第一篇：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與創(chuàng)新研究

——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專 題 號(hào)】MF1

【復(fù)印期號(hào)】2009年05期

【原文出處】《地方財(cái)政研究》(沈陽(yáng))2009年3期第9～13頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】羅重譜，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。（武漢 430060）

【內(nèi)容提要】 新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)民土地私有制—農(nóng)村土地集體所有制—農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制的制度變遷并日臻合理，制度績(jī)效有了明顯提升。然而，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊、產(chǎn)權(quán)主體殘缺等問題，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。為此，應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)，細(xì)分家庭承包土地使用權(quán)到個(gè)人，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)等化。同時(shí)，要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，分類處理農(nóng)村土地，保障國(guó)家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度等方面的配套措施。

【關(guān) 鍵 詞】產(chǎn)權(quán)/農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)/制度變遷

一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷與績(jī)效

(一)土地改革時(shí)期——農(nóng)民土地私有制

1949年以前，我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實(shí)行租佃制。在這種情況下，土地的所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，但由于長(zhǎng)期實(shí)行土地私有制，我國(guó)的土地交易、土地投機(jī)現(xiàn)象十分活躍。其結(jié)果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產(chǎn)效率，更導(dǎo)致了一系列社會(huì)矛盾，致使土地問題幾乎成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。因此，在《中華人民共和國(guó)土地改革法》的指導(dǎo)下，1950年冬至1952年春，我國(guó)開始并逐步完成了對(duì)三億多無地或少地的農(nóng)業(yè)人口地區(qū)的土地改革，其目標(biāo)是廢除地主階級(jí)封建剝削的土地制度，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，即變“地主所有、租佃經(jīng)營(yíng)”的土地產(chǎn)權(quán)制度為“農(nóng)民所有、個(gè)體經(jīng)營(yíng)”的土地產(chǎn)權(quán)制度，方法是在發(fā)動(dòng)群眾，劃分階級(jí)的基礎(chǔ)上，沒收地主的土地、農(nóng)具、耕畜，征收教堂、學(xué)校、團(tuán)體在農(nóng)村中的土地和其他公地。以鄉(xiāng)或相當(dāng)于鄉(xiāng)的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產(chǎn)資料，除歸國(guó)有的部分外，由鄉(xiāng)農(nóng)協(xié)會(huì)接收，按人口統(tǒng)一、公平、合理、無償?shù)胤峙浣o無地、少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)。通過土改運(yùn)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了以“耕者有其田”為特征的農(nóng)民土地所有制，這種農(nóng)民土地所有制是一種集所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)于一體的“單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，其產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，使農(nóng)民獲得了比較完整的排他性產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)歸屬是農(nóng)民個(gè)體。通過土改，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。

(二)農(nóng)村合作化和人民公社化時(shí)期——農(nóng)村土地集體所有制

由于農(nóng)民小土地私有制客觀上具有的不穩(wěn)定性和脆弱性，為避免重新出現(xiàn)兩極分化，從1952年起，全國(guó)開展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。經(jīng)歷了四年左右的時(shí)間后，勞動(dòng)群眾集體所有制逐漸替代了農(nóng)民土地私有制。這一過程主要分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段，組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)

生產(chǎn)互助組，即在土地和其他生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上實(shí)行以自愿互利為原則的勞動(dòng)互助。在這一階段，土地和其它生產(chǎn)資料仍屬于農(nóng)民私有，對(duì)土地不實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未改變。第二階段，將幾個(gè)互助組聯(lián)合起來，成立初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)行土地和其它生產(chǎn)資料入股，集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收入以按勞分配與按股分紅相結(jié)合。土地所有權(quán)歸私人所有，但土地使用權(quán)屬于集體，土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準(zhǔn)備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民個(gè)人的土地和其它生產(chǎn)資料無償轉(zhuǎn)歸高級(jí)合作社集體所有，實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按勞分配，這樣農(nóng)村土地集體所有制取代了農(nóng)村土地私有制。通過農(nóng)業(yè)合作化，有步驟地取締土地農(nóng)民個(gè)體所有制，在農(nóng)村建立了社會(huì)主義農(nóng)村土地集體所有制，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，因此對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作出了較大貢獻(xiàn)。1957年全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到604億元，完成原定計(jì)劃的101％，比1952年增長(zhǎng)25％，平均每年增長(zhǎng)4.5％，糧食產(chǎn)量達(dá)到19505萬噸，比1952年增長(zhǎng)19％，平均每年增長(zhǎng)3.7％，農(nóng)業(yè)合作化期間，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高也較快，每一農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值平均每年增長(zhǎng)1.7％。

1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，宣布了土地私有制的終結(jié)和勞動(dòng)群眾集體農(nóng)地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中央確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有；生產(chǎn)隊(duì)成為土地等資產(chǎn)的主要所有者，是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的基本經(jīng)濟(jì)單位；生產(chǎn)隊(duì)擁有了生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)。至此土地村社集體所有制確定了下來，農(nóng)村形成了以土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)高度集中統(tǒng)一、集體土地?zé)o償使用為主要特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，這種產(chǎn)權(quán)制度明顯不利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權(quán)利、利益和責(zé)任難以明確界定，土地使用者之間勞動(dòng)分工也存在著不合理性。更嚴(yán)重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)積極性，而且也影響著包括土地在內(nèi)的各種農(nóng)業(yè)資源的合理有效利用，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期處于緩慢發(fā)展的狀態(tài)，每一勞動(dòng)者提供的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農(nóng)民收入水平低下，1978年農(nóng)民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國(guó)平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)已名存實(shí)亡。

(三)十一屆三中全會(huì)以來——農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制

20世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制，是一個(gè)非常重要的制度性變革。它確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體土地及國(guó)家所有集體經(jīng)營(yíng)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)立了集體土地所有權(quán)或國(guó)有土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的新的土地關(guān)系。集體將土地等生產(chǎn)資料按照一定的條件交給農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)，以合同形式明確農(nóng)戶的生產(chǎn)指標(biāo)、上繳任務(wù)和集體提留，農(nóng)戶以戶為單位進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。這一新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持土地集體所有制不變的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長(zhǎng)期徘徊的局面，實(shí)現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以土地產(chǎn)出效率為例，糧食每公頃產(chǎn)量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經(jīng)濟(jì)作物增長(zhǎng)速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產(chǎn)權(quán)制度變革方向的，尤其是土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離更是一個(gè)變革的基本趨勢(shì)。應(yīng)該說，我國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施初步跳出了土地所有權(quán)即代表所有土地產(chǎn)權(quán)的窠臼，農(nóng)民開始擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)——相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及由此引起的部分收益權(quán)。比較新中國(guó)成立以來的三次土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，前兩次均為強(qiáng)制性制度變遷，但因制度本身與市場(chǎng)機(jī)制的適應(yīng)程度不同，在不同社會(huì)歷史時(shí)期的效益、成本比例不同而結(jié)果迥異；第三次最先引發(fā)的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強(qiáng)制性制度變遷模式被國(guó)家予以法律上的肯定?？梢姡绻恋禺a(chǎn)權(quán)制度安排不符合農(nóng)民對(duì)土地收益的合理預(yù)期，就不具有對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的激勵(lì)機(jī)制，土地資源就難以得到最優(yōu)化的配置，整個(gè)社會(huì)的效益也必然不能實(shí)現(xiàn)最大化的目標(biāo)。只有從農(nóng)民的利益出發(fā)，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，制定合理的制度安排，才能開發(fā)土地資源的巨大生產(chǎn)潛力，實(shí)現(xiàn)制度績(jī)效的最大化。

二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷及現(xiàn)實(shí)影響

我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)行以家庭承包制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的基本制度。改革初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于將農(nóng)民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的基礎(chǔ)之上，仍然存在產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)客體模糊等問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對(duì)土地的資金技術(shù)投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動(dòng)機(jī)制，使土地資源與其他生產(chǎn)要素達(dá)到優(yōu)化配置，從而使這一制度逐漸表現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不適應(yīng)。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已出現(xiàn)一些突出問題和嚴(yán)重的“異化現(xiàn)象”便是明證。

同時(shí)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制雖然是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的完善和發(fā)展，但這一體制仍未從根本上解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體殘缺問題。在我國(guó)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的今天，一方面，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地在城市、工業(yè)的侵蝕下不斷消減，農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間日益萎縮，而現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織又缺乏自我更新的適應(yīng)能力，集體經(jīng)濟(jì)被不斷削弱；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)要求傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展，這就要求土地經(jīng)營(yíng)向規(guī)?；较虬l(fā)展，而現(xiàn)有家庭承包制下的分散的農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)模式越來越不能適應(yīng)這種要求，表現(xiàn)為農(nóng)民增收越來越困難，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)接近傳統(tǒng)體制的增長(zhǎng)極限。

