第一篇：中國農(nóng)村土地制度的缺陷與創(chuàng)新

中國農(nóng)村土地制度的缺陷與創(chuàng)新

宋輝/姜會明

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復(fù)印期號】2009年05期

【原文出處】《當(dāng)代經(jīng)濟研究》(長春)2009年3期第52～54頁

【作者簡介】宋輝，吉林省教育廳研究人員，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生。（長春 130051）；姜會明，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授。（長春 130118）

【內(nèi)容提要】 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的農(nóng)村土地制度改革是誘致性制度變遷過程，解放了生產(chǎn)力，調(diào)動了農(nóng)民積極性，使農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農(nóng)民收入難以提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，直接影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建設(shè)的一大制度障礙，需要進行制度創(chuàng)新。

【關(guān) 鍵 詞】土地制度/產(chǎn)權(quán)主體/制度創(chuàng)新

土地是農(nóng)業(yè)勞動對象和勞動資料，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的農(nóng)村土地制度改革是誘致性制度變遷的過程，這使得農(nóng)村經(jīng)濟逐步由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，解放了農(nóng)村勞動生產(chǎn)力，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，使農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)生了巨大變化。但已有各項改革的預(yù)期效果并未完全呈現(xiàn)，集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)民收入增長約束上，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍面臨著挑戰(zhàn)，需要進行制度創(chuàng)新。

一、我國農(nóng)村土地制度的缺陷

1978年，黨的十一屆三中全會作出了改革開放的重大決定，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度變革為集體所有、集體經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營相結(jié)合的土地制度。家庭承包經(jīng)營的土地制度，曾經(jīng)為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大的動力和成效，然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農(nóng)民收入難以提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展增長緩慢，直接影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建設(shè)的一大制度障礙。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，所有權(quán)權(quán)能欠缺，使用權(quán)不穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地歸集體所有，但具體歸哪一級集體所有則又是模糊的，法律規(guī)定也是含糊的，產(chǎn)權(quán)模糊就使農(nóng)民本來應(yīng)該得到的利益沒有得到有效的保證或落實不下去，這種所有制是一種人人有份，共同占有的形式，但具體到每個人卻又沒有明確而又量化的規(guī)定，所以農(nóng)民對土地的所有權(quán)是一種間接的、名義的，而非實際的權(quán)利，這種制度下農(nóng)民已不是土地真正的主人；所有權(quán)權(quán)能具有不完全性，如處分權(quán)欠缺，集體無權(quán)買賣生地，集體土地只有經(jīng)國家征用后才能出讓、轉(zhuǎn)讓，法律不允許集體間相互買賣土地，所以集體所有權(quán)是一種由國家控制，但是由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排[1]，它只是名義上的所有權(quán)而已，真正擁有支配權(quán)的是國家[2]；農(nóng)民的使用權(quán)是不穩(wěn)定的，農(nóng)民的土地長期使用權(quán)是政府通過行政手段賦予的，因人口的變動而進行土地調(diào)整，這在農(nóng)村是司空見慣的事，也是為農(nóng)民所接受的事，這種頻繁的土地調(diào)整使農(nóng)民對土地使用權(quán)缺乏安全感，難以形成有效的農(nóng)業(yè)投入和積累機制，影響土地的可持續(xù)發(fā)展，類似因素還有許多，這都成為農(nóng)民土地使用權(quán)無法有效抑制各方隨意性行政干預(yù)而無法保證收益權(quán)的根源。

2.農(nóng)地均分的土地細(xì)碎化現(xiàn)象突出，成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的阻礙。主要體現(xiàn)在：第一，非

農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，使經(jīng)營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的機會成本越來越高；第二，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求規(guī)模效益與家庭分散承包生產(chǎn)經(jīng)營形式的內(nèi)在矛盾，土地得不到集中，農(nóng)業(yè)就不能規(guī)?；?，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，制約農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展；第三，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制風(fēng)險較大。農(nóng)戶的小規(guī)模生產(chǎn)方式給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管帶來了很大難度，不利于動植物疫病防治；第四，土地細(xì)小化與勞動力剩余矛盾。分散細(xì)小化的土地經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)資本投入邊際效率遞減，農(nóng)業(yè)勞動資源豐富的優(yōu)勢，正在變成活勞動投入成本比例過高的劣勢，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的成本不斷上升，降低了農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。為了克服上述弊端，讓家庭分散承包經(jīng)營小農(nóng)式生產(chǎn)與市場更好地銜接，使農(nóng)民能更好地維護自身的利益，必須進行土地資源的優(yōu)化配置。黨的十七屆三中全會提出：“通過按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這樣做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生產(chǎn)率和土地收益的人手里集中，真正做到地盡其力，物盡其用。二是有利于農(nóng)民變市民，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民從經(jīng)營土地變?yōu)橹渫恋氐阶詈箅x開土地，減少經(jīng)營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的機會成本，有利于農(nóng)村人口向城市或小城鎮(zhèn)集中，推進城市化建設(shè)。三是土地通過流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和資本結(jié)合，可以大大提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)出效益，增加農(nóng)民收入。

二、我國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新

我們要堅持法制化、效率與公平相結(jié)合、促進可持續(xù)發(fā)展等原則進行我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。要毫不動搖地堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，黨的十七屆三中全會提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是以家庭經(jīng)營為主，土地的使用權(quán)建立在家庭基礎(chǔ)之上，這是全世界通例。土地作為生產(chǎn)要素，流轉(zhuǎn)是不可避免的，但是要堅持“依法、自愿、有償”的原則來進行土地流轉(zhuǎn)。近年來我國出現(xiàn)了多種多樣的土地流轉(zhuǎn)形式，以市場為先導(dǎo)，由原來的向單一種糧大戶流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)為向工商企業(yè)、科技人員和種養(yǎng)能手流轉(zhuǎn)，有效地促進了土地的資源優(yōu)化配置。但是我們也不難看到，我國農(nóng)民的過度對土地的依賴，農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下，外出就業(yè)難以及農(nóng)村糾紛多、監(jiān)管體制不健全、糧食直接補貼的雙重效應(yīng)等方面原因嚴(yán)重制約了我國土地的有效流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；l(fā)展。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；较蚴菤v史發(fā)展的必然趨勢，是農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。但同時也要明確，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營必須是一個漸進的過程，取決于工業(yè)化、城市化進程，應(yīng)該隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高而分階段逐步演進。

第一，進行依靠現(xiàn)實基礎(chǔ)，我們要鞏固農(nóng)地家庭經(jīng)營制度。現(xiàn)階段難以迅速實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，在人地比例比較緊張的現(xiàn)實條件下，在我國相當(dāng)一部分地區(qū)還要進一步提高土地利用率和產(chǎn)出率以及土地的精耕細(xì)作技術(shù)水平，因此要進一步鞏固農(nóng)地家庭經(jīng)營制度，保障農(nóng)民的土地長期使用權(quán)和收益權(quán)，這樣才能提高土地產(chǎn)出率，緩解人地緊張的矛盾，促進農(nóng)民集約化經(jīng)營土地，也有利于農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展。

第二，進行土地產(chǎn)權(quán)制度改革。首先，要明確土地產(chǎn)權(quán)，不僅要明確法律意義上的產(chǎn)權(quán)，特別要明確經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)，這樣可以產(chǎn)生利益驅(qū)動效應(yīng)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其次，要賦予農(nóng)民更大的土地處分權(quán)，這樣才能使土地按照效益原則進行合理轉(zhuǎn)移，促進土地的資源有效配置。

第三，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營可以通過農(nóng)地兼并、農(nóng)地租賃、農(nóng)地股份化等多種流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)，特別是農(nóng)地股份化的流轉(zhuǎn)方式既能保護農(nóng)民的已有利益，又能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，可以作為新時期我國農(nóng)村土地集體所有制一種重要的實現(xiàn)形式。

