第一篇：我國銀行監(jiān)管中存在問題及建議

內(nèi)容摘要：

一、當(dāng)前銀行業(yè)監(jiān)管中存在的主要問題

(一)監(jiān)管的法規(guī)建設(shè)滯后

目前我國的金融法律有15部，金融法規(guī)有40多部，人民銀行已發(fā)布的銀行業(yè)管理規(guī)章和規(guī)范性文件1000多件。盡管我國的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)較多，但法規(guī)建設(shè)仍較滯后，存在法律空白、短缺、模糊、不適應(yīng)銀行業(yè)發(fā)展等問題。如《商業(yè)銀行法》中規(guī)定商業(yè)銀行不能對企業(yè)參股投資，但事實上債轉(zhuǎn)股作為銀行重組不良貸款的一種較有效方式在商業(yè)銀行中已在運用；《貸款通則》中規(guī)定貸款人經(jīng)營外幣貸款必須持有國家外匯管理局頒發(fā)的《經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)許可證》，但目前人民銀行已將經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)和外幣業(yè)務(wù)實行兩證合一，除結(jié)售匯業(yè)務(wù)外的其他外幣業(yè)務(wù)由中國人民銀行審批；《貸款風(fēng)險分類指導(dǎo)原則》中對“貸款”定義的界定不明確，致使各商業(yè)銀行對五級分類資產(chǎn)涵蓋的業(yè)務(wù)口徑不一致，同時分類標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，信貸管理人員和監(jiān)管人員對風(fēng)險分類劃分的標(biāo)準(zhǔn)把握程度相關(guān)較大；《支付結(jié)算管理辦法》中規(guī)定銀行不能墊款，但事實上中資銀行已經(jīng)允許開辦帳戶透支業(yè)務(wù)；《貸款通則》和《商業(yè)銀行內(nèi)控指引》中對行長能否成為審貸委員會成員的規(guī)定不一致等。

(二)非現(xiàn)場監(jiān)管的真實性、全面性和信息化問題

非現(xiàn)場監(jiān)管因其具有信息的全面性、持續(xù)性和對風(fēng)險的早期預(yù)警作用而成為各國對銀行業(yè)監(jiān)管的重要手段。但我國銀行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管在有效評價銀行經(jīng)營狀況和實現(xiàn)風(fēng)險早期預(yù)警方面的作用尚未得到充分發(fā)揮(目前僅僅起到統(tǒng)計作用)，其主要的制約因素有以下方面：

1.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠真實準(zhǔn)確。主要表現(xiàn)有，一是數(shù)出多門，銀行內(nèi)部存在會計、統(tǒng)計及信貸等多種數(shù)據(jù)口徑，各口徑之間不完全對應(yīng)，而向監(jiān)管部門提供數(shù)據(jù)的部門沒有統(tǒng)一，造成上報監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)前后不一致；二是部分全科目統(tǒng)計指標(biāo)和會計科目設(shè)置不對應(yīng)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能直接來源于會計數(shù)據(jù)，需要靠統(tǒng)計人員手工操作造成遺漏；三是部分銀行未嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)計和會計制度，如合并報表中沒有剔除內(nèi)部往來而虛增資產(chǎn)；四是部分銀行對政策制度掌握不到位，如對貸款的五級分類標(biāo)準(zhǔn)掌握不一致；此外還有人為調(diào)改數(shù)據(jù)等情況。

2.非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)指標(biāo)體系不完整，不能支持對銀行風(fēng)險狀況的深入分析和評估。目前的非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系是1996年制定的，包括十個監(jiān)控指標(biāo)和六個監(jiān)測性指標(biāo)。存在的主要問題，一是不能全面反映銀行經(jīng)營管理和風(fēng)險狀況，如沒有銀行收入支出的結(jié)構(gòu)及利潤分配情況、不良資產(chǎn)的沖銷回收及準(zhǔn)備金提取充足情況、境內(nèi)外機(jī)構(gòu)并表數(shù)據(jù)、非信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及質(zhì)量指標(biāo)、表外業(yè)務(wù)相關(guān)指標(biāo)、利率及匯率等市場風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)等；二是均為對法人監(jiān)管指標(biāo)，未明確對銀行分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)測重點及標(biāo)準(zhǔn)；三是隨著銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展變化，部分指標(biāo)的計算口徑和標(biāo)準(zhǔn)已不符合銀行經(jīng)營的實際狀況或不能充分反映銀行的經(jīng)營風(fēng)險，如資本充足率、備付金比例、中長期貸款比例、風(fēng)險資產(chǎn)權(quán)重等；四是對所有銀行采用統(tǒng)一的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，沒有體現(xiàn)不同銀行的經(jīng)營特點，沒有體現(xiàn)安全性、流動性和效益性的相互關(guān)系。

3.非現(xiàn)場的風(fēng)險分析及評價方式不系統(tǒng)。我國尚未建立系統(tǒng)的商業(yè)銀行風(fēng)險評價模型和預(yù)警系統(tǒng)，對銀行的風(fēng)險分析重點仍放在監(jiān)控指標(biāo)的合規(guī)性上，沒有著重于采用歷史比較分析、行業(yè)比較分析和期限缺口分析等動態(tài)分析手段來揭示銀行風(fēng)險變動趨勢及對潛在風(fēng)險和未來風(fēng)險的預(yù)測，對銀行業(yè)整體風(fēng)險狀況的分析局限于簡單的數(shù)據(jù)匯總分析和經(jīng)驗判斷，難以起到早期預(yù)警和指導(dǎo)現(xiàn)場檢查的作用。

(三)現(xiàn)場監(jiān)管缺乏連續(xù)性和針對性

現(xiàn)場檢查是監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)核實問題的有效手段，但現(xiàn)場檢查的成本相對較高，在監(jiān)管資源稀缺的情況下，應(yīng)避免運動式的檢查，通過加強(qiáng)現(xiàn)場檢查的連續(xù)性和針對性來提高現(xiàn)場檢查的效率，而這正是目前我國現(xiàn)場檢查中急需解決的問題。

1.現(xiàn)場檢查缺乏連續(xù)性。主要體現(xiàn)在，一是大量的現(xiàn)場檢查項目是臨時性安排的，與非現(xiàn)場檢查和以前現(xiàn)場檢查結(jié)果之間缺乏有機(jī)聯(lián)系；二是大量的現(xiàn)場檢查是“一錘子買賣”，檢查結(jié)果寫成報告上報領(lǐng)導(dǎo)后，檢查就算結(jié)束，對被查機(jī)構(gòu)的整改情況和相關(guān)責(zé)任人員的處理情況缺乏后續(xù)的跟蹤檢查，同時檢查結(jié)果沒有得到充分利用和深入挖掘，重復(fù)檢查現(xiàn)象隨處可見。

2.沒有針對不同銀行和不同地區(qū)銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險特點來確定檢查重點和檢查力度。我國銀行機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和規(guī)模均存在較大不同，同時由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)特點及規(guī)模也存在不同，相應(yīng)的主要風(fēng)險點也不同。但目前的現(xiàn)場檢查項目安排往往采用“一刀切”的方法，一個檢查項目同時對多家銀行機(jī)構(gòu)展開全國范圍的運動式檢查，其結(jié)果是對風(fēng)險高的地區(qū)和銀行的檢查范圍和力度不夠，風(fēng)險得不到有效控制，而對風(fēng)險較低的地區(qū)和銀行投放的檢查力度過大，造成監(jiān)管資源浪費。

(四)監(jiān)管合力沒有形成

從我國的監(jiān)管實踐看，銀行業(yè)監(jiān)管部門、市場監(jiān)督和內(nèi)部審計三股力量沒有實現(xiàn)有效的聯(lián)合。

1.內(nèi)外監(jiān)管部門之間未建立有效的信息溝通機(jī)制。人民銀行、監(jiān)事會、審計署及銀行內(nèi)部的審計稽核部門均對商業(yè)銀行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，但檢查項目的確定和計劃安排在事前未充分溝通，檢查結(jié)果和處理情況也未及時交流，造成重復(fù)檢查、重復(fù)處理的情況時有發(fā)生。