三、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑選擇

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，正進(jìn)入新的實(shí)質(zhì)性關(guān)鍵階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放使舊有農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)內(nèi)部自動(dòng)平衡機(jī)制得以形成與產(chǎn)生，投資與經(jīng)濟(jì)主體多元化，這構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)土地制度的新型微觀基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)體制全面改革與政治體制改革啟動(dòng)及其治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境整頓經(jīng)濟(jì)秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎(chǔ)。土地管理機(jī)構(gòu)的功能健全為土地制度的改革與體系建設(shè)奠定了組織基礎(chǔ)，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革與體系建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)，使其表現(xiàn)出一定的內(nèi)在強(qiáng)大動(dòng)力，這些都為新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下延展和物權(quán)化農(nóng)民的土地使用權(quán)多年來，在農(nóng)村土地的合理利用以及土地產(chǎn)權(quán)制度變革模式問題上一直爭(zhēng)論不休，其代表性觀點(diǎn)主要有：國(guó)有化、私有化、實(shí)行國(guó)家、集體、個(gè)人三元所有制、實(shí)行國(guó)家、個(gè)人復(fù)合所有制。筆者認(rèn)為，這些改革思路在現(xiàn)階段的中國(guó)都是不可行的。它們對(duì)于延續(xù)了幾十年的農(nóng)村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會(huì)的震蕩，偏離中國(guó)現(xiàn)實(shí)的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國(guó)有化、私有化或復(fù)合所有制相比，對(duì)土地集體所有制進(jìn)行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質(zhì)的“漸進(jìn)式”改革在中國(guó)最容易取得成功，因?yàn)樗o整個(gè)社會(huì)造成的震蕩和影響最小。而且目前的農(nóng)村集體所有制出現(xiàn)的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規(guī)模狹小、粗放經(jīng)營(yíng)、短期行為等弊端的根源在于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，各種土地權(quán)力不完整、不充分、不穩(wěn)定。而對(duì)這些問題的解決，不能從改革制度本身出發(fā)，而應(yīng)從制度的完善出發(fā)。因此，中國(guó)目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的起點(diǎn)仍是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，以此確定中國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點(diǎn)和基本指導(dǎo)思想，制定合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展戰(zhàn)略模式和階段性對(duì)策。

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，決不是堅(jiān)持現(xiàn)行的集體所有制不變，而是要在堅(jiān)持農(nóng)民集體所

有的前提下，探索農(nóng)地公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民應(yīng)不僅擁有土地的占有權(quán)和狹義的使用權(quán)，還應(yīng)該擁有處分土地使用權(quán)和因此獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化就是指將農(nóng)民的土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場(chǎng)化。法定化要求對(duì)農(nóng)戶土地的使用權(quán)的界定和保護(hù)，應(yīng)由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設(shè)，把土地使用權(quán)定為農(nóng)戶對(duì)土地的當(dāng)然權(quán)利。所謂固定化，要求把土地使用權(quán)固定在具體的地塊上，對(duì)土地不再進(jìn)行行政性調(diào)整?？衫^承化指土地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場(chǎng)化指土地使用權(quán)可以通過市場(chǎng)進(jìn)行交易。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化，實(shí)際上賦予了農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。通過將農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)延展，并通過市場(chǎng)方式的轉(zhuǎn)讓而將使用權(quán)物權(quán)化，可以有效地彌補(bǔ)目前因“產(chǎn)權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)民利益受損，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩的問題，從根本上保證了農(nóng)民作為土地使用權(quán)人所有的利益。

(二)加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度創(chuàng)新

1.細(xì)分家庭承包土地使用權(quán)到個(gè)人。我國(guó)目前實(shí)行的農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制，是農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，有包干到戶和包產(chǎn)到戶兩種具體形式。一旦使用權(quán)延展開來和實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，涵蓋了處分使用權(quán)和獲得處分使用權(quán)而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩(wěn)定的使用權(quán)擁有者的單位，也必然要求將土地使用權(quán)細(xì)分給各個(gè)家庭成員。筆者認(rèn)為在操作上應(yīng)該將已經(jīng)承包到戶的農(nóng)村土地使用權(quán)再在家庭內(nèi)部進(jìn)行細(xì)分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產(chǎn)權(quán)”，這種“分產(chǎn)權(quán)”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個(gè)家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產(chǎn)權(quán)”有其法定監(jiān)護(hù)人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行身份突破。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國(guó)農(nóng)村承包土地使用權(quán)的持有人只能是身份為“農(nóng)民”的個(gè)體，而在延展和物權(quán)化了土地使用權(quán)以后，如果還將土地使用權(quán)持有人限定為農(nóng)民或農(nóng)戶，無疑將大大限制土地使用權(quán)延展和物權(quán)化所產(chǎn)生的巨大意義，最初的制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的效果將會(huì)大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)突破農(nóng)民或農(nóng)戶這一身份限制，在土地使用權(quán)證轉(zhuǎn)移的時(shí)候，將范圍擴(kuò)展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權(quán)的持有者。

3.實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的對(duì)等化。對(duì)于延展和物權(quán)化后的集體土地使用權(quán)，在一定程度上要求在法律上享有與國(guó)有土地使用權(quán)所對(duì)等的權(quán)利，這主要表現(xiàn)在改變了農(nóng)業(yè)用途的集體土地上。(1)轉(zhuǎn)讓。集體土地使用權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，在集體土地用途上依法發(fā)生變化后，集體土地使用權(quán)人可以附隨于其建筑物的處分而轉(zhuǎn)讓其處分權(quán)。在建筑物被出賣、贈(zèng)與、繼承時(shí)，集體土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。(2)抵押。集體土地使用權(quán)可以作為抵押權(quán)的標(biāo)的物，此時(shí)，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當(dāng)?shù)厣系慕ㄖ锘蚱渌ぷ鳠o抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的集體土地使用權(quán)也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權(quán)人可以作為出租人將集體土地使用權(quán)連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)配套措施

1.建立并完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適地、適時(shí)地推行，反對(duì)一刀切。對(duì)于生產(chǎn)力發(fā)展水平較高的東部地區(qū)、沿海地區(qū)和城市郊區(qū)可以按照效率優(yōu)先的原則，建立市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)機(jī)制，而對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會(huì)保障功能，但是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是其方向。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要按照自愿的原則進(jìn)行，堅(jiān)決反對(duì)行政性、強(qiáng)制性地迫使農(nóng)民出讓土地使用權(quán)的行為，充分尊重農(nóng)民作為使用權(quán)擁有者的權(quán)益。同時(shí)，為防止土地過度兼并可能引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素，政府可以考慮采取“單一規(guī)則”在一定時(shí)期里限定土地最大經(jīng)營(yíng)規(guī)模：以縣域?yàn)閱挝唬_定農(nóng)民人均耕地面積，規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶擁有土地使用面積的最高限額為農(nóng)民人均耕地面積的一定的倍數(shù)，這個(gè)倍數(shù)的確

定或調(diào)整由立法機(jī)關(guān)確定，但調(diào)整的周期應(yīng)在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，如農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)公司和土地融資公司，以規(guī)范土地市場(chǎng)交易行為。

2.分類處理農(nóng)村土地。已經(jīng)是國(guó)有土地的，如國(guó)家森林、國(guó)家農(nóng)場(chǎng)、公路、河流等，保持其所有權(quán)性質(zhì)不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生變化，仍然為集體所有，但由于我國(guó)集體界限的模糊，則還需要對(duì)其進(jìn)行分類量化處理，以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。根據(jù)目前的《憲法》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村、組哪一級(jí)集體所有的土地，其使用權(quán)證也劃分給與之對(duì)應(yīng)的那一級(jí)集體；對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限模糊，不能直接界定為屬于鎮(zhèn)、村還是組的土地，其使用權(quán)采取2∶3∶5的比例分配給鎮(zhèn)、村、組，按照這種比例分配的緣由是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮(zhèn)再次之的組合方式。對(duì)于農(nóng)民的宅基地、自留地等屬于個(gè)人使用的土地，其所有權(quán)仍然明確為集體所有，而對(duì)于使用權(quán)的直接擁有權(quán)，則按照承包地的方式一樣，量化到個(gè)人。

3.注重國(guó)家利益、集體權(quán)益和農(nóng)業(yè)用地的保障。原來農(nóng)村里已有的國(guó)有土地，國(guó)家繼續(xù)完全享有所有權(quán)和使用權(quán)。對(duì)于土地閑置兩年(含)以上的，國(guó)家將收取農(nóng)村土地閑置稅，借此避免或減少目前農(nóng)村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化，使集體所有權(quán)由虛置落到實(shí)處，獲取到實(shí)實(shí)在在的看得見、摸得著的利益。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要嚴(yán)禁農(nóng)業(yè)用地流向非農(nóng)業(yè)用地，以遏止日益嚴(yán)重的耕地流失現(xiàn)象。市場(chǎng)化的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制會(huì)使土地資源流向利潤(rùn)高的產(chǎn)業(yè)，如工業(yè)用地、商業(yè)用地甚至房地產(chǎn)業(yè)，這樣一來耕地流失會(huì)愈演愈烈。因此，必須樹立起保護(hù)耕地的原則，具體可采取從規(guī)劃上保證、稅收調(diào)劑、堅(jiān)持目前采用的改變?yōu)榉寝r(nóng)用地要對(duì)等拓荒相應(yīng)面積的政策，用相應(yīng)的財(cái)政、稅收杠桿鼓勵(lì)荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運(yùn)用土地使用權(quán)證確保該類行為的合法、合理收益，對(duì)于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實(shí)施誰開發(fā)為良田，誰擁有土地使用權(quán)的原則。

4.創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度。確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位，建立并加強(qiáng)地籍管理法律制度，做好土地的確權(quán)工作，劃清國(guó)有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產(chǎn)權(quán)明晰。還要為集體土地使用權(quán)的延展和物權(quán)化創(chuàng)新法律機(jī)制：應(yīng)該通過立法來保障集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)的平等原則，明確集體土地使用權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)享有同等的法律地位和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接；建立和完善農(nóng)村閑置土地的法律調(diào)整和稅收調(diào)整，可以借鑒國(guó)有土地的實(shí)施方式，并與集體土地的特征緊密結(jié)合；建立和完善集體土地使用權(quán)變更相關(guān)稅法，包括農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)變更相關(guān)稅法和變更用途的使用權(quán)變更的相關(guān)稅法；調(diào)整和完善現(xiàn)階段的征用土地方面的法律法規(guī)，以立法的形式保障開發(fā)商以市場(chǎng)形式獲取集體土地使用權(quán)。

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第二篇：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀與改革模式選擇

內(nèi)容摘要：我國(guó)農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國(guó)有化的方案都不符合我國(guó)的國(guó)情，不是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總趨勢(shì)是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)，制度變遷，物權(quán)

建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀(jì)60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對(duì)“集體化”的有限的退出權(quán)；后者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的總趨勢(shì)是，以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。但目前，在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代主題下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在的問題孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷新的動(dòng)力，誘發(fā)了新一輪的制度變革。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它是由國(guó)家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)和投資激勵(lì)不足