第四，進一步擴大流轉(zhuǎn)市場，完善中介組織?，F(xiàn)在我國土地流轉(zhuǎn)還主要發(fā)生在本村內(nèi)，應(yīng)擴大流轉(zhuǎn)市場，以市場為引導(dǎo)，更進一步地實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時應(yīng)培育健全的中介組織，為土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)，在土地供求信息、土地規(guī)則政策、辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)等方面發(fā)

揮重要作用。

三、相關(guān)配套制度創(chuàng)新

第一，進行戶籍制度改革。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，把農(nóng)民牢牢的拴在土地上，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移成本高，約束大，同時因為家鄉(xiāng)還有土地，所以只能把一些進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民拉回農(nóng)村，不利于農(nóng)民走出去。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村人口增加速度高于人口流出的速度，由于土地是按人均分的，就更進一步加劇了土地的分散細(xì)小化，對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營形成了障礙。我國已經(jīng)開始關(guān)注這方面的問題了，公安部正在全國推廣進一步戶改方案，消除城鄉(xiāng)戶籍差別是大勢所趨，尤其是中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來，一些省份明顯加快了戶籍制度改革的步伐。廣東就借鑒湖北經(jīng)驗，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，農(nóng)業(yè)人口比例較低的珠三角地區(qū)，明年或后年將首先消除城鄉(xiāng)戶籍差別，深圳已率先實行。陜西、山東、遼寧、福建等省份，也開始著手建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，沒有了等級非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)之分，統(tǒng)一為居民。[3]

第二，建立、健全社會保障制度。現(xiàn)在的社會保障制度基本上是城市居民的社會保障制度，這種制度是同城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、固化的農(nóng)業(yè)土地制度相適應(yīng)的。農(nóng)村中的土地代替社會基金成為農(nóng)民的基本生活保障，由于不被城市的社會保障制度所吸納，農(nóng)民不愿放棄土地，這都抑制了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。只有逐步建立一個把城市和農(nóng)村都包括在內(nèi)的社會保障體系，才能使農(nóng)民愿意放棄土地，促進土地的集中，現(xiàn)階段至少應(yīng)該做到使進城務(wù)工的農(nóng)民在醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、住房租購、勞動就業(yè)等方面享有與城市居民同等的權(quán)利。

第三，加大對基礎(chǔ)教育投入，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。我國勞動力素質(zhì)低、就業(yè)空間小，制約了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村勞動力文化水平較低，嚴(yán)重制約著外出務(wù)工人員就業(yè)空間的拓展以及收入來源的增加。從目前我國農(nóng)民的受教育情況看，全國4.97億農(nóng)村勞動力中，高中及以上文化程度的不到11％，初中程度的占50.38％，小學(xué)及小學(xué)以下的占38％，其中不識字或識字很少的還占7個多百分點，全國文盲、半文盲的90％以上集中在農(nóng)村[4]。正是由于勞動者本身的素質(zhì)低下，造成就業(yè)上的低層次化，只能從事著最苦最累但是收入非常低的職業(yè)，而城市發(fā)展對低層次人才需求越來越少，給剩余勞動者的轉(zhuǎn)移帶來了很大阻礙。因此，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政投入，可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)九年教育，改變農(nóng)村人口受教育程度低的現(xiàn)狀，提高農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)，提高就業(yè)能力，拓寬就業(yè)面。發(fā)展職業(yè)教育既可以培養(yǎng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，也可以進行非農(nóng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促進非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，為他們脫離土地創(chuàng)造條件，從而促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。

第四，充分轉(zhuǎn)變、發(fā)揮政府職能。在土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，有關(guān)部門要加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、簽證、登記制度，嚴(yán)格監(jiān)視土地規(guī)模化經(jīng)營以后的使用問題，凡是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營行為，收回其承包權(quán)，這樣可以防止和解決糾紛，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的成本。同時政府要把農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)工作作為一項重要職能，建立勞動用工發(fā)布制度，促進農(nóng)村勞動力的流動。

第五，健全法制、法規(guī)。在土地流轉(zhuǎn)問題上，現(xiàn)行法律之間還存在矛盾，應(yīng)予以修訂，同時應(yīng)制定與土地制度流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)，把土地流轉(zhuǎn)以法律形式固定下來，促進土地流轉(zhuǎn)依法、有序的進行。

此外，還要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)及制定其他相關(guān)政策、措施，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)空間，促進土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。總之，我們要用實踐性、系統(tǒng)性的觀念去探討我國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，要結(jié)合實際情況、因地制宜，各項措施配合使用，力求達到最好的效果。

【參考文獻】

[1]王利明.物權(quán)法專題研究(下)[M].長春：吉林人民出版社,2002.1019.[2]周其仁.中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個經(jīng)濟制度變遷史的回顧[J].中國社會科學(xué)期刊(香港)，1994(夏季卷).63.[3][4]劉忠和.改革開放與我國農(nóng)村勞動者經(jīng)濟生活的變遷[J].當(dāng)代經(jīng)濟研究，2008，(11).^NU1

第二篇：中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新

中國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新 摘要

國以農(nóng)為本，民以農(nóng)為根。農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)部門，農(nóng)業(yè)問題的核心是土地問題，土地制度安排如何，是影響經(jīng)濟成長和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要條件，甚至是關(guān)鍵因素。經(jīng)過20多年的改革，我國已確立了以家庭承包責(zé)任制為主的新型農(nóng)村土地制度，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了活力;但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中的不合理因素也日漸凸現(xiàn)出來，諸如土地產(chǎn)權(quán)不清、土地流轉(zhuǎn)不暢等等，正成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的障礙因素。尤其是加入WTO以后，國際農(nóng)業(yè)市場的激烈競爭，給我國現(xiàn)行的土地制度和經(jīng)營體制提出了新的考驗和要求。本文旨在通過分析中國建國以后的土地制度改革，并尋求今后的土地制度創(chuàng)新模式。這對我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、確保社會的穩(wěn)定具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞:家庭承包責(zé)任制;土地制度改革;制度變遷;制度創(chuàng)新

正文：建國以來，圍繞以上地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)為核心的土地制度經(jīng)歷了四次大的變遷。第一次土地制度的變革是發(fā)生在新中國成立之初，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)實施的上地改革運動，這是一次將土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)都?xì)w農(nóng)民的土地制度變革。第二次土地制度的變革是以土地所有權(quán)歸農(nóng)民個人所有，而經(jīng)營權(quán)歸互助組、合作社集體所有的變革。第三次土地制度變革是將土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)都?xì)w人民公社等集體所有的制度變革。第四次土地制度的變革，是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式實現(xiàn)的，即卜地所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民的變革。

我國現(xiàn)階段的農(nóng)村土地制度存在許多缺陷:比如，土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地使用權(quán)有期限、土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制等。農(nóng)民土地使用權(quán)從15年調(diào)到30年，但仍未得到真正的長期化保證。農(nóng)村土地承包制度的不完善限制了農(nóng)民對土地的投入，難以從根本上解決土地經(jīng)營的短期行為。土地流轉(zhuǎn)沒有形成制度，土地市場發(fā)育不全，土地作為重要的生產(chǎn)資料難以正常流轉(zhuǎn)，作為稀缺資源利用率不能最大化。

目前，中國正在進行第五次農(nóng)村土地制度改革，這是一次旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的全面綜合性改革運動，涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各個領(lǐng)域。中國理論界對農(nóng)村土地制度改革方案進行了大量的探索，為解決中國“三農(nóng)”問題提供了許多豐富和寶貴的建議。

我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的對策 一.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化、清晰界定