2.未充分發(fā)揮市場監(jiān)督和中介機(jī)構(gòu)的作用。一是除上市銀行外，我國其他非上市商業(yè)銀行的信息披露是不夠充分的，有些信息甚至是虛假的，存款人、債權(quán)人、投資人、股東等市場參與者沒有足夠信息用以對商業(yè)銀行進(jìn)行評價和選擇，難以對商業(yè)銀行的經(jīng)營管理形成有效的制約作用；二是外部中介機(jī)構(gòu)如外部審計部門擁有大量專業(yè)資源和信息，監(jiān)管部門尚未充分利用這一渠道來提高監(jiān)管效率。

3.未充分發(fā)揮基層監(jiān)管部門的作用。一是對各地監(jiān)管部門的人員配置未按照不同地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度及風(fēng)險狀況進(jìn)行，而是實行人員平均分配，造成有的地區(qū)監(jiān)管人員工作強(qiáng)度很大，而有的地區(qū)監(jiān)管人員閑置。二是基層監(jiān)管部門上報監(jiān)管信息的可利用程度不高。除由總行統(tǒng)一制定的現(xiàn)場檢查項目外，各地監(jiān)管部門自行安排的檢查和調(diào)研項目較零散，上報的信息對于判斷法人的整體風(fēng)險作用有限；同時基層監(jiān)管部門對銀行分支機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)管按法人指標(biāo)進(jìn)行，形成的監(jiān)管報告無法真實反映銀行風(fēng)險的區(qū)域分布狀況。

(五)銀行業(yè)監(jiān)管的角色錯位

一是認(rèn)為銀行監(jiān)管是萬能的。銀行業(yè)本身是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，無論監(jiān)管體制多么有效和完善，都不可能徹底消除銀行業(yè)固有的風(fēng)險并保證單個銀行機(jī)構(gòu)不出現(xiàn)危機(jī)，監(jiān)管者的責(zé)任是要防范系統(tǒng)性風(fēng)險和危機(jī)的發(fā)生；同時金融監(jiān)管不是控制銀行風(fēng)險的唯一手段，銀行內(nèi)部管理、市場約束和官方監(jiān)管形成維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健的三大支柱，健全的內(nèi)控制度是有效銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)，因此銀行經(jīng)營者始終應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險控制的第一性責(zé)任，這一點在巴塞爾委員會制定的《新巴塞爾資本協(xié)議》和《有效銀行監(jiān)管核心原則》中均得到充分說明。對銀行監(jiān)管的上述局限性，銀行業(yè)監(jiān)管部門在向社會宣傳及爭取上級管理部門的理解方面顯得力度不夠，一方面易使社會各界將防范金融風(fēng)險、保持金融穩(wěn)定的責(zé)任主要放在監(jiān)管上，一旦有風(fēng)險暴露就歸結(jié)于監(jiān)管不力；另一方面也使金融機(jī)構(gòu)和市場其他參與者對監(jiān)管當(dāng)局產(chǎn)生依賴，不積極主動管理和監(jiān)督風(fēng)險。

二是銀行監(jiān)管代替銀行管理。銀行監(jiān)管者的工作是負(fù)責(zé)制定審慎經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險、提出整改意見、跟蹤整改效果和處置有問題金融機(jī)構(gòu)，而銀行經(jīng)營者要負(fù)責(zé)通過改善經(jīng)營效益來提高競爭力，并達(dá)到監(jiān)管當(dāng)局審慎經(jīng)營要求。銀行監(jiān)管者和經(jīng)營者的關(guān)系可以比作大夫和病人家屬，監(jiān)管者履行大夫的職責(zé)，負(fù)責(zé)常規(guī)體檢、診斷病情和開出藥方，銀行經(jīng)營者作為病人家屬要負(fù)責(zé)照看病人按醫(yī)囑抓藥、吃藥和加強(qiáng)鍛煉增強(qiáng)體質(zhì)，如果銀行仍不能達(dá)到審慎經(jīng)營要求，監(jiān)管者將采取進(jìn)一步的監(jiān)管措施直至讓銀行退出市場。我國的銀行監(jiān)管部門往往不僅是大夫，還當(dāng)病人家屬，投人大量的精力去做經(jīng)營者的事情，如給銀行下達(dá)各項經(jīng)營指標(biāo)，甚至有些地方的監(jiān)管部門將銀行經(jīng)營業(yè)績好壞、不良貸款下降幅度與本部門監(jiān)管人員的工作業(yè)績和待遇直接掛鉤。這一方面使監(jiān)管者要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，另一方面也容易產(chǎn)生過度的監(jiān)管，壓制了銀行創(chuàng)新和提高效率的積極性。

(六)監(jiān)管人員的專業(yè)配置和培訓(xùn)問題

有效性的銀行監(jiān)管，最關(guān)鍵的步驟是發(fā)現(xiàn)和評價銀行存在的風(fēng)險，這對監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu)提出了較高的要求。國外一些監(jiān)管當(dāng)局非常注重監(jiān)管人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)配置及培訓(xùn)，如occ擁有法律、計算機(jī)、會計、信貸、反洗錢等各項領(lǐng)域的專家隊伍，對監(jiān)管人員安排了系統(tǒng)全面持續(xù)的培訓(xùn)計劃。我國在監(jiān)管人員專業(yè)化培養(yǎng)方面較落后，主要表現(xiàn)在：

一是沒有建立結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)化監(jiān)管人員隊伍。風(fēng)險性監(jiān)管要求監(jiān)管人員不僅要熟悉被監(jiān)管對象的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險管理模型、內(nèi)控機(jī)制、計算機(jī)系統(tǒng)，還要具備良好的金融、會計、法律等專業(yè)知識，從而能對風(fēng)險管理系統(tǒng)的合理性、可靠性和有效性及各項業(yè)務(wù)的合規(guī)性及風(fēng)險程度進(jìn)行評判和檢查。這些監(jiān)管內(nèi)容不是某一個監(jiān)管人員能夠獨立完成的，而是需要一支結(jié)構(gòu)合理的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍相互配合、共同完成。我國目前嚴(yán)重缺乏這樣的專業(yè)監(jiān)管人員隊伍，監(jiān)管人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)配置不合理。

二是沒有建立實用有效的監(jiān)管人員培訓(xùn)機(jī)制。銀行業(yè)監(jiān)管人員不僅要有較全面的基礎(chǔ)知識，還要掌握系統(tǒng)的檢查方法和技巧；同時金融市場和技術(shù)的發(fā)展，也帶來了大量新知識、新的管理技術(shù)和新產(chǎn)品，對此監(jiān)管人員只有通過不斷地學(xué)習(xí)才能適應(yīng)銀行業(yè)的發(fā)展和實施有效監(jiān)管，因此學(xué)習(xí)也應(yīng)成為監(jiān)管人員日常工作的組成部分。我國尚沒有針對不同層次、不同專業(yè)的監(jiān)管人員制定全員的系統(tǒng)全面持續(xù)的培訓(xùn)計劃，也沒有建立分等級的監(jiān)管人員資格考核標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)部分監(jiān)管人員的知識難以跟上市場發(fā)展的需要，這對實施有效的銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管形成巨大障礙。

第二篇：我國醫(yī)療器械監(jiān)管中存在的問題及建議

我國醫(yī)療器械監(jiān)管中存在的問題及建議

隨著財富的增長和人們對生命健康要求的提高，在最近幾十年里，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越快，同時醫(yī)療器械對生命健康的作用也越來越大。對于醫(yī)療器械，由于存在潛在的健康風(fēng)險，因而責(zé)任更加重大。在批準(zhǔn)醫(yī)療器械用于公共健康的程序之前和之后，對它的質(zhì)量、功效、可靠性和安全性，要進(jìn)行評價。幾乎所

有醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的國家都制訂了相應(yīng)的政策和監(jiān)管的方法或機(jī)制。

一、我國醫(yī)療器械監(jiān)督管理體制

我國醫(yī)療器械的監(jiān)督管理從八十年代就已開始，但是對醫(yī)療器械實行統(tǒng)一的全過程監(jiān)管和依法監(jiān)管是自1998年第一輪藥品監(jiān)督管理體制改革起而不斷發(fā)展的。依法監(jiān)管的歷史較短，但我國的醫(yī)療器械監(jiān)管模式和監(jiān)管體制是在借鑒西方發(fā)達(dá)國家監(jiān)管模式，特別是借鑒了美國FDA對醫(yī)療器械的監(jiān)管模式，結(jié)合本

國現(xiàn)階段醫(yī)療器械發(fā)展現(xiàn)狀而建立起來的。

（一）中國醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)簡介

目前在中國涉及醫(yī)療器械監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要有國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)、商務(wù)部和衛(wèi)生部。SFDA是醫(yī)療器械的監(jiān)管局，商務(wù)部主要負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和貫徹實施醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)政策，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)監(jiān)管所有醫(yī)院和衛(wèi)生醫(yī)療單位。SFDA下屬的司，其中與醫(yī)療器械監(jiān)管相關(guān)的有醫(yī)療器械司和藥品市場監(jiān)督司。醫(yī)療器械司主要負(fù)責(zé)器械研究和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；藥品市場監(jiān)督司負(fù)責(zé)器械經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，同時也負(fù)責(zé)組織依法查處制售假劣醫(yī)療器械違法行為。這兩個司按照各自職責(zé)，相互合作，共同保證醫(yī)療器械的安

全、有效。

（二）我國醫(yī)療器械監(jiān)督管理現(xiàn)狀

（1）政府高度重視醫(yī)療器械監(jiān)管工作，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，突出監(jiān)管地位。自2000年4月1日起施行的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》(簡稱《條例》)，是中國醫(yī)療器械監(jiān)管法制建設(shè)的重大突破，標(biāo)志著中國的醫(yī)

療器械監(jiān)管進(jìn)入依法行政和依法監(jiān)管的新階段。

根據(jù)《條例》，原國家藥品監(jiān)督管理局和國家食品藥品監(jiān)督管理局陸續(xù)制定了十部有關(guān)醫(yī)療器械監(jiān)管的部門規(guī)章,包括《醫(yī)療器械注冊管理辦法》、《醫(yī)療器械分類規(guī)則》、《醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《醫(yī)療器械臨床試驗規(guī)定》和《一次性使用無菌醫(yī)療器械監(jiān)督管理辦法》等。這些規(guī)章是《條例》原則和要求的具體化，為進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療器械監(jiān)督管理奠定了基礎(chǔ)。

（2）監(jiān)管的主要職責(zé)落實在一個執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，提高行政效能，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督?！稐l例》的實施，結(jié)束了醫(yī)療器械監(jiān)管政出多門的局面?！稐l例》授權(quán)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國的醫(yī)療器械監(jiān)督管理工

作，有利于藥監(jiān)部門切實履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任、政令一致、強(qiáng)化監(jiān)管。

（3）實行醫(yī)療器械分類管理，突出監(jiān)管重點，提升監(jiān)管效率。在制定《條例》時就吸收了目前國際通行的分類管理方法，采用三個類別分類管理。根據(jù)最新的2002版分類目錄，大約有43大類260小類醫(yī)療器械。2003年全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)審批一類產(chǎn)品3505項、二類產(chǎn)品3389項、三類產(chǎn)品1331項。截至

2003年底在已注冊的醫(yī)療器械中，第一類約占38%，第二類約占46%，第三類約占16%。

（4）醫(yī)療器械上市前后全程監(jiān)管，確保安全有效，保護(hù)公共健康。根據(jù)《條例》規(guī)定，藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)醫(yī)療器械從研制、生產(chǎn)、經(jīng)營到使用全過程監(jiān)管?；窘⒘酸t(yī)療器械準(zhǔn)入制度，也加強(qiáng)了醫(yī)療器械上市后和經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要包括對生產(chǎn)企業(yè)的專項監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督檢查，還有對經(jīng)營企業(yè)

和使用單位的監(jiān)督檢查。

二、中國醫(yī)療器械監(jiān)管存在的問題和不足

中國醫(yī)療器械監(jiān)管雖然參照國外的通行做法建立了一套相對完整并具有自身特色的監(jiān)管體系和制度，但受各種因素的影響和制約，還存在較多的問題和不足。

（一）生產(chǎn)企業(yè)實行許可證管理不利于企業(yè)發(fā)展。《條例》規(guī)定醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)實行許可證管理，產(chǎn)品實行注冊管理。企業(yè)具備相應(yīng)的場地、設(shè)備、人員、檢驗儀器，經(jīng)現(xiàn)場審查合格后方能取得企業(yè)許可證。之后，要經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)復(fù)核、產(chǎn)品檢測、臨床試用、注冊審查等程序，產(chǎn)品才能取得注冊證，具備上市銷

售的資格。冗長的審批程序，導(dǎo)致企業(yè)投資周期拉長，風(fēng)險加大，從而嚴(yán)重影響企業(yè)的積極性。

（二）醫(yī)療器械分類目錄的制定思路不利于監(jiān)管?，F(xiàn)行分類目錄對醫(yī)療器械的界定僅作原則要求，具體一個品種是否屬于醫(yī)療器械、應(yīng)屬于哪一類醫(yī)療器械界限并不清楚。SFDA也因此出臺文件“補(bǔ)丁”以明確某種產(chǎn)品的分類界定，但時間一長，國家局的“補(bǔ)丁”前后出現(xiàn)了不可避免的矛盾。而且由于分級負(fù)責(zé)審批注冊，各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一，經(jīng)常發(fā)生同一產(chǎn)品在各地以不同類別進(jìn)行注冊，從而給基層局的市場監(jiān)

管帶來很大難度。

（三）對部分醫(yī)療器械的監(jiān)管力度不一。以一次性使用無菌醫(yī)療器械為例。首先，限制一次性使用無菌注射器等新開辦企業(yè)。其次，對現(xiàn)有企業(yè)要求具備塑料加工、針管加工等全部配套能力，限制了社會化分工。再次，投入的監(jiān)管精力過多，從生產(chǎn)、流通、使用到使用后銷毀進(jìn)行全過程的監(jiān)管。此外，衛(wèi)生部門還要發(fā)衛(wèi)生許可證，計量部門要發(fā)計量許可證，多個部門進(jìn)行多重管理。而其他一些與人們生活密切相關(guān)的醫(yī)療器械，如避孕套、隱形眼鏡等，藥監(jiān)部門對其流通和使用環(huán)節(jié)，目前一直還沒有進(jìn)行有力的監(jiān)管。

（四）技術(shù)支持乏力。首先，醫(yī)療器械檢驗機(jī)構(gòu)的設(shè)置遠(yuǎn)沒有藥檢所周全，至今仍停留在SFDA下屬的10大中心和部分省級檢測機(jī)構(gòu)，市級檢驗機(jī)構(gòu)未成立。其次，全國范圍對醫(yī)療設(shè)備的有效性缺乏技術(shù)認(rèn)可

能力。再次，醫(yī)療器械抽驗經(jīng)費不足，抽驗品種不多，技術(shù)監(jiān)督工作的涉及面不寬。

（五）決策的科學(xué)性、透明度不高，地區(qū)間監(jiān)管不一。首先，在政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，由于事前、事中的調(diào)研不足，導(dǎo)致不合理現(xiàn)象。其次，法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的宣貫工作不系統(tǒng)、不深入，致使各地理解不一；行政許可結(jié)果、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不在系統(tǒng)內(nèi)部無償公開，更不向社會公開，不方便基層監(jiān)管工作。再次，上級對下級的指導(dǎo)、督查不到位，導(dǎo)致各地監(jiān)管水平差異很大，引發(fā)地區(qū)之間的不平等競爭。