現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，而集體可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次，它們?cè)诓煌潭壬隙际寝r(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規(guī)定則含糊不清?？梢?，農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對(duì)土地的實(shí)際占有權(quán)、完全經(jīng)營(yíng)權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。產(chǎn)權(quán)不完全導(dǎo)致的土地頻繁調(diào)整和有限的承包期限，容易造成農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地行為的短期性，抑制了農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經(jīng)營(yíng)方式，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，影響農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

(二)農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)，難以獲得規(guī)模效益

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動(dòng)力平均分配，這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散，難以形成規(guī)模效益。人地矛盾是我國(guó)的基本國(guó)情我國(guó)13億人中有9億是農(nóng)民，雖然我國(guó)耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)模式，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)?；图s化發(fā)展。加之當(dāng)前開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱等各種“圈地運(yùn)動(dòng)”使不可再生的土地資源流失嚴(yán)重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國(guó)地區(qū)之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡，在客觀上都要求土地經(jīng)營(yíng)必須提高效益。

(三)分散經(jīng)營(yíng)使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制必然形成小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，阻礙農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品小能適銷對(duì)路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。而且單個(gè)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、需求變化帶來的巨人風(fēng)險(xiǎn)；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場(chǎng)的交易費(fèi)用昂貴；三是缺乏獲得市場(chǎng)信息的有效渠道，缺乏對(duì)信息進(jìn)行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

(四)農(nóng)村土地與城市土地權(quán)利不平等

依照現(xiàn)有法律，只有城市的國(guó)有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國(guó)有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者：二是交易當(dāng)事者；三是強(qiáng)制交易合同執(zhí)行的執(zhí)法者。在這種制度框架內(nèi)，農(nóng)民幾乎沒有任何討價(jià)還價(jià)的余地。農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)有土地建設(shè)使用權(quán)出讓價(jià)格之間的差額，被地方政府與工商企業(yè)分享了。這種不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與不公平的征地方式，讓農(nóng)民在失去土地時(shí)無法獲得合理的補(bǔ)償。目前的土地制度把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國(guó)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)

1.明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對(duì)土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權(quán)，以法律形式肯定它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體。社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說是準(zhǔn)所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時(shí)將界定清楚，形成法律依據(jù)。

第三篇：制度論文-淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[定稿]

淺談農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是指權(quán)利人在其權(quán)利存在的土地上，為實(shí)現(xiàn)其利用土地的目的，分別依法行使其權(quán)利時(shí)對(duì)土地的用益、流轉(zhuǎn)、管理權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)。其特點(diǎn)是，將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，所有權(quán)歸集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，以農(nóng)戶家庭為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。此經(jīng)營(yíng)方式改變了原來人民公社的經(jīng)營(yíng)體制和以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)組織形式，在一定程度上規(guī)范了人民公社時(shí)期有名無實(shí)、殘缺不全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一種創(chuàng)新和集體所有制的復(fù)歸。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制因素的條件下實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它是由國(guó)家控制而由集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度帶來了一系列的問題，如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用不標(biāo)準(zhǔn)、不合理分配、農(nóng)民宅基地不合理占用、土地使用權(quán)尤其是非農(nóng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民的權(quán)益問題等。

具體而言，現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，但對(duì)于“集體”，法律上含糊不清，由此可見農(nóng)村土地所有權(quán)是缺失的。產(chǎn)權(quán)不完整可能導(dǎo)致土地頻繁調(diào)整，農(nóng)民進(jìn)行短期經(jīng)營(yíng)行為，甚至采用掠奪式經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地貧瘠化，不利于土地的可持續(xù)發(fā)展。因此目前我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的迫切要解決的就是明確土地產(chǎn)權(quán)所有。

另一方面，目前中國(guó)農(nóng)地面臨著土地分散經(jīng)營(yíng)，難以獲得規(guī)模效益。雖然我國(guó)的耕地面積豐富，但對(duì)于9憶農(nóng)民這個(gè)龐大的基數(shù)，人均耕地面積只有0.1公頃，僅有世界平均水平的42%。所以說，要從根本上提高效益，就必須改變這種小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)模式。

再且，分散經(jīng)營(yíng)使農(nóng)產(chǎn)品供給層次低，難以獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)面臨著小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，主體分散，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品無力抵御激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加之以封閉式的經(jīng)營(yíng)模式，使農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的交易費(fèi)用昂貴，同時(shí)缺乏對(duì)市場(chǎng)的有效信息，面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大大提高。家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。

在現(xiàn)有的法律中，只有城市的國(guó)有土地才可以出讓其建設(shè)使用權(quán)，而農(nóng)村集體農(nóng)地必須經(jīng)過政府征用，變成國(guó)有土地，才可以產(chǎn)生出建設(shè)使用權(quán)。這種不平等的土地權(quán)利，把農(nóng)民束縛在土地上，不利于農(nóng)民人口流動(dòng)，還嚴(yán)重影響了中國(guó)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。所以，改變這樣的法律法規(guī)，制定公平、合理的法律制度，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的一個(gè)重要方面。

總的來說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)指向是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟(jì)組織保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過一定的收益權(quán)來體現(xiàn)。農(nóng)戶擁有對(duì)土地的占有、收益、使用和有條件的處置權(quán)。集體憑借土地的終極所有權(quán)，可以依法進(jìn)行土地使用情況的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)農(nóng)地的承包、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的管理工作，可以依法收取地租。

第四篇：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷及其創(chuàng)新

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷及其創(chuàng)新

摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，體現(xiàn)了社會(huì)公平和人道。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國(guó)家的認(rèn)同，受到了政府和國(guó)民的高度重視，也是最重要的社會(huì)保障制度安排。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)社會(huì)保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成敗，因此，在重視社會(huì)保障制度的國(guó)家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何能在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的同時(shí)，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)，惠及子孫”的重要國(guó)策，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

本文共分五部分。第一部分：導(dǎo)論。該部分主要論述了文獻(xiàn)綜述及研究?jī)?nèi)容兩個(gè)方面的內(nèi)容。

第二部分，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。一個(gè)普遍適用的完美的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不存在的。每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不盡相同

第三部分：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷。隨著我國(guó)改革開放的推進(jìn)，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重的問題逐步凸顯出來，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、實(shí)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌勢(shì)在必行。

第四部分：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就及存在問題。

第五部分：就如何更好地發(fā)展和完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出一些針對(duì)性的建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制度變遷，制度創(chuàng)新

一、導(dǎo)論

1、文獻(xiàn)綜述

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)端于西方工業(yè)國(guó)家，至今已有百余年的歷史。其研究重點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是在維持現(xiàn)有制度框架的前提下，深入分析社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制的合理性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，并提出改革措施；二是論證如何構(gòu)建和組合多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，以解決日趨嚴(yán)重的人口老齡化問題；三是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與投資營(yíng)運(yùn)、基金管理與資本市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，國(guó)內(nèi)理論界關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面展開，在研究方法上越來越多的與國(guó)際接軌。1991 年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，這是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要標(biāo)志。同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究成為理論界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注要點(diǎn)。其研究的重點(diǎn)主要是實(shí)踐研究和理論研究。

從實(shí)踐方面來說，研究主要是圍繞城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體方案和運(yùn)行機(jī)制來進(jìn)行的。1993 年經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了中國(guó)社會(huì)保障制度改革的綱領(lǐng)性意見，其中以周小川等人的《企業(yè)社會(huì)保障職能獨(dú)立化》和《社會(huì)保障：經(jīng)濟(jì)分析和體制建議》為主的兩大研究報(bào)告得到了中央政府的肯定認(rèn)同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發(fā)表了兩大研究報(bào)告：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》和《中國(guó)如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國(guó)：老年保障》一書中提出了建立“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建議。1997-1999 年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院與德國(guó)阿登納基金會(huì)合作完成了“中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度研究”課題，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出了政策建議。2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在“中國(guó)發(fā)展論壇”上提交的“分離體制轉(zhuǎn)軌成本，建立可持續(xù)發(fā)展制度”的報(bào)告中針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題，提出了進(jìn)一步改革的思路。2000-2001 年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部社保所、法制所完成了“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算與管理”的大型課題，其中對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題提出了改革建議。

從理論研究方面來說，20 世紀(jì) 90 年代以來，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究開始初見成果，主要有：

鄭功成的《中國(guó)社會(huì)保障 30 年》立足改革開放 30 年理論與實(shí)踐中的一系列重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行理論分析和學(xué)術(shù)探討，具有較強(qiáng)的思想性、學(xué)術(shù)性、針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。

韓大偉等人合著的《養(yǎng)老金體制----國(guó)際比較、改革思路、發(fā)展對(duì)策》一書中較全面地介紹了國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行；宋曉梧教授的《中國(guó)社會(huì)保障體制改革與發(fā)展報(bào)告》中對(duì)美國(guó)、日本、加拿大、德國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了考察；鄧炳文教授的《當(dāng)代社會(huì)保障制度研究叢書》一書對(duì)英、美、法等國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)保障制度進(jìn)行了詳細(xì)介紹。

關(guān)于“統(tǒng)賬結(jié)合”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支平衡問題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平衡問題》和《論社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與收支平衡》。論文對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金平衡關(guān)系作了詳細(xì)分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統(tǒng)賬”制度收支平衡的關(guān)系；關(guān)于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管職能》一文，他們認(rèn)為由于市場(chǎng)失靈的存在，必須有政府對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管，提出政府要設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管制度，合理界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老基金的監(jiān)管權(quán)限，這對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康有序的發(fā)展具有十分重要的意義。

