第一篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會大大高于實(shí)際的資金需求量，也會大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算年度的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個(gè)角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤

問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財(cái)政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，而事實(shí)上也存在較大難度。

（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實(shí)踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，從理論上講，應(yīng)該一個(gè)部門單位一個(gè)定額方能最大限度地貼近單位的實(shí)際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個(gè)性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

3、從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財(cái)力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個(gè)別部門、個(gè)別項(xiàng)目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會計(jì)改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識，但對預(yù)算會計(jì)改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。

1、現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計(jì)信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時(shí)不需要過多的部門會計(jì)信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財(cái)力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個(gè)適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計(jì)核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率?？梢哉f，對部門進(jìn)行績效管理最終還是要?dú)w于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)基礎(chǔ)下都難以實(shí)現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基矗

二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時(shí)間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下年度預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時(shí)間也并不是越早越好。考慮到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時(shí)間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報(bào)程序。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動性。二是預(yù)算編制要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財(cái)政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項(xiàng)目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財(cái)政的信任、支持和配合。三是切實(shí)處理好財(cái)政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實(shí)行部門預(yù)算后，財(cái)政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財(cái)政對資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項(xiàng)資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財(cái)為多家理財(cái)，取得意想不到提高財(cái)政資金效益的結(jié)果。四是理順財(cái)政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計(jì)劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個(gè)好辦法。實(shí)事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財(cái)政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項(xiàng)目的選擇權(quán)過分集中于財(cái)政一個(gè)部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨(dú)斷專行要好一些。因此，可以將計(jì)劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會成員單位，配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會財(cái)政報(bào)告形式。目前的人代會財(cái)政報(bào)告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報(bào)功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報(bào)告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照西方發(fā)達(dá)國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會遞交的預(yù)算報(bào)告就包含了每一個(gè)部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算年度各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時(shí)匯報(bào)部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財(cái)政報(bào)告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財(cái)政資金落實(shí)到部門，落實(shí)到人頭，落實(shí)到具體項(xiàng)目，才能確保人大對財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審議。同時(shí)，預(yù)算報(bào)告要對公眾公開，或者與人代會同步放到互聯(lián)網(wǎng)上，或者免費(fèi)發(fā)放，或者公開發(fā)行出售，總之要讓公眾通過不同的渠道，及時(shí)了解政府的預(yù)算政策和資金去向。在此基礎(chǔ)上，建立健全公眾對預(yù)算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預(yù)算程序中來，為預(yù)算決策起到糾偏作用，使人大審批的預(yù)算更具科學(xué)性，更符合～，從而更加有利于預(yù)算的執(zhí)行。

（四）建立健全人大預(yù)算審查制度。首先要設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財(cái)經(jīng)委員會下設(shè)立了預(yù)算委員會，這對于加強(qiáng)預(yù)算審查、強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用?？紤]到預(yù)算審查的專業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會。在此基礎(chǔ)上，人大對預(yù)算審查批準(zhǔn)實(shí)行三讀制。預(yù)算專業(yè)委員會首先進(jìn)行一讀，就部門預(yù)算案的各個(gè)方面進(jìn)行咨詢、聽證。與此同時(shí)，預(yù)算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設(shè)立的其他專業(yè)委員會對相關(guān)部門預(yù)算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預(yù)算和預(yù)算委員會的一讀初審意見進(jìn)行二讀，通過后遞交到全體代表大會進(jìn)入三讀程序。限于我國人民代表大會的組織狀況，一讀時(shí)應(yīng)以項(xiàng)目審為主，三讀時(shí)應(yīng)以政策審為主，即一讀時(shí)應(yīng)對部門預(yù)算的具體項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)審查，而三讀時(shí)應(yīng)主要就預(yù)算的總體安排和政策傾向進(jìn)行審議表決。對于部門預(yù)算編制與執(zhí)行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個(gè)臨時(shí)預(yù)算，從預(yù)算年度開始到召開全體代表大會之前，按照臨時(shí)預(yù)算執(zhí)行。

（五）完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個(gè)原則。一是財(cái)力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。在當(dāng)前財(cái)力可能與財(cái)力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，也要充分考慮國家財(cái)力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財(cái)力基礎(chǔ)上。二是公平公正原則。這一原則首先要求結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個(gè)性，適當(dāng)拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。在核定定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)主要采用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數(shù)據(jù)。三是定員定額項(xiàng)目數(shù)量適度。中央及部分地區(qū)將工資性支出也列入定額項(xiàng)目，隨著預(yù)算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應(yīng)逐步取消對工資性支出的定額管理，據(jù)實(shí)核定安排。其他定額項(xiàng)目，在測算時(shí)應(yīng)越細(xì)越好，在安排下達(dá)時(shí)，應(yīng)粗細(xì)適度，宜粗不宜細(xì)，把支出的自主權(quán)留給部門和單位。

（七）實(shí)行修正的收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)基矗由于我國的預(yù)算會計(jì)環(huán)境已發(fā)生較大變化，對現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)進(jìn)行改革，已成為當(dāng)務(wù)之急。凡是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的賬簿記錄已不能滿足部門預(yù)算改革需要，無法真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的，應(yīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。為了適應(yīng)編制部門預(yù)算的需要，應(yīng)將固定資產(chǎn)購建業(yè)務(wù)納入行政、事業(yè)單位的會計(jì)核算中，并對行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)采取折舊政策，真實(shí)反映各單位的資產(chǎn)存量及使用情況。

（八）完善各項(xiàng)配套措施。財(cái)政支出管理體制改革包括三個(gè)主要組成部分：改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度。實(shí)行部門預(yù)算解決的是預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性和嚴(yán)肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調(diào)度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個(gè)部分相輔相成，只有配套聯(lián)動，共同推進(jìn)，才能取得預(yù)期的改革效果。

第二篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與

部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會大大高于實(shí)際的資金需求量，也會大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)

第三篇：當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議

當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的深層次問題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門預(yù)算制度的建議和措施。

一、部門預(yù)算改革中存在的問題

（一）財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。部門預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來按財(cái)政資金性質(zhì)和部門交叉管理的方式，以部門為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門與政府其他部門的關(guān)系還沒有很好的理順。

1、部門預(yù)算是以部門為主的“被動”預(yù)算。我國目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門，有利于財(cái)政部門騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門意見為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國家部門預(yù)算編制看，更多的是一種“主動”預(yù)算編制，法國預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。

2、財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會大大高于實(shí)際的資金需求量，也會大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。

4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國家對收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制。

1、人大對部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長期以來我國人大對政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國一直實(shí)行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時(shí)間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預(yù)算的起始日先于人代會審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

3、部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書店里購買到政府預(yù)算一攬子文件形成了鮮明的對比。預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算收支的多與少、預(yù)算來源的變化、預(yù)算資源投入的范圍，都對公眾和企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。提高部門預(yù)算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)，發(fā)表看法，提出建議，不僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

4、沒有建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國各級廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，鮮有人對此進(jìn)行詳細(xì)考究。從這個(gè)角度看，部門預(yù)算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機(jī)制，在具體編制過程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目的實(shí)施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財(cái)政部門對此普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，而事實(shí)上也存在較大難度。

（三）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

1、現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。部門預(yù)算的重要基礎(chǔ)是科學(xué)、合理的定額體系?，F(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

2、確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系往往容易遭遇兩難悖論。在實(shí)踐過程中，科學(xué)定額體系的建立非常容易陷入一個(gè)兩難悖論。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，從理論上講，應(yīng)該一個(gè)部門單位一個(gè)定額方能最大限度地貼近單位的實(shí)際需要。但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)。另一方面，如果過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，抑制個(gè)性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

3、從部門預(yù)算的實(shí)踐看，關(guān)于預(yù)算定額的另一個(gè)重要問題就是定額的調(diào)整問題，即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財(cái)力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)整，還是個(gè)別部門、個(gè)別項(xiàng)目微調(diào)，是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整，這些問題不解決，都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

（四）以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。目前人們對預(yù)算會計(jì)改革與國庫集中支付等的直接聯(lián)系已經(jīng)基本形成共識，但對預(yù)算會計(jì)改革對部門預(yù)算的影響卻沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。

1、現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計(jì)信息。在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時(shí)不需要過多的部門會計(jì)信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財(cái)力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個(gè)適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計(jì)核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。但在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時(shí)，固定資產(chǎn)入賬后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不計(jì)提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)的使用情況，虛增了資產(chǎn)價(jià)值。行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質(zhì)量和公共部門的效率為改革的主要目標(biāo)，提出以“績效管理”為框架，細(xì)化部門預(yù)算，預(yù)算編制由過去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”,強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率?？梢哉f，對部門進(jìn)行績效管理最終還是要?dú)w于對部門預(yù)算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預(yù)算會計(jì)核算提出了更高的目標(biāo)，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源和承擔(dān)的債務(wù)，還應(yīng)能夠核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標(biāo)。而這些目標(biāo)在傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)基礎(chǔ)下都難以實(shí)現(xiàn)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。

