第一篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的交易環(huán)境分析

中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的交易環(huán)境分析

作者：張悅 來源：《改革與開放》2009年第5期 發(fā)布時(shí)間：2011年10月20日

所謂交易環(huán)境，是指由影響交易費(fèi)用的相關(guān)因素所構(gòu)成的外部環(huán)境。這里有必要將交易環(huán)境與制度環(huán)境加以區(qū)別。按照諾斯和戴維斯的定義制度環(huán)境“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。支配選舉、產(chǎn)權(quán)和合約權(quán)利的規(guī)則就是構(gòu)成經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本規(guī)則類型的例子”。而本文所提出的交易環(huán)境則著眼于那些與交易費(fèi)用有直接關(guān)系的因素，是一種微觀概念。

土地作為最基本的生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，土地的占有、使用和分配關(guān)系不僅影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且關(guān)系全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，這決定了農(nóng)村土地制度是農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的一項(xiàng)基本制度，而這又進(jìn)一步?jīng)Q定了農(nóng)村土地制度本身也必然會(huì)受到來自其他方面的多種因素的影響。這些因素可以分為兩大類:一是正式制度，二是非正式制度。這些因素構(gòu)成了農(nóng)村土地制度的交易環(huán)境，影響著農(nóng)村土地制度變遷的交易費(fèi)用。下面將逐一進(jìn)行分析。(一)正式制度

影響農(nóng)村土地制度變遷的交易費(fèi)用的正式制度主要是經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)村土地制度的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面: l、制約著農(nóng)村土地制度的選擇集合。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是以公有制為基礎(chǔ)的，消滅私有制是推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的前提條件。建國(guó)初期國(guó)家為了集中力量恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，照搬蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，由國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行集中統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，在當(dāng)時(shí)的情況下?lián)?fù)著為非農(nóng)人口提供口糧和為國(guó)家工業(yè)化提供農(nóng)業(yè)剩余兩大任務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)這兩大任務(wù)，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的控制，將農(nóng)業(yè)納入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有的情況下，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)顯然是十分困難的。解決這一問題，就必須改變?cè)械乃兄菩问?。改革開放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，一方面，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到承認(rèn)，農(nóng)民作為一個(gè)獨(dú)立的利益主體，成為農(nóng)村土地制度安排中必須考慮的對(duì)象，這種狀況改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下只強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府利益、忽視農(nóng)民利益的局面，使農(nóng)村土地制度有了更多的選擇；另一方面，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式由計(jì)劃指令調(diào)控向市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)規(guī)律日益發(fā)揮著更加重要的作用，農(nóng)業(yè)資源包括土地資源配置的市場(chǎng)化程度逐步增加，也促進(jìn)了農(nóng)村土地制度安排的創(chuàng)新，從而擴(kuò)大了制度選擇集合。

2、影響著農(nóng)村土地制度變遷的交易費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)體制決定著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)節(jié)的方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是高度集中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是自主經(jīng)營(yíng)，主要依靠?jī)r(jià)格機(jī)制來調(diào)節(jié)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各類經(jīng)濟(jì)主體的作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為兩種不同的經(jīng)濟(jì)體制，都是通過一系列具體的制度安排來實(shí)現(xiàn)的，而這兩種體制所構(gòu)成的制度環(huán)境又反過來作用于其中的制度安排，并影響著這些制度安排的交易費(fèi)用。從這一點(diǎn)推論，農(nóng)村土地制度作為特定經(jīng)濟(jì)體制下的一種制度安排，其運(yùn)行和變遷過程中的交易費(fèi)用應(yīng)該受到經(jīng)濟(jì)體制的影響。新中國(guó)成立以來農(nóng)村土地制度變遷的歷程可以證明這一推論。從合作化運(yùn)動(dòng)到人民公社，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由農(nóng)民所有制向人民公社公有制的變遷，盡管造成這種變遷的原因是多方面的，但經(jīng)濟(jì)體制的影響不可忽視。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善客觀上要求對(duì)農(nóng)村的土地、生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)剩余等資源進(jìn)行集中控制、統(tǒng)一調(diào)配，而農(nóng)民土地所有制的實(shí)質(zhì)是一種土地私有制，農(nóng)民不僅擁有土地所有權(quán)，而且擁有處分權(quán)和收益權(quán)，也就是說農(nóng)民是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，這種狀況與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求顯然是格格不入的，這種體制上的內(nèi)在矛盾將導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本的增加，成本的增加來自兩個(gè)方面，既意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行費(fèi)用的增加，也意味著農(nóng)民所有制運(yùn)行費(fèi)用的增加。合作化運(yùn)動(dòng)完成之后，隨著社會(huì)主義改造的完成，國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重大幅增加，農(nóng)村也己完全消滅了農(nóng)民土地所有制，通過建立糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和國(guó)民經(jīng)濟(jì)年度計(jì)劃和五年計(jì)劃等制度，國(guó)家壟斷了企業(yè)管理權(quán)、基本建設(shè)審批權(quán)、財(cái)權(quán)和物資分配權(quán)，通過安排指標(biāo)、落實(shí)計(jì)劃來平衡和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步完善。1957年合作化運(yùn)動(dòng)之后，高級(jí)社的平均規(guī)模為159戶，這樣的規(guī)模符合當(dāng)時(shí)的經(jīng)營(yíng)管理水平，但還不能符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)集中管理的要求，特別是在“大躍進(jìn)”發(fā)動(dòng)全民興修水利的過程中，由于組織和協(xié)調(diào)費(fèi)用的增加使中共中央認(rèn)為高級(jí)社的規(guī)模已經(jīng)束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。這一結(jié)論背后所隱含的事實(shí)是高級(jí)社在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行費(fèi)用的增加，增加的費(fèi)用不僅來自興修水利、推行耕作機(jī)械化等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而且來自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行統(tǒng)一管理，正如毛澤東后來在討論建立人民公社制度時(shí)所說，“大，好管，好納入計(jì)劃”。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響主要體現(xiàn)在集中管理導(dǎo)致原有制度交易費(fèi)用的增加上，那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的影響則恰恰相反。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為創(chuàng)新農(nóng)村土地制度安排，降低制度變遷和運(yùn)行的交易費(fèi)用開拓了更為廣闊的空間。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和主體地位的確立以及土地所有權(quán)和承包權(quán)的分離，都得益于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，而這一轉(zhuǎn)變的結(jié)果導(dǎo)致了土地經(jīng)營(yíng)過程中交易費(fèi)用的降低。(二)非正式制度

構(gòu)成農(nóng)村土地制度變遷交易環(huán)境的非正式制度主要包括意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)觀念，之所以將這兩個(gè)方面列為交易環(huán)境的構(gòu)成因素，是因?yàn)樗鼈冎萍s制度選擇集合以及影響制度變遷交易費(fèi)用。下面將進(jìn)行具體分析。

1、意識(shí)形態(tài)

意識(shí)形態(tài)屬于上層建筑的范疇，是在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)不統(tǒng)一或者有沖突時(shí)，人們對(duì)同一件事的認(rèn)識(shí)必然是不一致的，處理問題的行為和方式必然也是不一致的，這將導(dǎo)致社會(huì)協(xié)調(diào)成本增加，甚至產(chǎn)生無法調(diào)和的矛盾和沖突。意識(shí)形態(tài)對(duì)交易費(fèi)用的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:

（1）限制制度選擇集合的范圍。大多數(shù)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)并不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是統(tǒng)治階級(jí)創(chuàng)造并大力推行的結(jié)果。由于意識(shí)形態(tài)能夠影響人們的世界觀和價(jià)值觀，通過塑造意識(shí)形態(tài)可以降低社會(huì)協(xié)調(diào)成本，加上意識(shí)形態(tài)又是一種公共產(chǎn)品，需要巨大的建設(shè)投資，且具有很強(qiáng)的外部性，一般來說只有統(tǒng)治階級(jí)才有動(dòng)力和實(shí)力來投資建設(shè)意識(shí)形態(tài)，所以在一定社會(huì)中經(jīng)濟(jì)上或政治上占主導(dǎo)地位的階級(jí)的思想體系，往往是這個(gè)社會(huì)中占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)。這決定了意識(shí)形態(tài)具有鮮明的階級(jí)性，并對(duì)人的行為和制度具有約束作用。意識(shí)形態(tài)越是高度集中，其約束作用越強(qiáng)。這一點(diǎn)在農(nóng)村土地制度變遷中得到了充分體現(xiàn)。在意識(shí)形態(tài)高度統(tǒng)一階段，主流意識(shí)形態(tài)強(qiáng)調(diào)的是以公有制為基礎(chǔ)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，與此配合的是“斗私批修”、“割資本主義尾巴”的政治運(yùn)動(dòng)和“寧要社會(huì)主義的草、不要資本主義的苗”的輿論宣傳。在這種政治氛圍下，農(nóng)村土地制度選擇集合是非常有限的。在合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，關(guān)于合作化運(yùn)動(dòng)的爭(zhēng)論本來是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，但由于受到左的思想路線的影響，這種爭(zhēng)論被看作是兩條路線的斗爭(zhēng)，對(duì)合作化運(yùn)動(dòng)的不同觀點(diǎn)被批判為“右傾保守思想”，甚至被加上“破壞社會(huì)主義”的罪名。在這種高壓的意識(shí)形態(tài)下，快速推進(jìn)合作化運(yùn)動(dòng)成為當(dāng)時(shí)的唯一選擇。合作化運(yùn)動(dòng)完成之后，接踵而至的“大躍進(jìn)”不僅帶來了浮夸風(fēng)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了左的思想路線，政治上的反右派斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)上的批判反冒進(jìn)使黨內(nèi)外談“右”色變，人們寧左勿右，受這種思想路線的影響，加上“大躍進(jìn)”造成的錯(cuò)誤判斷，在農(nóng)村除了通過實(shí)行人民公社制度向共產(chǎn)主義更進(jìn)一步以外，已別無選擇。只有經(jīng)過時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，當(dāng)人民公社走向衰落，國(guó)家不堪重負(fù)，特別是政治權(quán)威出現(xiàn)更替，意識(shí)形態(tài)悄悄松動(dòng)之后，農(nóng)村土地制度變遷的選擇集合才得到擴(kuò)大，家庭承包經(jīng)營(yíng)才作為一種可以接受的選擇被納入制度選擇集合。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，意識(shí)形態(tài)約束相對(duì)寬松，可以接受的制度安排逐漸增多，制度選擇集合進(jìn)一步擴(kuò)大，土地制度安排多樣化才成為可能。

（2）影響著對(duì)不同制度安排的評(píng)價(jià)。按照諾斯的行動(dòng)集團(tuán)理論，制度變遷五個(gè)步驟中很重要的一個(gè)步驟是對(duì)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)和選擇。這也是一個(gè)認(rèn)識(shí)過程，需要運(yùn)用意識(shí)形態(tài)的有關(guān)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析和比較。同一個(gè)方案在不同的意識(shí)形態(tài)下會(huì)有不同的評(píng)價(jià)結(jié)果。例如在意識(shí)形態(tài)高度統(tǒng)一階段，人民公社土地公有制曾被予以高度評(píng)價(jià)，而土地家庭經(jīng)營(yíng)哪怕是一點(diǎn)苗頭都被視為政治上的反動(dòng);而在意識(shí)形態(tài)相對(duì)寬松階段，對(duì)人民公社制度的評(píng)價(jià)是“生產(chǎn)力遭到空前破壞”，而對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)的評(píng)價(jià)則是中國(guó)農(nóng)業(yè)的“第一次飛躍”。通過以上分析可以看出，不同的意識(shí)形態(tài)下對(duì)土地制度的評(píng)價(jià)是如何不同。

2、傳統(tǒng)觀念

這里的傳統(tǒng)觀念是指在長(zhǎng)期歷史進(jìn)程中形成和發(fā)展起來的、相對(duì)穩(wěn)定的價(jià)值觀念、道德規(guī)范、倫理框架、思維方式的總和。傳統(tǒng)觀念與意識(shí)形態(tài)既有相同之處，又有不同之處。從對(duì)農(nóng)村土地制度的影響來考察，兩者的影響方式和影響范圍大體相同。但由于傳統(tǒng)觀念的自發(fā)特征，其約束強(qiáng)度比意識(shí)形態(tài)要小。在意識(shí)形態(tài)高度統(tǒng)一時(shí)期，由于意識(shí)形態(tài)的剛性，二者的影響主要體現(xiàn)為意識(shí)形態(tài)的制約；在意識(shí)形態(tài)多元化發(fā)展時(shí)期，由于意識(shí)形態(tài)約束減弱，二者的影響主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)觀念的制約。下面作具體分析:

（1）家族觀念

中國(guó)文化是一種農(nóng)耕文化，許多文化觀念都源自農(nóng)業(yè)。家族觀念決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以家庭為單位比其他形式更具效率，從而對(duì)農(nóng)村土地制度的選擇構(gòu)成了潛在約束。二十多年人民公社的實(shí)踐最終走向失敗也說明，不管出發(fā)點(diǎn)如何，在農(nóng)村土地制度安排上必須考慮家庭因素的影響，否則將會(huì)增加制度運(yùn)行的交易費(fèi)用，導(dǎo)致最終的失敗。

