節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地

基于我國國情和目前經(jīng)濟發(fā)展階段,城市化進程重點戰(zhàn)略應(yīng)走內(nèi)涵式城市化之路,實施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內(nèi)涵,提高環(huán)境質(zhì)量,提高土地利用的集約度和利效率,促進舊城改造,有序推動城市化進程,增強土地資源對經(jīng)濟建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力;并在保護耕地和節(jié)約用地的前提下,科學(xué)合理地制定各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn),這樣才能科學(xué)合理地控制城市用地的規(guī)模,提高土地利用效率;加強土地整理,對城市內(nèi)未利用的閑置土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地、低利用率土地,用行政管理與市場調(diào)控相結(jié)合的方法進行整理開發(fā),通過控制存量建設(shè)用地,儲備可盤活的城市建設(shè)用地,積極實現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉(zhuǎn)變。進一步完善土地市場,推進城鎮(zhèn)土地的集約利用。

2.強化政府對耕地保護的責(zé)任,規(guī)范政府行為

現(xiàn)實中耕地隨意被占用、建設(shè)無序等現(xiàn)象的發(fā)生,既有政府管理不力的原因,又有政府行為不規(guī)范的因素,同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農(nóng)用的比較利益低,如果完全由市場機制進行配置,那么耕地就會不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。為了保障國家的糧食安全,必須強化政府對農(nóng)地的保護作用,嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為,改變目前一些地方政府從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā),為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為,要嚴(yán)格規(guī)定各級政府的征地權(quán),杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權(quán),同時提高征地成本,保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益;同時要求各級政府嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān),完善土地的有償使用制度,嚴(yán)格執(zhí)行招、拍、掛,增強土地出讓的透明度,減少土地出讓中的出租、尋租行為。

3.完善占用耕地補償制度,建立土地開發(fā)整理新機制

政府必須進一步明確責(zé)任,負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的耕地占補平衡,通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾落實耕地占用補償?shù)姆ǘx務(wù)。建立包括經(jīng)濟發(fā)展與耕地占用數(shù)量的關(guān)系、耕地質(zhì)量評價、耕地的食物生產(chǎn)潛力評價以及耕地變化的糧食安全效應(yīng)等在內(nèi)的耕地儲備體系,推動土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化。嚴(yán)格土地開發(fā)、整理的項目管理,建立從事土地開發(fā)、整理的專門機構(gòu),采取招標(biāo)的方法推行企業(yè)化經(jīng)營。鼓勵開發(fā)整理機構(gòu)多方面、多渠道籌集資金,按照誰投資誰經(jīng)營誰受益的原則,充分利用優(yōu)惠的稅費政策調(diào)動各方開展土地開發(fā)整理工作的積極性,確保各地區(qū)耕地占補平衡。

4.完善土地產(chǎn)權(quán)制度

保護耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實現(xiàn)社會和經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,而保護耕地,從根本上依賴于有效的土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置和安排,依賴于土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展,我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度已呈現(xiàn)出某些局限性。例如:土地所有權(quán)主體不明確;土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰;土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理等,并成為保護耕地,實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用的主要限制因素之一。中國問題的核心是農(nóng)民問題,農(nóng)民問題的核心是土地問題,土地問題的核心是產(chǎn)權(quán)問題。因此,我們應(yīng)當(dāng)在國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)存在的前提下,建立以土地使用權(quán)為基礎(chǔ),完善土地他項權(quán)利設(shè)置的土地產(chǎn)權(quán)體系。其中,國家擁有土地的發(fā)展權(quán)和管理權(quán),按照農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有的原則,嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化,保障對耕地的保護。

5.完善征地制度

近年來,全國征地工作中暴露出來的矛盾和問題越來越多。一是征地規(guī)模過大;二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障。新修訂的土地管理法雖然提高了對農(nóng)民的安置補償標(biāo)準(zhǔn),但是與農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的收益及農(nóng)民失去土地和代價相比,還是太低。同時還存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、國家大型水利設(shè)施用地補償過低的問題。因此,要制定土地利用規(guī)劃,強化規(guī)劃對建設(shè)用地總量的控制,把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量范圍之內(nèi)。要把公益性項目所進行的征地與一般經(jīng)營性項目用地嚴(yán)格分開,縮小征地范圍。工商企業(yè)需要用地,應(yīng)當(dāng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下,通過向國家、向農(nóng)民集體購買、租賃等市場方式取得,價格由市場決定。國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,也要節(jié)省用地,減少征地,城鎮(zhèn)建設(shè)要盡量盤活存量土地,控制城區(qū)過分?jǐn)U張。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程,是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的過程,應(yīng)當(dāng)建立起配套的被征地農(nóng)民的社會保障體系。

