第一篇：解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題需要新思路

解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題需要新思路

城市化的推進(jìn)表現(xiàn)為在城市規(guī)模擴(kuò)張的基礎(chǔ)上城市功能的提升和完善,而城市規(guī)模擴(kuò)張離不開大量城郊結(jié)合部的農(nóng)民失去賴以生存的土地。對于失地農(nóng)民來講,城市化的內(nèi)涵必然體現(xiàn)為農(nóng)民的就業(yè)城市化、戶口城市化和生活城市化,這是惠及他們的利益所在。但我國城市化一個普遍的現(xiàn)象是失地農(nóng)民失去了土地后也就失去了生存的基礎(chǔ),用完僅有的失地補(bǔ)償費(fèi)后便生活困難,只能伸手向政府求援。這不僅制約著城市化的推進(jìn),更嚴(yán)重地危及社會的安定。因此,在推進(jìn)我國城市化進(jìn)程中如何處理好失地農(nóng)民問題是城市化發(fā)展的核心所在。

一、城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題

如果在城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生活有保征,就業(yè)有門道,保障有依靠,失地農(nóng)民問題就不會產(chǎn)生,也不會引起理論界、決策層的高度重視。正是這一群體在被動失去土地的基礎(chǔ)上,他們的生存權(quán)受到挑戰(zhàn),發(fā)展權(quán)得不到保護(hù),失地農(nóng)民問題才被引起廣泛關(guān)注。

1.失地農(nóng)民“失地”是一種非自愿失地?；谖覈青l(xiāng)二元戶籍的特點,農(nóng)民失地進(jìn)城是我國億萬農(nóng)民追求的目標(biāo)。但普遍中有特殊,城郊結(jié)合部的農(nóng)民就是這群特殊的人。城郊結(jié)合部的農(nóng)民不愿意失去土地有以下幾個理由:一是他們是農(nóng)村的富裕階層。城郊結(jié)合部的農(nóng)村常常是城市的蔬菜供應(yīng)地,是外來人口的居住地,且這些地方常常發(fā)展以休閑、娛樂為主的第三產(chǎn)業(yè)使這些農(nóng)民能增加不少收入。此外,他們在沒有失去土地情況下,還可以利用區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)城打短工,掙一部分錢作為農(nóng)業(yè)收入的補(bǔ)充,可以說這部分人生活是富裕的。二是土地情結(jié)嚴(yán)重?！巴恋厥秦敻恢浮钡挠^念已經(jīng)深入人心。據(jù)筆者調(diào)查,盡管有不少郊區(qū)的農(nóng)民因這樣那樣的理由而讓田地荒蕪,但他們存在的普遍心理是不能失去土地,他們認(rèn)為,將來的預(yù)期難以把握,擁有土地至少還可以擁有生存的基礎(chǔ),這也是他們生活的底線。

2.農(nóng)民“失地”等于農(nóng)民“失權(quán)”。農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)是土地,一旦他們在城市化進(jìn)程中失去土地,政府又沒有相應(yīng)的強(qiáng)力政策和措施,失地農(nóng)民未來的生活和發(fā)展將受到嚴(yán)峻的威脅。首先是失地農(nóng)民的生存權(quán)受到挑戰(zhàn)。一方面,現(xiàn)行失地農(nóng)民失去土地后的征地補(bǔ)償費(fèi)普遍偏低,甚至不少地方費(fèi)用發(fā)放困難,難以到位;另一方面,作為失地后唯一解決生存問題的就業(yè)遭遇困難。失地農(nóng)民的就業(yè)在失地前后必然發(fā)生根本改變。從日出而作,就業(yè)有保障的農(nóng)耕就業(yè)模式轉(zhuǎn)變到激烈的市場二三產(chǎn)業(yè)競爭就業(yè),由于失地農(nóng)民先天的知識、技能的劣勢使其就業(yè)困難重重,因而失地農(nóng)民失地后的生存阻力相當(dāng)大,他們成為新一批生活困難的群體成為必然。其次是失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得不到保證。生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),在生存權(quán)遇阻力較大的情況下,發(fā)展權(quán)處境必然艱難。事實亦如此,薄弱的經(jīng)濟(jì)實力難以完成子女的教育,政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障口號大于落實,失地農(nóng)民面對高昂的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)也是有心無力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的極大化。不少地方政府將城市化看作是利益重新分配的契機(jī),意欲在分配的過程中搶得先機(jī),于是將農(nóng)民的土地低征高賣,從中獲得極大的受益?？梢哉f解決地方政府城市化進(jìn)程中的利益本位問題是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。