從我國(guó)實(shí)踐來看，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和模式選擇的爭(zhēng)論，從來沒有停止過，雖然取得一些共識(shí)，但仍有很多問題需要進(jìn)一步研究和探討。如何選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如何構(gòu)造一個(gè)高效率的管理體制，以及如何對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行有效的投資運(yùn)營(yíng)等，已成為我國(guó)面臨的突出問題。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要險(xiǎn)種越來越受到各級(jí)政府的關(guān)注。人人“老有所養(yǎng)”是我國(guó)國(guó)家發(fā)展的重要民生目標(biāo)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國(guó)家的認(rèn)同，受到了政府和國(guó)民的高度重視，也是最重要的社會(huì)保障制度安排。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)社會(huì)保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成敗，因此，在重視社會(huì)保障制度的國(guó)家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了20 多年的改革后進(jìn)入了全面建設(shè)時(shí)期，人人“老有所養(yǎng)”成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展的重要民生目標(biāo)，并載入了黨的十七大報(bào)告。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，不僅涉及人數(shù)眾多、基金規(guī)模龐大，且制度安排和資金積累的時(shí)間周期長(zhǎng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的影響舉足輕重。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與國(guó)家政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境及文化背景等密切相關(guān)，是一個(gè)與政治和經(jīng)濟(jì)都緊密相連的復(fù)雜系統(tǒng)，因此，世界各國(guó)理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)其制度建設(shè)與發(fā)展、制度改革與創(chuàng)新十分重視。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何能在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的同時(shí)，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)，惠及子孫”的重要國(guó)策。因此對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷及其創(chuàng)新研究對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建以及對(duì)我國(guó)繼續(xù)探索構(gòu)建具有中國(guó)特色的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都具有重要的意義。

2、研究?jī)?nèi)容

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度中最重要的組成部分，是當(dāng)今世界普遍實(shí)行的一種社會(huì)保障制度，具有以下主要特點(diǎn)：1.國(guó)家制定專門的法律法規(guī)，凡符合法律要求的企業(yè)和個(gè)人強(qiáng)制實(shí)施參加；2.這一制度能夠切實(shí)保證退休職工能夠分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；3.養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人按不同比例共同承擔(dān)；4.設(shè)立專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；5.設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。只有同時(shí)具備這五個(gè)特點(diǎn)，才能構(gòu)成完備的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。本文從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，充分考慮了我國(guó)所處的人口環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、文化環(huán)境及社會(huì)發(fā)展等諸多因素；立足于國(guó)家、社會(huì)急劇變革的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本理論和國(guó)家政策為指導(dǎo)原則，在回顧我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，評(píng)估改革的得失，提出一些觀點(diǎn)及其與之相應(yīng)的政策建議，繼續(xù)探索構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革

一個(gè)普遍適用的完美的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不存在的。每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式也不盡相同。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相互影響，隨著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)和政治情況的變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行改革。

新中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度在全國(guó)第一次創(chuàng)建。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐方面來看，改革開放以來，我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個(gè)層面發(fā)生的急劇變化。在短短二十多年間，從經(jīng)濟(jì)體制的變革而言，我國(guó)經(jīng)歷了三個(gè)階段：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國(guó)有企業(yè)改革以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最終確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，政治體制改革也逐步展開，整個(gè)中國(guó)社會(huì)不論是鄉(xiāng)村還是城市，都經(jīng)歷了全面而深刻的變革。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正發(fā)展從20世紀(jì)80年代中后期開始，到目前已有近30年。這期間經(jīng)歷了我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的創(chuàng)建、社會(huì)統(tǒng)籌的初步改革和統(tǒng)賬結(jié)合的完善，不同的經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實(shí)施的是與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“國(guó)家/企業(yè)保險(xiǎn)模式”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，之后實(shí)施的是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保險(xiǎn)保障型的社會(huì)統(tǒng)籌模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與現(xiàn)在不斷適應(yīng)我國(guó)歷史文化的多支柱型的保險(xiǎn)保障型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的變遷

1、我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其弊端（1951——1984）

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于建國(guó)初期，在建國(guó)后長(zhǎng)達(dá)三十多年的時(shí)間里，我國(guó)所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在保障職工基本養(yǎng)老方面起到了積極的作用。但改革開放以來，尤其是 20 世紀(jì) 80 年代中期我國(guó)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革以來，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。1984 年開始我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革和探索，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會(huì)覆蓋面窄；（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與勞動(dòng)貢獻(xiàn)基本無關(guān)；（3）社會(huì)化程度低；（4）養(yǎng)老金計(jì)發(fā)不能適應(yīng)新的工資制度；（5）養(yǎng)老金未與物價(jià)指數(shù)掛鉤；（6）退休條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)化。

2、養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革（1984——1991）

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌階段——20 世紀(jì) 80 年代初到 90 年代初。退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌在這一階段得以進(jìn)行，把原來的“企業(yè)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)，邁出了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來的觀念，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)?！币髧?guó)有企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負(fù)擔(dān)輕重不一的矛盾。

一方面，職工的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇在國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、在新企業(yè)和老企業(yè)、虧損企業(yè)和盈利企業(yè)之間出現(xiàn)了較大差別。如紡織、糧食等老行業(yè)企業(yè)的退休費(fèi)用相當(dāng)于工資的50%以上，甚至有的企業(yè)超過工資總額，致使負(fù)擔(dān)過于沉重。而電子、化工企業(yè)的退休費(fèi)用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業(yè)根本就沒有退休職工一說；另一方面，不同企業(yè)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)不均衡，甚至一些虧損企業(yè)的退休職工生活失去保障。據(jù)河南省1986 年社會(huì)統(tǒng)籌前的調(diào)查反映，曾對(duì) 9000 名職工停發(fā)了退休金，1.7 萬名職工暫時(shí)減發(fā)了退休金。在這樣一個(gè)背景下，退休費(fèi)社會(huì)化統(tǒng)籌機(jī)制開始在國(guó)有企業(yè)試點(diǎn)推廣。從1984 年開始，在國(guó)有企業(yè)中進(jìn)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個(gè)市、縣進(jìn)行了試點(diǎn)，以平衡國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)，并于一年多后全國(guó)推廣。

3、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推廣（1991——1998）

我國(guó)在經(jīng)歷了十年的經(jīng)濟(jì)體制改革之后，理論界對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成了較為深入的研究，與此相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究也更為深入。在理論準(zhǔn)備充分和實(shí)踐的要求下，促使了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，以推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推廣。

從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進(jìn)行了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的改革，開創(chuàng)了個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會(huì)保障體系的三項(xiàng)基本原則：1.社會(huì)保障體系更全面的、多層次的建立；社會(huì)保障政策實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一，但具體保障辦法對(duì)于城鄉(xiāng)居民有所區(qū)別。2.雇主和職工個(gè)人共同負(fù)擔(dān)職工養(yǎng)老金，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。3.把社會(huì)保障的行政管理與社會(huì)保障基金的經(jīng)營(yíng)實(shí)行分開管理。統(tǒng)一制度、統(tǒng)一受益規(guī)則逐步實(shí)現(xiàn)，并在統(tǒng)賬結(jié)合的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)分設(shè)行政管理與基金管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

4、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革深化及其完善（1998——至今）

從 90 年代末到現(xiàn)在，這一階段的改革在統(tǒng)賬模式不變的前提下，對(duì)相關(guān)制度和辦法作了一些局部的調(diào)整，做實(shí)了個(gè)人賬戶，改革了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，進(jìn)而完善養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放和退休人員的社會(huì)化管理，使改革不斷深化、完善。

四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就及其存在的問題

1、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就

十四屆三中全會(huì)以來，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了較快發(fā)展，社會(huì)保障基本框架已建立，進(jìn)行了多方面的改革和建設(shè)，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，保費(fèi)征繳金額及基金規(guī)模逐年擴(kuò)大，社會(huì)化管理水平逐步提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理逐步加強(qiáng)等等。

確保了勞動(dòng)者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國(guó)離退休職工人數(shù)只有370 萬人，至 2006 年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的離退休職工總數(shù)達(dá)到 4635 萬人，社會(huì)改革之初的 13 倍，養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的勞動(dòng)者超過 2 億人。新中國(guó)成立后的人口膨脹與改革開放后的計(jì)劃生育政策使我國(guó)的人口老齡化問題凸顯出來，這給我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成了巨大壓力，迫使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須進(jìn)行系統(tǒng)性的改革。經(jīng)過堅(jiān)持不懈的改革努力，1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立，后又經(jīng)過探索，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日趨得到完善，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)使人口老齡化社會(huì)的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)需求的多樣化，同時(shí)也形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的多樣化。這也是建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論基礎(chǔ)。1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，明確了政府、企業(yè)、個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，通過多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解決了不同階層的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系更為科學(xué)化、合理化。

2、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題（1）資金問題

隨著對(duì)外改革開放的進(jìn)展，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，增大了養(yǎng)老金的支付壓力。我國(guó)盡管經(jīng)過了這么多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，也積累了一些資金，且各級(jí)政府的支持也在加大，但是個(gè)人賬戶上的“空賬”問題依然十分突出?！翱召~”問題也可以說是國(guó)家對(duì)“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史欠債問題?！爸腥恕奔丛诮y(tǒng)賬結(jié)合或制度統(tǒng)一之前參加工作、之后退休的職工的個(gè)人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問題。

個(gè)人賬戶基金“空賬”運(yùn)行。我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，要求社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金分賬管理，但改革之初國(guó)家沒有支付“轉(zhuǎn)軌成本”，而是由地方和企業(yè)負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)軌成本”，結(jié)果就導(dǎo)致各地當(dāng)期支付的統(tǒng)籌基金壓力過大，因此，為應(yīng)付統(tǒng)籌基金當(dāng)期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒有按照規(guī)定從企業(yè)繳費(fèi)基金中向個(gè)人賬戶基金中劃入應(yīng)該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個(gè)人繳費(fèi)(4%)形成的個(gè)人賬戶基金用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，從而致使個(gè)人賬戶變成了“空賬”。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無法從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計(jì)的初衷無法實(shí)現(xiàn)是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的直接后果。（2）管理問題