（2）均平思想

均平思想是中國(guó)文化的基本精神之一?？鬃拥摹安换脊讯疾痪?、墨子的“使饑者得食，寒者得衣，老者得息”，都是這一思想的具體體現(xiàn)。均平思想的核心是主張?jiān)谧匀唤?jīng)濟(jì)條件下，均調(diào)社會(huì)財(cái)富，損有余補(bǔ)不足，實(shí)現(xiàn)在社會(huì)財(cái)富的占有和勞動(dòng)產(chǎn)品的分配上平均一致。建國(guó)前后的土地改革運(yùn)動(dòng)，在中國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的宿愿，“南方新區(qū)70%以上地區(qū)的土改是按照村社內(nèi)部人口平均分地?！比嗣窆缰贫认?，盡管實(shí)行的是工分制，但糧食等多數(shù)生活必需品是按照家庭人口分配的，家庭副業(yè)所需的生產(chǎn)投入也是按家庭分配的，正如農(nóng)民所說:“糧食靠集體，鈔票靠自己?！绷?。新時(shí)期的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，其實(shí)質(zhì)也是按照村內(nèi)人口平均分地。傳統(tǒng)的均平思想一次又一次地影響土地制度的安排，而土地制度的安排反過來又強(qiáng)化傳統(tǒng)的均平思想，就這樣成了我們今天研究農(nóng)村土地問題時(shí)必須考慮的交易環(huán)境的構(gòu)成因素之一。

以上從相對(duì)獨(dú)立的角度分析了構(gòu)成交易環(huán)境的相關(guān)因素對(duì)農(nóng)村土地制度變遷交易費(fèi)用影響，由于在制度的實(shí)際變遷過程中，這些因素是同時(shí)存在并共同發(fā)揮作用的，而且不同因素的影響之間還存在差別和關(guān)聯(lián)，例如有些因素對(duì)交易費(fèi)用的影響趨勢(shì)是一致的，而有些因素對(duì)交易費(fèi)用的影響趨勢(shì)是不一致甚至相反的，所以對(duì)相關(guān)因素的影響必須綜合加以考慮。從這個(gè)意義上說，交易環(huán)境是由影響交易費(fèi)用的相關(guān)因素構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，這些因素影響的總和就是交易環(huán)境的影響。參考文獻(xiàn):

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第二篇：中國(guó)周邊環(huán)境分析

中國(guó)周邊環(huán)境分析

一國(guó)的周邊安全環(huán)境對(duì)一個(gè)國(guó)家的發(fā)展起著非常重要的作用。一個(gè)穩(wěn)定的周邊環(huán)境是我們尋求和平發(fā)展的重要基礎(chǔ)。改革開放以來，我國(guó)創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡，這在很大程度上得益于我國(guó)相對(duì)穩(wěn)定的周邊環(huán)境。然而不幸的是，近年來我國(guó)的周邊環(huán)境逐漸惡化，領(lǐng)土、海洋爭(zhēng)端不斷凸顯，周邊國(guó)家政局動(dòng)蕩，恐怖勢(shì)力蔓延，這些都促使我們必須加緊重視周邊安全形勢(shì)。

中國(guó)陸上有10余個(gè)鄰國(guó)，海上與6個(gè)國(guó)家隔海相望，中國(guó)是世界上鄰國(guó)最多的國(guó)家之一。最為關(guān)鍵的是中國(guó)與這些國(guó)家都存在著領(lǐng)土和領(lǐng)海的爭(zhēng)端。比較重要的有：與日本的東海大陸架和釣魚島爭(zhēng)端，以及東海石油問題；南海問題；與印度的領(lǐng)土爭(zhēng)議；以及來自其他國(guó)家的威脅?？梢哉f中國(guó)的周邊安全環(huán)境是世界上最復(fù)雜的。

一、日本

中國(guó)與日本的爭(zhēng)端主要是東海問題。主要有以下三個(gè)方面：1.東海劃界之爭(zhēng)。中日在東海劃界問題上分歧很大，日本主張所謂的中間線原則，并且以釣魚島作為基點(diǎn)單方面在中間劃了一條所謂的中間線，并開始對(duì)這條線采取實(shí)際控制；中國(guó)一直堅(jiān)持自然延伸原則，主張?jiān)跂|海大陸架一直延伸到?jīng)_繩海槽中心線。2.東海海底油氣資源。20世紀(jì)60年代以來，地處東海海域的釣魚島及其附屬島嶼周邊發(fā)現(xiàn)蘊(yùn)藏豐富的石油資源，成為太平洋上油氣最豐美的區(qū)域之一。關(guān)于東海海底油氣資源的劃分：日本主張按照“中間線”原則劃分；中國(guó)表示不存在什么“中間線原則”，東海海底石油資源的劃分，要依據(jù)聯(lián)合國(guó)海洋法所規(guī)定的大陸架原則來進(jìn)行。3 釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題。釣魚島列島是臺(tái)灣省的附屬島嶼。自古以來，中國(guó)對(duì)釣魚諸島及其附近海域擁有無可爭(zhēng)辯的主權(quán)。而日本卻宣稱釣魚島是其領(lǐng)土，并在上面修建燈塔等永久設(shè)施。

二、南海問題

南?？偯娣e達(dá)350萬平方公里，其中散布有東沙、西沙、中沙和南沙四大群島。其中的南沙群島由于其顯要的戰(zhàn)略地位和豐富的自然資源，引起了越南、菲律賓和馬來西亞等南海周邊國(guó)家的強(qiáng)烈興趣，進(jìn)而挑起南海領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭(zhēng)端，并發(fā)展成一個(gè)涉及多個(gè)國(guó)家且有國(guó)際勢(shì)力插手的復(fù)雜問題。東南亞國(guó)家之所以如此熱衷侵占南海是因?yàn)槟虾Ｓ胸S富的油氣和漁業(yè)資源，并且南海海域作為國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重要通道，其經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值不斷凸顯。

近年來，東盟各國(guó)在南海問題上的立場(chǎng)政策相繼發(fā)生了轉(zhuǎn)變，形成“聯(lián)合制華”的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)。東盟內(nèi)部多次就南海問題進(jìn)行了磋商，達(dá)成了通過“集體性政治談判解決南沙爭(zhēng)端”的共識(shí)，并多次策劃將南海問題提交

聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織，竭力促成南海問題國(guó)際化。并且，美國(guó)、印度、日本、俄羅斯等大國(guó)出于各自不同的戰(zhàn)略目的，積極擴(kuò)大在南海地區(qū)的影響力，插手南海地區(qū)事務(wù)，使南海問題進(jìn)一步復(fù)雜化。

三、印度

中印之間主要是邊境劃界問題：印度與我國(guó)存在著領(lǐng)土爭(zhēng)端，并堅(jiān)持不合理的領(lǐng)土要求。兩國(guó)邊界全長(zhǎng)1700公里，雙方爭(zhēng)議地區(qū)面積達(dá)12.5萬平方公里。不僅如此，近幾年印度以“中國(guó)威脅”為幌子，漸漸實(shí)現(xiàn)軍事安全戰(zhàn)略從北方陸地向南方印度洋的傾斜，其觸角已延伸到靠近南中國(guó)海的馬六甲海峽附近。最近幾年印度不斷擴(kuò)充其軍事實(shí)力，不斷進(jìn)行核試驗(yàn)、與俄羅斯共用中亞軍事基地、大規(guī)模購(gòu)買先進(jìn)武器，對(duì)我國(guó)虎視眈眈。

四、其他

其他影響中國(guó)周邊安全的因素有：韓國(guó)與中國(guó)的海上爭(zhēng)端，我國(guó)西部地區(qū)的恐怖勢(shì)力，美國(guó)在中亞地區(qū)的駐軍，泰國(guó)、緬甸等國(guó)的國(guó)內(nèi)震蕩，俄羅斯對(duì)中國(guó)的不信任感等等。

面對(duì)如此嚴(yán)峻的周邊安全形勢(shì),我們應(yīng)該堅(jiān)決保護(hù)自己的國(guó)家利益。在“與鄰為善、以鄰為伴”方針基礎(chǔ)上與周邊國(guó)家展開戰(zhàn)略對(duì)話，和平解決爭(zhēng)端。比如在東海及南海問題上，我們可以在堅(jiān)持主權(quán)的基礎(chǔ)上，嘗試與這些國(guó)家共同開發(fā)海上資源。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，需要一個(gè)和平穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境。因此，我們更應(yīng)與周邊國(guó)家和睦相處，打造一個(gè)安全和諧的外部環(huán)境，為中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造條件。

并非巧合的是，中國(guó)正是在取代日本成為全球GDP第二前后，美國(guó)開始了轟轟烈烈的重返亞洲，對(duì)華政策也是在多方面收緊，而1985年日本被迫簽署廣場(chǎng)協(xié)定時(shí)，也是日本及日元對(duì)美國(guó)和美元優(yōu)勢(shì)地位構(gòu)成強(qiáng)烈挑戰(zhàn)之際。雖然美方多次表示歡迎中國(guó)的崛起，但其說的和做的卻往往不是一回事。

對(duì)中國(guó)來說，為了保護(hù)中美關(guān)系，需要更勇敢、更有智慧地進(jìn)行國(guó)際博弈，把問題想得嚴(yán)峻一些，這與我們更積極的努力并不矛盾。當(dāng)然，從積極的角度看，中美之間還是有很大的合作空間，并且這種合作的深化對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇非常有益。以新能源為例，雙方其實(shí)有極大的合作余地，并且中國(guó)巨大的市場(chǎng)需求將會(huì)給美國(guó)帶來巨大收益和就業(yè)機(jī)會(huì)。合作多于對(duì)抗的中美關(guān)系，才是真正令人期待的。因此，中國(guó)新周邊外交的“為”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、以經(jīng)濟(jì)合作為紐帶，進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，加大向周邊國(guó)家投資力度，推動(dòng)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)周邊國(guó)家與中國(guó)的相互依存度不斷提高，以彌補(bǔ)中國(guó)長(zhǎng)期以來在周邊國(guó)家安全領(lǐng)域的不足；

第二

、繼續(xù)以經(jīng)營(yíng)好周邊國(guó)家為中國(guó)新周邊外交戰(zhàn)略的重點(diǎn)。積極拓寬與周邊國(guó)家合作的范圍。不僅要提高與周邊國(guó)家積極合作的水平，還應(yīng)加大與周邊國(guó)家的文化、教育、科技、衛(wèi)生等諸領(lǐng)域的交流與合作，在繼續(xù)擴(kuò)大中國(guó)在周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)影響力的同時(shí)，不斷擴(kuò)大和提高中國(guó)在周邊地區(qū)的政治影響力與安全影響力，使周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)的崛起放心、安心；促進(jìn)中國(guó)與周邊國(guó)家之間的相互了解與信任；

第三、在周邊國(guó)家積極尋求戰(zhàn)略支點(diǎn)，加大投入，與其建立真正牢固的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。積極培養(yǎng)3至4個(gè)與中國(guó)保持高度協(xié)調(diào)的周邊國(guó)家，在重大國(guó)際與地區(qū)事務(wù)中相互配合、相互支持；

第四、積極主動(dòng)地與周邊國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之間建立良好的個(gè)人關(guān)系，為他們及子女提供優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保健、教育與休養(yǎng)等服務(wù)，把中國(guó)打造成為周邊地區(qū)的國(guó)際會(huì)議中心、國(guó)際療養(yǎng)中心和國(guó)際教育中心。充分發(fā)揮中國(guó)文化軟實(shí)力的作用，多渠道加大對(duì)周邊國(guó)家公共外交和民間外交的力度；

第五、在擴(kuò)大與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)交往的同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)向周邊中小國(guó)家積極主動(dòng)地提供智力支持服務(wù)，特別是中國(guó)要向周邊國(guó)家提供發(fā)展指導(dǎo)，傳授中國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，提供經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)與咨詢，為周邊國(guó)家提供社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路、新理念，為周邊國(guó)家積極提供中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，提出中國(guó)與周邊國(guó)家新的合作理念與機(jī)制；

第六、中國(guó)應(yīng)加大對(duì)中亞和南亞地區(qū)經(jīng)營(yíng)的力度。不僅要繼續(xù)提高對(duì)這些國(guó)家投資的數(shù)量和質(zhì)量，還要在諸如學(xué)校、醫(yī)院、道路等基礎(chǔ)公共設(shè)施方面主動(dòng)加大投入，努力實(shí)現(xiàn)中國(guó)與周邊國(guó)家的互聯(lián)互通，保持中國(guó)對(duì)周邊國(guó)家的向心力。

新世紀(jì)的到來，在祈禱和平的鐘聲敲響之際，冷靜地觀察中國(guó)周邊的國(guó)際形勢(shì)，審慎地預(yù)期周邊國(guó)際環(huán)境變化，對(duì)我國(guó)在未來一個(gè)時(shí)段內(nèi)維護(hù)地區(qū)和平，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)是非常重要的。近年來我國(guó)周邊地區(qū)出現(xiàn)了一些令人不安的事態(tài)。美國(guó)在亞洲地區(qū)繼續(xù)推行軍事同盟政策，而且試圖建立可能破壞地區(qū)軍事力量平衡的TMD系統(tǒng)；亞洲國(guó)家出現(xiàn)了軍備競(jìng)賽的苗頭；分裂主義和國(guó)際恐怖主義活動(dòng)對(duì)一些國(guó)家正在構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)；還有近期與越南、菲律賓等國(guó)的南海糾紛等等。在意識(shí)到這些對(duì)和平與安全的威脅的同時(shí)，我們還必須從更全面的角度來觀察周邊國(guó)際力量關(guān)系的分布情況，觀察各國(guó)對(duì)國(guó)家利益的確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)方式是否發(fā)生變化，以此對(duì)未來周邊環(huán)境作出判斷。