二、城市化必然造成失地農(nóng)民問題的“悖論”

城市化以規(guī)模之勢推進(jìn)是一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略安排的體現(xiàn)。盡管在此過程中使部分

農(nóng)民失去土地,但他們作為城市化進(jìn)程的參與者,理應(yīng)是城市化的享受者,可是在我國一個普遍的現(xiàn)象是城市化剝奪了失地農(nóng)民享受城市化的結(jié)果,造成失地農(nóng)民問題,這一“悖論”的癥結(jié)何在?

1.農(nóng)民失地是城市化進(jìn)程中的客觀現(xiàn)象。從某種角度說,農(nóng)民失地與城市化是同日而生的。目前,我國經(jīng)濟(jì)處于起飛階段,為了推進(jìn)城市化,自上個世紀(jì)80年代以來,以城市化為目標(biāo)的發(fā)展速度空前,城市空間迅速擴(kuò)展,數(shù)量大增。為保證城市發(fā)展對土地的需求,大量農(nóng)用土地被征用,這必然要求城郊結(jié)合部的農(nóng)民作出犧牲,讓出土地以支持城市規(guī)模的擴(kuò)張。

2.失地農(nóng)民問題并非是與城市化相伴而生的,產(chǎn)生失地農(nóng)民問題是政府決策和操作的直接結(jié)果。從國外城市化的經(jīng)驗看,失地農(nóng)民作為城市化進(jìn)程的參與者,建設(shè)者,他們享受了城市化給他們帶來的利益,這也應(yīng)該是各個國家城市化的本質(zhì)體現(xiàn)。但我國無論是政策的制定上,或是實際的操作上都排斥了失地農(nóng)民享受城市化。由于政策的制定和操作的主體都是政府,因而,當(dāng)前的失地農(nóng)民問題都離不開政府所起的作用。

(1)決策層制訂的征地制度不合理,安置和補(bǔ)償額度過低,失地農(nóng)民的生存難以為計,發(fā)展得不到有效的保護(hù)。目前,對失地農(nóng)民的補(bǔ)償常采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?補(bǔ)償額度東部地區(qū)大約為每畝3萬～12萬元,西部地區(qū)大約為每畝1.5萬～6萬元。土地征用補(bǔ)償費(fèi)在經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到農(nóng)戶手中。這種補(bǔ)償水平人均能維持基本消費(fèi)2～3年。而失地農(nóng)民固有的知識結(jié)構(gòu)、技能等劣勢又使得失地農(nóng)民就業(yè)困難重重,更為嚴(yán)峻的是失地農(nóng)民及其家庭成員的“可持續(xù)發(fā)展”發(fā)展問題似乎還沒有得到足夠的重視。因此,在這樣的制度安排下,失地農(nóng)民成為真正的“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”。

(2)操作層與現(xiàn)有法律相違背。我國頒布的有關(guān)法律、法規(guī)明確了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體。特別是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。該法律規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性,明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;承包地被依法征用、占用的,有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”(第十六條)。法律還明確規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán),可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”(第三十三條)。但在實際操作上不少地方政府仍舊是沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的行政占用方式,農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前必須先征為國有,具有強(qiáng)制性和壟斷性,且排斥失地農(nóng)民參與土地的非農(nóng)業(yè)化價值以及土地非農(nóng)化后級差收益的增值相關(guān)聯(lián),失地農(nóng)民的利益受損、失去保障等問題由此產(chǎn)生。

三、真正落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵

1.樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是“以人為本”。以人為本,就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點,把人民群眾作為推動歷史前進(jìn)的主體,不斷滿足人的多方面需要和實現(xiàn)人的全面發(fā)展。以人為本的觀念是在黨的十六屆三中全會提出的,是20多年來我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)偉大實踐的經(jīng)驗總結(jié)。在解決失地農(nóng)民問題中貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,必須真正做到兩個落實,一個轉(zhuǎn)變。