（六）監(jiān)管隊伍建設(shè)存在差距。首先，監(jiān)管力量薄弱，尤其縣級藥監(jiān)局基本上無專職監(jiān)管人員。其次，人員素質(zhì)不高，基層監(jiān)管人員缺乏專業(yè)背景。再次，缺少系統(tǒng)培訓(xùn)。全國無相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，基層人

員缺少培訓(xùn)機(jī)會。

三、對我國現(xiàn)行醫(yī)療器械管理體制的幾點建議

我國應(yīng)在具有中國特色的醫(yī)療器械監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)和借鑒FDA的經(jīng)驗和成功做法，逐步建立并

不斷完善符合國際慣例和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的有效的監(jiān)管體系。

（一）加快立法工作，進(jìn)一步明確職責(zé)、理順關(guān)系。

目前的《條例》法律地位低，要加強(qiáng)醫(yī)療器械監(jiān)管工作，首要要加快立法工作，出臺《醫(yī)療器械監(jiān)督

管理法》，進(jìn)一步明確醫(yī)療器械監(jiān)管職責(zé)，理順部門間的關(guān)系。

（二）提升監(jiān)管理念，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和透明性。

樹立SFDA提出的“以監(jiān)督為中心，監(jiān)、幫、促相結(jié)合”的工作方針。首先，決策要科學(xué)。制定任何監(jiān)管工作方針政策，都要在充分調(diào)查研究并比較國外相關(guān)做法的基礎(chǔ)上，慎重出臺，減少決策的失誤率。其次，決策要公開、民主。可以引入公開聽證的制度，在政策出臺前充分聽取行政相對人的意見。再次，定位要擺正。各級藥品監(jiān)管部門應(yīng)立足于提供高效的公共服務(wù)，通過有效的監(jiān)管，營造企業(yè)公平競爭的環(huán)

境，促進(jìn)醫(yī)療器械整個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，從而保證醫(yī)療器械安全、有效。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，為提升監(jiān)管水平奠定基礎(chǔ)。

首先，要重視醫(yī)療器械分類目錄的修訂。針對目前中國醫(yī)療器械分類目錄中存在的問題，建議作以下改進(jìn)。一是成立國家醫(yī)療器械分類顧問委員會，專門對醫(yī)療器械的界定和分類提供咨詢和意見，可以定期對各地上報申請分類的器械或國外市場已上市的器械進(jìn)行集體研究和討論后，向SFDA醫(yī)療器械司報告研討的決定，提供分類意見及相關(guān)依據(jù)，以使SFDA能及時發(fā)布正確的分類信息，以避免當(dāng)前分類工作存在的隨意性和補(bǔ)救性的問題。二是參照FDA的做法，分類目錄（最好稱監(jiān)管產(chǎn)品目錄）根據(jù)醫(yī)學(xué)的門類，分別規(guī)定醫(yī)療器械具體品名、技術(shù)結(jié)構(gòu)、適用范圍、產(chǎn)品類別。對列入分類目錄的品種，SFDA應(yīng)盡快逐一制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)監(jiān)管。在監(jiān)管實踐中根據(jù)產(chǎn)品的安全性和有效性，定期或不定期地修訂和調(diào)整分類目錄，增加醫(yī)療器械監(jiān)管品種，逐步拓寬監(jiān)管范圍。其次，要加強(qiáng)醫(yī)療器械檢驗機(jī)構(gòu)建設(shè)。醫(yī)療器械檢驗是開展監(jiān)管工作的技術(shù)保障。建議以大區(qū)或省為單位，形成設(shè)備的技術(shù)檢測能力，為開展對醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用醫(yī)療設(shè)備進(jìn)行監(jiān)管提供技術(shù)支持；以地市為單位，設(shè)立醫(yī)療器械檢驗機(jī)構(gòu)，逐步開展與檢驗?zāi)芰ο嚓P(guān)的日常監(jiān)督抽驗。同時，各地要保證適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督檢驗經(jīng)費，使監(jiān)管工作有質(zhì)的提高。再次，要加快信息化

建設(shè)的步伐。網(wǎng)站提供豐富的信息，檢索也十分方便，既增加了工作的透明度，又大大提高了監(jiān)管效率。在美國，醫(yī)療器械生產(chǎn)、流通和使用各單位內(nèi)部都實現(xiàn)了電子信息化，所有活動都有信息記錄，便于管理

部門的檢查和跟蹤。

（四）重視隊伍建設(shè)，為開展監(jiān)管工作提供智力支持。

醫(yī)療器械監(jiān)管工作的質(zhì)量完全取決于監(jiān)管隊伍的素質(zhì)。一支政治過硬、業(yè)務(wù)精良、作風(fēng)清正、紀(jì)律嚴(yán)明、行動快捷的高素質(zhì)的監(jiān)督管理專業(yè)隊伍，是推進(jìn)醫(yī)療器械監(jiān)管工作發(fā)展的關(guān)鍵。首先，注重人員的綜合素質(zhì)，嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。根據(jù)醫(yī)療器械監(jiān)管專業(yè)性強(qiáng)的特點，合理設(shè)置崗位要求，以崗選人，注重人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技能。其次，注重教育培訓(xùn)，提升執(zhí)法水平和監(jiān)管能力。一方面，要結(jié)合各地實際，制定教育培訓(xùn)規(guī)劃，加大教育培訓(xùn)經(jīng)費的投入，著重抓好醫(yī)療器械監(jiān)管的法律法規(guī)和專業(yè)知識的培訓(xùn)；另一方面，可采取定期輪換崗位、上掛學(xué)習(xí)、下派鍛煉或地區(qū)間的交流等形式，培養(yǎng)和鍛煉執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。再次，建立激勵機(jī)制，發(fā)揮職工潛能。要建立和完善干部選拔任用的“陽光操作”機(jī)制，要建立和完善能下能出的“綠燈暢通”機(jī)制，要建立和完善業(yè)績獎勵機(jī)制。對于一些技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的評審崗位，可以實行崗位聘任制。

（五）轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，為保證安全有效積極探索。

在具體的監(jiān)管模式中，如何根據(jù)中國的實際，積極探索安全有效的醫(yī)療器械監(jiān)管模式是今后一段時間中國各級藥監(jiān)部門的重要任務(wù)。首先，突出監(jiān)管重點，改進(jìn)注冊辦法。目前，美國和其他許多國家對無危險性或危險小的器械不實行注冊，由企業(yè)自己負(fù)責(zé)其質(zhì)量、安全性和有效性。這種方式既減輕監(jiān)管部門的審批任務(wù)，又增加企業(yè)的責(zé)任感，有利于誠信體系建設(shè)。中國要改進(jìn)現(xiàn)行的注冊辦法，探索危險級別低的第一類器械取消注冊，實行備案管理和上市后監(jiān)管。其次，加強(qiáng)上市后監(jiān)管，開展不良事件監(jiān)測和再評價。減少上市前的審批，加強(qiáng)上市后的監(jiān)督，這是國際上對醫(yī)療器械監(jiān)管的趨勢。對醫(yī)療器械安全性的控制，越來越多地體現(xiàn)在上市后的監(jiān)督中，而醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測，正是上市后監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。美國是最早建立醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測制度的國家，制定了相應(yīng)的規(guī)范。SFDA要學(xué)習(xí)FDA的做法，全面啟動不良事件監(jiān)測和再評價，切實加強(qiáng)上市后監(jiān)管。再次，改進(jìn)處罰方式，推行人性化管理模式。FDA對不是非常嚴(yán)重或故意的違法行為，一般都給企業(yè)以主動糾正的機(jī)會。SFDA可借鑒這種處理方式，采用召回、現(xiàn)場糾正和發(fā)警告函等方式，給企業(yè)主動糾正違法行為的機(jī)會，推進(jìn)人性化監(jiān)管模式。對于嚴(yán)重的或故意的或累犯的行為，則依法查處，以防止類似行為再次發(fā)生。(資料來源：主流媒體網(wǎng)站、報刊)