我國(guó)的鄰國(guó)有14個(gè)國(guó)家：俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鮮、越南、老撾、緬甸、印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦

、阿富汗。隔海相望的有韓國(guó)、日本、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞等。在地形方面：東北部有外興安嶺、薩哈林島（庫(kù)頁(yè)島）瀕臨日本海；東部隔黃海與韓國(guó)相望，隔東海與日本相望，與臺(tái)灣省相隔臺(tái)灣海峽，臺(tái)灣島東北部有著名的琉球群島；南部的南海分布著儲(chǔ)量巨大的油氣田，有南沙、西沙、永暑礁等島嶼，最南端是位于北緯4度的曾母暗沙；而北部灣的部分海域和越南有爭(zhēng)議，云南、廣西有很多從金三角來的毒販，中國(guó)的瀾滄江（經(jīng)越南向泰國(guó)，叫做湄公河）和怒江（進(jìn)緬甸，稱薩爾溫江）流向東南亞；西南是中印邊界，多以喜馬拉雅山為天然邊界（存在非法的麥克馬洪線），雅魯藏布江（南亞次大陸和亞歐大陸的地理縫合線）曲折地流向印度；西北，天山延伸出去有帕米爾高原、咸海等，新疆北部有阿爾泰山，其中有中俄交界處的友誼峰；北方有巨大的蒙古高原和大量的戈壁，再北有原屬中國(guó)的世界最深湖泊——貝加爾湖。

中國(guó)周圍分布了:東亞、東南亞、南亞、西亞（阿富汗）、中亞、北亞等國(guó)家。亞洲所有的習(xí)慣性分界，中國(guó)都與之相鄰，所以亞洲所有地區(qū)的形勢(shì)的變動(dòng)，都和中國(guó)息息相關(guān)。

中國(guó)作為鄰國(guó)最多的國(guó)家，地緣矛盾最多，最復(fù)雜的戰(zhàn)略主體與周邊國(guó)家在領(lǐng)土、領(lǐng)海等權(quán)益上，存在巨大問題，而影響我國(guó)周邊安全的主要因素有：恐怖主義、宗教權(quán)端勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、領(lǐng)土糾紛、霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治。中國(guó)與周邊國(guó)家的安全問題就像一條“V形熱點(diǎn)線”，呈放射狀特點(diǎn)，在北部、西部、南部、東部和東南部都存在著不安全因素。V形線的左端是一條西北東南走向的大陸線，有中亞五國(guó)問題，阿富汗沖突、印巴沖突、印中爭(zhēng)端等問題；V形線右端是一條東北西南走向的海洋線，有日俄北方四島之爭(zhēng)，日韓的竹島（獨(dú)島）之爭(zhēng)、朝鮮半島之爭(zhēng)、中朝黃海大陸架之爭(zhēng)、中日東海大陸架和釣魚島之爭(zhēng)以及南中國(guó)海之爭(zhēng)等。

（一）中亞五國(guó)與中國(guó)安全

中亞五國(guó)獨(dú)立后，由于中亞顯要的地緣戰(zhàn)略地位和豐富的自然資源，使世界各國(guó)勢(shì)力在中亞的角逐使中亞的政治局勢(shì)更加不穩(wěn)，另一方面也使中國(guó)西北邊疆的安全環(huán)境復(fù)雜化。戰(zhàn)后，推行霸權(quán)政策的美國(guó)在阿富汗建立親美政權(quán)，以及在中亞個(gè)別國(guó)家建立軍事基地，這不僅打通連結(jié)擴(kuò)大了北約和強(qiáng)化了北約和美日安保同盟的戰(zhàn)略通道，還可以以中亞為地緣戰(zhàn)略支點(diǎn)，以北約組織和美日安保同盟為兩翼，抑制俄羅斯的復(fù)興，阻止伊斯蘭原教有旨主義的擴(kuò)展，遏制中國(guó)的崛起。

中亞國(guó)家還有豐富的石油和天然氣等自然資源。作為中國(guó)的 鄰居，中國(guó)在中亞的經(jīng)濟(jì)利益是顯而易見的。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)自然資源的消耗將日趨增加，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)同中亞國(guó)家加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)合作，擴(kuò)大了在中亞國(guó)家影響力，間接損害了俄羅斯的傳統(tǒng)利益。而美國(guó)、俄羅斯在中亞角逐加劇，以獲得經(jīng)濟(jì)利益。

（二）俄羅斯與中國(guó)的安全

橫跨歐亞大陸的俄羅斯，從沙俄時(shí)期到至今，一直是中國(guó)北方最大的鄰國(guó)和影響中國(guó)國(guó)家安全最重要的因素之一，從地緣政治上，中俄之間有漫長(zhǎng)的邊疆線，從綜合國(guó)力上看，俄羅斯仍是世界性大國(guó)，并有可能再度成為“世界超級(jí)大國(guó)”，而復(fù)興后的俄羅斯所奉行的對(duì)外戰(zhàn)略是否會(huì)一如從前的咄咄逼人。作為俄羅斯的鄰居，中國(guó)尤為關(guān)心，俄羅斯擁有雄厚的軍事技術(shù)實(shí)力的豐富的石油氣資源，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)防現(xiàn)代化可以借助的力量，盡管俄羅斯處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)階段，但對(duì)華能源戰(zhàn)略已透露出俄羅斯未來的戰(zhàn)略運(yùn)籌信息。

強(qiáng)大的鄰國(guó)就像一把雙刃劍，假如它對(duì)你友好并能給你帶來利益，就會(huì)由于它是你的鄰居而使這樣利益倍增，這個(gè)鄰居越強(qiáng)大，你所獲得的利益可能越大，反之亦然。所以說，復(fù)興后強(qiáng)大的俄羅斯對(duì)中國(guó)安全的影響是中國(guó)周邊國(guó)家無法比擬的。

（三）朝鮮半島與中國(guó)安全

朝鮮半島問題是東亞地區(qū)最大的冷戰(zhàn)遺產(chǎn)，進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)政府對(duì)朝鮮采取強(qiáng)硬姿態(tài)，最終導(dǎo)致朝美第二次核危機(jī)的爆發(fā)，半島局勢(shì)再度趨緊。新世紀(jì)初期的半島局勢(shì)仍將呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的發(fā)展態(tài)勢(shì)。一方面，促進(jìn)和解、推動(dòng)談判、制約戰(zhàn)爭(zhēng)的內(nèi)外因素繼續(xù)存在和發(fā)展。特別是“六方會(huì)談”進(jìn)程的繼續(xù)為和平解決爭(zhēng)端提供了重要機(jī)遇，半島和平進(jìn)程有可能在曲折中前進(jìn)；另一方面，朝鮮與美國(guó)、韓國(guó)之間的矛盾根深蒂固，各自的國(guó)家利益和政策目標(biāo)大相徑庭，半島局勢(shì)的發(fā)展仍存在較大的不穩(wěn)定和不確定因素，不排除出現(xiàn)武力對(duì)抗和軍事沖 □張國(guó)慶（學(xué)者）

（四）美日軍事同盟和日本對(duì)外軍事擴(kuò)張

日本是中國(guó)的海上強(qiáng)鄰，是當(dāng)今世界上僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)（雖說去年中國(guó)超過了日本，但我覺得那太假，沒實(shí)質(zhì)性意義），又是一個(gè)曾經(jīng)對(duì)中國(guó)進(jìn)行侵略并且其統(tǒng)治者至今對(duì)此沒有清醒反省的國(guó)家，還是一個(gè)擁有巨大潛力掌握核武器的國(guó)家。二戰(zhàn)后，美國(guó)和日本結(jié)成軍事同盟，90年中后期，日美安全同盟實(shí)現(xiàn)了冷戰(zhàn)后的重新定義。其適用范圍由日本本土及周圍數(shù)百海里擴(kuò)大到整個(gè)亞太地區(qū)；合作內(nèi)容由“日本受到武力攻擊”擴(kuò)展到“日本周邊地區(qū)發(fā)生事態(tài)時(shí)”，防衛(wèi)態(tài)勢(shì)由“對(duì)儲(chǔ)威脅型”向“地區(qū)安保型”轉(zhuǎn)變

；主要防范對(duì)象由蘇聯(lián)轉(zhuǎn)變?yōu)槌r和中國(guó)。日美安全，同盟的重新定位、美日聯(lián)合研制戰(zhàn)區(qū)導(dǎo)彈防御系統(tǒng)將導(dǎo)致亞太尤其是東北亞地區(qū)戰(zhàn)略力量的嚴(yán)重失衡，成為影響未來地區(qū)安全的重要不穩(wěn)定因素。進(jìn)入21世紀(jì)，日本決定建對(duì)付“中國(guó)海軍艦艇活動(dòng)”的“護(hù)島部隊(duì)”，2004年確認(rèn)中國(guó)為“安全威脅”實(shí)現(xiàn)了安全戰(zhàn)略從“防御”到“進(jìn)攻型”的轉(zhuǎn)變。

（五）南亞半島和中國(guó)安全

在南亞的印度半島，印度自稱是一只大象，印度21世紀(jì)的宏觀目標(biāo)是控制南亞和印度洋。所以，印度大力發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，其21世紀(jì)軍事戰(zhàn)略是發(fā)展強(qiáng)大的軍事力量，威懾巴基斯坦，制弱小鄰國(guó)，遏制中國(guó)，攔阻地區(qū)外大國(guó)向南亞滲透，實(shí)現(xiàn)控制印度洋，躋身世界一流大國(guó)行列的目標(biāo)。印度洋是中國(guó)與中東、波斯灣、地中海、東非等地聯(lián)系的海上必經(jīng)這路，印度控制了印度洋，就等于控制了中國(guó)的通往這些地區(qū)的海上通道威脅中國(guó)的石油安全。而印度和巴基斯坦的沖突直接構(gòu)成中國(guó)周邊安全環(huán)境重要隱患。印巴沖突是包括領(lǐng)土、民族、宗教和軍備之爭(zhēng)的綜合性、長(zhǎng)期性矛盾與爭(zhēng)端。今年來，兩國(guó)在核軍備和常規(guī)軍備競(jìng)賽愈演愈烈，在克什米爾沖突時(shí)緊時(shí)緩，印巴沖突對(duì)南亞安全局勢(shì)和我國(guó)西部邊境的安全有重大關(guān)系。

我覺得對(duì)中國(guó)周邊地理以及安全形勢(shì)的分析、中國(guó)對(duì)待鄰國(guó)的策略與中國(guó)“韜光養(yǎng)晦”政策密不可分。只有合理運(yùn)用“韜光養(yǎng)晦”和“有所作為”的戰(zhàn)略，才能在各國(guó)之間博弈自如，才能更好的在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)體現(xiàn)出大國(guó)之氣，維護(hù)好自身的利益。最近，中國(guó)與越南、菲律賓等東南亞國(guó)家在南海問題上產(chǎn)生了激烈的糾紛，時(shí)不時(shí)也擦出點(diǎn)火花，并且牽扯進(jìn)了第三國(guó)。有很多愛國(guó)的網(wǎng)友在網(wǎng)上也發(fā)表了一些評(píng)論，覺得我們應(yīng)該奮力一戰(zhàn)，打一打那些仗勢(shì)欺人的小國(guó)的囂張氣焰，也有覺得中國(guó)太過懦弱、軍隊(duì)太過無能。其實(shí)我想說，每個(gè)國(guó)家的軍隊(duì)都是為它的祖國(guó)和人民存在的，如果他們不能維護(hù)好祖國(guó)和人民的利益，那他們的存在也就沒有任何價(jià)值。祖國(guó)和人民的利益高于生命是他們的信條

第三篇：中國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境分析

中國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境分析

方雷李明

（山東大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

[ 摘要] 地方政府績(jī)效管理是提高政府績(jī)效水平的有效工具，發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理實(shí)踐對(duì)于中國(guó)地方 政府是有益的啟示，要在中國(guó)地方政府中引入績(jī)效管理就要考核中國(guó)地方政府所處的制度環(huán)境與發(fā)達(dá) 國(guó)家的區(qū)別，從而為更好的發(fā)揮績(jī)效管理的作用提供依據(jù)。

[ 關(guān)鍵詞] 地方政府；績(jī)效管理；行政生態(tài)；制度世紀(jì)60 年代以來，以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家開始了以提高行政效率為中心的政府績(jī)效 管理改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革因其深度和廣度被稱為“政府的革命”。改革為發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理提供了全新的視野，建立了新的行政管理模式，發(fā)達(dá)國(guó)家借此完成了政府的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。根據(jù)里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論，任何行政制度的產(chǎn)生都有其深刻的行政生態(tài)背景，任何 制度也只有在一定的行政生態(tài)中才能有效的確立和發(fā)揮作用。發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效管理的制度 環(huán)境與中國(guó)顯著不同，政府績(jī)效管理作為一種管理工具在發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)用是有效的，但是，績(jī)效管理在發(fā)達(dá)國(guó)家的成功有其得天獨(dú)厚的制度條件。在制度安排上，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府享有中國(guó)地方政府無法比擬的優(yōu)越條件。如果不研究中國(guó)地方政府的制度環(huán)境，不探索這些制度和地方政府績(jī)效管理之間的互動(dòng)關(guān)系，那么研究成果是不能運(yùn)用到實(shí)踐中的。所以，必須深入研究中國(guó)地方政府績(jī)效管理的制度環(huán)境，以期在制度方面為地方政府推行績(jī)效管理提供改進(jìn)的建議。