隨著農(nóng)地所有者與經(jīng)營使用者的分離、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀要求，需要對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步細(xì)化，對各項產(chǎn)權(quán)的邊界、內(nèi)容及占有的主體進一步明晰。農(nóng)地最終所有權(quán)歸農(nóng)地集體組織全體成員共同占有，由集體經(jīng)濟組織代表其行使所有權(quán)。農(nóng)地集體經(jīng)濟組織憑所有權(quán)獲取收益，享有剩余索取權(quán)，對農(nóng)地進行適當(dāng)?shù)墓芾砼c保護，但不能干涉經(jīng)營使用者的正當(dāng)權(quán)益。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)由經(jīng)營者通過承包、招投標(biāo)、拍賣、租賃等方式，從農(nóng)地集體經(jīng)濟組織獲取。在經(jīng)營期內(nèi)，農(nóng)地經(jīng)營者對歸其經(jīng)營的農(nóng)地?fù)碛惺褂谩⒒Q、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、代管、人股、抵押、繼承、收益等各項權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營者在農(nóng)地經(jīng)營使用期內(nèi)，可以對農(nóng)地進行自主經(jīng)營，也可以采用以上提到各種方式將農(nóng)地使用權(quán)讓渡出去，農(nóng)地使用權(quán)也可以成為投資人股的資本或獲取金融貸款的抵押資產(chǎn)。農(nóng)地經(jīng)營者在經(jīng)營期內(nèi)通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，使第三方獲得農(nóng)地使用權(quán)。農(nóng)地經(jīng)營者從產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲取一定的收益與補償；農(nóng)地使用者在一定的期限內(nèi)享有農(nóng)地的正當(dāng)使用權(quán)和收益權(quán)。二．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

在現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)成為客觀要求，但目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制仍不完善，成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的最大障礙，因此要建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，積極推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。一是逐步建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以村組為單位，把 農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)村勞動力情況等資料進行全面統(tǒng)計，逐級上報匯總，實行年報制度。有條件的地方，逐步實行微機化聯(lián)網(wǎng)管理，實行信息資源共享。二是建立科學(xué)的農(nóng)地評定、評估體系，合理評估農(nóng)村土地價值，保護農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。三是有條件的地方成立市場化運作的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。

2.推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。一是建立健全以政府為主導(dǎo)，社會中介為補充的勞動力就業(yè)服務(wù)體系，形成多形式、多層次、有保障的勞務(wù)輸出格局。二是進一步拓展農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的空間。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工及流通業(yè)，深入推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，放手發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力。三是進一步搞好農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)。提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，增強農(nóng)村勞動力就業(yè)層次。三．健全土地法律制度體系

農(nóng)地制度作為農(nóng)村的基本制度，需要法律制度的維護和保障。農(nóng)地制度只有借助法律制度才能有效實施。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，法制化成為農(nóng)地制度進一步完善的方向，這是降低市場交易成本，提高資源配置效率和維系社會公正的必然選擇。目前，我國涉及農(nóng)村土地關(guān)系的界定，有關(guān)土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的劃分及土地征占用方面的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護條例》等多種法律法規(guī)。在新的形勢下，這些法律法規(guī)需要不斷修訂完善，以逐步形成體系完善、內(nèi)容細(xì)致的土地法律制度體系。四．實行土地適度規(guī)模經(jīng)營

1978年，我國農(nóng)村開始實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟得到了較快地發(fā)展。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的穩(wěn)步推進，一種新的土地經(jīng)營形式應(yīng)運而生，即土地規(guī)?；?jīng)營。但目前，土地均分、人多地少的矛盾日漸突出，農(nóng)民迫切需要通過土地規(guī)模經(jīng)營來提高農(nóng)業(yè)效益，增強農(nóng)村經(jīng)濟實力。目前，可從以下幾方面入手，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。

1.建立土地流轉(zhuǎn)機制。土地流動的基礎(chǔ)條件就是在堅持土地公有制的前提下，通過明晰產(chǎn)權(quán)，恢復(fù)土地的商品屬性和資本屬性，實行集體經(jīng)濟組織最終所有權(quán)與農(nóng)戶法人資產(chǎn)權(quán)分離。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是為了確保土地流轉(zhuǎn)的公平、公正、公開和合法，保證土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，保護農(nóng)民利益不受損失。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是根據(jù)可耕土地規(guī)模、土地等級結(jié)構(gòu)、勞動力轉(zhuǎn)移、土地利用等情況，在一定區(qū)域范圍內(nèi)通過中介服務(wù)機構(gòu)，將可規(guī)?；?jīng)營農(nóng)地的統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)與各農(nóng)戶承包所得的農(nóng)地使用權(quán)分離后，推向市場，面向社會，由市場競爭機制來決定誰該擁有農(nóng)地的統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，使土地向有能力、有資本的經(jīng)營者集中。原農(nóng)地使用權(quán)承包者通過農(nóng)地生存保障功能貨幣化，確保其最低生活保障，保證原農(nóng)地承包者有再承包和為其提供勞務(wù)方面的優(yōu)先權(quán)。通過可規(guī)?；r(nóng)地經(jīng)營權(quán)的“人格化”，分開農(nóng)地的社會保障功能和經(jīng)濟發(fā)展功能。多途徑、多形式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。2.完善農(nóng)村政策，以制度創(chuàng)新營造土地規(guī)?；?jīng)營的環(huán)境。

加快農(nóng)村稅費改革，以制度約束為手段，把附加在土地經(jīng)營過程中過高的負(fù)擔(dān)減下來，建立合理的農(nóng)業(yè)利益分配調(diào)節(jié)機制，讓農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)進行自我積累與補償，增強農(nóng)民經(jīng)營土地的信心。農(nóng)村環(huán)境條件較差，農(nóng)民文化科技素質(zhì)不高，信息手段比較缺乏，要實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，必須在種植技術(shù)、市場營銷、土地流轉(zhuǎn)和勞動力的轉(zhuǎn)移等方面為農(nóng)民提供中介服務(wù)。通過制定優(yōu)惠政策，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境，形成國家、集體、企業(yè)和個人等對農(nóng)業(yè)的多元化資金投入體制。完善農(nóng)村社會保障體系。在當(dāng)前土地的保障功能還占主導(dǎo)且無可替代的情況下，要實現(xiàn)土地適度規(guī)模化經(jīng)營，必須加快建立與完善農(nóng)村社會保障體系，保障轉(zhuǎn)讓出土地的農(nóng)民的勞動權(quán)、獲益權(quán)和社會救濟權(quán)，以及從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民在遇到較大風(fēng)險時的生存發(fā)展權(quán)，為土地規(guī)?；?jīng)營的健康運行提供保障。參考文獻

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第三篇：農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

【為什么政府“為民辦實事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農(nóng)”發(fā)展?！?/p>

如何既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，又保護農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益，已經(jīng)上升為當(dāng)前農(nóng)村土地問題的主要矛盾

在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，一些地方從城市利益出發(fā)、延續(xù)“城市化”傾向而繼續(xù)剝奪“三農(nóng)”的種種變形的所謂“城鄉(xiāng)一體化舉措”，不僅不能使農(nóng)民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發(fā)社會和媒體對農(nóng)村土地問題的深切關(guān)注。

為什么“最嚴(yán)格的耕地保護制度”，沒能抑制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)狀?為什么一些地方的基本農(nóng)田“上山下灘”、跨省區(qū)占補平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統(tǒng)計年鑒和《中國國土資源公報》有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素外，建設(shè)占用是主要因素。2008年全國建設(shè)占用耕地仍有287.4萬畝，災(zāi)毀耕地37.2萬畝，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設(shè)用地供應(yīng)總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續(xù)減少的最大危險。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化本來是為解決“三農(nóng)”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農(nóng)村配置”，不積極探索“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的途徑和辦法，而把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”變成了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)分統(tǒng)配、想拿就拿的借口，導(dǎo)致農(nóng)村土地繼續(xù)大量流向城市和建設(shè)用地市場?耕地的市場價值無法估算，假設(shè)征收每畝耕地農(nóng)民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中拿走的土地資產(chǎn)是多少萬億，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村究竟何日實現(xiàn)?