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第三篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策

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我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策 李金澤 中國工商銀行總行法律事務(wù)部

關(guān)鍵詞: 銀行/銀行監(jiān)管/我國銀行監(jiān)管法制

內(nèi)容提要: 本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題

自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計劃經(jīng)濟(jì)時期及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期等三個階段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

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《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財會信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2]

《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財務(wù)報告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對商業(yè)銀行實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)

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則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。

從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：

第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章(包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式)。這三個層級的法律法規(guī)本應(yīng)是一個有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因為直接針對兩個大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺。事實上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實施細(xì)則。

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其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24(第一項)、29(第一款)、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》 [3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容?！吨Ц督Y(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章(共32個條文)絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時并行適用的《支付結(jié)算辦法》(1997年)和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》(1996年)就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行(包括外資銀行、合資銀行)、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡?！薄胺墙鹑跈C(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)?！焙茱@然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)

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批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時修訂已有明顯過時的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》 [5]等便屬此類。從這兩個文件的名稱及發(fā)布的時間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1)“專業(yè)銀行”的用語在兩個文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時宜”，而且可謂不合法了。2)《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第(三)項規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3)《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時宜了。因為人民銀行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行?！?[6]

我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間

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或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因為中央銀行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識水平有關(guān)。其三，制定者對已制定的規(guī)范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個條文，使得總共僅有91條

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快速專業(yè)解決您的法律問題 的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》 [8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位;第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系 [9]、高額信貸 [10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù);第三章“對信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”;第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊之后的監(jiān)督等問題;第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。

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當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因為國有銀行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：(1)業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之

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監(jiān)管很難得到有效落實，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。(2)廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲備委員會所制定的重要監(jiān)管條例(28個)[12]來看，其中直接針對銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會的規(guī)定》(B條例)、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》(E條例)、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》(G條例)、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》(J條例)、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》(L條例)、《誠實信貸條例》(Z條例)等，其余大多為銀行與聯(lián)儲及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個條例也側(cè)重于對銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、文章來源：中顧法律網(wǎng)

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變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”;第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對企業(yè)銀行的財務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個條文，[13]但是第44條所設(shè)計的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制：(1)要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可;(2)賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室;(3)監(jiān)督局可通過參加股東大會、社員大會及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會議來實現(xiàn);(4)可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規(guī)定會議日期、議決事項等。

其次，法律對人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重

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要事實的財務(wù)會計報表的，”“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法——審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行。” [15]

再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或濫用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。

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第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實踐表明，存款保險制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此，自20世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險，倘若不及時采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動退出市場時，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。

在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動比例等十個指標(biāo);后者主要有風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對關(guān)聯(lián)貸款(對關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)?！卑刀申悅}，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)

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導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時才提供”。[18] 2)立法未給監(jiān)管主體——人民銀行具體實施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報義務(wù)” [19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險。

我國兩大基本法律對監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計師對有關(guān)信息進(jìn)行核實，這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。[20]

第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計上僅有三個條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度;第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督;第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報告。這種規(guī)制有如下幾個缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報告的要求既未對報告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報告的時間、報告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑——審計予以規(guī)制，這無疑會大大削弱

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該途徑的有效性。因為內(nèi)部審計員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計員;并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計員需通報監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計員，同時，進(jìn)一步為審計員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績評估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法

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制中的完善尤為重要，這是因為，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運作。

第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國際化方面存在不足。我國在銀行業(yè)國際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》及其實施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)

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務(wù)試點暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1)規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》是國務(wù)院通過和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余多為中國人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會強(qiáng)化這種效果。2)在監(jiān)管內(nèi)容和實現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。如《外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》對外資金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對其業(yè)務(wù)資料的報送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡單。這極不利于監(jiān)管目標(biāo)的有效實現(xiàn)。美國的1991年《加強(qiáng)對外資銀行監(jiān)管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯(lián)儲一年一度的檢查，而且法律法規(guī)所確立的銀行現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查制度，特別是現(xiàn)場檢查制度尤為完善?，F(xiàn)場檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進(jìn)入銀行，將控制銀行所有帳本和資產(chǎn)，如現(xiàn)金、證券等，檢查官員除對銀行資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資料進(jìn)行檢查評估外，還對管理組織(包括高層管理人員和經(jīng)理層的監(jiān)管能力等)進(jìn)行評估。[24]3)在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對境

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內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因為我國《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》對海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管極為簡單——只要求每半年報送一次報表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表現(xiàn)看來有助于我國金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實上并不利于這一目的的達(dá)到。因為各國在接受外資金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時，往往把母國的金融監(jiān)管制度作為一個考慮因素(正如我國立法也如此)。如美國在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國從事經(jīng)營活動，要經(jīng)過嚴(yán)格審查。[25]美國立法也重視對海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管(如要求考察存款的波動性、借款頻率與數(shù)量、依賴?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場的借款能力等)、準(zhǔn)備金(要求對海外分支機(jī)構(gòu)〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對非居民的直接貸款都按10%繳納準(zhǔn)備金)[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對海外分行和子行都要進(jìn)行現(xiàn)場檢查，尤其是常對海外子行實施現(xiàn)場檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規(guī)定：“當(dāng)局可隨時秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊、但設(shè)在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊、帳戶及業(yè)務(wù)情況”。4)銀行監(jiān)管法制還面臨著我國即將加入WTO后的諸多國際標(biāo)準(zhǔn)的沖擊。既有的銀行監(jiān)管法制尚無法接納市場準(zhǔn)入、國民待遇、最惠國待遇、透明度和逐步自由化等原則，因為目前的法制對外資銀行的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場進(jìn)入提供完善的許可和國民待遇的監(jiān)管，尚需監(jiān)管法制及有關(guān)政策的修訂。

此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián);對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會計法律制度、審計法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會計和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題：

1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對銀行監(jiān)管的法律只有兩個，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀

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行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃;另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對既有的法律規(guī)章不合時宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時地廢止或修改。我國處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對具體監(jiān)管領(lǐng)域的個別規(guī)章在條件成熟時應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時修正不合時宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接

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納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項技術(shù)性很強(qiáng)的活動，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗，特別是中國人民銀行有必要重視此項工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助;其次，集中理論界和實務(wù)界的力量對監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實施機(jī)制作系統(tǒng)的研究;再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗和技能;此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實施的局限性，結(jié)合實際在法制的完善和實施上借鑒外國的經(jīng)驗，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價值的經(jīng)驗。

3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國監(jiān)管法制由于打上了由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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這勢必增大我國銀行業(yè)及金融市場遭受國際金融風(fēng)險滲透的可能性。為了防范風(fēng)險，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。

4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個銀行監(jiān)管法制及實施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)部職能部門的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員(特別是主要負(fù)責(zé)人)對金融業(yè)務(wù)知識和技能的掌握，對銀行法制及其實施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識資格試和職業(yè)道德評價等制度?，F(xiàn)代社會復(fù)雜多變的金融市場和多樣化的金融風(fēng)險需要具有金融專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)驗的工作人員來履行監(jiān)管職責(zé)。尤其是在中國加入WTO后，中國銀行業(yè)國際化進(jìn)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。

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5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報告的手段。因此人民銀行應(yīng)對銀行報告，尤其是需強(qiáng)制性報告的問題、程序和時間作出規(guī)制，月報表和附加資料、決算、營業(yè)報告和審計報告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析。現(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報告的準(zhǔn)確性、真實性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會計和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的 文章來源：中顧法律網(wǎng)