一、中國(guó)推行地方政府績(jī)效管理的制度阻礙世紀(jì)90 年代以后，中國(guó)的地方政府績(jī)效管理實(shí)踐開展起來，比如，2001 年南京市政府開展的連續(xù)數(shù)年的萬人評(píng)議機(jī)關(guān)活動(dòng)；2000 年廈門市政府推行的機(jī)關(guān)效能建設(shè)；廈門思明區(qū)歷經(jīng)四年時(shí)間開發(fā)的“公共部門績(jī)效評(píng)估”系統(tǒng)等等。從總體上看，中國(guó)地方政府績(jī)效管理實(shí)踐活動(dòng)收到了一定的成效，促進(jìn)了政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，提高了政府的公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。但是在中國(guó)地方政府績(jī)效管理推行過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的運(yùn)動(dòng)化、形式化特征和科學(xué)化、法制化水平不高等問題，阻礙了績(jī)效管理向更深層次發(fā)展。這是因?yàn)榫椭贫拳h(huán)境來說，中國(guó)地方政府績(jī)效管理的推行還存在著諸多障礙，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)結(jié)構(gòu)是地方政府績(jī)效管理的首要障礙

中國(guó)的地方政府一般面對(duì)兩個(gè)主體：一個(gè)是官僚制度下層層的上級(jí)政府，一個(gè)是它治理區(qū)域 內(nèi)的廣大民眾。由于普遍的直接選舉的缺乏和人民代表大會(huì)制度的不完善造成所有的地方政府都是“對(duì)上負(fù)責(zé)”的，政府績(jī)效評(píng)估的主體是上級(jí)政府。中國(guó)的地方政府往往不能做到發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的獨(dú)立性，正如里格斯所言，繞射型社會(huì)的特點(diǎn)就是各種職能的糾纏不清，中國(guó)地方和中央的關(guān)系還不能達(dá)到一種“在市場(chǎng)的基礎(chǔ)上的相互制約的良性互動(dòng)”①。對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)制造成地方政府服務(wù)意識(shí)的淡漠，地方政府的首要任務(wù)是完成上級(jí)政府交辦的事務(wù)，政府績(jī)效管理停留在政府內(nèi)部的編制、流程的修補(bǔ)。這種“績(jī)效管理”雖然也可以取得一定的成果，但是這種停留于表面的“效率”不僅難以持久，更與績(jī)效管理的要求相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)的社會(huì)變革是由政府推動(dòng)的，作為一個(gè)“后發(fā)型”的國(guó)家，政府主導(dǎo)了社會(huì)的發(fā)展變革。在而在政府內(nèi)部，一般來講，強(qiáng)有力的中央政府最先感受到變革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一級(jí)政府，推行上一級(jí)政府的政策方針，較少自覺性。對(duì)于地方政府來說，前進(jìn)的主要?jiǎng)恿碓从谏霞?jí)。雖然隨著改革的步步深入，中央政府在不斷的給予地方種種自主性權(quán)力，但是在整個(gè)社會(huì)過渡期內(nèi)，中央政府的權(quán)威仍需要維持，對(duì)于地方的控制不能過分削弱。這就決定了至少在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期間，這種對(duì)上負(fù)責(zé)的層級(jí)機(jī)制現(xiàn)在是不會(huì)改變的，由此造成的對(duì)績(jī)效管理的負(fù)面影響短期內(nèi)也不會(huì)消失。

2.政府、政黨和人大之間的權(quán)力界限不清造成地方政府績(jī)效管理外部監(jiān)督的缺失

不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)的政黨是現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中組織化程度最高的，中國(guó)的政黨不僅僅 要在制度化的環(huán)境中爭(zhēng)取執(zhí)政權(quán)力，而且主導(dǎo)了整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程所有的制度設(shè)計(jì)和推行，由此也使得“黨政不分”成為中國(guó)政治的一大特色。雖然政府一直強(qiáng)調(diào)黨政分開，指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)、是政治思想與方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。但時(shí)至今日，黨政分開仍然是中國(guó)政府要著力解決的重大問題。政黨權(quán)力的過分?jǐn)U張還影響到了權(quán)力機(jī)關(guān)，政黨習(xí)慣性的把人民代表大會(huì)作為政黨政策獲得合法性的工具。權(quán)力機(jī)關(guān)至高無上的地位受到了沖擊。同時(shí)，由于行政國(guó)家的發(fā)展，行政力量膨脹，愈發(fā)擠占了權(quán)力機(jī)構(gòu)的空間，使得中國(guó)的人民代表大會(huì)面臨前所未有的尷尬，其獨(dú)立性和職能的發(fā)揮受到了很大的挑戰(zhàn)。人大一度成為“橡皮圖章和表決機(jī)器”。政黨與政府權(quán)力的過分?jǐn)U張?jiān)斐闪酥袊?guó)的政府績(jī)效管理必須由政黨自上而下的推動(dòng)，績(jī)效管理的集權(quán)性、內(nèi)部推動(dòng)性特征明顯。這樣的推動(dòng)方式一方面可以造成績(jī)效管理依靠政黨的力量迅速的在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開，但是更容易造成地方政府績(jī)效管理在沒有外力監(jiān)督的情況下迅速走向形式化和運(yùn)動(dòng)化。

3.中國(guó)地方政府獨(dú)特的官僚化不足造成績(jī)效管理推行的基礎(chǔ)缺失

理性官僚制度是由韋伯提出的，韋伯認(rèn)為理性官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的最有 效的組織形式，是“最純粹的”組織形式。理性官僚制度在設(shè)計(jì)之初被認(rèn)為是最完美的—— “精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果?！雹诘堑搅松鲜兰o(jì)70 年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，開始了對(duì)理性官僚制口誅筆伐，新公共管理理論甚至認(rèn)為，政府管理所有的低效率的根源就在于理性官僚制。這實(shí)在是對(duì)理性官僚制的誤解與苛求。理性官 僚制在解決組織內(nèi)部效率的問題上還是頗具成效的；金字塔型的層級(jí)結(jié)構(gòu)也是有效的組織形式，在當(dāng)今的工商組織和政府部門中，最基本的組織形態(tài)仍然是理性官僚制；官僚制所提倡的科學(xué)、法制和理性精神在當(dāng)今時(shí)代也是必須的。新公共管理學(xué)派的偏頗在于把理性官僚制的過度發(fā)展等同于理性官僚制本身，把官僚主義和理性官僚制一同否定了。當(dāng)然，也不是說理性官僚制毫無缺陷，理性官僚制所要保證的是一種工具性效率，“政治”層面的人性關(guān)切并不為理性官僚制所涉及。所以，當(dāng)理性官僚制過度發(fā)展的時(shí)候就會(huì)走向它的反面，為了追求效率而導(dǎo)致無效率。政府績(jī)效管理就是承襲了理性官僚制科學(xué)化、法制化的精神并運(yùn)用市場(chǎng)化和民主化的力量對(duì)其進(jìn)行修正，使政府部門更具有回應(yīng)性、靈活性。發(fā)達(dá)國(guó)家不是摒棄了官僚制而是在官僚制的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。從這個(gè)意義上說，官僚制其實(shí)就是績(jī)效管理的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的“人治”是不可能獲得長(zhǎng)久的高效率的，理性官僚制就是為了解決“人治”的低效率而設(shè)計(jì)的。理性官僚制的基礎(chǔ)和核心在于法治化，崇尚法的權(quán)威取代傳統(tǒng)和個(gè)人的權(quán)威，但在中國(guó)的地方政府中，往往存在著個(gè)人權(quán)威取代法的權(quán)威，法律不受尊重，即是所謂的“上有政策、下有對(duì)策”。有的學(xué)者提出一個(gè)“非制度化生存”③的概念，就是我們雖然有完整的法律制度可以規(guī)范日常行為并進(jìn)行個(gè)人權(quán)利的自我保護(hù)，但是這些制度是脆弱的，并沒有落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活之中。我們解決日常生活的諸多問題不是依賴于正式的規(guī)章制度，而是傳統(tǒng)和習(xí)慣。這是因?yàn)槲覀冇捎谡幱趥鹘y(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，我們還沒有完成個(gè)人權(quán)威向法理性權(quán)威的轉(zhuǎn)化和機(jī)構(gòu)功能的分化。領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人對(duì)政治活動(dòng)的影響很大，也就是說我們還有很強(qiáng)的人治傳統(tǒng)，我們所面對(duì)的問題不是官僚制過度發(fā)展而是官僚制的相對(duì)不足。

4.精英政治下的官僚隊(duì)伍導(dǎo)致地方政府績(jī)效管理人員準(zhǔn)備不足

從傳統(tǒng)政治制度開始，中國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)就是典型的精英政治，官僚作為政治精英，主宰了政治制度設(shè)計(jì)、行政實(shí)施、社會(huì)利益協(xié)調(diào)甚至是社會(huì)道德共識(shí)的實(shí)現(xiàn)等等任務(wù)。相應(yīng)的，這套政治制度對(duì)于官僚的執(zhí)政水平、道德水準(zhǔn)要求非常高，官僚必須受過良好的教育，有政治遠(yuǎn)見和嫻熟的行政技能，在道德上更是要臻于完美無缺?？傊?，是社會(huì)的典范，是“賢者”。在這種賢人政治中，官僚如父母，人民如子女。人民一般很少主動(dòng)參與行政，行政系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)依靠高素質(zhì)的官僚對(duì)于民情的體察，即所謂“為民做主”。這樣，在官僚隊(duì)伍整體素質(zhì)較高，政治清明的情況下，整個(gè)行政機(jī)構(gòu)就會(huì)比較注重減輕人民負(fù)擔(dān)，增加人民福利；在官僚隊(duì)伍整體腐敗，道德水準(zhǔn)降低的情況下，官僚機(jī)構(gòu)蛻變?yōu)榕廴嗣竦墓ぞ?，?dǎo)致行政無效率或負(fù)效率。長(zhǎng)期以來，新中國(guó)政治在一定程度上仍然是一種精英政治模式，秉承“工人階級(jí)是先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)先鋒隊(duì)組織”的理論前提，官僚隊(duì)伍獲得了精英身份，并在以階級(jí)斗爭(zhēng)為社會(huì)主題的時(shí)代中維持了精英地位。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種依靠戰(zhàn)爭(zhēng)和革命建立的精英身份受到了極大的挑戰(zhàn)。政治精英普遍面臨著現(xiàn)代管理方法手段和社會(huì)服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的缺乏的尷尬，政治精英內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象又進(jìn)一步動(dòng)搖了精英的純潔性。與此同時(shí)，現(xiàn)代的文官制度雖然開始推行，但是由此產(chǎn)生官僚隊(duì)伍還沒有完全成長(zhǎng)起來并占據(jù)從中央到地方各級(jí)政府的所有管理崗位。鑒于中國(guó)地方政府績(jī)效管理的政府推動(dòng)特征，績(jī)效管理在地方政府的推行就變得十分困難，原因很簡(jiǎn)單績(jī)效管理的推動(dòng)者們本身就不掌握績(jī)效管理所要求的現(xiàn)代科學(xué)管理方法和手段。比如，對(duì)于政府績(jī)效管理來說，制定合乎需要的績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系尤為重要，但是，官僚隊(duì)伍中往往缺乏這方面專門人才?！罢M織通常不能很好的找出它們提供的產(chǎn)品和服務(wù)、現(xiàn)有的資源水平和預(yù)算水平與他們期望取得的結(jié)果之間的關(guān)系”。④導(dǎo)致政府并不了解通過何種措施才能改善政府的績(jī)效。由于人才流動(dòng)的馬太效應(yīng)，行政層級(jí)越低，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越落后，官僚隊(duì)伍的整體素質(zhì)越低。所以，盡管績(jī)效管理可能獲得較高層級(jí)政府的認(rèn)可，相關(guān)技術(shù)的缺乏和績(jī)效管理立法的缺位卻使得地方政府官僚在社會(huì)管理過程中傾向于繞開績(jī)效管理方法而使用傳統(tǒng)的管理手段。官僚隊(duì)伍的低素質(zhì)還造成官僚對(duì)績(jī)效管理改革本身的抵制，績(jī)效管理實(shí)施過程中必然要進(jìn)行一系列的機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員精簡(jiǎn)和加強(qiáng)預(yù)算控制，我們知道，政府并不是完全理性的，地方政府官僚也在追求自身利益的最大化，這樣地方政府的官僚可能會(huì)本能地反對(duì)在本區(qū)域內(nèi)推行政府績(jī)效管理。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府績(jī)效管理的制度優(yōu)勢(shì)