(1)政府要落實失地農(nóng)民的參與權(quán)。在重大經(jīng)濟(jì)社會問題上,要完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序,保障公眾了解和參與重大決策的權(quán)利。政府、農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織要處于同等的地位,而不能將農(nóng)民排斥在關(guān)心自己利益之外。

(2)政府要落實失地農(nóng)民的享受權(quán)。農(nóng)民是我國革命和建設(shè)的主力軍,但農(nóng)民的利益又是最容易忽視的,然而忽視農(nóng)民的利益又必然遭到農(nóng)民的反抗,從而造成極大的社會不安定。城市化是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力,這一過程要求廣大人民群眾、特別是失地農(nóng)民享受。如果政府一味排斥失地農(nóng)民的享受權(quán),必然出現(xiàn)不少地方失地農(nóng)民為難政府的場面。

(3)轉(zhuǎn)變政府行政方式。兩個落實的本質(zhì)內(nèi)涵就是要求政府轉(zhuǎn)變行政方式。一段時間以來,地方政府盲目追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧人民的利益趨勢十分明顯,這是不切實際的政績觀,忽視以人為本的發(fā)展觀驅(qū)動他們做出這樣的選擇。因此,改變政府的行政方式,充分考慮人民的利益,摒棄不切實際的政績觀,發(fā)展觀,樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀成為解決兩個落實的關(guān)鍵。

2.以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在解決失地農(nóng)民問題中的具體體現(xiàn)

(1)地方政府改革行政思想和方式,轉(zhuǎn)變政府職能,弱化“以地生財”等偏好,讓農(nóng)民真正成為城市化進(jìn)程的參與者,關(guān)心自己的利益。首先是地方政府改變行政方式,弱化“以地生財”等偏好。據(jù)統(tǒng)計,改革開放以來我國通過低價征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失,已經(jīng)超過了計劃經(jīng)濟(jì)時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億～8000億元的代價。政府層面應(yīng)該反思城市化帶來的負(fù)面影響,特別是給農(nóng)民帶來的痛苦。在加快城市化進(jìn)程中,土地征用不僅要考慮降低征地成本、擴(kuò)大招商引資、增加財政收入,更要考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。改變把土地作為財政“提款機(jī)”,低征高賣。加快政府部門的職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府行為,把主要工作放到土地監(jiān)督管理和失地農(nóng)民利益保障上。其次,失地農(nóng)民成為真正意義上的參與者。失地農(nóng)民的弱勢地位集中體現(xiàn)為政府人為安排農(nóng)民的參與權(quán),特別是政府從中獲利較大時甚至壓制農(nóng)民的參與權(quán),而農(nóng)民面對這樣的參與方式往往有心無力與之抗?fàn)帯Ｒ虼?政府讓農(nóng)民如何成為真正意義上的參與者是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。筆者以為,土地是失地農(nóng)民參與的權(quán)利基礎(chǔ),它具有參與的不可剝奪性,農(nóng)民利益的主體可以是農(nóng)民協(xié)會、村民委員會,在征地方式、補(bǔ)償辦法、就業(yè)、社會保障和失地后利益的補(bǔ)償及分享等方面和政府進(jìn)行平等的談判和協(xié)商。但這種方式的前提是保證農(nóng)民協(xié)會、村民委員會真正能代表農(nóng)民的利益和反映農(nóng)民的心聲,要從法律上保證農(nóng)民協(xié)會、村民委員會有權(quán)拒絕政府的不合理,有損農(nóng)民的利益行為。再次是成立失地農(nóng)民權(quán)益落實機(jī)制的監(jiān)管委員會。監(jiān)管委員會的建立有利于失地農(nóng)民利益的保障,也有利于政府在處理失地農(nóng)民問題上的透明度。監(jiān)管委員會可由農(nóng)民協(xié)會或村民委員會,政府、村集體的代表按一定的比例構(gòu)成,它是一個獨(dú)立的組織,主要負(fù)責(zé)失地農(nóng)民權(quán)益落實機(jī)制的監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容包含保證土地安置補(bǔ)償費(fèi)的合理分配和使用,監(jiān)管政府土地增值收益的分配和使用,監(jiān)管失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和保障的落實情況等。