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建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計規(guī)則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨立地評價控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計職能對監(jiān)管主體工作出報告，以便及時發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施 [30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對于銀行的緊急情形——無足夠自有資本清償能力或危險狀況時的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個別銀行風(fēng)險的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款;2)禁止銀行將可動用支付手段參股投資等;3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制;4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動或作部分限制;5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時流動性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時的信息極為必要。

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如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損;同時《報告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個系統(tǒng)委員會來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。

其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因為銀行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。

注釋:

[1] 《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項規(guī)定。

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[2] 《中華人民共和國人民銀行法》第30—36條。

[3] 這幾個規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4] 中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法>的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對其它有關(guān)文件作廢止。實際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。

[5] 這兩個文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。

[6] 銀發(fā)[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7] 《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺的《中華人民共和國合同法》(1999年3月15及10月1日起施行)中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實上造成了立法的重復(fù)。

[8] 參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940—1955頁。

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[9] 指股權(quán)參與關(guān)系。

[10] 規(guī)制高額風(fēng)險的集中問題。

[11] 參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[12] 這些條例按26個字母的編排為序，即A——Z，另有AA、BB兩條例，其中《W條例》已于1952年取消。對這些條例的內(nèi)容，聯(lián)儲可隨時有權(quán)修訂。參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第346—348頁。

[13] 該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核;第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14] 1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實的財務(wù)報告、會計報告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

[15] 參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。

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[16] 我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。

[17] 有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149—153頁。

[18] 德國《銀行法》第15條。

[19] 德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者;2.對企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報告。

[20] 1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運用提出了15項原則，并對非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。

[21] 即在“銀行沒有任命一位審計員;如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計員與按本條第(1)項的規(guī)定任命的審計員一起工作，并可隨時訂出該審計員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項。

[22] 參見德國《銀行法》第29條。

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[23] 參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459—464頁。

[24] 參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25] 同上書，第191—192頁。

[26] 此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。See Depository Institutions Deregulation & Monetary Control Act of 1980.[27] 也有不少國家很少對海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。

[28] 轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。

[29] 參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30] 德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。

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[31] 參見[德]恩扎·克魯瑟：《對德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國——銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181—182頁。

第四篇：我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策

內(nèi)容摘要：本文反思了我國大陸現(xiàn)有監(jiān)管法制的現(xiàn)狀，尤其是法律體系、法制的價值取向、法定主體權(quán)責(zé)構(gòu)造、監(jiān)管方法和手段的運用、監(jiān)督機(jī)制、適應(yīng)銀行業(yè)國際化等方面的問題，并針對這些問題，提出了重視立法規(guī)劃和系統(tǒng)化、立足國情借鑒外國經(jīng)驗、正確處理放松監(jiān)管與改善監(jiān)管和嚴(yán)格監(jiān)管的關(guān)系、完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度及其它具體監(jiān)管制度等措施。

關(guān)鍵詞：銀行銀行監(jiān)管我國銀行監(jiān)管法制

作者簡介：李金澤，法學(xué)博士，現(xiàn)在中國工商銀行總行法律事務(wù)部工作，已發(fā)表法學(xué)學(xué)術(shù)論文50余篇，獨著《跨國公司與法律沖突》（武漢大學(xué)出版社2000年版）。

一、我國銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題 自1949年建國以來，我國銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國初期的開創(chuàng)階段，計劃經(jīng)濟(jì)時期及社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期等三個階段。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，1995年3月18日通過了《中華人民共國和人民銀行法》(下文簡稱《人民銀行法》)及1995年5月10日通過的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》(下文簡稱《商業(yè)銀行法》)標(biāo)志著我國銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國銀行監(jiān)管法制體系的核心。

《人民銀行法》賦予中國人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財會信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2] 《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財務(wù)報告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。

與此同時，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲蓄管理條例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國外資金融機(jī)構(gòu)管理條例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對商業(yè)銀行實行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個人住房貸款管理辦法》等等。從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來看，我國銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面： 第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個基本法律――《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個層級的法律法規(guī)本應(yīng)是一個有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因為直接針對兩個大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺。事實上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無此兩大法的系統(tǒng)實施細(xì)則。其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》[3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容。《支付結(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章（共32個條文）絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時并行適用的《支付結(jié)算辦法》（1997年）和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》（1996年）就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行（包括外資銀行、合資銀行）、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。??”后者的第5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡。”“非金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)?！焙茱@然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時修訂已有明顯過時的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無法適應(yīng)現(xiàn)時的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》[5]等便屬此類。從這兩個文件的名稱及發(fā)布的時間來看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個文件的具體內(nèi)容來看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1）“專業(yè)銀行”的用語在兩個文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺后，“專業(yè)銀行”的用語不僅不合“時宜”，而且可謂不合法了。2）《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第（三）項規(guī)的“為在中國人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3）《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75?，略低于對專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時宜了。因為人民銀行于1997年3月15日發(fā)布的《中國人民銀行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行?！盵6] 我國銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因為中央銀行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識水平有關(guān)。其三，制定者對已制定的規(guī)范性文件之及時修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國社會、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4―10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來實現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來，因這些條文占據(jù)了將近20個條文，使得總共僅有91條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國《銀行法》[8]的框架來看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位；第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系[9]、高額信貸[10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對近親信貸的申報義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù)；第三章“對信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”；第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國注冊之后的監(jiān)督等問題；第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對私法關(guān)系作出規(guī)制。法國1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來看，第四章只有兩個條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。當(dāng)然，我國《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國銀行業(yè)中國有銀行占絕對比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因為國有銀行的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國有銀行商業(yè)化的角度來看，這種選擇并不利于市場主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競爭機(jī)制的實現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實也正如此。

另外，我國中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個人定期儲蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競爭行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：（1）業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實，特別是我國監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。

從美國聯(lián)邦儲備委員會所制定的重要監(jiān)管條例（28個）[12]來看，其中直接針對銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會的規(guī)定》（b條例）、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》（e條例）、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》（g條例）、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》（j條例）、《銀行對證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》（l條例）、《誠實信貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個條例也側(cè)重于對銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。

第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體――中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對企業(yè)銀行的財務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“??隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個條文，[13]但是第44條所設(shè)計的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會、社員大會及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會議來實現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規(guī)定會議日期、議決事項等。

其次，法律對人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報表的，“拒絕中國人民銀行稽核、”檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！盵15] 再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或濫用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進(jìn)一步完善。第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計、市場退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實踐表明，存款保險制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此，自20世紀(jì)70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險，倘若不及時采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險的降低和防范。

市場退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動退出市場時，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”(第七章)，但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產(chǎn)余額與流動性負(fù)債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡單。為此，中國人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動比例等十個指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對關(guān)聯(lián)貸款(對關(guān)系人發(fā)放貸款)的規(guī)定尚有如下不足：1)對關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人(尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬)借所謂的“擔(dān)保”暗渡陳倉，開方便之門。德國《銀行法》對近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時才提供”。[18]2)立法未給監(jiān)管主體――人民銀行具體實施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國《銀行法》設(shè)定的“申報義務(wù)”[19]機(jī)制值得借鑒。3)“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對近親屬作出明確的限定，另一方面對商業(yè)銀行的股東(尤其是持有較高比例股份的企業(yè))納入關(guān)系人的范圍。事實上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營風(fēng)險。

我國兩大基本法律對監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來實現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過利用外部審計師對有關(guān)信息進(jìn)行核實，這些方法的具體運用均未上升到法制的層面。[20] 第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運用――疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計上僅有三個條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報告。這種規(guī)制有如下幾個缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報告的要求既未對報告應(yīng)涉及的具體(尤其是那些強(qiáng)制性要求報告的)內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報告的時間、報告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑――審計予以規(guī)制，這無疑會大大削弱該途徑的有效性。因為內(nèi)部審計員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國家往往突出審計員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計員；并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計員。[21]德國《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計員需通報監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請登記法院指定審計員，同時，進(jìn)一步為審計員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對銀行內(nèi)部工作程序過于簡單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績評估程序(如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序)[23]等問題均無再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國銀行評級機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。