里格斯把世界上主要國(guó)家的行政生態(tài)按照社會(huì)的專業(yè)化程度大致分為三類：農(nóng)業(yè)行政生 態(tài)或稱融合型公共行政生態(tài)，過渡社會(huì)的行政生態(tài)也叫棱柱行政生態(tài)，最后是工業(yè)社會(huì)的行政生態(tài)，亦稱繞射型的行政生態(tài)。這些不同的行政生態(tài)下催生的行政制度是根本不同的，所以在引入一項(xiàng)新的制度的時(shí)候必須充分考慮不同行政生態(tài)的特點(diǎn)，審慎進(jìn)行。“在一個(gè)繞射的社會(huì)中，必然有一個(gè)專業(yè)化的機(jī)構(gòu)或者組織來?yè)?dān)負(fù)起公共行政的任務(wù)” ⑤在一個(gè)高度專業(yè)化的社會(huì)中進(jìn)行政府績(jī)效管理改革可以享受到諸多先天的優(yōu)越條件——“工業(yè)型的社會(huì)具有普遍而成形的規(guī)范、高度的社會(huì)流動(dòng)、平等的階級(jí)制度和發(fā)展良好的職業(yè)制度”，⑥具體來說，就是地方自治制度、公民參與機(jī)制和社會(huì)和政府行為的高度法治。

1.發(fā)達(dá)國(guó)家自治的地方制度有利于績(jī)效管理的開展

與中國(guó)的地方政府顯著不同，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方制度很有特點(diǎn)，以美國(guó)為例，除了聯(lián)邦政府和聯(lián)邦成員政府（州）之外，所有的政府都是地方政府，一般都實(shí)行直接選舉。發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府一般沒有十分明顯的層級(jí)，一個(gè)很大的市和一個(gè)很小的鎮(zhèn)可能同樣都是同一級(jí)別的地方政府都直接隸屬于州政府，而不是相互統(tǒng)屬。城市或者市鎮(zhèn)的形成不是行政管理的區(qū)域劃分而是由于傳統(tǒng)和歷史的因素。比如，“同樣是地方政府，波士頓市有60 萬人，劍橋市有10 萬人，塞勒姆市不足5 萬人，艾莫斯特鎮(zhèn)只有3.5 萬人，與艾莫斯特相鄰的Pelham、Shtesbury 和Leverete 等地方都是人口不超過2000 的小鎮(zhèn)，也是地方政府。”⑦，地方政府在地方事務(wù)上有很大的自主權(quán)，中央對(duì)于地方政府的控制是通過財(cái)政和預(yù)算制度，很少直接插手地方的具體事務(wù)。也就是說，與中國(guó)金字塔式的任命制不同，發(fā)達(dá)國(guó)家的地方是自治的，權(quán)力是自下而上的而不是自上而下的，政府的權(quán)力來自于公民的讓與，上一級(jí)政府的權(quán)力來自于下級(jí)政府的讓與。在憲法的范圍之內(nèi)，地方的大多數(shù)事務(wù)都由公民自主，地方擁有廣泛的權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家地方自治機(jī)構(gòu)，可以使地方政府直接面對(duì)州政府和區(qū)域內(nèi)的公民，對(duì)公民負(fù)責(zé)。這樣的好處是顯而易見的，首先，由于比較少的行政層級(jí)，由州政府到地方政府之間政令傳遞迅速而較少失真。其次，由于實(shí)行直接選舉，地 方政府較少面對(duì)上級(jí)政府的壓力，而是直接對(duì)區(qū)域內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，更能夠保證地方政府的公共行為是符合區(qū)域內(nèi)的公民的利益，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更能夠符合需要。再次，地方自

治制度保障了公民對(duì)于決策過程和公共服務(wù)的民主參與，最大限度的保證行政的效率。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家政府的科學(xué)管理減少了地方政府績(jī)效管理的阻力

發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)在某種程度上是科學(xué)管理主義的繼續(xù)和深化發(fā)展，無論是科學(xué)合理的指標(biāo)體系的設(shè)立、計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，還是將理性追求轉(zhuǎn)化為法律制度等的設(shè)計(jì)，都體現(xiàn)了科學(xué)管理主義的傳統(tǒng)。自從將管理學(xué)成為一門科學(xué)的泰羅時(shí)代開始，發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理的精細(xì)、科學(xué)追求就從未停止過，如果仔細(xì)觀察就可以發(fā)現(xiàn)理性官僚制度實(shí)際上也是科學(xué)管理的繼續(xù)。在保證機(jī)械效率的層面上，理性官僚制無疑是成功的，它也是科學(xué)管理主義發(fā)展的產(chǎn)物。正是由于“管理主義的思想一直潛藏在政府活動(dòng)中”⑧，管理主義的基本觀點(diǎn)——“公共與私營(yíng)部門在管理上無本質(zhì)區(qū)別；私營(yíng)部門的管理更優(yōu)越”⑨促成了企業(yè)管理的方法在公共部門的大規(guī)模使用。

對(duì)于政府績(jī)效管理來說，科學(xué)管理主義一方面有利于政府直接方便的采用工商企業(yè)的管 理方法，推動(dòng)政府管理方法手段的創(chuàng)新，其次，還可以保證制度的創(chuàng)立和被尊重。雖然最初發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理改革是由行政命令推動(dòng)的，但是在改革發(fā)展到一定程度的時(shí)候，發(fā)達(dá)國(guó)家都及時(shí)地推出了績(jī)效管理的法律，從而把績(jī)效管理用制度的形式確定下來。發(fā)達(dá)國(guó)家的科學(xué)管理傳統(tǒng)為政府績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)，使得政府績(jī)效管理可以較為順利地實(shí)現(xiàn)與原有政府制度機(jī)制的銜接，減少了改革的阻力。

3.社會(huì)和政府行為的高度法治化為政府績(jī)效管理走向深入提供保障

發(fā)達(dá)國(guó)家的法治程度相對(duì)比較高，這種高度法治不僅僅體現(xiàn)在法律制度制訂本身，更體 現(xiàn)在法律被遵從的程度。漢密爾頓認(rèn)為“政府是必要的邪惡”，國(guó)家的政治制度設(shè)計(jì)都是為了制政府的無限擴(kuò)張，以免造成對(duì)公民個(gè)人自由的傷害?！安恍湃问敲總€(gè)立法者首要的任務(wù)，法律不是針對(duì)善，而是針對(duì)惡制訂的?！雹庹男袨槎急仨毢虾醴傻囊?guī)定的范圍、方式和程序。在績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)廣泛開展的時(shí)候，績(jī)效管理立法引起越來越多的重視，美國(guó)于1993 年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，（government performanceand result act，簡(jiǎn)稱GPRA）GPRA 是世界上第一部政府績(jī)效管理的立法，其后，美國(guó)的《以績(jī)效為基礎(chǔ)的政府典范法》、荷蘭的《市政管理法》等以立法的形式肯定了政府的績(jī)效管理制度。對(duì)政府績(jī)效管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效報(bào)告制度、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督制度、績(jī)效評(píng)估的方式方法等做出了規(guī)定。建立在良好的法治基礎(chǔ)之上，這些政府績(jī)效管理的法律規(guī)范在轉(zhuǎn)變政府管理觀念，提高績(jī)效管理重視程度中起到了重要作用從而最終把績(jī)效管理作為一項(xiàng)制度長(zhǎng)期固定下來并推動(dòng)了績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)向深遠(yuǎn)的層次發(fā)展。

三、構(gòu)建中國(guó)地方政府績(jī)效管理的良性制度環(huán)境

1.利用現(xiàn)行制度中績(jī)效管理的有利因素

鑒于整個(gè)中國(guó)改革的漸進(jìn)性質(zhì)，地方政府的績(jī)效管理不僅僅要著眼于未來，設(shè)計(jì)理想的 制度藍(lán)圖，也要著眼于現(xiàn)在，利用現(xiàn)有制度中的有利因素，探索績(jī)效管理和中國(guó)地方政府改革的良性互動(dòng)機(jī)制。

中國(guó)地方政府的制度設(shè)計(jì)中雖然有許多不利于地方政府績(jī)效管理推行的制度阻礙，但同 時(shí)也蘊(yùn)含著績(jī)效管理的有利因素，我們要做的就是改革地方政府制度中的不利方面而把有利的因素發(fā)揮出來。第一，雖然是相對(duì)的，在中國(guó)統(tǒng)一的中央集權(quán)制度之下，仍然有部分地區(qū)如

經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治地方和較大的城市享有部分立法權(quán)力。而且，改革開放之后，中央政府在不斷的進(jìn)行著權(quán)力的下放。所以，中國(guó)的地方政府還是享有部分地方事務(wù)的自治權(quán)力的，問題的關(guān)鍵是如何使這些權(quán)力不是滯留在政府內(nèi)部而是為區(qū)域內(nèi)的公民所享有。第二，人民代表大會(huì)制度至少?gòu)睦碚撋媳Ｕ狭斯竦恼螀⑴c和對(duì)政府的行政監(jiān)督。如果能夠真正發(fā)揮人大的立法和監(jiān)督作用，必然能夠有力的推動(dòng)地方政府績(jī)效管理改革。第三，政黨制度中民主黨派的監(jiān)督作用，民主黨派在中國(guó)政府中有參政的功能，可以向地方政府提出績(jī)效管理的建議并充當(dāng)?shù)胤秸?jī)效管理測(cè)評(píng)的“第三方力量”。第四，基層自治制度的廣泛鋪開對(duì)整個(gè)地方政府的影響和滲透作用?；鶎幼灾沃贫雀淖兞碎L(zhǎng)期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村的過度控制局面，通過農(nóng)村自治制度，村民獲得部分農(nóng)村事務(wù)的自主權(quán)力，以往僅僅貫徹上級(jí)政府意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村和上級(jí)政府的紐

帶，在其政策和管理活動(dòng)必然更多的考慮農(nóng)民的利益要求。雖然，中國(guó)目前的自治制度僅僅局限于農(nóng)村和城市中的居委會(huì)。但是，這畢竟打破了中國(guó)地方政府過度集權(quán)的堅(jiān)冰，對(duì)于整個(gè)地方制度的改革有一定的滲透作用。

2.持續(xù)擴(kuò)大地方自治權(quán)力，完善地方民主制度

發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)是在市場(chǎng)化和科學(xué)管理的基礎(chǔ)上持續(xù)地?cái)U(kuò)大公民政治、行政權(quán)利。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府績(jī)效管理的推行有賴于其良好的地方自治制度和民主機(jī)制?？?jī)效管理的核心理念在于民主化。雖然，現(xiàn)在還不能確定一種適合中國(guó)地方政府特色的民主模式，而且，地方民主制度的構(gòu)建還涉及到中央和地方關(guān)系這個(gè)棘手的問題，但有一點(diǎn)是確定不疑的，就是民主的本質(zhì)在于參與。地方政府績(jī)效管理需要擴(kuò)大地方權(quán)力但是也需要擴(kuò)大公民的民主權(quán)力，也就是說地方民主制度的建構(gòu)上是需要兩個(gè)維度的，一是中央權(quán)力的不斷“下放”一個(gè)是政府權(quán)力的“外放”，真正把政府權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣駲?quán)利。以往歷次中央對(duì)地方的權(quán)力下放，其實(shí)只是中央與地方在政府內(nèi)部的權(quán)力切割。地方政府績(jī)效管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)的動(dòng)力不在于政府自身而在政府之外。推行地方政府績(jī)效管理，必須把擴(kuò)大地方自治權(quán)力和完善地方民主制度結(jié)合起來，不斷的拓寬公民政治參與的內(nèi)容和渠道。無論什么樣的地方民主制度，必須要保證公民在以下三個(gè)層面的政治參與：一是通過選舉決定地方的最高領(lǐng)導(dǎo)和重要部門負(fù)責(zé)人，二是對(duì)具體公共事務(wù)處理和公共政策制定的參與，三是對(duì)行政部門的績(jī)效監(jiān)督。

3.重塑中國(guó)地方政府行政體制

中國(guó)社會(huì)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，官僚化不足成為困擾政府效率 提高的重要問題，所以許多學(xué)者主張建立以效率為目標(biāo)的理性管理制。然而，在全球化的今 天，發(fā)達(dá)國(guó)家正在極力的批判官僚制，新公共管理、善治理論等都提出要重新構(gòu)建新型的政府行政范式。而且，官僚體制過度發(fā)展的弊端也在中國(guó)局部的地區(qū)顯現(xiàn)出來。因此，在建立地方政府理性官僚制度的同時(shí)，必須用新公共管理的相關(guān)理論對(duì)理性官僚制進(jìn)行重塑，使之更加適合中國(guó)地方政府需要，更有時(shí)代的特征。

第一、構(gòu)建地方政府理性官僚制度基礎(chǔ)，這是重塑中國(guó)地方政府行政體制的第一步。理性、科學(xué)和法治是官僚制的根本要義，也是效率的基本保障。首先要在地方政府中推行職位分

類管理，對(duì)不同部門、不同崗位的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行清晰的界定，嚴(yán)格定崗定編。其次，要在地方政府中樹立法律的權(quán)威，嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》和《行政程序法》以及其他法律制度，嚴(yán)格執(zhí)法，不能遷就行政中的違法行為。真正使法律成為公共行政的最高準(zhǔn)則。最后，健全公務(wù)員制度。