(2)完善現(xiàn)有失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度。完善現(xiàn)有失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度、就業(yè)、社會保障等相關(guān)制度。這幾項制度是失地農(nóng)民看得見、摸得著的利益存在體,也是失地農(nóng)民能真正感受到的政府對他們的人文關(guān)懷之處,更是科學(xué)發(fā)展觀在解決失地農(nóng)民問題中的集中體現(xiàn)。①現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度沿襲了計劃經(jīng)濟(jì)的做法,沒有充分尊重失地農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。此外,土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)不可靠,測算方法缺乏科學(xué)的論證,測算注重靜態(tài)而忽視土地增值的動態(tài)。解決的辦法除了提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外,還要硬化農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán),合理界定公益性用地和經(jīng)營性用地,對于經(jīng)營性用地,由農(nóng)民經(jīng)濟(jì)

組織直接和經(jīng)營性用地單位談判,政府作為參與者,制定用地規(guī)劃,標(biāo)準(zhǔn),作為調(diào)節(jié)者,協(xié)調(diào)農(nóng)民和用地單位的利益。對于公益性用地,政府盡可能地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),安置失地農(nóng)民就業(yè)。②解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。盡管失地農(nóng)民的就業(yè)難具有客觀現(xiàn)實性,但就業(yè)對解決失地農(nóng)民的生存和發(fā)展是最好的解決之道。針對失地農(nóng)民的自身素質(zhì),應(yīng)該對失地農(nóng)民實行特殊的就業(yè)對策。先就業(yè),最好安置于就業(yè)穩(wěn)定性好、適合農(nóng)民素質(zhì)的部門,其次加強(qiáng)對失地農(nóng)民的就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn),尤其是學(xué)習(xí)掌握二、三產(chǎn)業(yè)技能,增強(qiáng)他們就業(yè)的適應(yīng)能力和競爭力。③盡快建立失地農(nóng)民社會保障的長效機(jī)制。政府應(yīng)該利用城市化推進(jìn)之機(jī)為失地農(nóng)民建立社會保障,將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系之中,至少包括最低生活保障、養(yǎng)老保險和大病醫(yī)保等。四川省2004年出臺省委一號文件,決定從政府土地收益中劃出一定比例的資金,用于解決因征地而失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的社會保障問題。從2004年起,對因國家征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民,全部實行城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和失業(yè)保險制度。這是一種有益的探索。④探索失地農(nóng)民利益分享機(jī)制。鑒于土地雙層所有的性質(zhì),在不改變土地歸屬性質(zhì)上,探索失地農(nóng)民的利益分享機(jī)制。改革集體建設(shè)土地使用制度,積極探索農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制,加快修改相關(guān)法律,允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),采取出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營、抵押等方式,直接參與城市建設(shè)。這些模式的優(yōu)點是有利于農(nóng)民土地所有權(quán)和收益權(quán)的分離,促進(jìn)了農(nóng)民非農(nóng)化和向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,同時保障了農(nóng)民的土地收益權(quán),將土地的級差收益和增值留在集體內(nèi)部,并且沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì),它能夠真正保護(hù)土地被征用后失地農(nóng)民的土地收益權(quán)、保障失地農(nóng)民基本生活來源。

第二篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露?、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴(yán)重失

衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進(jìn)

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費(fèi)用的90%。從人均社會保障費(fèi)

用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運(yùn)營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資

源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律

尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對

村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭?。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補(bǔ)償申請；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請專業(yè)評

估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額

及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行

裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安臵補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)

償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟(jì)體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容

上，除了補(bǔ)償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補(bǔ)償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種

補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達(dá)國

家的成功經(jīng)驗，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采

用實物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長遠(yuǎn)生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

時，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)

增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范

性和公開性，真正實行按市場價補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做

法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護(hù)自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項

決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)