為什么農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村宅基地面積卻在持續(xù)增加?據(jù)中科院地理科學(xué)與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉(xiāng)村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農(nóng)村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農(nóng)民土地經(jīng)營承包權(quán)、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮(zhèn)住房(簡稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農(nóng)民土地?為什么一些地方鉆“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(簡稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制?

現(xiàn)實農(nóng)村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區(qū)因征地和拆遷補償引發(fā)的群體事件;江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結(jié)余指標(biāo)用于城市新增建設(shè)用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護?比如，政府推動的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源和農(nóng)民權(quán)益保護之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復(fù)活，我國農(nóng)村土地管理面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。十七屆三中全會《決定》預(yù)見性地強調(diào)，要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。

第一，經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源保護之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權(quán)的終決權(quán)，通過占有、控制、管理、優(yōu)先購買權(quán)等實施對土地用途的管制，以保護農(nóng)地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農(nóng)村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規(guī)劃辦公室、縣農(nóng)業(yè)委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農(nóng)場等地。其中，對King縣政府購買“農(nóng)地永久開發(fā)權(quán)”和“土地分區(qū)法”的做法及經(jīng)驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農(nóng)地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農(nóng)場主手中買下了12800英畝土地的永久開發(fā)權(quán)(稱“保留農(nóng)田”);1994年又制定了土地分區(qū)法。從此，King縣農(nóng)地減少的勢頭得到了根本控制?？梢姡覈鴮崿F(xiàn)遏制圈地、保護耕地、節(jié)約集約用地的目標(biāo)，都需健全嚴(yán)格規(guī)范的土地用途管制制度。

第二，現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮了重大作用，應(yīng)該在“長期堅持”的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產(chǎn)到戶”開始，農(nóng)村土地管理制度改革就被推到了“風(fēng)口浪尖”上。自1982至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農(nóng)村土地制度框架逐步構(gòu)建。隨后，農(nóng)村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑展開?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農(nóng)民改善經(jīng)濟地位的好法律”，應(yīng)充分肯定。

“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，重點是構(gòu)建適合中國國情的土地用途管制制度

推進城鄉(xiāng)一體化，首先需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和戰(zhàn)略重點，把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的要求包括兩個方面：既需要保護更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農(nóng)民土地權(quán)益;又需要“農(nóng)村土地管理”積極響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調(diào)查研究，積極探索既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障發(fā)展，又保護農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益的均衡的土地管理制度。

農(nóng)村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農(nóng)用地;糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)，要盯住100億畝農(nóng)用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權(quán)限，政府不再直接經(jīng)營土地。其四，收益上限：土地財政轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋鼗?農(nóng)民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調(diào)節(jié)手段的力度。

修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。不可否認(rèn)，農(nóng)村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地管理制度改革研究，應(yīng)該從兩個方面入手：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和權(quán)益保障，應(yīng)將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點;二是應(yīng)重點研究農(nóng)村林權(quán)制度改革的進展情況、做法、經(jīng)驗和問題，探尋農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護制度。

加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標(biāo)準(zhǔn)及其與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的退出與進入城市經(jīng)濟或社區(qū)組織的機制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)征收城中某村耕地400畝(補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設(shè)用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產(chǎn)交易，村集體再按當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎屍骄鶅r(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設(shè)規(guī)劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價(約5000元/平方米)，其中一個農(nóng)戶獲得8套住房，如果按照當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創(chuàng)新面臨的新情況、新問題，比如，城市區(qū)域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調(diào)節(jié)城中村財產(chǎn)收入畸形發(fā)展的狀況等。(作者為浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任、研究員，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法研究會常務(wù)理事;本文系國家社科基金2010重點項目“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式研究”的階段性成果，獲準(zhǔn)號：10AJY008)

第四篇：中國農(nóng)村土地制度沿革及探索

中國農(nóng)村土地制度沿革及探索

摘要

土地制度是構(gòu)成上層建筑的有機組成部分，認(rèn)真研究分析我國土地制度的沿革，對于我們今天的土地改革將大有裨益。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心。這一制度安排成功與否,不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展,而且對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。農(nóng)地制度作為規(guī)范人們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上相互關(guān)系的行為準(zhǔn)則,其內(nèi)容包括農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)地的經(jīng)營制度,農(nóng)地的流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)地的管理制度四個方面,其中農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地制度的核心。當(dāng)前,我國農(nóng)地制度在運行中存在諸多弊端,已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展已嚴(yán)重影響和束縛了農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移與農(nóng)村發(fā)展,這一現(xiàn)實要求我們對農(nóng)地制度作出新的選擇在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中實現(xiàn)土地制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：土地制度；改革創(chuàng)新；發(fā)展方向

土地制度是反映人與人、地與人之間關(guān)系的重要制度，它既是一種經(jīng)濟制度，又是一種法權(quán)制度，是土地經(jīng)濟關(guān)系在法律上的體現(xiàn)，是構(gòu)成上層建筑的有機組成部分。正所謂上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)具有反作用，所以認(rèn)真研究分析我國土地制度的沿革與變遷，對于建立和發(fā)展具有中國特色的社會主義土地經(jīng)營制度，有著十分重要的現(xiàn)實意義。在延續(xù)了兩千年的封建社會中，土地制度在作為統(tǒng)治者規(guī)范社會秩序，增加政府收入等方面發(fā)揮著重要作用。通過對歷代土地制度的考察，獲得先人治理國家的得與失，從歷史中吸取一些經(jīng)驗教訓(xùn)，對我們今天的土地改革將大有裨益。

中國農(nóng)村的土地制度從根本上影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展,決定了農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系,制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營和組織方式,關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向,甚至影響到社會主義初級階段的歷史進程。目前農(nóng)村土地制度改革的巨大優(yōu)勢已日趨顯現(xiàn),一旦得以順利實現(xiàn),將極大地促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展,有效地解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民面臨的土地問題,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展。

一、我國農(nóng)村土地制度的變遷

建國以后，我國農(nóng)地制度的變革歷時多年,經(jīng)歷了四次制度的變遷過程。建國前后進行的第一次制度變革是以鏟除土地的地主所有為核心而展開的。這次變革的直接結(jié)果將土地的地主所有變成了農(nóng)民所有,實現(xiàn)了土地的私有私營。就制度供給方式和制度供給初衷而言,這一制度并非是我國政府的最終選擇,而是從政治需要的角度采取的一種過渡性措施,其目的是保持國家的政治穩(wěn)定和取得農(nóng)民對國家最大的政治支持。東方其他一些國家一樣,雖然在一種特定的理論形態(tài)下最初也出現(xiàn)過或存在著小農(nóng)經(jīng)濟,但最終還是走上了集體化的道路。

農(nóng)地制度的第二次變革是以改變土地的農(nóng)民所有為核心而展開的。這次變革,從50年代推行合作化運動到70年代推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,中國農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)隊體制下維系了約20年。其結(jié)果是將土地的農(nóng)民所有變成了集體所有,實現(xiàn)了土地的公有公營。就農(nóng)地制度而言,這20年來我們所構(gòu)造的制度形態(tài),從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的角度看,實際上是一種共有制,即社區(qū)土地和其他財產(chǎn)是社區(qū)居民所共有的。所有成員雖然都可以是這些地產(chǎn)或財產(chǎn)的主人,但誰也不可以說其中哪一部分或多少份額是屬于自己的。在人民公社時期,從產(chǎn)權(quán)歸屬到經(jīng)營方式,都屬于這種性質(zhì)。這不同于集體產(chǎn)權(quán),因為集體產(chǎn)權(quán)是可以按其份額對象化在各個成員身上的。以往所講的集體所有制,其實只是依據(jù)我們傳統(tǒng)的理論形態(tài),而對共有制的某種約定俗成的理解或稱謂。人民公社制度的確立,從一開始就表現(xiàn)出必然的制度缺陷。一方面表現(xiàn)在制度本身的效率低下和對生產(chǎn)力發(fā)展的強烈制約,另一方面表現(xiàn)出對農(nóng)民積極性的挫傷和對農(nóng)民利益的損害。因此,改革人民公社制度的變遷需求是經(jīng)常的也是強烈的。事實上,作為一種修正和抗?fàn)?哪怕在人民公社體制運行最鼎盛時期,出自農(nóng)民自發(fā)需求誘致性制度變遷沖動也從未停止。改革埋下了制度創(chuàng)新的伏筆。