二、完善部門預(yù)算改革的措施和建議

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時(shí)間。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制體制下，一般從11月份才開始編制下預(yù)算，預(yù)算編制時(shí)間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預(yù)算編制時(shí)間也并不是越早越好?？紤]到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家政策的變化，預(yù)算周期過長，預(yù)算編制時(shí)間過早，勢必要影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。二是簡化編報(bào)程序。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動性。二是預(yù)算編制要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則。部門預(yù)算對財(cái)政資金在部門間進(jìn)行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項(xiàng)目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財(cái)政的信任、支持和配合。三是切實(shí)處理好財(cái)政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。實(shí)行部門預(yù)算后，財(cái)政對部門資金使用的壟斷性監(jiān)督管理大大加強(qiáng)，但是客觀上也容易造成財(cái)政對資金分配的管理過寬過細(xì)，不利于發(fā)揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項(xiàng)資金的分配權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移，包干使用，超支不補(bǔ)，就有可能變一家理財(cái)為多家理財(cái)，取得意想不到提高財(cái)政資金效益的結(jié)果。四是理順財(cái)政與其他有預(yù)算分配權(quán)的部門的關(guān)系。對于計(jì)劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門，簡單地將分配權(quán)收回并不是個(gè)好辦法。實(shí)事求是地說，這些部門在各自的領(lǐng)域要比財(cái)政部門更有發(fā)言權(quán)，而且項(xiàng)目的選擇權(quán)過分集中于財(cái)政一個(gè)部門，客觀地說也是不甚妥當(dāng)，分而治之，相互制衡總是要比獨(dú)斷專行要好一些。因此，可以將計(jì)劃、科技等部門轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算審核委員會成員單位，配合財(cái)政部門共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會財(cái)政報(bào)告形式。目前的人代會財(cái)政報(bào)告內(nèi)容比較虛泛，且只是匯報(bào)功能預(yù)算，這與其說是一份預(yù)算報(bào)告不如說是一份預(yù)算編制說明或總結(jié)，很多代表看不懂，更看不出問題。應(yīng)參照西方發(fā)達(dá)國家的習(xí)慣作法對此做根本性改革。美國聯(lián)邦政府向國會遞交的預(yù)算報(bào)告就包含了每一個(gè)部門的預(yù)算安排情況，介紹了部門的基礎(chǔ)信息，主要的職能、任務(wù)以及預(yù)算各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算安排。我國可以先將單純的功能預(yù)算形式改為同時(shí)匯報(bào)部門預(yù)算和功能預(yù)算，而以部門預(yù)算為主的形式。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步擴(kuò)展報(bào)告內(nèi)容，將部門預(yù)算作為財(cái)政報(bào)告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財(cái)政資金落實(shí)到部門，落實(shí)到人頭，落實(shí)到具體項(xiàng)目，才能確保人大對財(cái)政預(yù)算

第四篇：我國消費(fèi)稅存在的問題及改革建議

我國消費(fèi)稅存在的問題及改革建議

【摘要】

消費(fèi)稅是我國的第四大稅種，自1994年確立以來，消費(fèi)稅在引導(dǎo)消費(fèi)行為、促進(jìn)收入再分配、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了重要作用。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，消費(fèi)稅的上述作用不斷弱化，已難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文從消費(fèi)稅的特點(diǎn)及作用出發(fā)，分析了現(xiàn)行消費(fèi)稅在征稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)、征稅環(huán)節(jié)、計(jì)稅方式等方面存在的問題，并根據(jù)十八屆三中全會《決定》中關(guān)于消費(fèi)稅改革的要求，針對消費(fèi)稅存在的問題提出了具體的改革建議。

【關(guān)鍵詞】

消費(fèi)稅；征收范圍；稅率結(jié)構(gòu)；中央與地方

一、引言

如果說2014年6月30日《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的審議出臺吹響了新一輪財(cái)稅體制改革的的號角的話，那么，11月28日國務(wù)院對成品油等部分消費(fèi)稅相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，則標(biāo)志著財(cái)稅體制改革中繼“營業(yè)稅改增值稅”（以下簡稱“營改增”）之后又一大稅種“破冰”前行。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的要求提出：“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍?！币源烁母锼悸穪砜?，此次主要涉及成品油等部分產(chǎn)品消費(fèi)稅政策的調(diào)整，屬于改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。然而，我們必須認(rèn)識到這次消費(fèi)稅政策的調(diào)整絕不是其改革的終點(diǎn)。因?yàn)?，不論從我國現(xiàn)行消費(fèi)稅稅制自身的存在的缺陷還是整個(gè)財(cái)稅體制改革布局的最終目的來看，這僅僅是改革的一個(gè)“新起點(diǎn)”。因此，我們有必要通過對我國消費(fèi)稅稅制的特點(diǎn)及其歷史沿革的梳理，來明確現(xiàn)行消費(fèi)稅的局限。以此為基礎(chǔ)并著眼于財(cái)稅體制改革的大環(huán)境，分析下一步改革的思路。

二、現(xiàn)行消費(fèi)稅稅制存在的問題

消費(fèi)稅作為我國稅制結(jié)構(gòu)的重要組成部分。2013年我國國內(nèi)消費(fèi)稅收入8293億元，進(jìn)口消費(fèi)稅收入801億元，合計(jì)9094億元，占全年稅收總收入的比重約為8%。隨著以“營改增”為先導(dǎo)的新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，在日益增強(qiáng)的減稅效應(yīng)下，作為中央稅種的消費(fèi)稅使中央與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分的矛盾不斷激化。

（一）消費(fèi)稅的征收范圍較窄，難以發(fā)揮收入再分配調(diào)節(jié)作用

根據(jù)上文對我國消費(fèi)稅特點(diǎn)的分析，與其他國家相比我國消費(fèi)稅稅基仍較狹窄。我國目前的消費(fèi)稅是特殊型消費(fèi)稅，即意圖通過對特定消費(fèi)品課稅來達(dá)到消費(fèi)調(diào)節(jié)作用。但是隨著人們生活水平的提高與消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，作為調(diào)節(jié)奢侈品消費(fèi)以及收入再分配功能的消費(fèi)稅稅目設(shè)計(jì)，越來越不適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r。對于原本屬于奢侈品的化妝品等一些已成為人們生活必需品的商品征稅，由于其消費(fèi)的需求價(jià)格彈性極低，繼續(xù)課稅對收入的再分配作用已微乎其微，并且嚴(yán)重阻礙人們生活水平的改善。

（二）計(jì)稅方式不合理，各項(xiàng)職能難以發(fā)揮

通過上文對我國消費(fèi)稅特點(diǎn)的分析，相較于其他國家消費(fèi)稅價(jià)外稅的特點(diǎn)，而我國在1994年確立消費(fèi)稅時(shí)，出于方便與改革需要考慮，采取了價(jià)內(nèi)稅的征收形式。價(jià)內(nèi)稅具有較強(qiáng)的隱蔽性，在日常消費(fèi)中，消費(fèi)稅金包含在商品的價(jià)格中，稅負(fù)實(shí)際由消費(fèi)者最終負(fù)擔(dān)。但是由于價(jià)稅合計(jì)，在商品包裝上并不標(biāo)明相應(yīng)稅額，所以消費(fèi)者在購買應(yīng)稅消費(fèi)品時(shí)往往不知道自己負(fù)擔(dān)了多少稅金，甚至誤以為消費(fèi)稅金是由生產(chǎn)者負(fù)擔(dān)的。由于降低了消費(fèi)稅的透明度，使消費(fèi)稅調(diào)節(jié)消費(fèi)者消費(fèi)行為的職能大打折扣；另外，環(huán)保職能方面，價(jià)內(nèi)稅不利于消費(fèi)者在消費(fèi)產(chǎn)品時(shí)有意識地減少對“三高”型商品的消費(fèi)，從而削弱了消費(fèi)稅環(huán)境保護(hù)的職能。

三、消費(fèi)稅改革的政策建議

（一）征稅范圍要“有進(jìn)有退”

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，消費(fèi)稅不合理的征收范圍與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平狀況不相適應(yīng)的矛盾，一直飽受詬病?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅范圍存在明顯的“越位”與“缺位”問題。11月28日針對消費(fèi)稅征稅范圍“一停四取消”的調(diào)整明顯是解決其“越位”的問題。但必須認(rèn)識到，這一改革的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要解決這一問題，消費(fèi)稅征稅范圍的改革必須根據(jù)社會生活水平變化做到“有進(jìn)有退”。