在同業(yè)自律方面，我國法制尚未對此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國法制中的完善尤為重要，這是因為，首先同業(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢――組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來補(bǔ)救我國銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國尚處于市場經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國現(xiàn)實的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善――特別是監(jiān)管規(guī)章的及時廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運作。此外，我國銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對國有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會計法律制度、審計法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會計和交易制度，增加市場的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]

二、完善我國銀行監(jiān)管法制的若干思考

鑒于我國銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題： 1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國專門針對銀行監(jiān)管的法律只有兩個，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國內(nèi)金融體制改革的動態(tài)，也需要制定者熟悉市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對既有的法律規(guī)章不合時宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時地廢止或修改。我國處于由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對具體監(jiān)管領(lǐng)域的個別規(guī)章在條件成熟時應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國聯(lián)邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。對既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時修正不合時宜的規(guī)則均有幫助。我國人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會徒增監(jiān)管者履職的成本，也會增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。

2.充分重視在結(jié)合國情的基礎(chǔ)上借鑒外國立法經(jīng)驗，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國家之經(jīng)驗，并使我國銀行監(jiān)管法制大膽接納國際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項技術(shù)性很強(qiáng)的活動，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動地學(xué)習(xí)、研究國外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗，特別是中國人民銀行有必要重視此項工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實務(wù)界的力量對監(jiān)管法制成效顯著的美國、德國、新加坡等國的法律制度及實施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國外的監(jiān)管法制專家和實務(wù)部門的優(yōu)秀人才來國內(nèi)傳授經(jīng)驗和技能；此外，重視調(diào)查分析國內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實施的局限性，結(jié)合實際在法制的完善和實施上借鑒外國的經(jīng)驗，絕無必要為中國監(jiān)管法制之特色而拒絕外國具有參考價值的經(jīng)驗。

5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對于非規(guī)場檢查，應(yīng)具備在單個和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報告的手段。因此人民銀行應(yīng)對銀行報告，尤其是需強(qiáng)制性報告的問題、程序和時間作出規(guī)制，月報表和附加資料、決算、營業(yè)報告和審計報告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場的分析。現(xiàn)場檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國的立法經(jīng)驗，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對檢查權(quán)――一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任。現(xiàn)場檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報告的準(zhǔn)確性、真實性、銀行的總體經(jīng)營狀況、銀行風(fēng)險管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會計和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場或以前現(xiàn)場監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。

其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)(職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序)、會計規(guī)則(對帳、控制單、定期試算等)、“雙人原則”(不同職責(zé)的分離、交叉核對、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等)、對資產(chǎn)和投資的實際控制等方面來構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨立地評價控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計職能對監(jiān)管主體工作出報告，以便及時發(fā)出糾正的通知。

其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對于銀行的緊急情形――無足夠自有資本清償能力或危險狀況時的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個別銀行風(fēng)險的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1)禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動用支付手段參股投資等；3)禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4)禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動或作部分限制；5)派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對于經(jīng)營狀況良好且具有償付能力但面臨暫時流動性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。

其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場的有效運作，市場參與者獲取準(zhǔn)確而及時的信息極為必要。如德國聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時《報告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時間和編制格式。[31]我國監(jiān)管法制也應(yīng)對披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會已建立了一個系統(tǒng)委員會來研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。其五，進(jìn)一步健全市場退出監(jiān)管制度。我國《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請破產(chǎn)須向中國人民銀行提出，并應(yīng)把中國人民銀行定為向法院申請銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請。因為銀行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。?_ 通訊址：（100032）北京市復(fù)興門內(nèi)大街55號中國工商銀行總行法律部李金澤

------------------[1]《中華人民共和國人民銀行法》第4條第(三)、(四)、(五)項規(guī)定。[2]《中華人民共和國人民銀行法》第30―36條。[3]這幾個規(guī)章均未被明確宣布廢止。

[4]中國人民銀行在1997年9月19日《關(guān)于印發(fā)<支付結(jié)算辦法&的通知》中只明確廢止了1988年12月19日印發(fā)的《銀行結(jié)算辦法》，而未對其它有關(guān)文件作廢止。實際上，1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》中還有些規(guī)定未被《支付結(jié)算辦法》納入。[5]這兩個文件尚未被廢止，亦無修正的文本。參見陳小云：《我國金融法制建設(shè)的歷程與展望》，載《中國金融》1998年第12期，第34頁。[6]銀發(fā)[1997]81號《中國人民銀行總行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》及1997年5月22日《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》均未提及1990年《再貼現(xiàn)試行辦法》的效力問題。

[7]《商業(yè)銀行法》規(guī)定的私法關(guān)系在新出臺的《中華人民共和國合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有體現(xiàn)。這事實上造成了立法的重復(fù)。

[8]參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1940―1955頁。

[9]指股權(quán)參與關(guān)系。

[10]規(guī)制高額風(fēng)險的集中問題。

[11]參見《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》編選組編：《常用票據(jù)、結(jié)算、信貸法律法規(guī)》，人民法院出版社1999年版。

[13]該法第44條規(guī)制國內(nèi)范圍的征詢和稽核；第44條之一則規(guī)定超越國界的征詢和稽核。參見王國鄉(xiāng)、樊志剛主編：《銀行法全書》，中國商業(yè)出版社1995年版，第1951頁。

[14]1999年2月22日國務(wù)院發(fā)布的《金融違法行為處罰辦法》第12條作了部分補(bǔ)救，即對于提供虛假或隱瞞重要事實的財務(wù)報告、會計報告可追究主管人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任。[15]參見1971年新加坡《銀行法》，載王國鄉(xiāng)、樊志剛主編《銀行法全書》，第1970頁。[16]我國于1986年12月2日通過《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(試行)，該法僅針對全民所有制企業(yè)，另外該法還有許多缺陷，實踐中的難以推行與該法的不足有一定的關(guān)系。[17]有關(guān)這些指標(biāo)的分析，參見楊衛(wèi)紅：《商業(yè)銀行監(jiān)管比較》，民事與建設(shè)出版社1998年版，第149―153頁。

[18]德國《銀行法》第15條。

[19]德國《銀行法》要求近親信貸“1.對自然人的信貸超過25萬馬克者；2.對企業(yè)的信貸超過信用機(jī)構(gòu)責(zé)任自有有資產(chǎn)5%或超過25萬馬克者”，須向監(jiān)督局和聯(lián)邦銀行報告。

[20]1997年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推出的《有效監(jiān)管的核心原則》為持續(xù)性監(jiān)管方法的運用提出了15項原則，并對非現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場檢查和(或)聘用外部審計人員、綜合并表監(jiān)管等作了簡釋。[21]即在“銀行沒有任命一位審計員；如果當(dāng)局認(rèn)為有需要委派一位審計員與按本條第(1)項的規(guī)定任命的審計員一起工作，并可隨時訂出該審計員的薪金，由銀行支付”。參見新加坡《銀行法》第53條第(2)項。

[22]參見德國《銀行法》第29條。[23]參見王國剛主編：《進(jìn)入21世紀(jì)的中國金融》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第459―464頁。

[24]參見馬紅霞等著：《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學(xué)出版社1998年版，第339頁。

[25]同上書，第191―192頁。

[26]此要求自1969年9月開始。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法》則進(jìn)一步把準(zhǔn)備金征收的范圍拓展到所有的境內(nèi)銀行(增加非成員銀行和外資銀行)及國內(nèi)銀行的海外分支機(jī)構(gòu)，交易性存款準(zhǔn)備金率降到3%。seedepositoryinstitutionsderegulationmonetarycontrolactof1980.[27]也有不少國家很少對海外分支行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，如日本則以母行檢查為主，另隨機(jī)地選取海外分行進(jìn)行檢查。[28]轉(zhuǎn)見易憲容：《金融市場與制度安排》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第168頁。[29]參見李金澤：《法律互異與沖突：文化因素透視》，載《民商法論叢》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331頁。