工作人員的素質(zhì)雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關(guān)系：原來的人事部、勞動(dòng)部以及民政部對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都各管一塊。由于部門的不同就會(huì)有不同的意見分歧，部門之間的分歧則會(huì)導(dǎo)致效率低下。而在縱向上的組織體系：養(yǎng)老保險(xiǎn)的利益機(jī)制和管理責(zé)任還不清晰。因此基金管理也存在很多問題。我國(guó)目前沒有建立起全面、完善的養(yǎng)老基金保值、增值的有效機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老金的管理也沒有健全的法律制度或管理辦法，在養(yǎng)老金的使用、投資、運(yùn)營(yíng)等方面缺乏監(jiān)督機(jī)制，養(yǎng)老金的挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象普遍存在。

4、創(chuàng)新我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的客觀條件

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革包含體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)命題，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也是社會(huì)福利的改善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)模結(jié)構(gòu)和水平，而科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也必然推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了很大的進(jìn)步，而我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步就為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了經(jīng)濟(jì)前提，新建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體制基礎(chǔ)。改革初期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革良好的政策環(huán)境是政治體制改革為其創(chuàng)造的，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革被政府重視并積極支持。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)變革的必然結(jié)果是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，經(jīng)濟(jì)成分的多元化在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)并帶來社會(huì)分層的變化，要求對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)化改革日益迫切，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了社會(huì)條件，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等條件和因素的變化，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革創(chuàng)造了有利的環(huán)境因素。

（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐和理論均取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從1986年開始，這20多年的改革實(shí)踐是我國(guó)社會(huì)保障制度的專業(yè)工作者、以及從中央到地方各級(jí)干部，不斷借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，邊實(shí)踐、邊探索。與改革前相比，無論是在理論基礎(chǔ)、政策方案和實(shí)踐操作上都有了巨大進(jìn)步，如：“從簡(jiǎn)單的恢復(fù)社會(huì)保障的基本統(tǒng)籌資金需求，到借鑒各方面的經(jīng)驗(yàn)，注重有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)、國(guó)家、職工多方面積極性的制度模式，從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)環(huán)境到設(shè)計(jì)效率與公平相結(jié)合的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老目標(biāo)模式；從取消行業(yè)統(tǒng)籌到推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，確立統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)，都有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步?！睂?duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的作用，是制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行如何發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的同時(shí)，更對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生效率機(jī)制。因此，在理論認(rèn)識(shí)和改革實(shí)踐操作都有了巨大的進(jìn)步，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)。

（3）政府的積極推動(dòng)

政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革給予了高度重視。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，全面規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向、原則、方法等。1995年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，更明確、具體的規(guī)定了改革的目標(biāo)、基金籌集原則、養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、基金的管理和監(jiān)督等。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者、積極推動(dòng)者是政府。即政府成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者和積極推動(dòng)者。鄭功成在2000年9月勞動(dòng)和社會(huì)保障部首屆咨詢委員會(huì)第一次會(huì)議發(fā)言中就明確指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是在通過加入WTO融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)將被市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)控，由此，政府的主要職責(zé)不再是直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，而是轉(zhuǎn)向管理公共事務(wù)工作，作為維護(hù)公共利益和保障民生的社會(huì)保障機(jī)制，理所應(yīng)當(dāng)成為政府中心工作之一。政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主導(dǎo)和推動(dòng)作用表現(xiàn)在：一是積極推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，制訂和頒布具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，實(shí)施高效有力的行政管理，提供準(zhǔn)確及時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息和全面的服務(wù)；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)和國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)長(zhǎng)久的制度安排是政府的責(zé)任，政府的支持也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的強(qiáng)力推進(jìn)因素。

五、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新及其完善策略

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立必須與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是各國(guó)在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中的普遍經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家建立的一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫?，?shí)行“收入均等化、就業(yè)充分化、福利普遍化、福利設(shè)施體系化”，福利的恩澤遍及全體國(guó)民。但是，待遇水平的過高，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的事無巨細(xì)，超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力供給，從而給政府背上了十分沉重的財(cái)政包袱。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)我國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，過高或過低的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平都是不可取的。

我國(guó)現(xiàn)在仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人口多、底子薄，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力不夠雄厚是社會(huì)主義初期階段的特點(diǎn)，這也決定了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平要適當(dāng)。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)水平定得過高，就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，財(cái)政承受不了，勢(shì)必影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)使一些人成為躺在國(guó)家身上的懶漢，從而削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平也不能過低，否則，就難以維持保險(xiǎn)對(duì)象的基本生活，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩?？紤]到政府和社會(huì)兩方面的承受能力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍只能逐步拓寬，程度只能逐步提高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，要使職工在退休以后能夠維持中等生活水平。

1、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶

在我國(guó)，雇員個(gè)人不完全擁有雇主所有繳費(fèi)，參保人在職死亡或退休后死亡時(shí)，而賬戶資金未用完的部分，賬戶中個(gè)人繳費(fèi)的部分仍屬于個(gè)人所有，而雇主繳費(fèi)部分被納入社會(huì)統(tǒng)籌基金。關(guān)于個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額用完后仍需支付養(yǎng)老金現(xiàn)行政策，相對(duì)應(yīng)的規(guī)定從社會(huì)統(tǒng)籌基金中支出，實(shí)質(zhì)上是一種“統(tǒng)賬”混淆的制度。因此，無論是應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰，還是著眼于個(gè)人賬戶制度本身的要求，將個(gè)人賬戶做實(shí)都具有重要的意義。

做實(shí)個(gè)人賬戶是建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然選擇，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容。賬戶做實(shí)后，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將會(huì)明顯下降，我國(guó)將建立嶄新的真正意義上的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要改變我國(guó)的個(gè)人賬戶“空帳”現(xiàn)狀，把個(gè)人賬戶做實(shí)，關(guān)鍵在于個(gè)人賬戶的管理與投資。目前，我國(guó)已經(jīng)具備做實(shí)個(gè)人賬戶的基本條件。個(gè)人賬戶做實(shí)后，個(gè)人繳費(fèi)將推出當(dāng)前支付，當(dāng)期收支隨之會(huì)出現(xiàn)大缺口，各級(jí)政府應(yīng)保持賬戶做實(shí)前對(duì)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的補(bǔ)助不變，還需要對(duì)做實(shí)賬戶后新增加的缺口補(bǔ)助不變，這是做實(shí)個(gè)人賬戶必須的成本。對(duì)此，有關(guān)專家學(xué)者提出了一些建議：一是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”，提供適度補(bǔ)償；二是地方財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以確保配套資金；三是加強(qiáng)廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。

2、加快養(yǎng)老保險(xiǎn)立法步伐及監(jiān)督體系

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一和社會(huì)成員享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)力和機(jī)會(huì)的平等性，就涵蓋了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化，為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體操作提供了法律依據(jù)。從實(shí)質(zhì)而言，政府、企業(yè)與個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)和不同社會(huì)群體或利益集團(tuán)的利益調(diào)整被社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的制度安排所牽涉，因此，法律法規(guī)就是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)置、修改和變動(dòng)的依據(jù)。具體地說，居民享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利及國(guó)家、社會(huì)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的責(zé)任或義務(wù)由法律規(guī)定。從瑞典等西方國(guó)家建立和完善社會(huì)福利制度的經(jīng)歷來看，都是立法在前，操作在后，每實(shí)行一項(xiàng)福利措施，總是先有一項(xiàng)法律出臺(tái)，對(duì)該福利措施作出明確的規(guī)定，使之有章可循，有法可依。

國(guó)家立法機(jī)關(guān)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最高決策者，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)在廣泛討論的前提下通過相應(yīng)的立法來確定。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始終是在政策主導(dǎo)下運(yùn)行，缺少了法律的硬性保證，所以要加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制建設(shè)，以便更好的使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能夠在法律的主導(dǎo)下順利進(jìn)行。一種制度只有把它作為法律固定下來，這種制度才會(huì)具有強(qiáng)有力的強(qiáng)制性和約束性的作用。

隨著我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府全包型逐步向基金型過渡，十幾年來，中央政府頒發(fā)了一系列的相關(guān)規(guī)定或條例，這些政府文件對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展起到了強(qiáng)有力的支撐和保障作用。目前，由于我國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都處于一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)型期，保費(fèi)的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運(yùn)營(yíng)涉及各級(jí)政府職能部門和其他方方面面的機(jī)構(gòu)個(gè)人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國(guó)養(yǎng)老金能夠及時(shí)足額地收繳和發(fā)放，高效、安全地運(yùn)行，制度的法律權(quán)威維護(hù)機(jī)制一定要健全有力，關(guān)鍵決策要有規(guī)范的法律程序，對(duì)投資安全要引入法律層面的保障力度，對(duì)重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據(jù)和力度，做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

健全、完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化，是我國(guó)必須采取的緊迫之策，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化建設(shè)，必須借鑒現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)逐步加以規(guī)范并完善。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督體系是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的重要組成部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體系分為四部分：一是基金監(jiān)督制度。即一方面制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理規(guī)則，規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理行為；另一方面制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序，以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督人員的行為等。二是行政監(jiān)督。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由政府的專門職能部門代表國(guó)家進(jìn)行全程監(jiān)督，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的貫徹執(zhí)行由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)定期監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出、投資等過程。三是審計(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)定期對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支及管理進(jìn)行依法審計(jì)，其審計(jì)結(jié)果向社會(huì)大眾公布，從而使違紀(jì)行為得以杜絕和減少發(fā)生。四是社會(huì)監(jiān)督。新的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由國(guó)家、用人單位、勞動(dòng)者、公民等各方代表組成，實(shí)行全面監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，社會(huì)監(jiān)督的職能充分發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)制度的建立，監(jiān)督舉報(bào)辦法的制定，通過監(jiān)督電話、公共媒體等多種渠道，接受各界對(duì)違反使用社會(huì)保險(xiǎn)基金的舉報(bào)，以加大力度查處違規(guī)動(dòng)用基金的行為等。