隨著社會消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，人們對高級住宅、高檔餐飲娛樂、名貴服飾、古董字畫、古董家具、私人飛機(jī)等商品的消費(fèi)迅速增長。但由于這些商品都未納入應(yīng)稅范圍，因此，要更好的發(fā)揮消費(fèi)稅的收入再分配和消費(fèi)引導(dǎo)作用必須對征稅范圍作“加法”調(diào)整，盡快將其納入征稅范圍；另外，可以看到隨著人們生活水平的提高，化妝品，啤酒，黃酒已經(jīng)成為生活必須品。繼續(xù)課稅難已達(dá)到引導(dǎo)消費(fèi)的作用，出于財(cái)政收入目的的征稅亦嚴(yán)重影響人們的生活水平。因此，應(yīng)趁熱打鐵對征稅范圍作“減法”調(diào)整，盡快將這些稅目從征稅范圍中剔除。

（二）征稅環(huán)節(jié)稅率的調(diào)整

第一，從生產(chǎn)者角度看，零售環(huán)節(jié)征稅有利于保持消費(fèi)稅稅收中性原則。長久以來，由于消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，導(dǎo)致生產(chǎn)者刻意壓低產(chǎn)品出廠價(jià)格并將產(chǎn)品以低價(jià)出售給關(guān)聯(lián)銷售部門，從而達(dá)到避稅的目的。但是，即使如此在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅仍占用了企業(yè)一部分資金，扭曲生產(chǎn)投資決策，違背稅收中性原則。

第二，從消費(fèi)者角度看，征稅環(huán)節(jié)“由暗改明”便于發(fā)揮稅收引導(dǎo)作用。如前所述，稅收負(fù)擔(dān)由生產(chǎn)者通過提高產(chǎn)品價(jià)格的形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。在零售環(huán)節(jié)征稅，將消費(fèi)稅“由暗改明”并實(shí)行價(jià)外稅的計(jì)稅方式顯然可以更好地發(fā)揮其對消費(fèi)的引導(dǎo)作用。

（三）征稅權(quán)調(diào)整

現(xiàn)行稅制下消費(fèi)稅由中央政府征收，屬于中央稅。但是隨著新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，“營改增”后地方主體稅種缺失，可以預(yù)見增值稅全面“擴(kuò)圍”后營業(yè)稅將會取消。雖然根據(jù)“營改增”過渡政策規(guī)定將改征增值稅后的稅收劃歸地方政府，但是作為結(jié)構(gòu)性減稅改革的“營改增”全面鋪開之后，全國15000億元的營業(yè)稅將至少有20%的減稅空間。也就是說，地方政府稅收體系在喪失主體稅種的同時(shí)會形成巨大的財(cái)政收入缺口。

因此，消費(fèi)稅改革應(yīng)該著眼于更高的層面，而不僅僅是提高地方政府的財(cái)政收入。在消費(fèi)稅改革中，除了在改革中應(yīng)設(shè)法協(xié)調(diào)地方政府間的利益外，應(yīng)該考慮到消費(fèi)稅改革與中央――地方財(cái)權(quán)和事權(quán)分配的關(guān)系，根據(jù)三中全會《決定》的布局，深化財(cái)稅體制改革，建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政體制。

參考文獻(xiàn)：

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[2]楊志勇.消費(fèi)稅制改革趨勢與地方稅體系的完善[J].涉外稅務(wù)，2014（3）

[3]李夢娟.我國消費(fèi)稅改革的考量與權(quán)衡[J].稅務(wù)研究，2014（5）

第五篇：當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育存在的問題及改革發(fā)展方向

當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育存在的問題及改革發(fā)展方向

——從盧梭的自然主義教育理論來看

劉東茹

指導(dǎo)老師：候選明

【摘要】：我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)教育還存在許多不足和缺陷：教育模式機(jī)械僵化，教育內(nèi)容過于陳舊，基礎(chǔ)教育資源分配不均，教育者素質(zhì)參差不齊等。盧梭的自然主義教育理論提倡“回歸自然”，尊重兒童的天性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)自由與自主，并且要求教育者因材施教。這些思想和理論對我國提出的“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略與構(gòu)建“和諧社會”有積極的指導(dǎo)作用，值得我們?nèi)ソ梃b和反思。

【關(guān)鍵字】： 自然教育 基礎(chǔ)教育 素質(zhì)教育

在全球化的今天，國家間的較量成了綜合國力的較量，成了科學(xué)與技術(shù)的較量，成了人才的較量。而發(fā)展教育事業(yè)是一國培養(yǎng)人才，和平崛起的重要方式。尤其是基礎(chǔ)教育，它作為教育的根基，關(guān)系著國家未來的興衰成敗。就目前來看，我國教育領(lǐng)域尤其是基礎(chǔ)教育暴露出了許多矛盾與問題。盧梭的自然教育理論提倡“歸于自然”，重視兒童的天性發(fā)展，崇尚自由和平等，這些思想對我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育的改革發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、盧梭及其自然主義教育理論

（一）盧梭與《愛彌兒》

讓·雅克·盧梭（Jean Jacques Roussoau, 1712——1778）是十八世紀(jì)法國最杰出的啟蒙思想家?！霸趯Ψ饨ㄅf教育的批判中，盧梭也是一名在教育思想上扭轉(zhuǎn)乾坤的勇猛的戰(zhàn)士。”①盧梭生于瑞士，自幼勤奮好學(xué)，3歲識字，7歲可讀一些歷史和文學(xué)書籍，這種嗜讀習(xí)慣，使他很早就接觸了古代希臘、羅馬偉人的思想，也鍛煉了自學(xué)能力，為他以后的進(jìn)步打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。10歲到30歲是盧梭思想形成的關(guān)鍵期，這一時(shí)期，盧梭在各地漂泊，從事過各種下層職業(yè)，廣泛地接觸了城市和鄉(xiāng)村的各種社會階層。同時(shí)年輕的盧梭在這一時(shí)期還大量地接觸了當(dāng)時(shí)最新的科學(xué)知識和思想成果，閱讀了大量的古代名著，他以頑強(qiáng)的毅力，經(jīng)過多年的勤奮學(xué)習(xí)，在眾多領(lǐng)域積累了廣博的知識，為自己創(chuàng)造了作為一個(gè)思想巨人、邁上思想界高峰所必須具備的條件。盧梭一生寫作了一系列影響深遠(yuǎn)的著作，如《民約論》、《人類不平等的起源》、《社會契約論》等，這些作品涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、宗教諸多方面，對社會歷史的進(jìn)步具有重大貢獻(xiàn)。其中，最能體現(xiàn)盧梭教育思想的著作是《愛彌兒》，這一著作的誕生在人類歷史上占據(jù)了重要地位。也正是因?yàn)檫@部著作，盧梭受到巴黎教會的迫害，使他又開始了逃亡、隱姓埋名的生活。他雖身心遭到極大摧殘，但思想?yún)s絲毫無退讓之意，在流亡中寫下了著名的《懺悔錄》。1770年盧梭結(jié)束流亡生涯，重返巴黎?？梢哉f，盧梭的一生都是在顛沛流離中渡過的，充滿了坎坷，但也正是這種不平凡的經(jīng)歷造就了他強(qiáng)烈的個(gè)性和卓越的思想，啟發(fā)了他對教育的不同凡響的見解。

《愛彌兒》一書是盧梭教育思想的集中體現(xiàn)，是他“自然教育論”的典型代表。是西方教育史乃至人類歷史上最有影響力的教育著作之一，至今仍散發(fā)著絢麗的光芒。書中不僅竭力揭露了舊教育的失敗，而且提出了成套的建設(shè)新教育的方案。許多教育家說《愛彌兒》是古希臘柏拉圖的《理想國》以后最有價(jià)值的教育瑰寶。

《愛彌兒》全書共五卷，以《教育論》為副標(biāo)題?！皻w于自然”和發(fā)展天性是整部書貫穿始終的線索。前四卷借愛彌兒為主人公，揭露當(dāng)時(shí)男子教育的腐朽荒謬，提出自然主義的改革方案，最后一卷以蘇菲為范例，提出女子教育改革的樣板。盧梭在書中闡述人類的教育得自一個(gè)來源，即天性、人事和事物。天性指善良秉賦；人事指教導(dǎo)者的啟發(fā)培養(yǎng)；事物指教育環(huán)境。只有三者協(xié)調(diào)才能產(chǎn)生圓滿的效果。同時(shí)，《愛彌兒》一書在論證兒童身體養(yǎng)護(hù)、感覺訓(xùn)練、知識教育、道德教育、宗教教育時(shí)，擴(kuò)大了當(dāng)時(shí)的教育范圍，增添了新穎的教學(xué)內(nèi)容，為現(xiàn)代教育方法和教學(xué)方法指出了改革的方向。

（二）自然主義教育理論

自然主義的教育理論是盧梭教育思想的主體，《愛彌兒》一書集中論述了這一思想。自然教育的核心是“歸于自然”（back to nature）。這里的“自然”指人類的史前時(shí)代，在教育上則指人性的原始傾向和天生的能力。即一種善良，純潔的天性。只有“歸于自然”的教育，遠(yuǎn)離城市的世俗與喧囂，才有利于保持人性的善良與純潔。