1979年以來確立的家庭承包責(zé)任制,作為第三次農(nóng)地制度改革的標(biāo)志,其制度變遷的初始階段不是由政府自上而下地強制推行的,而表現(xiàn)出明顯的自發(fā)演進和自下而上的需求誘致性變遷特征。從社會角度看,推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了從完全非法、局部合法到普遍推廣的過程。合作化運動之后,“包產(chǎn)到戶”曾在人民公社體制的夾縫中多次應(yīng)運而生,但又因它不符合當(dāng)時的傳統(tǒng)觀念而一次次地被政府取締。在國民經(jīng)濟瀕臨崩潰的時期, 當(dāng)“包產(chǎn)到戶”再一次出現(xiàn)的時候, 中共中央通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干間題的決定》中首次將“包產(chǎn)到戶”作為一種例外加以政策上的確認(rèn)。政府對這種微觀基礎(chǔ)變革作出了理論闡釋, 明確指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是社會主義集體所有制經(jīng)濟中“分散經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營方式”,“它和過去小私有的個體經(jīng)濟有著本質(zhì)的區(qū)別,不應(yīng)混同”?！八瓤蛇m應(yīng)當(dāng)前手工勞動為主的狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點,又能適應(yīng)現(xiàn)代化進程中生產(chǎn)力發(fā)展的需要?！币灾醒胩岢龅撵柟毯屯晟萍彝コ邪?zé)任制的辦法和措施為標(biāo)志,完成了農(nóng)村微觀基礎(chǔ)變革的任務(wù)。家庭承包責(zé)任制作為我國農(nóng)地制度的一大創(chuàng)新,對中國農(nóng)業(yè)增長的貢獻是巨大的。其主要原因,是它通過“交夠國家的,留足集體的,剩下都是自己的”這樣一種追加產(chǎn)出全歸自己的產(chǎn)品分配方式,誘發(fā)出農(nóng)民追求更多收入的生產(chǎn)積極性。家庭承包責(zé)任制的變遷,不僅對整個農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟增長做出了巨大的貢獻,而且對全社會各個領(lǐng)域產(chǎn)生出無法估量的聯(lián)帶作用,并認(rèn)為它作為一種所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的模式,對于當(dāng)時已經(jīng)十分低效的城市體制的改革也具有重要的啟示。

發(fā)生于八十年代中期以來的我國農(nóng)地制度的第四次變遷,事實上是第三次制度變革的延續(xù)。這次變革完全沒有以往幾次變革那樣的浩大聲勢,而是在社區(qū)和農(nóng)戶間的相互聯(lián)系和相互作用中悄然進行的。這次變革以土地轉(zhuǎn)包和“兩田制” 為起點,以土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營為主要內(nèi)容,以進一步完善家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ),以農(nóng)地制度創(chuàng)新的區(qū)域差別為特征在全國不同的地區(qū)逐步興起的。其變遷方式呈出多樣化、不規(guī)則化的趨勢。從這個意義上講,所謂第四次農(nóng)地制度的變革與創(chuàng)新,實際上是在家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。至于制度的選擇和變遷方式,則主要決定于各種制約制度安排的變量因素及農(nóng)民和社區(qū)可接受的程度。第四次農(nóng)地制度的變革與創(chuàng)新，在農(nóng)地制度的構(gòu)造上,各個國家都有各自的實際情況,但在工業(yè)化伊始,幾乎都普遍確立了小農(nóng)或自耕農(nóng)經(jīng)濟制度。有些國家和地區(qū),在小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上,確實取得了工業(yè)化的巨大成就。但到后來,有些國家卻受到小農(nóng)經(jīng)濟的困擾。如日本,二戰(zhàn)以后通過農(nóng)地改革,建立了小農(nóng)經(jīng)濟或自耕農(nóng)制度,并支持了日本幾十年的經(jīng)濟高速發(fā)展。但到今天,它也陷入了同樣的困境,一是因農(nóng)地的過分細(xì)化,導(dǎo)致農(nóng)戶無法實施規(guī)模經(jīng)營。二是因服務(wù)設(shè)施的分化, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機械等服務(wù)設(shè)備無法規(guī)模使用。這兩個問題到目前為止日本都沒能很好地解決,結(jié)果,農(nóng)業(yè)幾乎成為日本的一種不堪重負(fù)的產(chǎn)業(yè)部門或“奢侈農(nóng)業(yè)”,與其高度發(fā)達的資本主義經(jīng)濟極不相稱。中國有自己的國情和制度特色,因此,只能在自己的國土上來考慮農(nóng)地制度的安排問題。一方面要充分估價均田制的傳統(tǒng)優(yōu)勢,另一方面,也要看到土地細(xì)化所帶來的無法令人滿意的績效。實際上從八十年代中期以來,政府和農(nóng)戶都在自覺地考慮和審視這一問題。一場繼家庭承包責(zé)任制之后的制度創(chuàng)新和選擇正在不同地區(qū)以不同的變遷方式悄然進行。雖然這一變遷過程是不規(guī)則的,其創(chuàng)制形式也是初步的或不成熟的,但第四次農(nóng)地制度變遷的規(guī)模已經(jīng)形成,并創(chuàng)造出不同典型、不同類別的制度形式。

自1950年以后,中國土地制度發(fā)生過這幾次的大變革,到目前為止,中國農(nóng)村土地制度已基本定格在土地承包責(zé)任制的框架上。盡管中國經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村土地制度開始試點并引發(fā)了整個經(jīng)濟體制改革,也取得了相當(dāng)?shù)某晒?而中國經(jīng)濟也已經(jīng)度過了短缺經(jīng)濟而進入到了剩余經(jīng)濟新階段,但土地制度以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系所帶來的經(jīng)濟關(guān)系在新的條件下面臨著越來越多的問題、矛盾。

二、現(xiàn)行中國農(nóng)村土地制度體系自身存在的問題與矛盾(一)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊問題仍未徹底解決。

雖然我國從1978年以后,逐步理順了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,但當(dāng)時主要是解決農(nóng)村計劃經(jīng)濟體制對農(nóng)民束縛問題,實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,促進了經(jīng)濟的全面恢復(fù),但在此之后的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、農(nóng)村管理體制變革,與城市經(jīng)濟體制改革相比,顯然緩慢多了,長期被掩蓋和忽視的問題及矛盾在今天已明顯地顯現(xiàn)出來:

1、土地所有權(quán)法律界定上的模糊性。按照我國憲法和《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村土地是集體所有制,但卻未規(guī)定所有制主體究竟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會,還是自然村? 如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,顯然集體所有制顯得過大,放在村委會一級從規(guī)模和可行性上不存在問題,但從歷史上說大多是以自然村為單位的,因此,確定在自然村一級是較合理的。但我國法律制度均未有界定。法律上不明確界定,必然出現(xiàn)混亂,事實上所有土地關(guān)系中存在的問題,都或多或少、直接和間接的與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰有關(guān)聯(lián)。