第二、用新公共管理等相關(guān)理論重塑理性官僚制。首先，將理性官僚制的效率追求和公平正義理念結(jié)合起來，上文說過，理性官僚制只能保證官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部效率，而政治層面的民 主、公平理念并不為理性官僚制度涉及，一味追求機(jī)械效率的結(jié)果是整個(gè)行政的最終無效率。所以，要把理性官僚制度和新公共管理的公平正義觀念結(jié)合起來，以人為本，構(gòu)建服務(wù)型政府。其次，將官僚制層級(jí)機(jī)制與新公共管理的責(zé)任性要求結(jié)合起來，官僚制的典型特征在于金字塔型的層級(jí)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)上級(jí)的權(quán)威，而對(duì)上負(fù)責(zé)的層機(jī)制是推行績(jī)效管理的重要阻礙之一，所以，在保證政府權(quán)威基礎(chǔ)上，必須增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾負(fù)責(zé)，建立責(zé)任政

府。

最后，將理性官僚制的專業(yè)管理和民眾參與結(jié)合，也就是上文說的擴(kuò)大公民的政治參與渠道和內(nèi)容，建立以公示制度、聽證制度、評(píng)議制度為核心陽(yáng)光行政。

注釋：

①金太軍：《中央與地方關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社，2005 年版，第165 頁(yè)。

②〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷)，商務(wù)印書館1997 年版，第296 頁(yè)。

③孟憲平：《論非制度化生存的負(fù)面效應(yīng)及其治理》，大連大學(xué)學(xué)報(bào)，2007 年第4 期

④（美）凱瑟琳· 紐科默：《迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)》，中山大學(xué)出版社2003 年版，第34 頁(yè)。⑤⑥彭文賢：《行政生態(tài)學(xué)》，臺(tái)灣三民書局，1988 年版第67 頁(yè)。

⑦高新軍：《美國(guó)地方政府治理案例調(diào)查與制度研究》，西北大學(xué)出版社2005 年版，第3 頁(yè)。

⑧國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部：《西方國(guó)家行政改革述評(píng)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998 年版，第76 頁(yè)。⑨孟華：《政府績(jī)效評(píng)估：美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的實(shí)踐》，上海人民出版社2006 年版，第58 頁(yè)。⑩（德）拉德布魯赫：《法學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)大百科全書出版社1997 年版，第2 頁(yè)。

⑩胡德平：《善治語境下中國(guó)政府再造的路徑選擇》，四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006 年第1 期。

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[3]彭文賢．行政生態(tài)學(xué)[M].臺(tái)灣三民書局，1988．

[4]俞可平．治理與善治[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

第四篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度沿革及探索

中國(guó)農(nóng)村土地制度沿革及探索

摘要

土地制度是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分，認(rèn)真研究分析我國(guó)土地制度的沿革，對(duì)于我們今天的土地改革將大有裨益。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。這一制度安排成功與否,不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展,而且對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。農(nóng)地制度作為規(guī)范人們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)上相互關(guān)系的行為準(zhǔn)則,其內(nèi)容包括農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)制度,農(nóng)地的流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)地的管理制度四個(gè)方面,其中農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地制度的核心。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)地制度在運(yùn)行中存在諸多弊端,已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展已嚴(yán)重影響和束縛了農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移與農(nóng)村發(fā)展,這一現(xiàn)實(shí)要求我們對(duì)農(nóng)地制度作出新的選擇在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：土地制度；改革創(chuàng)新；發(fā)展方向

土地制度是反映人與人、地與人之間關(guān)系的重要制度，它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。正所謂上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，所以認(rèn)真研究分析我國(guó)土地制度的沿革與變遷，對(duì)于建立和發(fā)展具有中國(guó)特色的社會(huì)主義土地經(jīng)營(yíng)制度，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在延續(xù)了兩千年的封建社會(huì)中，土地制度在作為統(tǒng)治者規(guī)范社會(huì)秩序，增加政府收入等方面發(fā)揮著重要作用。通過對(duì)歷代土地制度的考察，獲得先人治理國(guó)家的得與失，從歷史中吸取一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我們今天的土地改革將大有裨益。

中國(guó)農(nóng)村的土地制度從根本上影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,決定了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系,制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和組織方式,關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向,甚至影響到社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史進(jìn)程。目前農(nóng)村土地制度改革的巨大優(yōu)勢(shì)已日趨顯現(xiàn),一旦得以順利實(shí)現(xiàn),將極大地促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展,有效地解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民面臨的土地問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷

建國(guó)以后，我國(guó)農(nóng)地制度的變革歷時(shí)多年,經(jīng)歷了四次制度的變遷過程。建國(guó)前后進(jìn)行的第一次制度變革是以鏟除土地的地主所有為核心而展開的。這次變革的直接結(jié)果將土地的地主所有變成了農(nóng)民所有,實(shí)現(xiàn)了土地的私有私營(yíng)。就制度供給方式和制度供給初衷而言,這一制度并非是我國(guó)政府的最終選擇,而是從政治需要的角度采取的一種過渡性措施,其目的是保持國(guó)家的政治穩(wěn)定和取得農(nóng)民對(duì)國(guó)家最大的政治支持。東方其他一些國(guó)家一樣,雖然在一種特定的理論形態(tài)下最初也出現(xiàn)過或存在著小農(nóng)經(jīng)濟(jì),但最終還是走上了集體化的道路。

農(nóng)地制度的第二次變革是以改變土地的農(nóng)民所有為核心而展開的。這次變革,從50年代推行合作化運(yùn)動(dòng)到70年代推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,中國(guó)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)隊(duì)體制下維系了約20年。其結(jié)果是將土地的農(nóng)民所有變成了集體所有,實(shí)現(xiàn)了土地的公有公營(yíng)。就農(nóng)地制度而言,這20年來我們所構(gòu)造的制度形態(tài),從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,實(shí)際上是一種共有制,即社區(qū)土地和其他財(cái)產(chǎn)是社區(qū)居民所共有的。所有成員雖然都可以是這些地產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)的主人,但誰也不可以說其中哪一部分或多少份額是屬于自己的。在人民公社時(shí)期,從產(chǎn)權(quán)歸屬到經(jīng)營(yíng)方式,都屬于這種性質(zhì)。這不同于集體產(chǎn)權(quán),因?yàn)榧w產(chǎn)權(quán)是可以按其份額對(duì)象化在各個(gè)成員身上的。以往所講的集體所有制,其實(shí)只是依據(jù)我們傳統(tǒng)的理論形態(tài),而對(duì)共有制的某種約定俗成的理解或稱謂。人民公社制度的確立,從一開始就表現(xiàn)出必然的制度缺陷。一方面表現(xiàn)在制度本身的效率低下和對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的強(qiáng)烈制約,另一方面表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民積極性的挫傷和對(duì)農(nóng)民利益的損害。因此,改革人民公社制度的變遷需求是經(jīng)常的也是強(qiáng)烈的。事實(shí)上,作為一種修正和抗?fàn)?哪怕在人民公社體制運(yùn)行最鼎盛時(shí)期,出自農(nóng)民自發(fā)需求誘致性制度變遷沖動(dòng)也從未停止。改革埋下了制度創(chuàng)新的伏筆。

1979年以來確立的家庭承包責(zé)任制,作為第三次農(nóng)地制度改革的標(biāo)志,其制度變遷的初始階段不是由政府自上而下地強(qiáng)制推行的,而表現(xiàn)出明顯的自發(fā)演進(jìn)和自下而上的需求誘致性變遷特征。從社會(huì)角度看,推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了從完全非法、局部合法到普遍推廣的過程。合作化運(yùn)動(dòng)之后,“包產(chǎn)到戶”曾在人民公社體制的夾縫中多次應(yīng)運(yùn)而生,但又因它不符合當(dāng)時(shí)的傳統(tǒng)觀念而一次次地被政府取締。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的時(shí)期, 當(dāng)“包產(chǎn)到戶”再一次出現(xiàn)的時(shí)候, 中共中央通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干間題的決定》中首次將“包產(chǎn)到戶”作為一種例外加以政策上的確認(rèn)。政府對(duì)這種微觀基礎(chǔ)變革作出了理論闡釋, 明確指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)中“分散經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式”,“它和過去小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別,不應(yīng)混同”。“它既可適應(yīng)當(dāng)前手工勞動(dòng)為主的狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn),又能適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中生產(chǎn)力發(fā)展的需要。”以中央提出的鞏固和完善家庭承包責(zé)任制的辦法和措施為標(biāo)志,完成了農(nóng)村微觀基礎(chǔ)變革的任務(wù)。家庭承包責(zé)任制作為我國(guó)農(nóng)地制度的一大創(chuàng)新,對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)是巨大的。其主要原因,是它通過“交夠國(guó)家的,留足集體的,剩下都是自己的”這樣一種追加產(chǎn)出全歸自己的產(chǎn)品分配方式,誘發(fā)出農(nóng)民追求更多收入的生產(chǎn)積極性。家庭承包責(zé)任制的變遷,不僅對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大的貢獻(xiàn),而且對(duì)全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生出無法估量的聯(lián)帶作用,并認(rèn)為它作為一種所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的模式,對(duì)于當(dāng)時(shí)已經(jīng)十分低效的城市體制的改革也具有重要的啟示。

發(fā)生于八十年代中期以來的我國(guó)農(nóng)地制度的第四次變遷,事實(shí)上是第三次制度變革的延續(xù)。這次變革完全沒有以往幾次變革那樣的浩大聲勢(shì),而是在社區(qū)和農(nóng)戶間的相互聯(lián)系和相互作用中悄然進(jìn)行的。這次變革以土地轉(zhuǎn)包和“兩田制” 為起點(diǎn),以土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要內(nèi)容,以進(jìn)一步完善家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ),以農(nóng)地制度創(chuàng)新的區(qū)域差別為特征在全國(guó)不同的地區(qū)逐步興起的。其變遷方式呈出多樣化、不規(guī)則化的趨勢(shì)。從這個(gè)意義上講,所謂第四次農(nóng)地制度的變革與創(chuàng)新,實(shí)際上是在家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。至于制度的選擇和變遷方式,則主要決定于各種制約制度安排的變量因素及農(nóng)民和社區(qū)可接受的程度。第四次農(nóng)地制度的變革與創(chuàng)新，在農(nóng)地制度的構(gòu)造上,各個(gè)國(guó)家都有各自的實(shí)際情況,但在工業(yè)化伊始,幾乎都普遍確立了小農(nóng)或自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度。有些國(guó)家和地區(qū),在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上,確實(shí)取得了工業(yè)化的巨大成就。但到后來,有些國(guó)家卻受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困擾。如日本,二戰(zhàn)以后通過農(nóng)地改革,建立了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)或自耕農(nóng)制度,并支持了日本幾十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但到今天,它也陷入了同樣的困境,一是因農(nóng)地的過分細(xì)化,導(dǎo)致農(nóng)戶無法實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是因服務(wù)設(shè)施的分化, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機(jī)械等服務(wù)設(shè)備無法規(guī)模使用。這兩個(gè)問題到目前為止日本都沒能很好地解決,結(jié)果,農(nóng)業(yè)幾乎成為日本的一種不堪重負(fù)的產(chǎn)業(yè)部門或“奢侈農(nóng)業(yè)”,與其高度發(fā)達(dá)的資本主義經(jīng)濟(jì)極不相稱。中國(guó)有自己的國(guó)情和制度特色,因此,只能在自己的國(guó)土上來考慮農(nóng)地制度的安排問題。一方面要充分估價(jià)均田制的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì),另一方面,也要看到土地細(xì)化所帶來的無法令人滿意的績(jī)效。實(shí)際上從八十年代中期以來,政府和農(nóng)戶都在自覺地考慮和審視這一問題。一場(chǎng)繼家庭承包責(zé)任制之后的制度創(chuàng)新和選擇正在不同地區(qū)以不同的變遷方式悄然進(jìn)行。雖然這一變遷過程是不規(guī)則的,其創(chuàng)制形式也是初步的或不成熟的,但第四次農(nóng)地制度變遷的規(guī)模已經(jīng)形成,并創(chuàng)造出不同典型、不同類別的制度形式。

自1950年以后,中國(guó)土地制度發(fā)生過這幾次的大變革,到目前為止,中國(guó)農(nóng)村土地制度已基本定格在土地承包責(zé)任制的框架上。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村土地制度開始試點(diǎn)并引發(fā)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革,也取得了相當(dāng)?shù)某晒?而中國(guó)經(jīng)濟(jì)也已經(jīng)度過了短缺經(jīng)濟(jì)而進(jìn)入到了剩余經(jīng)濟(jì)新階段,但土地制度以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系所帶來的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在新的條件下面臨著越來越多的問題、矛盾。

二、現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村土地制度體系自身存在的問題與矛盾(一)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊問題仍未徹底解決。

雖然我國(guó)從1978年以后,逐步理順了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,但當(dāng)時(shí)主要是解決農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)民束縛問題,實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面恢復(fù),但在此之后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)村管理體制變革,與城市經(jīng)濟(jì)體制改革相比,顯然緩慢多了,長(zhǎng)期被掩蓋和忽視的問題及矛盾在今天已明顯地顯現(xiàn)出來:

1、土地所有權(quán)法律界定上的模糊性。按照我國(guó)憲法和《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村土地是集體所有制,但卻未規(guī)定所有制主體究竟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì),還是自然村? 如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),顯然集體所有制顯得過大,放在村委會(huì)一級(jí)從規(guī)模和可行性上不存在問題,但從歷史上說大多是以自然村為單位的,因此,確定在自然村一級(jí)是較合理的。但我國(guó)法律制度均未有界定。法律上不明確界定,必然出現(xiàn)混亂,事實(shí)上所有土地關(guān)系中存在的問題,都或多或少、直接和間接的與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰有關(guān)聯(lián)。