首先要正確對待兒童。即教育要順應(yīng)兒童的天性，應(yīng)該把成人看做成人，把孩子看做孩子，從幼兒開始就對他們進(jìn)行純粹自然主義的教育，使兒童在自身的教育和成長中取得主動地位，避免“消極教育”對兒童的影響?！八^消極教育就是不給兒童養(yǎng)成品德，卻防止兒童趨于邪惡；不教兒童以知識，卻防止他們產(chǎn)生對于事物的誤解。”盧梭對于當(dāng)時(shí)的父母和教師們向兒童強(qiáng)迫灌輸舊的道德和知識，摧殘兒童天性的做法進(jìn)行了猛烈抨擊，他認(rèn)為孩子受到各種束縛，在本該歡樂的時(shí)光中哭泣、被懲罰、恐嚇和受奴役，只會造就一些年紀(jì)輕輕的博士和老態(tài)龍鐘的兒童。自然教育的最終培養(yǎng)目標(biāo)是“自然人”。按照盧梭的論述，“自然人”這個(gè)概念是相對與“公民”、“國民”等概念來說的。他是能獨(dú)立自主的人，具有自己的價(jià)值，同時(shí)自然人又是自由的，他是無所不宜、無所不能的。在自然秩序中，所有的人都是

平等的。所有的人都靠自己的勞動所得為生，自食其力?？傊?，自然人相對于專制國家的公民來說是獨(dú)立自主、平等自由、道德高尚，能力和智力極高的人，是魯賓遜那樣經(jīng)受磨難仍愉快生活的人。

其次，要給予兒童充分的自由。盧梭認(rèn)為在兒童的心靈成熟之前無須成人向他們灌輸、壓制、強(qiáng)迫種種要求于成人的東西，以免摧殘兒童的心靈。教育只需遵循自然，沿著它給你指出的道路前行，使兒童不再是被動受教，教師也不再是主宰一切。要讓兒童充分自由自主的發(fā)展。因?yàn)榻逃裱匀惶煨缘囊罁?jù)是人性本善、自然皆善。善良的天性既然已由自然賦予，那么只要不受外界污染，兒童必能健康成長。“我們未把自己放在兒童的地位，不能設(shè)身處地為兒童考慮，我們惟把成人的觀念給予兒童，而且當(dāng)我們循著自己理性的線索施教時(shí)，那只有把各種錯(cuò)誤和荒誕的思想，充塞兒童的頭腦之中而已?！?/p>

盧梭的自然教育思想順應(yīng)人的自然天性，崇尚自由、平等和自然，尊重兒童發(fā)展的規(guī)律，同時(shí)他也注意到兒童天性的個(gè)體差異，要求因材施教。不僅在當(dāng)時(shí)的社會起到了批判作用，對我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)教育發(fā)展也有借鑒意義。

②

二、目前我國基礎(chǔ)教育存在的問題

（一）教學(xué)模式機(jī)械僵化，教育內(nèi)容陳舊，與時(shí)代發(fā)展不相符合

我國目前的學(xué)校教育差不多都是一種模式即填鴨式教育。雖然現(xiàn)在在我國的許多學(xué)校都采用投影、多媒體等先進(jìn)教學(xué)設(shè)備，但在教學(xué)方式上并沒有太大改變，仍以傳統(tǒng)的填鴨式教學(xué)為主，主要是教師講授，學(xué)生聽的形式進(jìn)行，而且教學(xué)內(nèi)容過于偏重課本教材的學(xué)習(xí)，忽視了實(shí)踐的作用，同時(shí)現(xiàn)今的學(xué)校教育對學(xué)生學(xué)習(xí)成績過分的看重，將成績看作衡量學(xué)生一切的標(biāo)準(zhǔn)。這種方式對我國基礎(chǔ)教育發(fā)展以及對學(xué)生都極為不利。

當(dāng)然，我們不能否認(rèn)這種填鴨式教學(xué)法在特定的歷史時(shí)期有其合理性，并在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了不可忽視的作用。但隨著全球化時(shí)代的到來，我國面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在一切講求競爭，一切講求創(chuàng)新的今天，這種填鴨式的教學(xué)模式已經(jīng)不能為我們發(fā)揮最優(yōu)的效用，已是弊大于利了。這些弊病主要表現(xiàn)在：比如它一味強(qiáng)調(diào)結(jié)論的唯一性和權(quán)威性，而對過程的合理性合法性置若罔聞。一種只看重結(jié)果不看重過程的教學(xué)模式培養(yǎng)出的學(xué)生其目的心和功利心勢必會很強(qiáng)。當(dāng)然我并不是否認(rèn)追求目的不好，但過分看重結(jié)果忽視過程，至少它不利于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造力和想象力，不利于學(xué)生去進(jìn)行發(fā)散思維和逆向思維的鍛煉，因?yàn)榇蠹抑灰侠蠈?shí)實(shí)記住老師所講就能達(dá)到家長和老師的期望，只要達(dá)到預(yù)期的結(jié)果，培不培養(yǎng)自主性創(chuàng)造性誰又會在乎呢。在這種模式下學(xué)習(xí)，幾乎所有的學(xué)生都如同一個(gè)模子里刻出來的“考

試機(jī)器”。同時(shí)，填鴨式教學(xué)法過分強(qiáng)調(diào)共性和紀(jì)律性。因?yàn)樗且岳蠋熤v授為主的方式所以在上課時(shí)它要求課堂紀(jì)律的嚴(yán)肅性和學(xué)生完全的注意力集中，這種要求過于嚴(yán)苛而且也不符合人的生理?xiàng)l件，這樣下去怎么培養(yǎng)學(xué)生的個(gè)性，更不可能關(guān)注到學(xué)生在心理方面的需求，至于美學(xué)美育和價(jià)值觀方面就更談不上培育了，如果這種填鴨式教學(xué)模式不改革，我國的基礎(chǔ)教育注定要走向失敗。

（二）“減負(fù)”與“素質(zhì)教育”走向誤區(qū)

上世紀(jì)90年代，“減負(fù)”口號喊遍大江南北，但遺憾的是只有口號沒有實(shí)質(zhì)，而現(xiàn)如今它已慢慢淡出人們的視線。曾在網(wǎng)上看到有人用數(shù)學(xué)思維戲言：“減負(fù)”不就是“加正”嘛。雖然這只是民眾的一句玩笑話，但仔細(xì)想想其實(shí)還是有其合理之處。國家說咱們的孩子學(xué)業(yè)太重了，“減負(fù)”吧。于是全國上下從幼兒園到高中，大家的課本都變薄了，內(nèi)容變少了，所有人好像都皆大歡喜了。但當(dāng)考完試后所有人都覺得“我被騙了”。因?yàn)闊o論是考試的內(nèi)容還是難度系數(shù)都和減負(fù)前一樣，好多是我們的新課本里沒有的內(nèi)容。這下好了，家長為了孩子能考出好的成績開始找各種補(bǔ)習(xí)班，買各種輔助教材，到最后我們的書包比以前更重了，更有甚者提著行李箱上學(xué)，這雖然只是個(gè)別現(xiàn)象，但足以看出我們的“減負(fù)”并沒有向國家最初預(yù)想的方向發(fā)展，反而是課業(yè)負(fù)擔(dān)越減越重。

我們來看看何為素質(zhì)教育吧。1999年6月13日，中國中央國務(wù)院做出了“關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定”，自此，“素質(zhì)教育”進(jìn)一步被確定為我國教育改革的長遠(yuǎn)方針，成為我國各級各類教育追求的共同理想。素質(zhì)教育是依據(jù)人的發(fā)展和社會發(fā)展的實(shí)際需要，以全面提高全體學(xué)生的基本素質(zhì)為根本目的，以尊重學(xué)生主體和主動精神，注重開發(fā)人的智慧和潛能，注重形成人的健全個(gè)性，提高人的自主性和創(chuàng)造性等主體性品質(zhì)為根本特征的教育。素質(zhì)教育主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容即思想道德素質(zhì)，科學(xué)文化素質(zhì)，身體素質(zhì)，心理素質(zhì)和生活技能素質(zhì)。素質(zhì)教育的目標(biāo)是教會學(xué)生學(xué)會做人，學(xué)會求知，學(xué)會勞動，學(xué)會生活，學(xué)會健體，學(xué)會審美。

那么，我們現(xiàn)在的素質(zhì)教育實(shí)施到哪個(gè)層面了呢：自主性、創(chuàng)造力幾乎沒有；那么身體素質(zhì)應(yīng)該不錯(cuò)，可事實(shí)呢我們在學(xué)校的各個(gè)角落又都很輕易的看到了近視眼；心理素質(zhì)上去了吧，但近幾年來中學(xué)生自殺現(xiàn)象層出不窮，就連小學(xué)生也加入了進(jìn)來。筆者認(rèn)為，素質(zhì)教育并沒有將我們的學(xué)生培養(yǎng)成為各方面全面發(fā)展的人才。我們的教育者自身也存在極大的問題，“分分分學(xué)生的命根，考考考老師的法寶”這句話之所以被一屆屆學(xué)生拿來調(diào)侃，不是沒有原因的，由于過分注重學(xué)習(xí)成績，我們培養(yǎng)出的“高分低能”者數(shù)目不小。我們的“減負(fù)”與“素質(zhì)教育”無論是在學(xué)校教育還是家庭教育這里，都走上了誤區(qū)，我們的教育者應(yīng)