3、階段性提高退休年齡

階段性提高退休年齡，特別是婦女的退休年齡，從而老年撫養(yǎng)比例降低，養(yǎng)老金發(fā)放的沉重壓力減輕。提高退休年齡，在減少退休人口的同時(shí)還可以相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國(guó)目前的退休年齡如果各提高 5 歲的話，當(dāng)前退休人口會(huì)減少 1000 萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。

影響?zhàn)B老金負(fù)擔(dān)水平的一個(gè)基本因素是退休年齡。一般情況下，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定時(shí)，如果退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就會(huì)縮短，從而養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)就會(huì)降低。50 年代初規(guī)定男性 60 歲和女性 55 歲的退休年齡，而當(dāng)時(shí)我國(guó)居民平均預(yù)期壽命為 49 歲，但目前我國(guó)人口平均壽命己上升到 70 歲左右，所以，我國(guó)存在著較大的空間提高退休年齡。自然，加劇就業(yè)壓力是提高職工的退休年齡在短期內(nèi)遇到的難題，但是，就中長(zhǎng)期來講，無論是對(duì)促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利轉(zhuǎn)制，還是提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力而言，提高職工的退休年齡都是大大有益的。具體操作中可采取逐步提高退休年齡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

4、逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值

既安全又高效地管理和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對(duì)于保證養(yǎng)老金定額支付需求，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是非常重要的一個(gè)問題。政府部門管理的方式中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)被當(dāng)成政府部門專用資金的來源，因此，如果服從于政治目的而不服從于非經(jīng)濟(jì)效益，這樣對(duì)基金的保值增值不僅沒有幫助，消費(fèi)、赤字的危險(xiǎn)性還會(huì)得到助長(zhǎng)、鼓勵(lì)。當(dāng)然，若由非政府部門經(jīng)營(yíng)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，則政府相應(yīng)的職能部門有必要來對(duì)這些民間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融和財(cái)務(wù)方面的全面監(jiān)控，我們?yōu)榱朔乐刮璞仔袨?，基金?jīng)營(yíng)的法定資本金制度、財(cái)務(wù)公開和效績(jī)?cè)u(píng)估以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度就要逐步建立健全起來，使與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)涉及投資范圍、投資方式以及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)化的政策條件和環(huán)境條件能夠得到相應(yīng)的提供，從而來提高基金投資收益。

不能克服養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)，基金能否保值增值在很大程度上是其決定因素，把基金投入資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)必不可少的途徑。20 世紀(jì) 80 年代后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)開始在許多國(guó)家開始進(jìn)行，從而來提高基金收益率，以滿足長(zhǎng)期支付養(yǎng)老金的需要。在基金的投資運(yùn)營(yíng)中，真正解決增值保值問題，需要注意三點(diǎn)：第一，為了確?；鸬陌踩屯暾仨氝M(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；第二，實(shí)現(xiàn)盡可能高的投資回報(bào)率，基金運(yùn)營(yíng)必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，要充分預(yù)計(jì)基金運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期金融風(fēng)險(xiǎn)，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式

在我國(guó)，企業(yè)的養(yǎng)老需求由于所有制、規(guī)模、性質(zhì)、退休人員負(fù)擔(dān)程度的不同而存在巨大差異，社會(huì)需求的充分滿足只有多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品才能提供，企業(yè)年金計(jì)劃的出臺(tái)就是其中之一，統(tǒng)一規(guī)范團(tuán)體年金產(chǎn)品，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)供給能力。

從政府控制的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式到政府部門嚴(yán)格監(jiān)管的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式是基金管理必須經(jīng)歷的兩個(gè)步驟。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理過渡模式的構(gòu)建?；I集基金的管理由獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門、專項(xiàng)負(fù)責(zé)，投資運(yùn)營(yíng)個(gè)人賬戶基金和統(tǒng)籌結(jié)余基金則由政府控制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司專門負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格限定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督制度逐步建立和完善。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)模式的構(gòu)建。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理主要由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理由政府部門制定嚴(yán)格的養(yǎng)老金法律法規(guī)，且養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)由較獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金公司進(jìn)行。

第五篇：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的探索 ——北京郊區(qū)“鄭各莊現(xiàn)象”實(shí)證分析 章政

【專題名稱】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊 【專 題 號(hào)】F2 【復(fù)印期號(hào)】2005年08期 【原文出處】《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》(京)2005年02期第73～77頁(yè) 【作者簡(jiǎn)介】作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

【內(nèi)容提要】 本文對(duì)華北農(nóng)村一個(gè)普通鄉(xiāng)村短短5年內(nèi)發(fā)生的天翻地覆的變化及其原因即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革進(jìn)行了系統(tǒng)分析。本文認(rèn)為，應(yīng)該從完善土地經(jīng)營(yíng)、優(yōu)化土地管理和提高土地利用效率幾個(gè)方面正確認(rèn)識(shí)“鄭各莊現(xiàn)象”。“鄭各莊現(xiàn)象”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義在于它提出了一種鄉(xiāng)村城市化的新模式，建立了一套農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中土地委托—代理機(jī)制的新理念。

【關(guān) 鍵 詞】“鄭各莊現(xiàn)象”/農(nóng)村城市化/農(nóng)民市民化/土地產(chǎn)權(quán)制度

一、問題的提出

鄭各莊村是華北平原的一個(gè)極其普通的農(nóng)村，隸屬于北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，距北京市中心約35公里。全村共有413戶農(nóng)戶，人口1350人，其中，農(nóng)業(yè)人口1083人，村域面積4332畝，耕地1600畝。到1988年為止，全村經(jīng)濟(jì)仍然依靠傳統(tǒng)的種植業(yè)（小麥和玉米），人均純收入不足3000元。但是，5年后的2003年，該村人均純收入達(dá)到16500元，超過全國(guó)平均數(shù)的5倍多，一躍成為北京近郊經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)村之一（注：鄭各莊1999躋身“京郊百?gòu)?qiáng)村”行列，并先后榮獲“全國(guó)文明村”、北京市“調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)先進(jìn)單位”、“首都創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)活動(dòng)示范點(diǎn)”，2003年獲得全國(guó)獎(jiǎng)項(xiàng)1個(gè)，市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)5個(gè)，區(qū)級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)24個(gè)，鎮(zhèn)級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)20個(gè)。）。2003年，全村共創(chuàng)造新就業(yè)崗位5000多個(gè)，農(nóng)民目前已逐步形成了“工資收入+土地股權(quán)收入+社會(huì)保障收入”多元化的穩(wěn)定的收入結(jié)構(gòu)。短短幾年內(nèi)，全村98％的村民由昔日的平房遷入整潔的樓房，人均居住面積達(dá)到80平方米以上，舊村改造基本完成。

鄭各莊村用5年的時(shí)間，走完了一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村10年走完的路，完成了發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村最快也要20年才能完成的農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的過程。這其中蘊(yùn)涵的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)問題引人注目。為了詮釋這個(gè)華北鄉(xiāng)村的突變，筆者姑且稱之為“鄭各莊現(xiàn)象”。

二、“鄭各莊現(xiàn)象”的特點(diǎn)

1.時(shí)間短、變化快。改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了許多城鎮(zhèn)化的成功典范，例如華西村、南山村、韓村河等。這些成功的鄉(xiāng)村典型的一個(gè)共同特點(diǎn)是其變遷可以歸結(jié)為：脫離土地→就業(yè)結(jié)構(gòu)變化→收入增加→生活躍遷→村落變?nèi)荩幢憩F(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)循序漸進(jìn)的演變過程。但是，在中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行條件下，要完成這一過程，即便一切條件具備，至少也要10年的時(shí)間。然而，鄭各莊村只用短短5年時(shí)間，便完成了古典經(jīng)濟(jì)理論中“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的不可逾越的鴻溝，創(chuàng)造了一個(gè)村落發(fā)展的奇跡，其原因在于鄭各莊村的變化，不是上述過程簡(jiǎn)單的遞進(jìn)，其變化可以概括為：脫離土地+就業(yè)結(jié)構(gòu)變化+收入增加+生活躍遷+村落巨變，即這些在其他成功的鄉(xiāng)村中見到的階段性變化，在“鄭各莊現(xiàn)象”中是疊加起來、濃縮在一起完成的。這就是“鄭各莊現(xiàn)象”創(chuàng)造出時(shí)間奇跡的秘密之所在。

2.以農(nóng)民“上樓”為主線。鄭各莊村的變化，是從改變農(nóng)民住房狀況入手的。眾所周知，中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)傳統(tǒng)消費(fèi)觀念是有了錢就蓋房，如果說土地是農(nóng)民不得不依附的生存條件，建造住房就是農(nóng)民世世代代難以擺脫的生活壓力。用鄭各莊村民的話來說，好容易積累的一點(diǎn)錢，最后都用到蓋房上去了。為了解決村民無休止的住房投資和攀比現(xiàn)象，從1998年開始，該村首先對(duì)村民的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在村委會(huì)的組織協(xié)助下，集資500多萬元，蓋了4棟樓，根據(jù)自愿“上樓”和舊房估價(jià)折抵樓房的原則，第一批144戶首先搬進(jìn)了樓房，開始了農(nóng)民“上樓”的過程。通過這種平房置換樓房的方式，從1998年到2003年，全村共建設(shè)村民住宅23幢，完成住宅面積33176平方米。全村村民分四批（第一批144戶，第二批80戶，第三批227戶，第四批81戶）實(shí)現(xiàn)了村民居住方式的轉(zhuǎn)變（注：4批“上樓”農(nóng)戶共532戶，大于全村戶籍登記戶數(shù)413戶，原因是“上樓”后部分農(nóng)戶核心家庭分居導(dǎo)致戶數(shù)增加。）。目前，鄭各莊村整體的農(nóng)民“上樓”率已經(jīng)超過98％，人均居住面積達(dá)到80平方米以上。通過農(nóng)民“上樓”，共置換宅基地1050畝，為下一步的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和招商引資提供了寶貴的土地資源。