2、所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)相混淆。首先是土地所有權(quán)與土地承包權(quán)混淆。一般來說,所有權(quán)并不僅僅是承包權(quán)這樣狹小范疇問題,可能在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村承包權(quán)似乎發(fā)揮著所有權(quán)作用,但這實(shí)際上是一種誤解,尤其是當(dāng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化及土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時(shí),承包權(quán)的權(quán)益是無法替代所有權(quán)的,承包人在法律上是不可能獲得土地所有權(quán)規(guī)定的權(quán)益的,如土地交易中的實(shí)際收入,承包權(quán)是不能獲得完全土地交易收益的,所謂土地補(bǔ)償,僅僅是一種承包權(quán)補(bǔ)償,絕非是所有權(quán)補(bǔ)償。其次是將使用權(quán)與土地承包權(quán)相混淆。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》在總則的規(guī)定中是將“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”作為目標(biāo)的,但在落實(shí)農(nóng)民土地使用權(quán)時(shí)卻變成了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,也就是說,《農(nóng)村土地承包法》是以完善和穩(wěn)定農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為目的,即將農(nóng)民土地使用權(quán)在法律制度上予以確定,然而,《農(nóng)村土地承包法》中在總則后具體內(nèi)容卻用了土地承包權(quán),這說明我國(guó)目前在《農(nóng)村土地承包法》法律上對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)、承包權(quán)之間還未最終界定范圍,是一種模糊處理,這對(duì)穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系和農(nóng)村土地市場(chǎng)及其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的完善是非常不利的。在產(chǎn)權(quán)模糊不清的情況下,是不可能謀求建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范、權(quán)益流動(dòng)合理的土地制度體系的。這樣的后果就是,現(xiàn)行土地所有權(quán)似乎是集體所有,但實(shí)際上農(nóng)民獨(dú)立使用。集體所有權(quán)有時(shí)成為虛假的空殼、名存實(shí)亡,但反過來,農(nóng)戶在土地處置權(quán)方面又受著國(guó)家與集體的干預(yù)、制約,又是一種缺乏較完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這樣就使得國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)空幻,集體所有權(quán)虛設(shè),農(nóng)戶所有權(quán)缺乏與扭曲,使用權(quán)不完全。形成了目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)上的多重主體(即作為法律所有者的集體,實(shí)際上履行所有權(quán)職能的國(guó)家可以征用,實(shí)際上占有土地并使用土地的農(nóng)戶)。表面上的多重主體與實(shí)際上的無主體之間的矛盾從而構(gòu)成了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生和形成的根基和契機(jī)。

(二)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)雙重極度膨脹化與相對(duì)弱化同時(shí)并存。其一,是土地使用權(quán)極度膨脹化而土地所有權(quán)相對(duì)弱化現(xiàn)象。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,本來是“分”的層次擴(kuò)展,但目前卻造成了“分”層次不斷拓寬與深化,使得“雙層”統(tǒng)一集體經(jīng)濟(jì)主體成為虛假的空殼,其服務(wù)、協(xié)調(diào)作用功能完全軟化,有些地方還形成了集體與農(nóng)戶之間的對(duì)立,集中表現(xiàn)就是集體經(jīng)濟(jì)積累減少,有些地方甚至蕩然無存,諸如教育事業(yè)投資空檔、農(nóng)田水利建設(shè)破壞、抗災(zāi)抗害能力削弱,自我發(fā)展自我保護(hù)機(jī)制斷鏈,呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無序化、混亂化和盲目性與波動(dòng)性。其二,土地所有權(quán)成為農(nóng)村個(gè)別干部行使代理權(quán)力的工具,從而,表現(xiàn)出一種極度扭曲的集體所有制關(guān)系和極度弱化的農(nóng)民使用權(quán)。由于農(nóng)戶家庭只有土地經(jīng)營(yíng)的承包權(quán),無所有權(quán),村委會(huì)既是行政組織又是經(jīng)濟(jì)組織,又是承包土地的發(fā)包方,這樣就出現(xiàn)了少數(shù)干部、村委會(huì)侵害農(nóng)民利益。例如有些村干部以集體土地所有者代表的身份設(shè)立名目(如搞土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)、建設(shè)商品基地等),利用各種機(jī)會(huì)(如建設(shè)開發(fā)區(qū)、修筑公路、招商引資等),侵犯或出賣農(nóng)民利益。所以,正是土地產(chǎn)權(quán)不清造成了國(guó)家、集體、農(nóng)民的互相侵權(quán),大量土地被非法買賣、出租、轉(zhuǎn)讓等。

(三)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的巨大差異,導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)不公平待遇。自1978年以來,在對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革完善的推進(jìn)過程中,既有政策性調(diào)整,諸如80年代的連續(xù)五年的五個(gè)一號(hào)文件出臺(tái),對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地制度改革起到了巨大指導(dǎo)作用,也有土地制度和法律的不斷完善,如以《土地管理法》等等為核心的一系列土地管理法規(guī)出臺(tái)和實(shí)施,保證了中國(guó)土地制度改革成功地向前推進(jìn)。但土地制度在城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的不平等性和不公平性卻一直沒有任何改變。如我國(guó)《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,也就是說,農(nóng)民集體所有的土地必須征為國(guó)有后才能出讓。即使到2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。對(duì)原有土地政策雖有松動(dòng),但也缺乏可操作性。按目前的法律,作為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體,承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償,不受任何組織和個(gè)人的強(qiáng)迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定,而轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。但這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是有限制的,即全部以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限。眾所周知,中國(guó)實(shí)行城市土地國(guó)有制,農(nóng)村土地集體所有制,應(yīng)當(dāng)說這一制度沒有什么錯(cuò),只要符合農(nóng)村和城市實(shí)際,完全是可以的,我國(guó)幾十年來也一直實(shí)行著這一制度,但是,在實(shí)際運(yùn)用中,農(nóng)村土地和城市土地在收益權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)等方面卻有著很大的區(qū)別,農(nóng)村土地所有者的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)僅限于所有權(quán)未變化和土地用途不變化的承包權(quán)流轉(zhuǎn),而沒有出讓權(quán),這實(shí)際上是一種不完全的、有限的所有權(quán)。農(nóng)村土地出讓,必須國(guó)有化后,由國(guó)家進(jìn)行出讓,其他任何人都不允許轉(zhuǎn)讓土地,顯然,這是一種極其不平等的制度。如果說市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來了就業(yè)、資源配置及商品價(jià)值轉(zhuǎn)換周期上的不平等結(jié)果,那是短期結(jié)果,是可以通過自身努力來改變的話,那么,制度、法律上不平等和不公平則是長(zhǎng)期的,是無法通過自身來改變的。

三、土地制度建設(shè)的發(fā)展方向

從對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的實(shí)證分析與建設(shè)的基本點(diǎn)與指導(dǎo)思想出發(fā),我國(guó)農(nóng)村土地制度建設(shè)的發(fā)展應(yīng)分為兩個(gè)階段,第一階段實(shí)現(xiàn)土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地資產(chǎn)股份所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化,第二階段實(shí)現(xiàn)從土地資產(chǎn)股份所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)向農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有制轉(zhuǎn)化。

第一階段:土地資產(chǎn)股份所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

土地資產(chǎn)股份所有、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的基本構(gòu)思就是,以自然村為單位,對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,把土地附之于價(jià)值(或價(jià)格)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)平均分給現(xiàn)有的各個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體(從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶,已經(jīng)在城市就業(yè)者除外),也就是說,把土地本身的資源性質(zhì)與土地作為資產(chǎn)性質(zhì)相結(jié)合,將原有的土地資產(chǎn)折股,設(shè)立土地資產(chǎn)股份公司,形成新型農(nóng)村土地股份所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這樣就可以適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新型關(guān)系,即農(nóng)民或者農(nóng)戶與土地的關(guān)系僅僅是一種權(quán)力上的分配,取消了原有“交給國(guó)家的”這一層關(guān)系。因?yàn)檫^去土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任者的一個(gè)重要因素就是將農(nóng)業(yè)稅的征收分解給每個(gè)農(nóng)戶,并按照土地面積或者按人進(jìn)行分?jǐn)?“責(zé)任制”或者稱為“承包制”,與我國(guó)企業(yè)改革初期采取的企業(yè)承包制一樣,“所謂交夠國(guó)家的,剩下都是自己的”,實(shí)際還是以完成國(guó)家下達(dá)任務(wù)為中心的一種經(jīng)營(yíng)方式、管理方式罷了。其基本特征是: 1.土地資產(chǎn)化。這是土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的最基本特征和前提。要實(shí)現(xiàn)股份所有,首先必須使土地資產(chǎn)化,使土地資源型態(tài)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)化型態(tài)。土地是人類極其稀缺的資源,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,資源價(jià)值就主要體現(xiàn)在市場(chǎng)交換中,承認(rèn)了土地資產(chǎn)價(jià)值,就等于承認(rèn)農(nóng)民不僅擁有農(nóng)用土地作為耕地時(shí)價(jià)值權(quán)力,同時(shí)更重要的是承認(rèn)了農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)化時(shí)同樣擁有其土地轉(zhuǎn)化資產(chǎn)價(jià)值權(quán)力。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)正是承認(rèn)了這一點(diǎn)來對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估。

2.土地資產(chǎn)權(quán)的公平享有。農(nóng)村土地是集體所有,每一農(nóng)戶都是集體中平等的一員,因此,在財(cái)產(chǎn)上、土地占有權(quán)同樣享有平等地位。我國(guó)現(xiàn)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)近30年實(shí)踐完善,并且又通過法律制度確定30年不變,這就保證了農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性,盡管這種承包權(quán)并不是法律意義上土地占有、使用權(quán)、收益權(quán),但在農(nóng)村中實(shí)際上已經(jīng)具有了這方面功能,給農(nóng)村土地屬于資產(chǎn)特性,也就預(yù)示著農(nóng)用土地的資源性質(zhì)開始向資產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)化,也就是說,土地承包權(quán)對(duì)于農(nóng)民不僅僅是就業(yè)權(quán),實(shí)際上農(nóng)民已經(jīng)將他作為自身生存、社會(huì)保險(xiǎn)以及資產(chǎn)增值的手段和工具,農(nóng)村土地作為資源性質(zhì)所賦予的占有、使用權(quán)、收益權(quán)已經(jīng)在相當(dāng)?shù)貐^(qū)賦予了資產(chǎn)公平享有特點(diǎn)。

3.土地資產(chǎn)股份化。即在土地資產(chǎn)平分賦予價(jià)值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度進(jìn)行的土地調(diào)控和經(jīng)營(yíng)。從目前農(nóng)村土地的使用和管理狀況來看,以村一級(jí)設(shè)立土地股份公司為宜。土地資產(chǎn)折股可以劃分為私股(即土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制時(shí)的土地資產(chǎn)平分的數(shù)量)和集體兩部分,具體的股份比例和股權(quán)結(jié)構(gòu)可以根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況,民主討論決定。

4.土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性的開放。中國(guó)目前的土地市場(chǎng)主要還限定在土地使用權(quán)市場(chǎng),而農(nóng)村土地市場(chǎng),按照集體所有制的特點(diǎn),本來應(yīng)該更加活躍,但由于國(guó)家在土地制度中嚴(yán)格的限制農(nóng)村土地向城市土地流動(dòng),所以,農(nóng)村土地市場(chǎng)僅僅是一種局限于農(nóng)村內(nèi)部的流轉(zhuǎn)市場(chǎng),土地的資產(chǎn)性質(zhì)還未真正的體現(xiàn)出來。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的直接動(dòng)機(jī)和目的就是土地資產(chǎn)流動(dòng)性開放。土地資產(chǎn)流動(dòng)可以在農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與城市不同層次上進(jìn)行。土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng),是土地在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的流轉(zhuǎn)過程。土地流轉(zhuǎn)的開放,將會(huì)起到積極效應(yīng)。一方面構(gòu)成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ),另一方面構(gòu)成了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)與誘導(dǎo)。因?yàn)樵谕恋厥褂昧鲃?dòng)性的開放過程中,土地的流轉(zhuǎn)是一個(gè)商品化的過程。土地的流轉(zhuǎn)是有償?shù)?這樣就剔除了土地福利性和補(bǔ)償性所帶給人們對(duì)土地過渡的依戀心理。但是必須注意到,土地使用流動(dòng)應(yīng)該不超過農(nóng)用耕地為范圍,非農(nóng)化的流轉(zhuǎn)將是不允許的。土地資產(chǎn)流動(dòng)空間不應(yīng)超過法律規(guī)定的范圍。土地股份公司要起到一定的監(jiān)督作用,(1)防止土地非農(nóng)化大量流動(dòng);(2)充當(dāng)土地資產(chǎn)流動(dòng)中介人;(3)防止土地資產(chǎn)交易中的投機(jī)行為。另外,土地資產(chǎn)流動(dòng)交易,只能是使用權(quán)的流動(dòng),在土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制承包合同范圍和有效年限內(nèi)享有使用權(quán),超過年限后,將重新收歸集體或國(guó)家。