深刻反思，何為真正的“減負(fù)”與“素質(zhì)教育”。

（三）教學(xué)過程忽視兒童的天性發(fā)展，缺乏自主創(chuàng)造能力的培養(yǎng)

在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家的創(chuàng)新能力包括知識創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力，是決定一個(gè)國家在國際競爭和世界格局中的地位的重要因素。而教育又直接影響著一個(gè)國家，一個(gè)民族的創(chuàng)新能力。我國現(xiàn)階段學(xué)校教育仍是以傳統(tǒng)的教學(xué)模式為主，教師在整個(gè)教學(xué)過程中扮演著主角，并且教育內(nèi)容理論性強(qiáng)，不利于兒童天性的發(fā)展。針對這一現(xiàn)象，新課程改革明確指出反對過于注重知識傳授，提倡知識與技能、過程與方法、情感態(tài)度與價(jià)值觀“三維”目標(biāo)的達(dá)成。在課程內(nèi)容方面，強(qiáng)調(diào)改變“繁、難、偏、舊”的教學(xué)內(nèi)容，讓學(xué)生更多的學(xué)習(xí)一些與生活，與科技相聯(lián)系的“活”的知識，激發(fā)學(xué)生的興趣和創(chuàng)造力，將“要學(xué)生學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩W(xué)生要學(xué)”，讓學(xué)生主動參與學(xué)習(xí)活動，勤于動手，學(xué)會合作。教育者在組織教學(xué)時(shí)可以適當(dāng)安排一些游戲，讓學(xué)生在游戲的同時(shí)體會規(guī)則的重要性，學(xué)會團(tuán)隊(duì)合作，保留自然天性。

近年來，我國電視媒體行業(yè)發(fā)展迅速，許多電視節(jié)目內(nèi)容對少年兒童的人生觀、價(jià)值觀的塑造都存在負(fù)面影響，甚至一些少兒節(jié)目也充斥著成人化現(xiàn)象。電視里我們的孩子穿著流行服飾，梳著流行發(fā)型，說起話來也是用一種很成人化的語氣。同時(shí)電視圖像越來越占據(jù)少年兒童的生活，這種狀況對學(xué)生的注意力和思維能力發(fā)展都是很不利的。我們的教育應(yīng)該是教給學(xué)生學(xué)習(xí)方法，而不是生搬硬套書本上死的知識?；A(chǔ)教育階段要特別注意智力的開發(fā)和訓(xùn)練，使學(xué)生學(xué)會運(yùn)用注意力、記憶力、觀察力、想象力和思維創(chuàng)造能力來學(xué)習(xí)?？茖W(xué)教學(xué)的重點(diǎn)不在于讓學(xué)生學(xué)習(xí)書本知識和模仿、重復(fù)他人的經(jīng)驗(yàn)，而是側(cè)重于培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造力，獨(dú)立思考，分析和動手解決問題的能力。

（四）教育者、教育對象的價(jià)值取向出現(xiàn)偏差

毋庸置疑，一個(gè)國家的教育要與其社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等相適應(yīng)，它的最終目標(biāo)是培養(yǎng)為社會所需要的人才。但就目前來看，我國的教育并不完全與社會發(fā)展相適應(yīng)，甚至在一些方面的走向與社會大方向發(fā)生了背離，出現(xiàn)了基礎(chǔ)教育價(jià)值取向的偏差。

我們現(xiàn)在的中小學(xué)里，幾乎各個(gè)年級，都有“宏志班”、“尖子班”，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)老師也將大部分精力投入到這些所謂的“好學(xué)生”身上，放學(xué)后要補(bǔ)課，甚至周末也要爭分奪秒，對好學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)習(xí)，而面對“普通班”、“后進(jìn)班”的學(xué)生則抱著“跟著學(xué)”的態(tài)度。老師在心里對學(xué)生分出了三六九等，區(qū)別對待，以至于影響到我們的學(xué)生對自身的認(rèn)識也出現(xiàn)了偏差。一些老師眼中的好學(xué)生會看不起后進(jìn)生，而被定義為差生的同學(xué)也往往對自我認(rèn)識不準(zhǔn)確，否定自我放棄自我，到最后脫離班級群體，產(chǎn)生厭學(xué)逃課等現(xiàn)象。同時(shí)現(xiàn)在許多學(xué)校將教師的獎金與職稱掛鉤，使得一些教師常常花大量時(shí)間去升職稱，而不能將全部的時(shí)間和精力用

于備課和學(xué)生身上，可以說，我們的教育者和教育對象都存在很大問題，我們的學(xué)生又能受到怎樣良好的教育呢？

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，我們的教育初衷不是爭取不放棄每一個(gè)受教育者，有教無類嗎？歸根究底還是因?yàn)榻逃^念和價(jià)值取向出現(xiàn)了問題，在以應(yīng)試教育為主的今天，無論是教育者還是教育對象都很一致的秉承著“分?jǐn)?shù)至上”的原則，雖然國家一直提倡“素質(zhì)教育”但學(xué)習(xí)成績?nèi)允呛饬繉W(xué)生好與差的一個(gè)重要標(biāo)尺。而且學(xué)生成績的好差還直接關(guān)系著老師的利益：一個(gè)班學(xué)生考試成績好，老師的待遇津貼也相應(yīng)優(yōu)厚，如果一個(gè)班學(xué)生考試成績平平，高分很少，那么這個(gè)班老師所得到的獎金也會相對低一些。在這個(gè)處處講求績效的社會里，我們的學(xué)校教育也不能免俗，本應(yīng)該致力于培養(yǎng)“完整的人”，在傳授知識的同時(shí)，注重學(xué)生自主性、創(chuàng)造性與健全人格的發(fā)展，但由于社會大環(huán)境中的許多不良風(fēng)氣和某些教育者自身缺乏應(yīng)有的職業(yè)操守，對自我要求不嚴(yán)格，在良知與利益之間選擇后者，而使我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)很大的漏洞和不該有的現(xiàn)象。

（五）基礎(chǔ)教育資源分配不均，教育水平地區(qū)差異大

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，先是沿海再是內(nèi)地，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，東西部發(fā)展逐漸不平衡，這種不平衡也影響到我國教育資源的分配問題上。

目前我國各地區(qū)教育水平差異仍然很大，城鄉(xiāng)教育差距顯著。北京、上海等發(fā)達(dá)城市，無論是教育硬件設(shè)施，還是師資力量方面，都將中西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在了后面。雖然國家針對這些現(xiàn)狀對中西部尤其是西部基礎(chǔ)教育給予了極大投入和扶持，但這種教育質(zhì)量上的差距仍然存在?？催^一部電影叫《天那邊》，講大學(xué)生去鄉(xiāng)村支教的故事。影片中水咕嚕村的孩子趕著牛去上課；沒有草稿紙，老師用廢棄的廣告紙、傳單給孩子們做成本子；學(xué)校從不開音樂課、美術(shù)課、體育課；村里唯一的羅老師只有初中畢業(yè)，用蹩腳的發(fā)音給大家講漢語拼音??這些畫面讓我一次次發(fā)笑，同時(shí)也讓我陷入了深思：為什么我們的城鄉(xiāng)教育差距如此之大，不僅在教育資源上有差距，師資力量、教育水平上的差距也很明顯。我們的老師和學(xué)生都是擠破頭往發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校里鉆而不愿意去稍微落后一點(diǎn)的地區(qū)教學(xué)和學(xué)習(xí)，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)工資待遇優(yōu)厚，生活環(huán)境優(yōu)越，教育水平優(yōu)質(zhì)，而且高考錄取率也比其他學(xué)校高，同樣的高考成績，上海、北京的孩子可以上重點(diǎn)大學(xué)，而中西部的孩子只能讀一所普通的學(xué)校。我們要如何面對這種不公平？農(nóng)村的教育水平低下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距也越來越大，這一問題不可忽視。如何縮小這種差距，解決農(nóng)村教育水平低的問題是我們不得不面對的。