失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策

運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土

地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗

進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。

第三篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進(jìn)行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安置，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟(jì)為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費(fèi)用的90%。從人均社會保障費(fèi)用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運(yùn)營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請專業(yè)評估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要?？梢圆扇§`活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長遠(yuǎn)生計無法維持時，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補(bǔ)償?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實行按市場價補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險和流動成本。

第四篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題對策研究

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟(jì)，城市生活方式向農(nóng)村擴(kuò)展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發(fā)一系列社會問題，成為我國改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問題的對策，對于維護(hù)社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問題，以城市化理論、三農(nóng)問題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的主要問題及其原因并提出相應(yīng)的解決對策，有效解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機(jī)制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉(zhuǎn)變的過程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設(shè)用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農(nóng)民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進(jìn)程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問題己成為影響社會穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會進(jìn)步的結(jié)果，但同時也是我國社會穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發(fā)的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問題”。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，必須正確認(rèn)識農(nóng)村城市化對于我國社會發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為關(guān)系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護(hù)農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級政府的重要課題，是進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩(wěn)定，是各級鎮(zhèn)府不可回避的責(zé)任。失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起我國政府的高度重視。城市化進(jìn)程對農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來越多

隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長，征地規(guī)模越來越大，與此同時失地農(nóng)民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區(qū)開發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計堪憂

我國征地的補(bǔ)償費(fèi)形式不盡相同，但總體來講征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。被征地群眾對現(xiàn)有征地補(bǔ)償方法普遍不認(rèn)可，單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價消費(fèi)水平，一次性土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，最多可維持六七年，而且還要精打細(xì)算。事實上，不少農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)眼光，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定和和諧社會的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當(dāng)前有部分失地農(nóng)民在土地征用過程中能獲得較大數(shù)額的土地補(bǔ)償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費(fèi)高的情況下，一旦土地補(bǔ)償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤]有技術(shù)特長，沒有年齡優(yōu)勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費(fèi)力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象?？傮w來說失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動次數(shù)開始減少，可以說，失地農(nóng)民的社會交往既保留了農(nóng)村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費(fèi)的城市生活使得失地農(nóng)民難以對城市生活產(chǎn)生認(rèn)同。同時，由于失地農(nóng)民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非?？鄲篮蜔┰?，影響了他們的正常生活。

造成失地農(nóng)民一系列問題的原因

2.1 政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補(bǔ)償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補(bǔ)償考慮的只是過去土地的產(chǎn)值，沒有把土地開發(fā)后的收益計算在內(nèi)。其次，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有把土地肥沃程度計入補(bǔ)償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時卻沒有考慮增值因素。而當(dāng)今土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會導(dǎo)致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無法反映地區(qū)的地價差異。

2.5與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。

我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場價格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟(jì)價值都是很高的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補(bǔ)償通常都是以貨幣補(bǔ)償為主，基本上沒有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒有為失地農(nóng)民提供社會保險、社會救濟(jì)、社會福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無業(yè)游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中完全被動，工資待遇低，勞動強(qiáng)度大；其次，政府對失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全為應(yīng)付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補(bǔ)償維持生計。村民形容這種靠征地補(bǔ)償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進(jìn)城后日常消費(fèi)支出增長較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進(jìn)城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后消費(fèi)支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對我們說：“過去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣?，F(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對城市的高消費(fèi)，自然就感到消費(fèi)成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強(qiáng)

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”?？梢姡У剞r(nóng)民進(jìn)城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內(nèi)容，休閑娛樂活動貧乏、單調(diào)、不需要消費(fèi)支出，娛樂活動主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動。如何有效解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競爭力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程，鼓勵農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補(bǔ)償制度

集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。為了切實保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生活保障的補(bǔ)償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方式要靈活多樣，補(bǔ)償時不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補(bǔ)償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補(bǔ)償。

3.3 實行多樣化補(bǔ)償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，因此補(bǔ)償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補(bǔ)償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的形式來作為補(bǔ)償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補(bǔ)償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達(dá)12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進(jìn)行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，在勞動就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動者素質(zhì)和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識等方面加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個體私營經(jīng)濟(jì)。同時，充分利用區(qū)勞動市場和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費(fèi)用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習(xí)勞動技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要舉措；是落實科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對沒有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔(dān)的資金籌措機(jī)制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度，對失地農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，由政府出資對失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，實行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理和收益分配機(jī)制。