2、所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)相混淆。首先是土地所有權(quán)與土地承包權(quán)混淆。一般來說,所有權(quán)并不僅僅是承包權(quán)這樣狹小范疇問題,可能在現(xiàn)實中,農(nóng)村承包權(quán)似乎發(fā)揮著所有權(quán)作用,但這實際上是一種誤解,尤其是當(dāng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化及土地進行產(chǎn)權(quán)交易時,承包權(quán)的權(quán)益是無法替代所有權(quán)的,承包人在法律上是不可能獲得土地所有權(quán)規(guī)定的權(quán)益的,如土地交易中的實際收入,承包權(quán)是不能獲得完全土地交易收益的,所謂土地補償,僅僅是一種承包權(quán)補償,絕非是所有權(quán)補償。其次是將使用權(quán)與土地承包權(quán)相混淆。我國《農(nóng)村土地承包法》在總則的規(guī)定中是將“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”作為目標(biāo)的,但在落實農(nóng)民土地使用權(quán)時卻變成了“土地承包經(jīng)營權(quán)”,也就是說,《農(nóng)村土地承包法》是以完善和穩(wěn)定農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為目的,即將農(nóng)民土地使用權(quán)在法律制度上予以確定,然而,《農(nóng)村土地承包法》中在總則后具體內(nèi)容卻用了土地承包權(quán),這說明我國目前在《農(nóng)村土地承包法》法律上對于農(nóng)村土地使用權(quán)、承包權(quán)之間還未最終界定范圍,是一種模糊處理,這對穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系和農(nóng)村土地市場及其農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系的完善是非常不利的。在產(chǎn)權(quán)模糊不清的情況下,是不可能謀求建立一個產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范、權(quán)益流動合理的土地制度體系的。這樣的后果就是,現(xiàn)行土地所有權(quán)似乎是集體所有,但實際上農(nóng)民獨立使用。集體所有權(quán)有時成為虛假的空殼、名存實亡,但反過來,農(nóng)戶在土地處置權(quán)方面又受著國家與集體的干預(yù)、制約,又是一種缺乏較完整的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這樣就使得國家宏觀調(diào)控權(quán)空幻,集體所有權(quán)虛設(shè),農(nóng)戶所有權(quán)缺乏與扭曲,使用權(quán)不完全。形成了目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)上的多重主體(即作為法律所有者的集體,實際上履行所有權(quán)職能的國家可以征用,實際上占有土地并使用土地的農(nóng)戶)。表面上的多重主體與實際上的無主體之間的矛盾從而構(gòu)成了農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生和形成的根基和契機。

(二)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)雙重極度膨脹化與相對弱化同時并存。其一,是土地使用權(quán)極度膨脹化而土地所有權(quán)相對弱化現(xiàn)象。土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,本來是“分”的層次擴展,但目前卻造成了“分”層次不斷拓寬與深化,使得“雙層”統(tǒng)一集體經(jīng)濟主體成為虛假的空殼,其服務(wù)、協(xié)調(diào)作用功能完全軟化,有些地方還形成了集體與農(nóng)戶之間的對立,集中表現(xiàn)就是集體經(jīng)濟積累減少,有些地方甚至蕩然無存,諸如教育事業(yè)投資空檔、農(nóng)田水利建設(shè)破壞、抗災(zāi)抗害能力削弱,自我發(fā)展自我保護機制斷鏈,呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的無序化、混亂化和盲目性與波動性。其二,土地所有權(quán)成為農(nóng)村個別干部行使代理權(quán)力的工具,從而,表現(xiàn)出一種極度扭曲的集體所有制關(guān)系和極度弱化的農(nóng)民使用權(quán)。由于農(nóng)戶家庭只有土地經(jīng)營的承包權(quán),無所有權(quán),村委會既是行政組織又是經(jīng)濟組織,又是承包土地的發(fā)包方,這樣就出現(xiàn)了少數(shù)干部、村委會侵害農(nóng)民利益。例如有些村干部以集體土地所有者代表的身份設(shè)立名目(如搞土地規(guī)模經(jīng)濟、建設(shè)商品基地等),利用各種機會(如建設(shè)開發(fā)區(qū)、修筑公路、招商引資等),侵犯或出賣農(nóng)民利益。所以,正是土地產(chǎn)權(quán)不清造成了國家、集體、農(nóng)民的互相侵權(quán),大量土地被非法買賣、出租、轉(zhuǎn)讓等。

(三)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的巨大差異,導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)不公平待遇。自1978年以來,在對中國農(nóng)村土地制度改革完善的推進過程中,既有政策性調(diào)整,諸如80年代的連續(xù)五年的五個一號文件出臺,對當(dāng)時中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和土地制度改革起到了巨大指導(dǎo)作用,也有土地制度和法律的不斷完善,如以《土地管理法》等等為核心的一系列土地管理法規(guī)出臺和實施,保證了中國土地制度改革成功地向前推進。但土地制度在城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的不平等性和不公平性卻一直沒有任何改變。如我國《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”,也就是說,農(nóng)民集體所有的土地必須征為國有后才能出讓。即使到2004年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。對原有土地政策雖有松動,但也缺乏可操作性。按目前的法律,作為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體,承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償,不受任何組織和個人的強迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)地經(jīng)營權(quán),農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的價格由當(dāng)事人協(xié)商確定,而轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得。但這種轉(zhuǎn)讓權(quán)是有限制的,即全部以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限。眾所周知,中國實行城市土地國有制,農(nóng)村土地集體所有制,應(yīng)當(dāng)說這一制度沒有什么錯,只要符合農(nóng)村和城市實際,完全是可以的,我國幾十年來也一直實行著這一制度,但是,在實際運用中,農(nóng)村土地和城市土地在收益權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)等方面卻有著很大的區(qū)別,農(nóng)村土地所有者的產(chǎn)權(quán)變動僅限于所有權(quán)未變化和土地用途不變化的承包權(quán)流轉(zhuǎn),而沒有出讓權(quán),這實際上是一種不完全的、有限的所有權(quán)。農(nóng)村土地出讓,必須國有化后,由國家進行出讓,其他任何人都不允許轉(zhuǎn)讓土地,顯然,這是一種極其不平等的制度。如果說市場競爭帶來了就業(yè)、資源配置及商品價值轉(zhuǎn)換周期上的不平等結(jié)果,那是短期結(jié)果,是可以通過自身努力來改變的話,那么,制度、法律上不平等和不公平則是長期的,是無法通過自身來改變的。

三、土地制度建設(shè)的發(fā)展方向

從對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的實證分析與建設(shè)的基本點與指導(dǎo)思想出發(fā),我國農(nóng)村土地制度建設(shè)的發(fā)展應(yīng)分為兩個階段,第一階段實現(xiàn)土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營轉(zhuǎn)化,第二階段實現(xiàn)從土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營向農(nóng)村土地農(nóng)民個人所有制轉(zhuǎn)化。

第一階段:土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營

土地資產(chǎn)股份所有、市場化經(jīng)營的基本構(gòu)思就是,以自然村為單位,對現(xiàn)有的農(nóng)村土地進行資產(chǎn)評估,把土地附之于價值(或價格)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)平均分給現(xiàn)有的各個農(nóng)戶經(jīng)營主體(從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶,已經(jīng)在城市就業(yè)者除外),也就是說,把土地本身的資源性質(zhì)與土地作為資產(chǎn)性質(zhì)相結(jié)合,將原有的土地資產(chǎn)折股,設(shè)立土地資產(chǎn)股份公司,形成新型農(nóng)村土地股份所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這樣就可以適應(yīng)當(dāng)前我國取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村經(jīng)濟新型關(guān)系,即農(nóng)民或者農(nóng)戶與土地的關(guān)系僅僅是一種權(quán)力上的分配,取消了原有“交給國家的”這一層關(guān)系。因為過去土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任者的一個重要因素就是將農(nóng)業(yè)稅的征收分解給每個農(nóng)戶,并按照土地面積或者按人進行分?jǐn)?“責(zé)任制”或者稱為“承包制”,與我國企業(yè)改革初期采取的企業(yè)承包制一樣,“所謂交夠國家的,剩下都是自己的”,實際還是以完成國家下達任務(wù)為中心的一種經(jīng)營方式、管理方式罷了。其基本特征是: 1.土地資產(chǎn)化。這是土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營的最基本特征和前提。要實現(xiàn)股份所有,首先必須使土地資產(chǎn)化,使土地資源型態(tài)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)化型態(tài)。土地是人類極其稀缺的資源,在市場經(jīng)濟條件下,資源價值就主要體現(xiàn)在市場交換中,承認(rèn)了土地資產(chǎn)價值,就等于承認(rèn)農(nóng)民不僅擁有農(nóng)用土地作為耕地時價值權(quán)力,同時更重要的是承認(rèn)了農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)化時同樣擁有其土地轉(zhuǎn)化資產(chǎn)價值權(quán)力。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營正是承認(rèn)了這一點來對土地進行評估。