從小就有人告訴我們教育成就未來，知識改變命運(yùn)，可那些沒有條件接受教育的孩子要怎樣去改變自己的命運(yùn)？

三、自然主義教育對我國基礎(chǔ)教育的啟示

（一）注重教育內(nèi)容的實(shí)踐性，培養(yǎng)學(xué)生的生活能力

在《愛彌兒》一書中，盧梭在前四卷指出兒童教育應(yīng)回歸自然，發(fā)展天性。他認(rèn)為兒童在幼年時(shí)期最應(yīng)該讀的一本書是《魯賓遜漂流記》，應(yīng)該學(xué)的工藝是木工。同時(shí)在《愛彌兒》第五卷中盧梭也提出了女子教育的改革構(gòu)想，他通過對女孩蘇菲的教育介紹，陳述了女子教育應(yīng)以賢妻良母為宗旨，在一定的條件下進(jìn)行“直觀教育”，即根據(jù)自己的親身感受和直接觀察來深化知識的理解。可見盧梭主張的是在現(xiàn)實(shí)生活或?qū)嵺`生活中得到經(jīng)驗(yàn)與知識，認(rèn)為知識應(yīng)該在實(shí)踐中得以證明與運(yùn)用，知識應(yīng)為實(shí)踐所服務(wù)，將所學(xué)知識與實(shí)踐生活相結(jié)合是教育的發(fā)展方向。在這一方面，國外一些國家在教育方式上值得我們借鑒。

我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育的一大特點(diǎn)是教會學(xué)生學(xué)會考試，而外國教育則更注重教育學(xué)生如何生活。曾在一本書上看到這樣一則故事，在講一節(jié)關(guān)于釘子的課上，中國的老師在黑板上從釘子的元素構(gòu)成、形狀、作用屬性等各個(gè)方面對釘子進(jìn)行了定義和分析，學(xué)生的筆記也是記得滿滿當(dāng)當(dāng)。而美國的老師只是拿了一盒釘子和一個(gè)錘子進(jìn)教室，讓學(xué)生們一個(gè)一個(gè)上來將釘子釘在木板上。也許這只是一個(gè)消遣的小笑話，但從這個(gè)故事我們不難判定到最后誰學(xué)會了真正實(shí)用的本領(lǐng)。我國目前的基礎(chǔ)教育模式，教給學(xué)生的多是些死的、抽象的理論知識，雖然說是前人經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，但缺乏實(shí)踐也是現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育存在的問題之一，沒有被實(shí)踐過的經(jīng)驗(yàn)知識并不一定能被學(xué)生很好的掌握。我們的教育者應(yīng)該要教會學(xué)生的是如何將知識與實(shí)踐、與生活相結(jié)合，如何讓所學(xué)的知識去指導(dǎo)實(shí)踐，使生活變得自如、方便。如果我們所學(xué)的知識不能為生活增光添彩，我想這種知識是一種停滯的、無生命的、無意義的東西。就拿現(xiàn)在的孩子來說，學(xué)校里老師教給孩子的是自己的事情自己做，尊老愛幼，但真正的情況是什么呢?有父母清洗臟衣服，有爺爺奶奶當(dāng)出氣筒，我們的孩子經(jīng)常是飯來張口衣來伸手。在這種教育與生活不一致的環(huán)境中，要怎樣培養(yǎng)出會生活、經(jīng)營自我的能力。教育應(yīng)該教會學(xué)生學(xué)會怎樣生活，而不是單純的擁有一套從書本上學(xué)來的不會變通的死的說辭。教育與實(shí)踐與生活要緊密結(jié)合，只有被運(yùn)用到生活當(dāng)中的知識才是有價(jià)值的知識，我們的教育活動才稱得上是有意義的活動。

（二）尊重兒童天性，注重自主性的培養(yǎng)

盧梭在其自然教育理論中主張應(yīng)把兒童看做兒童，而不是成人，要尊重兒童的天性，進(jìn)行啟發(fā)性誘導(dǎo)，對兒童的錯(cuò)誤應(yīng)該用自然結(jié)果法進(jìn)行教育，他認(rèn)為教育要“歸于自然，遵循自然天性”，也就是要求兒童在自身的教育和成長中取得主動地位，無需成人的灌輸、壓制、強(qiáng)迫，教師只需創(chuàng)造學(xué)習(xí)的環(huán)境，防范不良的影響即可。

盧梭所提倡的這種尊重兒童天性的理論主張與我國基礎(chǔ)教育中的填鴨式教學(xué)和以教師講授為主的傳統(tǒng)教學(xué)模式正好相反?，F(xiàn)階段的學(xué)校教育中忽視了學(xué)生自主性和個(gè)人能力的培養(yǎng)，主要通過對教材知識的灌輸，使得學(xué)生成為會考試的機(jī)器。教師教什么我們記什么，所學(xué)知識能不能被靈活應(yīng)用于生活當(dāng)中，沒有人去追究，只要在考試中正確的答出，優(yōu)秀的成績便是證明。

在當(dāng)今科學(xué)技術(shù)日新月異、知識更新周期不斷加快的時(shí)代，我們?nèi)砸越滩臑橹饕虒W(xué)內(nèi)容的來源，而且要在有限的授課時(shí)間內(nèi)完成知識的講授也很困難。如果我們更注意去培養(yǎng)孩子自我學(xué)習(xí)的能力，讓他們學(xué)會如何思考，如何實(shí)踐，將教材中的知識運(yùn)用到實(shí)際生活當(dāng)中，不僅能提高教學(xué)效率，對學(xué)生培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)興趣也很有幫助。

心理學(xué)認(rèn)為，人的心理可分為兩大系列，即智力因素和非智力因素，學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展是這兩方面的因素共同作用的過程，而且心理學(xué)研究表明，讓學(xué)生自主的參與教學(xué)活動是學(xué)生生理心理發(fā)展的要求。美國心理學(xué)家布魯姆認(rèn)為：“90%的學(xué)生的能力傾向差異只不過是學(xué)習(xí)速度的差異，而不是智力的差異”。在教學(xué)中既要重視強(qiáng)化學(xué)生的非智力因素，激發(fā)動力系統(tǒng)，使學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中進(jìn)入積極、主動的心理狀態(tài)。又要強(qiáng)調(diào)學(xué)生的智力因素，在參與實(shí)踐過程中自主地獲取知識。這樣學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中才有可能全面提高，協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)教師文化建設(shè)，明確教學(xué)過程中的角色定位

盧梭認(rèn)為我們生來就受母親、父親、保姆、仆人或者家庭教師的熏陶和教育，而教師的教育尤為重要，容易成為我們學(xué)習(xí)和模仿的對象。盧梭的這一理論值得我們對我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)教育進(jìn)行反思，中國自古就有“務(wù)學(xué)不如務(wù)求師”之說，但正因?yàn)橹匾暯處煹牡匚慌c作用，歷來對教師的條件和素質(zhì)要求都極為嚴(yán)格。目前我國的基礎(chǔ)教育幾乎都是在學(xué)校進(jìn)行，在學(xué)校里我們接觸最多的除了同學(xué)就是老師，而老師作為傳授知識的長輩，被許多的同學(xué)崇敬和尊重，他的一言一行都成為我們模仿與學(xué)習(xí)的標(biāo)準(zhǔn)，可以說教師的言行對學(xué)生的影響頗大。因此對教師的文化知識，職業(yè)素質(zhì)，行為品質(zhì)等都要嚴(yán)格要求，加強(qiáng)教師文化建設(shè)很有必要。

古今中外，凡屬杰出的政治家、思想家和教育家都認(rèn)為，一個(gè)國家或一個(gè)民族的興衰成敗，同教育事業(yè)的好壞息息相關(guān)，而教育事業(yè)狀況又取決于教師的狀況。我國戰(zhàn)國時(shí)期的思想家、教育家荀子就說過“國將興，必貴師而重傅，??國將衰，必賤師而輕傅”。師文化是教師在教育教學(xué)實(shí)踐中逐漸形成的對職業(yè)、學(xué)生、教育教學(xué)等一系列問題的價(jià)值觀和行為方式，主要包括教師的職業(yè)意識，角色認(rèn)同，教育理念，價(jià)值取向，情緒和行為的反應(yīng)等。

③

做為一名優(yōu)秀的人民教師他應(yīng)該以身作則，具備優(yōu)良的個(gè)人品質(zhì)，不為金錢所迷，不為權(quán)利所誘。時(shí)時(shí)刻刻謹(jǐn)記人民教師的職責(zé)與形象。不僅在日常行為方式上表率帶頭，在教學(xué)過程中也要拿捏好自身的角色與所處的位置，與學(xué)生形成良好的互動。教師不光是要教會我們書本上的知識，更重要的是要引導(dǎo)我們做出正確的判斷與選擇，教會學(xué)生如何做一個(gè)合格的人。在與學(xué)生的日常交往中，教師要謹(jǐn)記自己不僅僅是為人師長這一個(gè)角色，還要成為學(xué)生可以交心的大朋友。要做到這些并不容易，這就要求教育者要時(shí)刻注意自身修養(yǎng)、職業(yè)道德等各方面的培養(yǎng)與鍛煉。