6.改革現(xiàn)行土地管理體制,鞏固完善城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理,強化縱向監(jiān)督機制

當(dāng)前,要進一步強化中央和省級政府的用地計劃調(diào)配權(quán),確保國家宏觀調(diào)控措施落到實處。同時要強化土地執(zhí)法監(jiān)督機制,土地監(jiān)察體制改革要先行一步,要有步驟地試行市對市轄區(qū)、縣對鎮(zhèn)的雙重領(lǐng)導(dǎo)及垂直管理體制。繼續(xù)探索和完善土地與司法的監(jiān)督機制和有效性。

7.建立耕地保護實時監(jiān)測系統(tǒng)

利用RS和GIS技術(shù)建立類似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地評估監(jiān)測系統(tǒng)。以計算機軟硬件為基礎(chǔ)的地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù),是集空間分析、存儲、管理等功能為一體的綜合分析管理系統(tǒng)。遙感(RS)技術(shù)則為土地管理部門實施實時查詢、更新數(shù)據(jù)提供了可能。通過GIS和RS的有機結(jié)合實現(xiàn)全國耕地資料的實時采集、更新與分析,及時確定耕地用途的變更方向和變更數(shù)量。

參考文獻

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第四篇：城市化進程中失地農(nóng)民問題對策研究

城市化進程中失地農(nóng)民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟，城市生活方式向農(nóng)村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發(fā)一系列社會問題，成為我國改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農(nóng)民問題進行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問題，以城市化理論、三農(nóng)問題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進程中失地農(nóng)民面臨的主要問題及其原因并提出相應(yīng)的解決對策，有效解決城市化進程中農(nóng)民失地問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程?！俺鞘谢敝饕侵敢粋€社會向城市型社會轉(zhuǎn)變的過程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論認(rèn)為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設(shè)用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農(nóng)民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問題己成為影響社會穩(wěn)定和城市化進程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會進步的結(jié)果，但同時也是我國社會穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發(fā)的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問題”。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，必須正確認(rèn)識農(nóng)村城市化對于我國社會發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為關(guān)系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級政府的重要課題，是進一步推動經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩(wěn)定，是各級鎮(zhèn)府不可回避的責(zé)任。失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起我國政府的高度重視。城市化進程對農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來越多

隨著當(dāng)前城市化進程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長，征地規(guī)模越來越大，與此同時失地農(nóng)民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區(qū)開發(fā)和工業(yè)化進程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。被征地群眾對現(xiàn)有征地補償方法普遍不認(rèn)可，單一的經(jīng)濟補償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細(xì)算。事實上，不少農(nóng)民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定和和諧社會的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當(dāng)前有部分失地農(nóng)民在土地征用過程中能獲得較大數(shù)額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤]有技術(shù)特長，沒有年齡優(yōu)勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動次數(shù)開始減少，可以說，失地農(nóng)民的社會交往既保留了農(nóng)村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農(nóng)民難以對城市生活產(chǎn)生認(rèn)同。同時，由于失地農(nóng)民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非?？鄲篮蜔┰辏绊懥怂麄兊恼Ｉ?。

造成失地農(nóng)民一系列問題的原因

2.1 政府補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補償標(biāo)準(zhǔn)沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產(chǎn)值，沒有把土地開發(fā)后的收益計算在內(nèi)。其次，土地補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標(biāo)準(zhǔn)沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”。這就進一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進行征地補償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升。但是，在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時卻沒有考慮增值因素。而當(dāng)今土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異會導(dǎo)致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標(biāo)準(zhǔn)就無法反映地區(qū)的地價差異。

2.5與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。

我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關(guān)系，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒有為失地農(nóng)民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無業(yè)游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動培訓(xùn)機構(gòu)完全為應(yīng)付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對我們說：“過去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣?，F(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”?？梢?，失地農(nóng)民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內(nèi)容，休閑娛樂活動貧乏、單調(diào)、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農(nóng)民問題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，不斷增強經(jīng)濟實力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競爭力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進程，鼓勵農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠利益提供保障。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地補償費全部進入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟的形式來作為補償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經(jīng)濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長遠利益，在勞動就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動者素質(zhì)和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個體私營經(jīng)濟。同時，充分利用區(qū)勞動市場和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習(xí)勞動技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要舉措；是落實科學(xué)發(fā)展觀，加快推進工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔(dān)的資金籌措機制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩(wěn)定的基本生活費，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度，對失地農(nóng)民進行失業(yè)登記，由政府出資對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進行失業(yè)救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，實行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和收益分配機制。