5.市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。在實(shí)行了股份所有之后,土地使用經(jīng)營(yíng)以實(shí)行招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)為主要形式。形成市場(chǎng)開放性的多元化格局和多樣化經(jīng)營(yíng)形式。市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)可以是租賃經(jīng)營(yíng)、可以是合作經(jīng)營(yíng)、也可以是承包經(jīng)營(yíng),亦可以采取土地抵押等形式,使農(nóng)村土地使用適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。這樣做目的就是一方面使土地向著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者手中集中,實(shí)現(xiàn)一定范圍和程度上的規(guī)模經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、一體化,加快農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化交易,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo),達(dá)到資源配置的最優(yōu)化目標(biāo)。從土地資產(chǎn)股份所有,市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)可以看出,土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是分散股份所有集合體,使以前的農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛幻價(jià)值化、資產(chǎn)化,土地股份所有在股份上農(nóng)民家庭都有一份,體現(xiàn)了公平原則,而在經(jīng)營(yíng)權(quán)上則要體現(xiàn)效率原則。因此,所有權(quán)上的公平原則與使用權(quán)的效率原則雙重結(jié)合,達(dá)到了公平與效率在土地制度上的統(tǒng)一。這種在保持所有權(quán)公平機(jī)遇條件下,使用權(quán)效率因素的滲入與增加,使土地制度逐漸達(dá)到規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)。

第二階段:農(nóng)村土地制度———農(nóng)民個(gè)人所有制土地股份所有與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)并不是土地制度的歸宿,它只是對(duì)現(xiàn)行土地承包責(zé)任制改革過渡階段,它還不可能達(dá)到土地制度的完善化。最主要缺點(diǎn)是:首先,雖然說土地變成了農(nóng)民股份所有,但與集體所有權(quán)之間如何進(jìn)行轉(zhuǎn)換,存在有一定的難度。其次,土地股份所有,模糊了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度,而其直接將土地產(chǎn)權(quán)屬于了農(nóng)民個(gè)人,這種處理辦法是可以理解的,因?yàn)檫M(jìn)行最徹底的農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)改革的條件不是很成熟,用這種辦法過渡是最佳的選擇。但這種改革模式在農(nóng)村推行一段時(shí)間后,由于這種土地股份所有權(quán)還是一種由一定時(shí)限上的土地所有權(quán),隨著土地流動(dòng)和產(chǎn)權(quán)交易的不斷增多, 其制度本身的局限性越來越明顯,此時(shí)就必須實(shí)現(xiàn)從土地股份所有與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)向農(nóng)民個(gè)人所有制的轉(zhuǎn)化,這不僅是世界各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路,而且也是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

農(nóng)民個(gè)人所有制的基本思路就是:將原先的農(nóng)村土地股份所有制度,以農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)所替代,也就是說農(nóng)村土地股份公司所給予農(nóng)民的土地股份權(quán)力在法律上變換為農(nóng)民個(gè)人的所有權(quán),將其界定和規(guī)范為“農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”,納入個(gè)人財(cái)產(chǎn)保護(hù)范疇。其股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地完全的農(nóng)民個(gè)人所有制度。農(nóng)民個(gè)人所有制的特點(diǎn)就是: 特點(diǎn)之一,賦于農(nóng)民最終土地所有權(quán)。農(nóng)民個(gè)人所有制實(shí)際上就是將第一階段農(nóng)民股份所有的土地,在法律上給予正式的確認(rèn),土地作為農(nóng)民個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn),可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓等,其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。

特點(diǎn)之二,農(nóng)村土地農(nóng)民個(gè)人所有制,在時(shí)點(diǎn)的確定上以實(shí)行農(nóng)民個(gè)人所有制為準(zhǔn)。由于中國(guó)建國(guó)以來各階段土地產(chǎn)權(quán)變化較多,土地歸屬變動(dòng)較大,追溯歷史不僅成本較高,而且可能帶來很多矛盾和問題,阻礙農(nóng)民個(gè)人所有制的順利推行,因此,以實(shí)行農(nóng)民個(gè)人所有制時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn),可減少矛盾和摩擦。

特點(diǎn)之三,農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)性增強(qiáng)。股份所有雖然承認(rèn)了農(nóng)民個(gè)人對(duì)土地的所有權(quán)益,但是相對(duì)于農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)來說,對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)則要脆弱得多,將農(nóng)村土地個(gè)人所有制在法律上確認(rèn),則就使得農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)更加名正言順,從而,也就使得農(nóng)民的利益相應(yīng)的得到了保護(hù)。

特點(diǎn)之四,農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有制與農(nóng)村土地私有制是有區(qū)別的。首先,農(nóng)村土地所有權(quán)是界定在農(nóng)村的農(nóng)民,絕非是非農(nóng)民個(gè)人,這一點(diǎn)很重要,非農(nóng)民是不能擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的,這一點(diǎn)應(yīng)在法律上明確規(guī)定。其次,農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有權(quán)主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)用途。當(dāng)變?yōu)槌鞘型恋貢r(shí),則要按照國(guó)家對(duì)城市土地制度來管理。從這里也就可以看出,農(nóng)村土地的農(nóng)民個(gè)人所有制實(shí)際上是新時(shí)期的“耕者有其田”的另一種形態(tài)。但在內(nèi)容上和經(jīng)濟(jì)關(guān)系上則已擴(kuò)展到了整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

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第五篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新

中國(guó)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新 摘要

國(guó)以農(nóng)為本，民以農(nóng)為根。農(nóng)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)部門，農(nóng)業(yè)問題的核心是土地問題，土地制度安排如何，是影響經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件，甚至是關(guān)鍵因素。經(jīng)過20多年的改革，我國(guó)已確立了以家庭承包責(zé)任制為主的新型農(nóng)村土地制度，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了活力;但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中的不合理因素也日漸凸現(xiàn)出來，諸如土地產(chǎn)權(quán)不清、土地流轉(zhuǎn)不暢等等，正成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的障礙因素。尤其是加入WTO以后，國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，給我國(guó)現(xiàn)行的土地制度和經(jīng)營(yíng)體制提出了新的考驗(yàn)和要求。本文旨在通過分析中國(guó)建國(guó)以后的土地制度改革，并尋求今后的土地制度創(chuàng)新模式。這對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、確保社會(huì)的穩(wěn)定具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞:家庭承包責(zé)任制;土地制度改革;制度變遷;制度創(chuàng)新

正文：建國(guó)以來，圍繞以上地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地制度經(jīng)歷了四次大的變遷。第一次土地制度的變革是發(fā)生在新中國(guó)成立之初，由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施的上地改革運(yùn)動(dòng)，這是一次將土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w農(nóng)民的土地制度變革。第二次土地制度的變革是以土地所有權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人所有，而經(jīng)營(yíng)權(quán)歸互助組、合作社集體所有的變革。第三次土地制度變革是將土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都?xì)w人民公社等集體所有的制度變革。第四次土地制度的變革，是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式實(shí)現(xiàn)的，即卜地所有權(quán)歸集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民的變革。

我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度存在許多缺陷:比如，土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地使用權(quán)有期限、土地流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制等。農(nóng)民土地使用權(quán)從15年調(diào)到30年，但仍未得到真正的長(zhǎng)期化保證。農(nóng)村土地承包制度的不完善限制了農(nóng)民對(duì)土地的投入，難以從根本上解決土地經(jīng)營(yíng)的短期行為。土地流轉(zhuǎn)沒有形成制度，土地市場(chǎng)發(fā)育不全，土地作為重要的生產(chǎn)資料難以正常流轉(zhuǎn)，作為稀缺資源利用率不能最大化。

目前，中國(guó)正在進(jìn)行第五次農(nóng)村土地制度改革，這是一次旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面綜合性改革運(yùn)動(dòng)，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。中國(guó)理論界對(duì)農(nóng)村土地制度改革方案進(jìn)行了大量的探索，為解決中國(guó)“三農(nóng)”問題提供了許多豐富和寶貴的建議。

我國(guó)農(nóng)地制度創(chuàng)新的對(duì)策 一.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化、清晰界定

隨著農(nóng)地所有者與經(jīng)營(yíng)使用者的分離、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀要求，需要對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的邊界、內(nèi)容及占有的主體進(jìn)一步明晰。農(nóng)地最終所有權(quán)歸農(nóng)地集體組織全體成員共同占有，由集體經(jīng)濟(jì)組織代表其行使所有權(quán)。農(nóng)地集體經(jīng)濟(jì)組織憑所有權(quán)獲取收益，享有剩余索取權(quán)，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾砼c保護(hù)，但不能干涉經(jīng)營(yíng)使用者的正當(dāng)權(quán)益。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)由經(jīng)營(yíng)者通過承包、招投標(biāo)、拍賣、租賃等方式，從農(nóng)地集體經(jīng)濟(jì)組織獲取。在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者對(duì)歸其經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地?fù)碛惺褂?、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、代管、人股、抵押、繼承、收益等各項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用期內(nèi)，可以對(duì)農(nóng)地進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，也可以采用以上提到各種方式將農(nóng)地使用權(quán)讓渡出去，農(nóng)地使用權(quán)也可以成為投資人股的資本或獲取金融貸款的抵押資產(chǎn)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，使第三方獲得農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者從產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲取一定的收益與補(bǔ)償；農(nóng)地使用者在一定的期限內(nèi)享有農(nóng)地的正當(dāng)使用權(quán)和收益權(quán)。二．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

在現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成為客觀要求，但目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制仍不完善，成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的最大障礙，因此要建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一是逐步建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以村組為單位，把 農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)村勞動(dòng)力情況等資料進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，逐級(jí)上報(bào)匯總，實(shí)行年報(bào)制度。有條件的地方，逐步實(shí)行微機(jī)化聯(lián)網(wǎng)管理，實(shí)行信息資源共享。二是建立科學(xué)的農(nóng)地評(píng)定、評(píng)估體系，合理評(píng)估農(nóng)村土地價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。三是有條件的地方成立市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。

2.推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。一是建立健全以政府為主導(dǎo)，社會(huì)中介為補(bǔ)充的勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系，形成多形式、多層次、有保障的勞務(wù)輸出格局。二是進(jìn)一步拓展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工及流通業(yè)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，放手發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。三是進(jìn)一步搞好農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)。提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)層次。三．健全土地法律制度體系

農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基本制度，需要法律制度的維護(hù)和保障。農(nóng)地制度只有借助法律制度才能有效實(shí)施。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，法制化成為農(nóng)地制度進(jìn)一步完善的方向，這是降低市場(chǎng)交易成本，提高資源配置效率和維系社會(huì)公正的必然選擇。目前，我國(guó)涉及農(nóng)村土地關(guān)系的界定，有關(guān)土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的劃分及土地征占用方面的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等多種法律法規(guī)。在新的形勢(shì)下，這些法律法規(guī)需要不斷修訂完善，以逐步形成體系完善、內(nèi)容細(xì)致的土地法律制度體系。四．實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

1978年，我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較快地發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)步推進(jìn)，一種新的土地經(jīng)營(yíng)形式應(yīng)運(yùn)而生，即土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日漸突出，農(nóng)民迫切需要通過土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)來提高農(nóng)業(yè)效益，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力。目前，可從以下幾方面入手，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

1.建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地流動(dòng)的基礎(chǔ)條件就是在堅(jiān)持土地公有制的前提下，通過明晰產(chǎn)權(quán)，恢復(fù)土地的商品屬性和資本屬性，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織最終所有權(quán)與農(nóng)戶法人資產(chǎn)權(quán)分離。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是為了確保土地流轉(zhuǎn)的公平、公正、公開和合法，保證土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益不受損失。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是根據(jù)可耕土地規(guī)模、土地等級(jí)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地利用等情況，在一定區(qū)域范圍內(nèi)通過中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，將可規(guī)模化經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)與各農(nóng)戶承包所得的農(nóng)地使用權(quán)分離后，推向市場(chǎng)，面向社會(huì)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來決定誰該擁有農(nóng)地的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地向有能力、有資本的經(jīng)營(yíng)者集中。原農(nóng)地使用權(quán)承包者通過農(nóng)地生存保障功能貨幣化，確保其最低生活保障，保證原農(nóng)地承包者有再承包和為其提供勞務(wù)方面的優(yōu)先權(quán)。通過可規(guī)模化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“人格化”，分開農(nóng)地的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。多途徑、多形式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。2.完善農(nóng)村政策，以制度創(chuàng)新營(yíng)造土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的環(huán)境。

加快農(nóng)村稅費(fèi)改革，以制度約束為手段，把附加在土地經(jīng)營(yíng)過程中過高的負(fù)擔(dān)減下來，建立合理的農(nóng)業(yè)利益分配調(diào)節(jié)機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)進(jìn)行自我積累與補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的信心。農(nóng)村環(huán)境條件較差，農(nóng)民文化科技素質(zhì)不高，信息手段比較缺乏，要實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，必須在種植技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移等方面為農(nóng)民提供中介服務(wù)。通過制定優(yōu)惠政策，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，形成國(guó)家、集體、企業(yè)和個(gè)人等對(duì)農(nóng)業(yè)的多元化資金投入體制。完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。在當(dāng)前土地的保障功能還占主導(dǎo)且無可替代的情況下，要實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，必須加快建立與完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障轉(zhuǎn)讓出土地的農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)、獲益權(quán)和社會(huì)救濟(jì)權(quán)，以及從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民在遇到較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的生存發(fā)展權(quán)，為土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的健康運(yùn)行提供保障。參考文獻(xiàn)

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