在我國現(xiàn)階段的基礎(chǔ)教育體系中，幾乎在課堂上很少聽到學(xué)生的聲音，大多數(shù)時(shí)間都是老師的講授，學(xué)生零星的幾句發(fā)言也多是在老師提問的情況下被動的回答。并且許多老師在課堂上為了維護(hù)自己的權(quán)威采用喝斥與責(zé)備等強(qiáng)硬手段迫使學(xué)生服從。這些在教學(xué)過程中出現(xiàn)的不當(dāng)教育方式歸根到底是教育者沒有認(rèn)清自己的身份，在教學(xué)活動中站錯(cuò)了位置扮錯(cuò)了角色。在教育過程中學(xué)生才是主角，教師更多的應(yīng)該去引導(dǎo)和啟發(fā)學(xué)生，用懷柔關(guān)愛的方式感化學(xué)生，使師生產(chǎn)生一種情感上的共鳴，讓學(xué)生去主動學(xué)習(xí)、思考，從而達(dá)到我們的教育目的。然而在今天，我們?nèi)阅茉趫?bào)紙新聞上看到某些中小學(xué)老師在自己的崗位上做出失當(dāng)?shù)氖拢河行├蠋熞蜇潏D私利，向家庭條件較好的學(xué)生家長提出過分要求，從學(xué)生身上謀取私人利益；有些老師在面對犯錯(cuò)或調(diào)皮的學(xué)生時(shí)，教育方法失當(dāng)體罰學(xué)生的行為也時(shí)有發(fā)生。這些有違師德的行為之所以屢屢出現(xiàn)在人們的視線中而不能被徹底杜絕，是因?yàn)槲覀兊慕處熑狈?yīng)有的職業(yè)素養(yǎng)和道德品質(zhì)。因此教師文化的建設(shè)刻不容緩。真正的人民教師是用自己的良知和愛心去呵護(hù)關(guān)懷學(xué)生，用愛來教育孩子的。

當(dāng)然，盧梭的自然教育理論有其值得肯定和借鑒的地方，但也存在著不足和缺陷，由于我們所處時(shí)代和地域的不同，使得許多理論已不能作用于我們的實(shí)際教育狀況，因此我們在借鑒其理論的同時(shí)，要學(xué)會用客觀的態(tài)度，進(jìn)行批判性學(xué)習(xí)。

四、我國基礎(chǔ)教育改革及發(fā)展方向

分析了我國現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育存在的問題，結(jié)合盧梭的自然教育理論給我們的啟示，我國要努力提高基礎(chǔ)教育水平，完善基礎(chǔ)教育機(jī)制，探索出適合本國基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的方向和路徑。

（一）轉(zhuǎn)變教育基本理念，進(jìn)一步深化新課程改革

我國基礎(chǔ)教育改革在以往的七次中，都取得了巨大成就，本次課程改革也是順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的要求。經(jīng)過近300名專家的共同努力，18種課程標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)稿正式頒布，標(biāo)志著我國

基礎(chǔ)教育課程改革進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。當(dāng)然就目前的狀況來看，改革的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此國家要進(jìn)一步深化新課程改革，使我國的基礎(chǔ)教育與社會發(fā)展相適應(yīng)。同時(shí)我們的教育者要努力營造寬松的學(xué)習(xí)環(huán)境，在教育模式上進(jìn)行突破。

首先，中小學(xué)課程內(nèi)容要不斷更新，做到與時(shí)俱進(jìn)。基礎(chǔ)教育過程中要避免教學(xué)內(nèi)容過難問題，要與學(xué)生的實(shí)際接受能力相一致，使學(xué)生在學(xué)好教材內(nèi)容的同時(shí)還有足夠的時(shí)間去學(xué)習(xí)教材以外的知識，來拓寬知識面，尤其是人文方面的知識。其次，在授課方式上，我們的教育者要樹立“學(xué)生是教學(xué)的主體，老師主要起引導(dǎo)啟發(fā)的作用”這一理念。在教學(xué)活動中，教師應(yīng)注重學(xué)生的參與，注重師生間的互動。在這一前提下，教師結(jié)合教學(xué)內(nèi)容，指導(dǎo)學(xué)生參與調(diào)研、觀察、實(shí)驗(yàn)、制作、討論等實(shí)踐活動，讓學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中充分發(fā)揮自主性，這對培養(yǎng)學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力、實(shí)踐能力與自主思維能力很有必要。另外，教育者在教學(xué)過程中也應(yīng)盡量為學(xué)生提供接觸外界事物的機(jī)會，開展豐富多彩的課外活動，擴(kuò)展學(xué)生的視野，培養(yǎng)學(xué)生探究新鮮事物的興趣和習(xí)慣。這些都有利于學(xué)生創(chuàng)造力和創(chuàng)新力的培養(yǎng)。

（二）完善學(xué)校教育，深化落實(shí)素質(zhì)教育

隨著社會發(fā)展速度的加快，社會復(fù)雜程度的增加，以及信息技術(shù)的發(fā)展，人們?nèi)找嬲J(rèn)識到“教育是形成未來社會的一個(gè)主要因素”。學(xué)校教育的重要使命也不再只是停留在單純的社會需要層面，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向更深層次的文化傳遞，以實(shí)現(xiàn)人的創(chuàng)造性的發(fā)展。因此完善學(xué)校教育即是時(shí)代的要求也是我國基礎(chǔ)教育質(zhì)量得以提升的重要途徑。我國現(xiàn)階段的學(xué)校教育習(xí)慣于片面的看待問題，以偏概全，往往用一紙學(xué)習(xí)成績來衡量學(xué)生的好壞，在這一點(diǎn)的認(rèn)識上無論是老師還是學(xué)生都存在著偏差。

學(xué)校教育應(yīng)該在重視知識文本傳授的同時(shí)，致力于學(xué)生的健全人格培養(yǎng)，因?yàn)樯鐣枰氖恰敖∪娜恕?，“完整的人”，而不是“單面人”。學(xué)校教育應(yīng)從學(xué)生的各個(gè)方面，包括智力、體力、情感、倫理等方面進(jìn)行培養(yǎng)，將學(xué)生培養(yǎng)成為一個(gè)“綜合的人”，“完整的人”。同時(shí)在推行素質(zhì)教育過程中，要避免進(jìn)入素質(zhì)教育的誤區(qū)：并不是讓學(xué)生從語文、英語、數(shù)學(xué)到書法、鋼琴、舞蹈各方面都去接觸都去學(xué)習(xí)就是素質(zhì)教育。真正的素質(zhì)教育應(yīng)該是一種內(nèi)化的、善的教育。它注重的是人的道德素質(zhì)，智力素質(zhì)，身體素質(zhì)，審美素質(zhì)，勞動素質(zhì)，技能素質(zhì)等各方面素質(zhì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。關(guān)于素質(zhì)教育的含義，國家教育改革委員會在《關(guān)于當(dāng)前積極推進(jìn)中小學(xué)實(shí)施素質(zhì)教育的若干意見》中也作了明確解釋：“素質(zhì)教育是以提高民族素質(zhì)為宗旨的教育。它是依據(jù)《教育法》規(guī)定的國家教育方針，著眼于受教育者及社會長遠(yuǎn)發(fā)展的要求，以面向全體學(xué)生，全面提高學(xué)生的基本素質(zhì)為根本宗旨，以注重培養(yǎng)受教育者的態(tài)度、能力、促進(jìn)他們在德智體等方面生動、活潑、主動地發(fā)展為基本特征的教育?！?/p>

（三）教育活動貼近大自然，注重發(fā)展學(xué)生的天性

盧梭自然主義教育的核心是“歸于自然”，認(rèn)為善良的人性存在于純潔的自然狀態(tài)之中。只有“歸于自然”的教育，遠(yuǎn)離喧囂城市社會的教育，才有利于保持人的善良天性。我國目前的教育活動幾乎全部是在學(xué)校進(jìn)行，這與我們的國情相關(guān)，但同時(shí)不得不說這種教育模式對學(xué)生發(fā)展自我天性和開放性思維是一種束縛。我們對大自然的認(rèn)識多是來自書本和老師家長的口口相傳，書上告訴大家“蜀道難，難于上青天”，“桂林山水甲天下”。而這些過于抽象的敘述是不能讓學(xué)生真正感受到大自然的美的。古語有云，“紙上得來終覺淺，絕知此事須躬行”。我們的教學(xué)活動只有走出去，讓學(xué)生置身于大自然中，才能讓大家真正體悟到美。教育過程中適當(dāng)?shù)臑閷W(xué)生提供接觸自然與外界事物的機(jī)會，開展豐富多采的課外活動，這樣不僅能培養(yǎng)學(xué)生探究新鮮事務(wù)的興趣和習(xí)慣，而且可以拓展視野，陶冶情操，使學(xué)生勞逸結(jié)合，從而提高學(xué)習(xí)效果。教育貼近大自然，讓學(xué)生從生活中體悟所學(xué)知識。當(dāng)我們置身于自然界，才可能保留一份善良、淳樸、自然的天性。