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、專款專用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。二是適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會化?？梢越梃b有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進(jìn)、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機(jī)制。二是壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。對于必須由國家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營。對于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟(jì)效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動保障就業(yè)所，加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長。另外要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的管理工作，對失地農(nóng)民可由國土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊》，其作用可相當(dāng)于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場經(jīng)營，實現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強(qiáng)化體制改革，進(jìn)一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進(jìn)一步改進(jìn)實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營項目被征用的土地，進(jìn)行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問題又壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進(jìn)程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國社會經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和重大項目的推進(jìn)過程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問題日益突出，影響到了我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，正確認(rèn)識農(nóng)村城市化對于社會發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，對提高與促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

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第五篇：淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

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淺析我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會困難群體——失地農(nóng)民，而當(dāng)今社會的快速發(fā)展以及對土地需求的快速增長使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會保障問題正逐步受到社會關(guān)注，成為我國維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進(jìn)程中我國失地農(nóng)民社會保存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了健全我國失地農(nóng)民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農(nóng)民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當(dāng)前中國失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測算，預(yù)計到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當(dāng)前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入作為生活來源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會保障體系帶來的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來，切實使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民這一概念并沒有形成統(tǒng)一明晰的認(rèn)識。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認(rèn)為，農(nóng)民在失地過程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機(jī)會，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實現(xiàn)也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

現(xiàn)階段，土地的社會保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業(yè)和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農(nóng)民社會保障存在的一些問題。

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，方式單一且費(fèi)用分配不當(dāng)

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費(fèi)為4—6倍。西部城市土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為每人18000元（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），按目前農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴(yán)格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區(qū)實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠(yuǎn)，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的制度框架，但社會保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險的防范與保障上，而醫(yī)療保險、失業(yè)保障和工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主。有的地區(qū)專門成立了第三方社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補(bǔ)繳的保險費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除，并直接撥付到社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財政、村集體及失地農(nóng)民個人共同負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而失地農(nóng)民個人大部分缺乏繳費(fèi)能力，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩(wěn)定的資金來源，也使得針對失地農(nóng)民所進(jìn)行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。失地農(nóng)民由于受自身知識水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當(dāng)前激烈的就業(yè)競爭中處于劣勢，因此其中的相當(dāng)一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險費(fèi)用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實際運(yùn)作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費(fèi)的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險費(fèi)繳納直接根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對保險待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，對于保險資金具體的運(yùn)營、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險資金的風(fēng)險。

3完善我國失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的過程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進(jìn)行，循序漸進(jìn)。首先可以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當(dāng)?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會保障制度。對于經(jīng)濟(jì)相對落后和相對貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會保障的水平的同時，應(yīng)該進(jìn)一步確立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為基礎(chǔ)，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，從而真正維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會保障體系，擴(kuò)大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標(biāo)準(zhǔn)一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類型分層次的擴(kuò)大對失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護(hù)問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。第二，分層推進(jìn)，逐步完善保障項目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和再就業(yè)保障體系，因為養(yǎng)老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫(yī)療保險；接著是工傷、生育、失業(yè)保險等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，從而提高保障水平，擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運(yùn)行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補(bǔ)償費(fèi)為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進(jìn)入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強(qiáng)烈動機(jī)。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出。總而言之，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國農(nóng)民長期缺少接受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當(dāng)今競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機(jī)制，實現(xiàn)在勞動力市場中統(tǒng)一、公平競爭的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進(jìn)行。二是勞動保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過落到實處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監(jiān)管機(jī)制

在社會保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評估、財務(wù)預(yù)算、風(fēng)險預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現(xiàn)一定的社會保障水平必須具備的經(jīng)濟(jì)能力，從而為社會保障制度的建立提供依據(jù)。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發(fā)展方向，為及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題提供依據(jù)。可見，引入社會保障精算對于評估失地農(nóng)民社會保障制度可持續(xù)性，評價失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機(jī)制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運(yùn)行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會監(jiān)督的力度。參考文獻(xiàn)

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