3.以收入結(jié)構(gòu)多元化為核心。農(nóng)民“上樓”后，生活方式發(fā)生了巨大變化，如果不能把“上樓”的農(nóng)民變成居民（工人），即使“上了樓”，他們也沒法長(zhǎng)居久安。因此，在實(shí)現(xiàn)“上樓”的同時(shí)，確保農(nóng)民收入、就業(yè)、社會(huì)福利，就成了關(guān)鍵問題。由此，鄭各莊村采取了土地經(jīng)營(yíng)集中化、個(gè)人收入工資化、社會(huì)保障集體化的方式，將村民原來單一的土地經(jīng)營(yíng)收入轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋毓蓹?quán)收益+工資+社會(huì)保障收入”，確保了村民“上樓”與收入增加同步實(shí)現(xiàn)。土地股權(quán)收入是指在全體村民同意的基礎(chǔ)上，把“上樓”農(nóng)民的宅基地的使用權(quán)委托給村委會(huì)，村委會(huì)再以土地入股的方式將原宅基地的使用權(quán)交給本村經(jīng)濟(jì)實(shí)體宏福集團(tuán)公司（注：宏福集團(tuán)公司是該村原以建筑業(yè)為主的村辦企業(yè)，經(jīng)合并調(diào)整后組建企業(yè)集團(tuán)，它與后來招商引資引入的外部企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)”）構(gòu)成該村經(jīng)濟(jì)的兩大主體。“宏?！笔青嵏髑f村舊村改造（農(nóng)民“上樓”）后新建的村民居住小區(qū)的名稱。），公司在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)，在不改變土地性質(zhì)的前提下，通過統(tǒng)一招商引資的方式，引入各類經(jīng)濟(jì)效益好、能耗低、環(huán)境污染少的企業(yè)。農(nóng)民不參與這部分土地的經(jīng)營(yíng)，但每年都享受土地收益分紅。工資收入是指農(nóng)民全部進(jìn)入村內(nèi)企業(yè)（統(tǒng)稱為“宏福集團(tuán)公司”）就業(yè)。全村現(xiàn)有企業(yè)40家，2004年，人均工資達(dá)到1100元。社會(huì)保障收入是指全村“上樓”農(nóng)民在生活用水、燃?xì)?、取暖、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育等方面享受村里統(tǒng)一補(bǔ)貼，2003年，全村福利支出為297萬元，人均達(dá)到2200元。

就這樣，農(nóng)民“上樓”為土地資源的合理利用提供了必要條件，土地利用結(jié)構(gòu)和方式的改變，又保障了農(nóng)民收入的穩(wěn)定，使農(nóng)民“上樓”成為可能，進(jìn)而創(chuàng)造出一種嶄新的“鄭各莊模式”。

三、鄭各莊村民的收入結(jié)構(gòu)

1.土地股權(quán)收入。在土地流轉(zhuǎn)過程中，鄭各莊村以保護(hù)農(nóng)民的根本利益為前提，不搞土地轉(zhuǎn)讓，全部采取土地租賃形式。村委會(huì)與企業(yè)建立土地租用關(guān)系，不論是自辦企業(yè)還是引進(jìn)企業(yè)，其用地一律實(shí)行有償使用。至于收取租金的標(biāo)準(zhǔn)，已不再用糧食產(chǎn)量的價(jià)值去換算，而是通過對(duì)企業(yè)效益的評(píng)估來確定。村集體向企業(yè)收取每年每畝5000～10000元的土地租金。企業(yè)的盈虧不影響農(nóng)民的收益，不讓村民承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。其分配方式為先按全村耕地總面積和本村現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算出人均耕地面積，即為每人擁有的耕地“股份”。每年收益分配前，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行一次調(diào)整。對(duì)每戶而言，增人（指按政策規(guī)定的新生、遷入）必增股，減人（指死亡、遷出）必減股。股份分紅形式為將土地經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的60％作為集體股紅利，用于來年的生產(chǎn)發(fā)展基金；40％作為個(gè)人股紅利；再?gòu)募w股和個(gè)人股的紅利中分別提取10％作為以豐補(bǔ)歉的儲(chǔ)備基金，專款專用；剩余90％的個(gè)人股份紅利作為當(dāng)年的股金分紅，每年1月上旬向全村村民以現(xiàn)金的形式兌現(xiàn)。1999～2003年，參照土地的種植收益情況進(jìn)行股份分配，平均每人每年分紅50元左右（注：土地收益分配制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是對(duì)企業(yè)出租時(shí)，按企業(yè)效益制定租金標(biāo)準(zhǔn)，而收益分配仍參照土地收益水平進(jìn)行，其目的是保障土地收益的穩(wěn)定性和持久性。另外，該村的農(nóng)業(yè)用地（耕地）全部由農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)品種按市場(chǎng)需求決定，農(nóng)業(yè)公司委托宏福集團(tuán)管理。）。

2.企業(yè)股份收入。1999年11月，該村最大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司完成了由原來村辦集體所有制企業(yè)向村辦集體股份有限責(zé)任公司的轉(zhuǎn)換。該公司股份結(jié)構(gòu)為：公司持法人（控）股，占66.67％；村委會(huì)持集體股（集體原始資產(chǎn)折抵），占16.66％強(qiáng)；村民持個(gè)人股（在自愿的前提下以現(xiàn)金購(gòu)買），占16.66％強(qiáng)。

在企業(yè)轉(zhuǎn)制中，鄭各莊村堅(jiān)持了兩個(gè)原則：一是突出維護(hù)集體利益。為防止集體資產(chǎn)因轉(zhuǎn)制而流失，該村把企業(yè)總股本的66.67％作為企業(yè)法人控股，法人股的紅利直接用于資本積累和擴(kuò)大再生產(chǎn)；同時(shí)，把村委會(huì)列為企業(yè)的第二大股東，其目的，一方面是對(duì)公司的決策和管理實(shí)施有效的監(jiān)督，另一方面是將所得紅利投入公益設(shè)施的建設(shè)方面，以保證集體公益事業(yè)得到鞏固和加強(qiáng)。二是讓村民得實(shí)惠。為了讓村民得到實(shí)惠，個(gè)人股一律面向村民發(fā)售；對(duì)個(gè)人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以現(xiàn)金的方式由個(gè)人自愿認(rèn)購(gòu)。盡管企業(yè)的創(chuàng)業(yè)者過去在創(chuàng)業(yè)過程中付出了許多，如今為了企業(yè)的發(fā)展又做出了利益上的犧牲和奉獻(xiàn)，但是，他們對(duì)此毫無怨言。村民說得好：“如果按貢獻(xiàn)配股，企業(yè)中80％的股份非這些創(chuàng)業(yè)者莫屬?！贝迕駥?duì)這種股份配置方式十分滿意。企業(yè)在1999年和2003年分別投放的個(gè)人股，都在一周之內(nèi)被村民認(rèn)購(gòu)一空。目前，全村共有189戶村民成為企業(yè)股東，占全村總戶數(shù)的46％，其中，股份最高的近百萬元，最少的2000元。他們每年都從企業(yè)中得到相當(dāng)于股本15％的紅利回報(bào)。企業(yè)改制后，實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化，建立了投資者“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)了管理者和經(jīng)營(yíng)者兩個(gè)積極性，尤其是職工參股入股，實(shí)現(xiàn)了職工與企業(yè)利益的高度融合，增強(qiáng)了企業(yè)的向心力和凝聚力，走出了一條村辦集體股份制企業(yè)的發(fā)展道路。

3.社會(huì)保障收入。鄭各莊村之所以能實(shí)現(xiàn)上述土地和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的股份化操作，一個(gè)重要的原因是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大力量和影響，即通過村委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體——宏福集團(tuán)公司的土地和股權(quán)參與，保證了宏福集團(tuán)公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與村莊發(fā)展利益的一致性，從而確保了其經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)對(duì)改善村民福利的供給機(jī)制。例如，目前實(shí)行的村民就業(yè)制度、補(bǔ)貼制度和保障制度等就是這一機(jī)制的突出表現(xiàn)。村委會(huì)就業(yè)安置辦公室規(guī)定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置辦”登記報(bào)名，就能得到妥善的就業(yè)安置。2003年，全村共有勞動(dòng)力697人，在本村企業(yè)就業(yè)的有570人，從事個(gè)體或在外務(wù)工的有110人，就業(yè)率達(dá)到97.6％。補(bǔ)貼制度包括：①用水補(bǔ)貼，即每人每月5立方米以內(nèi)的水全額報(bào)銷；②取暖補(bǔ)貼，即每立方米補(bǔ)貼1元；③燃?xì)庋a(bǔ)貼，即每人每月2立方米全額報(bào)銷；等等。上述補(bǔ)貼數(shù)額合計(jì)相當(dāng)于人均800元/年。社會(huì)保障制度包括：①教育補(bǔ)貼，即幼兒、小學(xué)、初中學(xué)費(fèi)全額報(bào)銷，對(duì)中專、高中生一次性補(bǔ)貼6000元，對(duì)大學(xué)?？粕淮涡匝a(bǔ)貼17000元；②低保補(bǔ)貼，即500元/月，而北京市最低標(biāo)準(zhǔn)為495元/月；③村民退休金制度，即男性年滿55歲以上、女性年滿50歲以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的醫(yī)療補(bǔ)助，而北京市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)為290元/月。