2.土地資產(chǎn)權(quán)的公平享有。農(nóng)村土地是集體所有,每一農(nóng)戶都是集體中平等的一員,因此,在財產(chǎn)上、土地占有權(quán)同樣享有平等地位。我國現(xiàn)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)近30年實踐完善,并且又通過法律制度確定30年不變,這就保證了農(nóng)民對土地承包權(quán)在一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性,盡管這種承包權(quán)并不是法律意義上土地占有、使用權(quán)、收益權(quán),但在農(nóng)村中實際上已經(jīng)具有了這方面功能,給農(nóng)村土地屬于資產(chǎn)特性,也就預(yù)示著農(nóng)用土地的資源性質(zhì)開始向資產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)化,也就是說,土地承包權(quán)對于農(nóng)民不僅僅是就業(yè)權(quán),實際上農(nóng)民已經(jīng)將他作為自身生存、社會保險以及資產(chǎn)增值的手段和工具,農(nóng)村土地作為資源性質(zhì)所賦予的占有、使用權(quán)、收益權(quán)已經(jīng)在相當(dāng)?shù)貐^(qū)賦予了資產(chǎn)公平享有特點。

3.土地資產(chǎn)股份化。即在土地資產(chǎn)平分賦予價值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度進行的土地調(diào)控和經(jīng)營。從目前農(nóng)村土地的使用和管理狀況來看,以村一級設(shè)立土地股份公司為宜。土地資產(chǎn)折股可以劃分為私股(即土地資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制時的土地資產(chǎn)平分的數(shù)量)和集體兩部分,具體的股份比例和股權(quán)結(jié)構(gòu)可以根據(jù)不同地區(qū)的實際情況,民主討論決定。

4.土地產(chǎn)權(quán)流動性的開放。中國目前的土地市場主要還限定在土地使用權(quán)市場,而農(nóng)村土地市場,按照集體所有制的特點,本來應(yīng)該更加活躍,但由于國家在土地制度中嚴(yán)格的限制農(nóng)村土地向城市土地流動,所以,農(nóng)村土地市場僅僅是一種局限于農(nóng)村內(nèi)部的流轉(zhuǎn)市場,土地的資產(chǎn)性質(zhì)還未真正的體現(xiàn)出來。土地資產(chǎn)股份所有、土地使用市場化經(jīng)營的直接動機和目的就是土地資產(chǎn)流動性開放。土地資產(chǎn)流動可以在農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與城市不同層次上進行。土地產(chǎn)權(quán)的流動,是土地在不同經(jīng)營主體之間的流轉(zhuǎn)過程。土地流轉(zhuǎn)的開放,將會起到積極效應(yīng)。一方面構(gòu)成土地規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ),另一方面構(gòu)成了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟利益驅(qū)動與誘導(dǎo)。因為在土地使用流動性的開放過程中,土地的流轉(zhuǎn)是一個商品化的過程。土地的流轉(zhuǎn)是有償?shù)?這樣就剔除了土地福利性和補償性所帶給人們對土地過渡的依戀心理。但是必須注意到,土地使用流動應(yīng)該不超過農(nóng)用耕地為范圍,非農(nóng)化的流轉(zhuǎn)將是不允許的。土地資產(chǎn)流動空間不應(yīng)超過法律規(guī)定的范圍。土地股份公司要起到一定的監(jiān)督作用,(1)防止土地非農(nóng)化大量流動;(2)充當(dāng)土地資產(chǎn)流動中介人;(3)防止土地資產(chǎn)交易中的投機行為。另外,土地資產(chǎn)流動交易,只能是使用權(quán)的流動,在土地資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制承包合同范圍和有效年限內(nèi)享有使用權(quán),超過年限后,將重新收歸集體或國家。

5.市場化經(jīng)營。在實行了股份所有之后,土地使用經(jīng)營以實行招標(biāo)競爭為主要形式。形成市場開放性的多元化格局和多樣化經(jīng)營形式。市場化經(jīng)營可以是租賃經(jīng)營、可以是合作經(jīng)營、也可以是承包經(jīng)營,亦可以采取土地抵押等形式,使農(nóng)村土地使用適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。這樣做目的就是一方面使土地向著農(nóng)村土地經(jīng)營者手中集中,實現(xiàn)一定范圍和程度上的規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、一體化,加快農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化交易,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo),達到資源配置的最優(yōu)化目標(biāo)。從土地資產(chǎn)股份所有,市場化經(jīng)營可以看出,土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是分散股份所有集合體,使以前的農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛幻價值化、資產(chǎn)化,土地股份所有在股份上農(nóng)民家庭都有一份,體現(xiàn)了公平原則,而在經(jīng)營權(quán)上則要體現(xiàn)效率原則。因此,所有權(quán)上的公平原則與使用權(quán)的效率原則雙重結(jié)合,達到了公平與效率在土地制度上的統(tǒng)一。這種在保持所有權(quán)公平機遇條件下,使用權(quán)效率因素的滲入與增加,使土地制度逐漸達到規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)。

第二階段:農(nóng)村土地制度———農(nóng)民個人所有制土地股份所有與市場化經(jīng)營并不是土地制度的歸宿,它只是對現(xiàn)行土地承包責(zé)任制改革過渡階段,它還不可能達到土地制度的完善化。最主要缺點是:首先,雖然說土地變成了農(nóng)民股份所有,但與集體所有權(quán)之間如何進行轉(zhuǎn)換,存在有一定的難度。其次,土地股份所有,模糊了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度,而其直接將土地產(chǎn)權(quán)屬于了農(nóng)民個人,這種處理辦法是可以理解的,因為進行最徹底的農(nóng)民個人土地所有權(quán)改革的條件不是很成熟,用這種辦法過渡是最佳的選擇。但這種改革模式在農(nóng)村推行一段時間后,由于這種土地股份所有權(quán)還是一種由一定時限上的土地所有權(quán),隨著土地流動和產(chǎn)權(quán)交易的不斷增多, 其制度本身的局限性越來越明顯,此時就必須實現(xiàn)從土地股份所有與市場化經(jīng)營向農(nóng)民個人所有制的轉(zhuǎn)化,這不僅是世界各國市場經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)之路,而且也是中國市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

農(nóng)民個人所有制的基本思路就是:將原先的農(nóng)村土地股份所有制度,以農(nóng)民個人所有權(quán)所替代,也就是說農(nóng)村土地股份公司所給予農(nóng)民的土地股份權(quán)力在法律上變換為農(nóng)民個人的所有權(quán),將其界定和規(guī)范為“農(nóng)民私有財產(chǎn)權(quán)”,納入個人財產(chǎn)保護范疇。其股份可以轉(zhuǎn)讓、繼承,實現(xiàn)農(nóng)村土地完全的農(nóng)民個人所有制度。農(nóng)民個人所有制的特點就是: 特點之一,賦于農(nóng)民最終土地所有權(quán)。農(nóng)民個人所有制實際上就是將第一階段農(nóng)民股份所有的土地,在法律上給予正式的確認(rèn),土地作為農(nóng)民個人的不動產(chǎn),可以抵押、繼承、贈送、轉(zhuǎn)讓等,其轉(zhuǎn)讓價格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。