[30]德國、新加坡等國的銀行法都設(shè)有此制。[31]參見［德］恩扎?克魯瑟：《對德國和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)其他國家銀行的謹(jǐn)慎監(jiān)管》(中譯文)，載徐杰等主編：《中國與德國――銀行法律制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第181―182頁。

第五篇：企業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題及建議

企業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題與建議

商事制度改革以來，工商機(jī)關(guān)按照國務(wù)院改革精神，減少審批環(huán)節(jié)，降低市場準(zhǔn)入門檻，提高市場主體登記效率，成為了此次改革的排頭兵。在商事制度改革的同時，機(jī)構(gòu)改革也在不斷的進(jìn)行中。在諸多改革的大形勢下，如何搞好企業(yè)監(jiān)管工作是市場監(jiān)管部門面臨的首要問題。

沁縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局自2015年“三合一”機(jī)構(gòu)改革以來，經(jīng)股室業(yè)務(wù)調(diào)整，通過設(shè)立行政審批股，實現(xiàn)了登記與監(jiān)管的職能分離。經(jīng)過近半年的工作，現(xiàn)將我縣企業(yè)監(jiān)管工作情況簡要匯報如下：

一、準(zhǔn)入監(jiān)管分離，監(jiān)管責(zé)任到人

改革之后的沁縣市場監(jiān)管局，行政審批股負(fù)責(zé)行政審批環(huán)節(jié)，企業(yè)事中、事后監(jiān)管由企業(yè)監(jiān)管股與四個所全面負(fù)責(zé)。通過劃片，責(zé)任到人，使所有企業(yè)都能落實到監(jiān)管網(wǎng)格中，為企業(yè)監(jiān)管的后續(xù)工作奠定了基礎(chǔ)。

二、建立監(jiān)管檔案，掌握企業(yè)動態(tài)

四個基層所在接收企業(yè)監(jiān)管工作后，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行了摸底，逐戶建立監(jiān)管檔案。按照2015國發(fā)【62】號文件《關(guān)中加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》精神，根據(jù)所屬企業(yè)的行業(yè)屬性及行政許可情況確定其主管部門。嚴(yán)格按照“權(quán)責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則開展監(jiān)管工作，厘清了市場監(jiān)管部門在查無照工作中的任務(wù)。

三、加強(qiáng)年報宣傳，逐步提高年報率

2016年初，我局在接到市局關(guān)于開展2016年報工作的通知后，印制宣傳彩頁20000份，大型公告30份，通過政務(wù)大廳窗口發(fā)放，街頭張貼等形式進(jìn)行宣傳；同時，還通過沁縣電視臺播放年報通知近兩個月，截止目前，共年報563戶，比去年同期年報數(shù)提高了130余戶。

四、強(qiáng)化信用監(jiān)管，規(guī)范市場主體

通過對2015已列入異常名錄的管理及2016的即時信息抽查工作，我局從三大方面對企業(yè)信用公示情況進(jìn)行了監(jiān)管。一是通過移出異常對其經(jīng)營場所（住所）真實性，對其資產(chǎn)負(fù)債情況，損益情況進(jìn)行，股權(quán)變更、股東出資等即時信息公示情況，年報等方面信息進(jìn)行全方位核實；二是通過委托沁縣欣源會計事務(wù)所對異常企業(yè)的財務(wù)狀況進(jìn)行了審計；三是通過在全縣開展規(guī)范實際與登記不符市場主體專項整治，通過實地檢查與郵寄送達(dá)等方式，對全縣企業(yè)開展清理，對經(jīng)郵寄無法聯(lián)系的企業(yè)或經(jīng)核查已停止經(jīng)營的主體列入異?；騽衿湟婪ㄗN，擠凈了統(tǒng)計過程中的水份，以便為縣委縣政府提供真實、科學(xué)的決策依據(jù)。

現(xiàn)階段的企業(yè)監(jiān)管工作存在如下幾個方面問題：

1、認(rèn)識有偏差

企業(yè)信用信息公示并非企業(yè)監(jiān)管的全部，還包括“查無照”、“企業(yè)違法查處”等企業(yè)監(jiān)管其他方面的工作。在企業(yè)信用信息公示制度實施以來，不少工商干部認(rèn)為搞好信用信息工作就搞好了企業(yè)監(jiān)管，對其他方面的企業(yè)監(jiān)管工作不夠重視。

同時，不少同志認(rèn)為企業(yè)監(jiān)管只能通過抽查方式進(jìn)行，卻忽視了《無照查處取締辦法》、《公司法》、《企業(yè)法人登記管理條例》等相關(guān)法律對于企業(yè)行為的規(guī)范監(jiān)管作用。

2、宣傳不到位

企業(yè)信用信息公示工作開展近三年了，以沁縣2015信用信息公示為例，全縣共有在業(yè)各類主體6525戶，2015個體未年報戶為1667戶，農(nóng)民專業(yè)合作社未年報戶為718戶，企業(yè)未年報戶為392戶，年報率僅為57.4%。造成年報率低的一大原因為宣傳不到位。一方面，近兩年來，縣級以下工商機(jī)構(gòu)都處在改革時期，隊伍工作積極性不足；另一方面，宣傳局限于報刊、電視、短信等傳統(tǒng)的方式，沒有將微信公眾號等方式應(yīng)運到宣傳中；第三，系統(tǒng)反映的在業(yè)主體并不等于實際在業(yè)的主體數(shù)，我縣現(xiàn)有主體6525戶，而實際經(jīng)營的主體只有4500多戶，存在大量已停止經(jīng)營，但未依法履行注銷程序的主體，而這部分主體成了年報的基數(shù)，影響了年報率。

3、抽查走形式

按照《企業(yè)信用信息公示暫行條例》等信息公示的相關(guān)行政法規(guī)，抽查并非局限于通過工商綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)看一下企業(yè)是否年報，是否及時公示限時信息。更應(yīng)該在抽查過程中、移出異常名錄過程通過實地核查，對其公示的經(jīng)營場所（住所）、實際經(jīng)營情況、公示的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行實質(zhì)性核查。同時，在執(zhí)法人員無法對財務(wù)真實性作出檢查結(jié)論時，應(yīng)當(dāng)委托會計事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)對企業(yè)財務(wù)公示情況進(jìn)行審計，避免出現(xiàn)因企業(yè)弄虛作假、隱瞞真實情況而致使執(zhí)法人員承擔(dān)責(zé)任的事故。

4、業(yè)務(wù)系統(tǒng)不能滿足信息監(jiān)管需求

信用信息監(jiān)管包括年報信息、即時信息兩大方面。目前的業(yè)務(wù)系統(tǒng)在即時信息監(jiān)管上尚不能滿足監(jiān)管需求。建議系統(tǒng)增加未如期履行即時信息企業(yè)提醒，以便執(zhí)法人員可以第一時間知道哪些企業(yè)產(chǎn)生了即時信息而未公示。同時，執(zhí)法人員反映，系統(tǒng)批量拉異功能會將已注銷企業(yè)拉入異常；

針對上述問題建議如下：

1、加強(qiáng)一線執(zhí)人員培訓(xùn)。特別是對于“三合一”的部分縣區(qū)，不少從其他機(jī)構(gòu)合并過來的同志對于企業(yè)監(jiān)管完全不了解，而工商執(zhí)法人員也沒有能與時俱進(jìn)，對最新的法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)。

2、增加宣傳途徑。建立類似“大同工商”型的公眾號，進(jìn)行法規(guī)等多方面內(nèi)容的宣傳。

3、建議系統(tǒng)進(jìn)行升級，增加即時信息監(jiān)管提醒平臺。

2016年3月14日