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、?？顚Ｓ?，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。二是適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟組織。社區(qū)合作經(jīng)濟組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟組織的運作機制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進資產(chǎn)的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補償費置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經(jīng)濟資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經(jīng)濟。對于必須由國家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟組織開發(fā)、經(jīng)營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動保障就業(yè)所，加強失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長。另外要加強對失地農(nóng)民的管理工作，對失地農(nóng)民可由國土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊》，其作用可相當(dāng)于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場經(jīng)營，實現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問題又壯大了集體經(jīng)濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國社會經(jīng)濟中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和重大項目的推進過程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問題日益突出，影響到了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，正確認(rèn)識農(nóng)村城市化對于社會發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，對提高與促進我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。

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第五篇：我國城市化進程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題研究

摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險 問題 事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；原則；模式

農(nóng)民年老喪失勞動能力時，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，構(gòu)建 科學(xué) 合理的養(yǎng)老保險模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對城市化的支持，促進 經(jīng)濟 發(fā)展 必不可少的條件，更是保持社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險現(xiàn)狀 分析

1．養(yǎng)老保險政策設(shè)計上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險政策缺乏一定的強制性。調(diào)查顯示，政府強制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財能力不足，養(yǎng)老觀念相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險政策還應(yīng)具有一定的強制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。二是個人繳費比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因為個人繳費比例太高，而無法參加養(yǎng)老保險。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費能力極為有限。不少地方在設(shè)計失地農(nóng)民繳費比例時認(rèn)為個人負(fù)擔(dān)部分可從安置補助費支付，但現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險費用，即使部分地區(qū)的安置補助費能支付也會對失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前 農(nóng)村 消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農(nóng)村，靠這點微薄的養(yǎng)老金要想在城市實現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負(fù)擔(dān)的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現(xiàn)養(yǎng)老無憂；經(jīng)濟狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2．實施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍?，即使當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險政策確實能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的人中，有一部分對此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險缺乏信任。因為對養(yǎng)老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險基金的管理運作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的“保險度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險工作的開展。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式構(gòu)想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式?！胺帜挲g”就是對不同年齡段的失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對待，總的原則是“高齡優(yōu)先”，即年齡段越高的群體享受越多的養(yǎng)老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農(nóng)民失地后靠打工和經(jīng)營的能力更是處于劣勢，自我養(yǎng)老能力更弱。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策應(yīng)向這部分老年人傾斜，在養(yǎng)老保險費用分擔(dān)等方面給予適當(dāng)照顧，盡可能的使他們能夠享受養(yǎng)老保險。對已達退休年齡的失地農(nóng)民由地方政府和集體經(jīng)濟組織為其一次性交納15年養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發(fā)放養(yǎng)老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農(nóng)民由于 學(xué)習(xí)新的勞動技能的能力下降，非農(nóng)就業(yè)困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經(jīng)濟組織為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農(nóng)民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農(nóng)民應(yīng)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，加強勞動技能培訓(xùn)，開拓新的就業(yè)途徑，引導(dǎo)他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學(xué)生，給予辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，當(dāng)其進入勞動年齡或?qū)W習(xí)畢業(yè)后，進入勞動力市場，作為城鎮(zhèn)新生勞動力同等對待?！皬V覆蓋，低水平”就是要使失地農(nóng)民養(yǎng)老保險惠及盡可能多的失地農(nóng)民，但由于失地農(nóng)民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養(yǎng)老保障。調(diào)查顯示，大多數(shù)失地農(nóng)民對這種模式是接收的：64．5％的失地農(nóng)民愿意參加個人繳費較低、未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金也較低(僅能維持基本生活)的養(yǎng)老保險制度。這種模式的優(yōu)點在于既考慮了當(dāng)前國家財政負(fù)擔(dān)能力，又考慮了失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費的能力，有利于使更多的失地農(nóng)民享受養(yǎng)老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農(nóng)民的不同情況，制定不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)和享受標(biāo)準(zhǔn)。確定不同的個人繳費標(biāo)準(zhǔn)，交費越高，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金就越多。既使繳費能力不高的失地農(nóng)民能夠參加養(yǎng)老保險，又使繳費能力較高的失地農(nóng)民能夠享受較高養(yǎng)老待遇。