四、對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式的思考

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的根本利益所在。如果土地的利用和流轉(zhuǎn)損害了農(nóng)民的利益，不僅農(nóng)民不會(huì)答應(yīng)，流轉(zhuǎn)也不可能成功，甚至?xí)砀蟮纳鐣?huì)問題?！班嵏髑f模式”的一個(gè)最大特點(diǎn)在于農(nóng)民用自己的智慧，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度做了一種理性的調(diào)整嘗試，其主要意義表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.優(yōu)化了土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高了土地利用效率。土地股權(quán)制度是指農(nóng)民以土地使用權(quán)作為股份投資入股，土地經(jīng)營(yíng)主體（村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）定期分配給農(nóng)民股利的一種新的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，也稱為土地使用權(quán)制度。從產(chǎn)權(quán)界定來看，土地使用權(quán)入股，使產(chǎn)權(quán)的界定和調(diào)整由價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)，不僅降低了產(chǎn)權(quán)界定的技術(shù)難度，而且使操作更為簡(jiǎn)單；價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物形態(tài)上合并起來，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而提高資源的配置效率。

從土地管理來看，土地使用權(quán)入股，也使得管理費(fèi)用大為節(jié)約：第一，單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)化為村委會(huì)和宏福集團(tuán)公司董事會(huì)的集體決策，決策成本降低。第二，土地使用權(quán)入股減少了農(nóng)戶在土地利用方面的摩擦，降低了均包制條件下分戶轉(zhuǎn)包所發(fā)生的交易費(fèi)用。第三，集體由對(duì)眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對(duì)受托人宏福集團(tuán)公司的監(jiān)督管理，降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。另外，土地使用權(quán)制度的創(chuàng)新是與農(nóng)民城市化進(jìn)程同步進(jìn)行的。農(nóng)民對(duì)于土地的感情是復(fù)雜的。一方面，耕地成本的提高使越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；另一方面，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，農(nóng)民還可以依靠土地獲得基本的衣食保障。在土地使用權(quán)入股之后農(nóng)民可以獲得穩(wěn)定的租金收益，不受企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的影響。正是在這一基本的前提下，農(nóng)民才有可能放棄承包地和宅基地的使用權(quán)，“折抵上樓”。而村民“上樓”是從真正意義上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，徹底將農(nóng)民從土地上解放出來，引導(dǎo)農(nóng)民向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加速了城市化進(jìn)程。

2.有利于加強(qiáng)土地管理，形成合理的土地委托—代理機(jī)制。鄭各莊村對(duì)入股后的土地采用的是“村企合一”的經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)民、村委會(huì)與宏福集團(tuán)公司之間存在著雙層委托—代理關(guān)系。這種制度的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，宏福集團(tuán)公司作為企業(yè)實(shí)體行使土地出租過程中的經(jīng)營(yíng)權(quán)和決策權(quán)，與村委會(huì)相比較而言利益主體更為單一，更具有信息、人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在挑選項(xiàng)目和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更有遠(yuǎn)見，從而降低了經(jīng)營(yíng)和決策風(fēng)險(xiǎn)，為土地的有效利用提供了組織保障。第二，宏福集團(tuán)公司與宏福創(chuàng)業(yè)園（注：宏福創(chuàng)業(yè)園是在農(nóng)民“上樓”后置換出的1050畝土地上新建的工業(yè)園區(qū)，主要用于對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的招商引資。）內(nèi)的企業(yè)基本上都建有控股、參股的合作關(guān)系，這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的方式能激勵(lì)宏福集團(tuán)公司更好地行使招商時(shí)的決策權(quán)和招商后的監(jiān)督權(quán)，從而保障農(nóng)民的基本利益。第三，由企業(yè)實(shí)體行使經(jīng)營(yíng)決策權(quán)更有利于體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。例如，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主體的宏福創(chuàng)業(yè)集團(tuán)，以土地優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)招商引資，土地全部實(shí)行租賃制，租金收取標(biāo)準(zhǔn)為：對(duì)本村辦的第二、第三產(chǎn)業(yè)，每畝500元/年；對(duì)引進(jìn)的合作項(xiàng)目，則參照市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商確定，最高為每畝1.2萬元/年?；谏鲜霰尘?，鄭各莊村在實(shí)踐中逐步摸索出了一條“土地集中—使用權(quán)流轉(zhuǎn)—委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的道路。

3.提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。農(nóng)民“上樓”后，新型居住小區(qū)的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活質(zhì)量，改善和美化了周邊的生活環(huán)境，從根本上克服了昔日農(nóng)村“屋內(nèi)像宮殿，屋外像豬圈”的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住新居的農(nóng)民開始用袋盛裝垃圾，并定點(diǎn)投放，改變了過去“只要屋內(nèi)清潔，不管室外環(huán)境好壞”的習(xí)慣。另外，新的聚居方式凸現(xiàn)了人均資源占有量低的問題，這有利于強(qiáng)化農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，培養(yǎng)農(nóng)民積極上進(jìn)的觀念，逐步消除農(nóng)耕文化的負(fù)面影響。另一方面，由于采取居住小區(qū)統(tǒng)一選點(diǎn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建造的方式，并在規(guī)劃和檔次上適度超前，因而在一定程度上避免了低質(zhì)量、低水平的重復(fù)建設(shè)，減少了財(cái)力、人力、物力的大量浪費(fèi)。在鄭各莊村的居民小區(qū)中，實(shí)行新的管理方式——物業(yè)管理，這既可減少村民委員會(huì)機(jī)構(gòu)的工作人員，又可為城市化后小區(qū)的管理奠定基礎(chǔ)，提供組織準(zhǔn)備。

4.有利于加速城鄉(xiāng)文明交融，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村就地城市化。城市化是城鄉(xiāng)交流日益加劇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)日漸發(fā)展的必然趨勢(shì)。所謂城市化，從人口來看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；從空間來看，一方面是原有城市的擴(kuò)展，另一方面是鄉(xiāng)村的就地城市化。鄭各莊村農(nóng)民“上樓”的模式首先為越來越多的農(nóng)民享有城市的生活方式提供了條件，同時(shí)，它也是鄉(xiāng)村就地城市化的一種形式。城市絕對(duì)容積的擴(kuò)張需要一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，如果人們只是一味注重城市文明向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)張，而不注重農(nóng)村地區(qū)自身向城市演變或靠攏，那必將造成許多重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)以及城市化進(jìn)程遲緩。鄭各莊村的這種規(guī)模較大的居住小區(qū)為農(nóng)民提供了一個(gè)集居住、生活、休閑、娛樂、教育和經(jīng)營(yíng)于一體的居住實(shí)體，并通過這些公共設(shè)施的建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)了新居住區(qū)的聚集力，提高了農(nóng)民的生活水平，加大了城鄉(xiāng)交融的力度。農(nóng)民“上樓”正是在城鄉(xiāng)融合地帶通過農(nóng)民居住方式的改變，促進(jìn)更多的農(nóng)民享受城市生活方式，進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)群體性非農(nóng)化和群體性城市化，這無疑是一個(gè)有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路。

五、問題與啟示

當(dāng)然，農(nóng)民“上樓”是一個(gè)新生事物，其發(fā)展過程中還存在著諸多瓶頸，對(duì)于“鄭各莊模式”而言，關(guān)鍵在于目前土地政策的不明確帶來的對(duì)全村農(nóng)業(yè)用地下一步調(diào)整方向的影響。因?yàn)橐源迩f為單位進(jìn)行舊村改造，必然會(huì)涉及部分公共用地（例如村內(nèi)道路、公共設(shè)施用地等）和農(nóng)業(yè)用地利用方式的變化，在現(xiàn)行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理辦法”，村委會(huì)作為基層組織具有在全村范圍內(nèi)包括宅基地在內(nèi)的土地審批、管理、調(diào)整的權(quán)利，但實(shí)際上耕地使用的變化又受到與國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的法律的約束，這就引發(fā)了土地產(chǎn)權(quán)不確定性的問題。所謂土地產(chǎn)權(quán)不確定性從法律上講是指土地產(chǎn)權(quán)主體不清、集體土地所有權(quán)不完整的問題，如何完善鄉(xiāng)村因城市化而帶來的土地（特別是農(nóng)用地）使用權(quán)限的調(diào)整問題仍是當(dāng)前政策的空白。這種產(chǎn)權(quán)主體不清帶來的不確定性，會(huì)影響農(nóng)民對(duì)土地未來收益的判斷，進(jìn)而妨礙農(nóng)民對(duì)土地的投入。僅就“鄭各莊模式”來說，產(chǎn)權(quán)不清已成為農(nóng)村自下而上城市化的一個(gè)巨大隱憂。

另外，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看，即使土地產(chǎn)權(quán)主體清楚，也不能完全消除土地帶來的收益不確定性。農(nóng)民或者領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行社區(qū)改造的政府都有可能出于對(duì)不確定性的恐懼，對(duì)手中的土地進(jìn)行破壞性開發(fā)，更不會(huì)進(jìn)行長(zhǎng)期的利益最大化的投資，這就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的“公共地悲劇”現(xiàn)象。為了克服“公共地悲劇”的發(fā)生，在明確土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理機(jī)制就顯得尤為重要。為了保障土地的有效利用，從表面上看，村民是將土地委托給企業(yè)（宏福集團(tuán)公司）統(tǒng)一管理和經(jīng)營(yíng)，這就難以排除企業(yè)為追求利益最大化而損害村民的共同利益的現(xiàn)象，而村委會(huì)這個(gè)基層組織的介入則起到了有效的監(jiān)督保障作用。在“鄭各莊模式”中，村委會(huì)代表廣大村民行使主要的監(jiān)督職能，在建立土地租用關(guān)系時(shí)，村委會(huì)作為合同的訂立方，擁有確定引進(jìn)項(xiàng)目的租金標(biāo)準(zhǔn)等重要權(quán)力，也就是說，土地租賃的一切活動(dòng)是在村民代表和村民監(jiān)督委員共同監(jiān)督下完成的，這也是“鄭各莊模式”取得成功的制度性原因，是“鄭各莊現(xiàn)象”帶給我們的一個(gè)重要啟示。