（四）加大對基礎(chǔ)教育的投入，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育

眾所周知，現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)教育存在城鄉(xiāng)教育水平差距大，教育資源分配不均衡等問題。雖然政府加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)的關(guān)注與投入，但城鄉(xiāng)在教育水平，教學(xué)設(shè)備及教學(xué)質(zhì)量上仍存在差距，我們需要更進(jìn)一步的加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的扶持與投入，以使我國的城鄉(xiāng)教育水平差距逐漸縮小，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)教育公平和社會公平。

新中國成立60年以來，中國的基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了巨大成績。1949年中華人民共和國成立后，中央和地方各級政府非常重視發(fā)展基礎(chǔ)教育，特別是改革開放以來，中國基礎(chǔ)教育事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。1984年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，調(diào)動了地方各級政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府辦學(xué)的積極性，逐步摸索出一條多渠道籌措農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)、依靠人民辦教育的新路，使農(nóng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)健康、穩(wěn)定地發(fā)展。1986年全國人民代表大會頒布《中華人民共和國義務(wù)教育法》，使中國的基礎(chǔ)教育走上了法制軌道。1993年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革發(fā)展綱要》，明確了到20世紀(jì)末中國基礎(chǔ)教育的發(fā)展方向和基本方針。截止到1999年全國初中階段毛入學(xué)率88.6%，2008年全國初中階段毛入學(xué)率已達(dá)98.5%。④可以說我國的基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了長足的進(jìn)步。但做為一個(gè)擁有13億人口的大國，想在經(jīng)濟(jì)全球化的今天在世界的舞臺上占有一席之地，教育強(qiáng)國、科技富國的理念始終不能放松。人才戰(zhàn)略的實(shí)施是一國得立于強(qiáng)國之列的保證與前提，是我們始終不能懈怠的環(huán)節(jié)之一?？梢哉f我國的基礎(chǔ)教育的普及程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們要爭取讓所有適齡兒童都能受到良好的教育，讓農(nóng)村的孩子也可以和城鎮(zhèn)的孩子一樣接受同等水平的教育。不禁想

起梁啟超先生的名言：“少年智則國智，少年富則國富，少年強(qiáng)則國強(qiáng)，少年獨(dú)立則國獨(dú)立，少年自由則國自由，少年進(jìn)步則國進(jìn)步??”。⑤

政府要繼續(xù)加大對基礎(chǔ)教育的扶持與投入，合理分配教育資源，不斷培養(yǎng)優(yōu)秀人才，才可能強(qiáng)我國家，壯我中華。

（五）壯大師資隊(duì)伍，合理分配師資力量

目前我國基礎(chǔ)教育存在著教育資源分配不均衡問題，這種不均衡不僅體現(xiàn)在硬件設(shè)施方面，也表現(xiàn)為師資力量的分配不均。地區(qū)發(fā)展的差異導(dǎo)致人才普遍向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市流動，使中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與農(nóng)村的基礎(chǔ)教育出現(xiàn)師資力量不足的現(xiàn)象。

教學(xué)大計(jì)，教師為本。提高學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量，師資隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵。我們要不斷加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，改善教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高教師整體素質(zhì)。一個(gè)教師的道德素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)對正在接受基礎(chǔ)教育的學(xué)生來說影響巨大，它關(guān)系著學(xué)生人格、思想品行、責(zé)任感等各個(gè)方面的塑造。因此，教師在擁有專業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，還要具備較高的思想政治素質(zhì)，以及良好的師德品性，做到熱愛教育事業(yè)，熱愛校園，熱愛學(xué)生。德智體美全面發(fā)展也應(yīng)成為我們考量教師素質(zhì)的重要標(biāo)尺。同時(shí)注重教師資源的合理分配，國家應(yīng)出臺相關(guān)政策鼓勵(lì)東部地區(qū)人才向中西部流動，提倡支農(nóng)支邊，中西部地區(qū)也要積極引進(jìn)人才留住人才。

十七屆三中全會提出，保障和改善農(nóng)村教師工資待遇和工作條件，健全農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)制度，提高教師素質(zhì)。健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，繼續(xù)選派城市教師下鄉(xiāng)支教。為鼓勵(lì)更多優(yōu)秀人才從教，并愿意扎根農(nóng)村和邊緣落后地區(qū)安心執(zhí)教，我國政府在全社會倡導(dǎo)尊師重教的社會風(fēng)氣，采取一系列有效措施，如設(shè)置教齡津貼，山區(qū)津貼，班主任津貼及其他一些教師優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)一些優(yōu)秀人才終身從教。同時(shí)，國家還通過完善教師的收入分配制度、職務(wù)聘任制度、績效評價(jià)制度、社會保障制度和教育培訓(xùn)制度加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。通過合理分配師資力量，努力實(shí)現(xiàn)教育公平。

孩子是祖國的未來，擔(dān)負(fù)著國家繁榮富強(qiáng)發(fā)展的重任，他們只有接受良好的教育，具備過人的素質(zhì)，才能使我國在國際社會中立于不敗之地。

注釋： 吳式穎：《外國教育史教程》，人民教育出版社，1999年版，第259頁。○2 [法]盧梭：《愛彌兒》（上卷），人民教育出版社，1999年版，第133頁。○3《荀子·大略》 ○ 教育部發(fā)展規(guī)劃司：《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2008》，人民教育出版社，2008年版?！? 梁啟超：《少年中國說》 ○參考文獻(xiàn)：

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【Abstract】: There are still many shortcomings and defects of basic education in present China: mode mechanical rigid education, educational content is too old, unequal distribution of education resources, uneven quality of education.Naturalistic education theory of Rousseau advocated “back to nature”, respecting the nature of child development, freedom and independence, and that requires education in accordance with their aptitude.These ideas and theories on China's proposed “talents” strategy and the construction of “harmonious society” has a positive role in guiding, our reference and reflection.【Key words】: nature education basic education in quality-oriented education

后記

此時(shí)此刻，思緒萬千。

自己的學(xué)生時(shí)代即將結(jié)束，而這也意味著我將真正步入社會??有點(diǎn)小害怕但更多的是興奮和好奇。

回顧一路走來的自己，歡笑中伴著淚水，堅(jiān)定中又偶爾會有些許迷茫。從第一次踏進(jìn)學(xué)校的五歲小女孩到如今即將走出大學(xué)校園二十有二的青年。一路坎坷一路歡笑見證了我數(shù)十載的學(xué)生生涯，而今即將離開校園，不免有些許感慨與不舍。

我深知自己是一個(gè)幸福而又幸運(yùn)的人，不論什么時(shí)候身邊總是陪伴著關(guān)心和愛護(hù)我的人。正是有他們的陪伴讓我在難過后可以很快露出笑容，在跌倒后可以直面自己的失敗與不足。為此，我要感謝那些伴我成長的人。

首先，我要感謝自己的父母。雖然他們并沒有在我的學(xué)業(yè)上給予多少幫助，但從他們身上我學(xué)到了怎樣做一個(gè)無愧于自己無愧于他人的人。我知道自己在學(xué)習(xí)方面并不是最好的，但我從父母那里學(xué)到了善良、正直與寬容，而這些遠(yuǎn)比擁有一份傲人的成績更令我自豪。

其次，我要感謝在我學(xué)生時(shí)代給予我鼓勵(lì)，與教授我知識的恩師們，尤其是我的導(dǎo)師候選明老師。從學(xué)年論文到畢業(yè)論文，每一次侯老師都很認(rèn)真的給我指導(dǎo)。即使在百忙之中老師也會抽出時(shí)間給予我們指導(dǎo)。大到文章結(jié)構(gòu)、段落內(nèi)容，小到一個(gè)錯(cuò)別字和標(biāo)點(diǎn)，侯老師都很細(xì)心的標(biāo)注出來，即使是一些因?yàn)榇中亩傅腻e(cuò)誤老師也極有耐心的為我指正。正是侯老師的負(fù)責(zé)和耐心，使我的論文能順利完成。

然后要感謝與我一起學(xué)習(xí)與生活的好朋友和同學(xué)們。感謝我的舍友，馬陽、劉曉敏、潘曉燕。四年里我們有過矛盾，但更多的是歡笑和溫暖，和你們一起生活、學(xué)習(xí)，探討問題讓我各方面都成熟了許多。特別感謝馬陽和王蓉，在我的畢業(yè)論文格式方面給予幫助。感謝李秋潮大學(xué)四年對我的關(guān)心和幫助，以及每次和侯老師聯(lián)系都能第一時(shí)間告訴我，讓我順利完成畢業(yè)論文。

最后，我要感謝自己，能夠堅(jiān)持完成數(shù)十年的學(xué)習(xí)生涯，同時(shí)在最叛逆最迷茫的時(shí)候沒有迷失自我。我對自己有信心，為自己感到自豪。

希望身邊的人身體健康，生活幸福。不忘最初的夢想。

劉東茹

2011年5月