特點之二,農(nóng)村土地農(nóng)民個人所有制,在時點的確定上以實行農(nóng)民個人所有制為準(zhǔn)。由于中國建國以來各階段土地產(chǎn)權(quán)變化較多,土地歸屬變動較大,追溯歷史不僅成本較高,而且可能帶來很多矛盾和問題,阻礙農(nóng)民個人所有制的順利推行,因此,以實行農(nóng)民個人所有制時點為準(zhǔn),可減少矛盾和摩擦。

特點之三,農(nóng)民土地權(quán)益保護性增強。股份所有雖然承認(rèn)了農(nóng)民個人對土地的所有權(quán)益,但是相對于農(nóng)民個人所有權(quán)來說,對農(nóng)民土地權(quán)益的保護則要脆弱得多,將農(nóng)村土地個人所有制在法律上確認(rèn),則就使得農(nóng)民對土地所有權(quán)更加名正言順,從而,也就使得農(nóng)民的利益相應(yīng)的得到了保護。

特點之四,農(nóng)村土地的農(nóng)民個人所有制與農(nóng)村土地私有制是有區(qū)別的。首先,農(nóng)村土地所有權(quán)是界定在農(nóng)村的農(nóng)民,絕非是非農(nóng)民個人,這一點很重要,非農(nóng)民是不能擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的,這一點應(yīng)在法律上明確規(guī)定。其次,農(nóng)村土地的農(nóng)民個人所有權(quán)主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟用途。當(dāng)變?yōu)槌鞘型恋貢r,則要按照國家對城市土地制度來管理。從這里也就可以看出,農(nóng)村土地的農(nóng)民個人所有制實際上是新時期的“耕者有其田”的另一種形態(tài)。但在內(nèi)容上和經(jīng)濟關(guān)系上則已擴展到了整個農(nóng)村經(jīng)濟。

參考文獻：（1）張琦,等,中國農(nóng)村土地制度改革與體系建設(shè)模式 [M].北京:中國財政經(jīng)濟出版, 1994.（2）周天勇.農(nóng)村土地制度改革的模式比較和方案選擇[N].中國經(jīng)濟時報,2004：02.26.（3）鄭景驥.中國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)與實踐方略研究[M].成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2006:3.（4）劉書楷，曲福田.土地經(jīng)濟學(xué)：第2 版[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2004:15-20.（5）王景新.新世紀(jì)中國農(nóng)村土地制度安排與法律建設(shè)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2000，（4）.

第五篇：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施中的制度缺陷與相關(guān)對策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施中的制度缺陷與相關(guān)對策 作者:許淑芬信息來源:科技經(jīng)濟市場 2011年第8期發(fā)布時間：2013-02-26瀏覽次數(shù)：68次

摘要：隨著我國城鄉(xiāng)差距的進一步擴大，原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度在目前情況下已經(jīng)不能很好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展了，同時其缺陷也日益顯露，這就產(chǎn)生了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度很好的適應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)村的規(guī)?；l(fā)展，同時也還存在著一些不可避免的缺陷，這些缺陷應(yīng)通過法律制度的逐步完善來加以避免。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；土地制度；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟制度的確立和快速的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度從無到有，從弱到強，從小流轉(zhuǎn)規(guī)模到大面積流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度也是日益加快，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題以及帶來的效益已經(jīng)引起法學(xué)界的普遍關(guān)注。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度產(chǎn)生的必然性

1.1 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的產(chǎn)生

黨的十七屆三中全會提出：“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！敝醒氲倪@一決策，是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的肯定，是對我國農(nóng)村土地制度的又一次重大的改革，它將推動我國農(nóng)村的改革發(fā)展。

《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)歸為物權(quán)范疇。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被確定為物權(quán)中的用益物權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)人除了占有、使用和收益權(quán)，還應(yīng)當(dāng)可以在一定條件下流轉(zhuǎn)該權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也是取得承包經(jīng)營權(quán)的方式，并且隨著社會的發(fā)展將成為主流方式。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實社會需求

從總體上看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有明顯的積極作用。在原有土地承包制下，土地均零散的承包給農(nóng)村的一家一戶，這樣沒有大規(guī)模的集中土地來進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，也很難優(yōu)化配置土地資源，更難以進一步提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。只有完善土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，使土地可以適度集中用以達到適度規(guī)模經(jīng)營，才能有效地促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。同時，只有通過土地流轉(zhuǎn)，才能使土地資源得到合理有效的配置。如果不進行土地流轉(zhuǎn)，那么土地還將繼續(xù)集中在多數(shù)，零散的人手中，無法提高土地的利用率和效益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實施現(xiàn)狀

規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。近年來，隨著農(nóng)村勞動力外出增多和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出許多新的特點：

2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例較低

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小是指流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e或者承包經(jīng)營耕地總面積的比例偏小。根據(jù)對幾個耕地大省黑龍江省、河南省的調(diào)查報告顯示，現(xiàn)

在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地面積只占耕地總面積的一小部分。黑龍江省相關(guān)調(diào)查報告顯示，近幾年來，全省土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的8%左右；同時，河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實情況調(diào)查報告顯示，2005 年全省農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積僅占家庭承包經(jīng)營耕地面積的2.58%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶的2.8%；這些省份都是以農(nóng)業(yè)為主的土地大省，土地承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的面積比例仍然較小，由此可以見，其他一些土地資源比較少的省份，土地流轉(zhuǎn)面積所占總面積就更小了。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式單一

法律允許農(nóng)民采取多種形式流轉(zhuǎn)承包地。盡管近幾年流轉(zhuǎn)的形式多樣，但轉(zhuǎn)包和出租一直是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實際流轉(zhuǎn)中所收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況可知：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)形式均存在，但轉(zhuǎn)包在現(xiàn)存的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中仍然處于主要地位。整體來看，對于其他方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，流轉(zhuǎn)方式更加自由，特別是允許入股和抵押等風(fēng)險性流轉(zhuǎn)方式。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)天然地包括抵押流轉(zhuǎn)，承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，卻禁止土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，這樣的立法是自相矛盾的、非理性的設(shè)計。

2.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍較窄

除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，近年來一些工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢。福建省永安市曹遠鎮(zhèn)相關(guān)調(diào)查報告顯示，截至2008年，凡調(diào)研所涉及到參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶大多都是通過私下口頭合同，無人簽訂正式的書面合同，土地流轉(zhuǎn)的范圍也多限于本村親戚、鄰居和朋友之間，大多都是在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)在由于村外企業(yè)的參與，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象也更加的豐富了。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策實施的相關(guān)缺陷

3.1 農(nóng)民利益變相受到侵犯

近年來，一些地方政府部門多次出現(xiàn)假借中央允許農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之名，明目張膽地侵犯農(nóng)民利益的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該“按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”進行，但在實際工作中卻出現(xiàn)了一些地方政府違背農(nóng)民意愿，實行強制性、一刀切的簡單粗暴的做法，政府權(quán)力不受限制，與民爭利，嚴(yán)重地違反了黨的政策和十七屆三中全會的精神，這在土地流轉(zhuǎn)中是絕對禁止的。

3.2 土地流轉(zhuǎn)過程中任意改變土地用途

如果觸動我國18 億畝耕地紅線，就可能影響到我國的糧食穩(wěn)定和安全。嚴(yán)格落實用途管制制度，堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則，禁止擅自通過承包地流轉(zhuǎn)的方式將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有。因此，對于土地流轉(zhuǎn)工作，各級政府部門必須加大監(jiān)管力度，實行領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，嚴(yán)密監(jiān)控流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量和用途，如果發(fā)現(xiàn)有擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途的，必須即時查處，追究當(dāng)事人的相關(guān)責(zé)任。

3.3 嚴(yán)重的糾紛隱患：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

一是許多農(nóng)民之間的相互流轉(zhuǎn)不規(guī)范；二是農(nóng)戶與企業(yè)、公司所簽合同缺乏法律依據(jù)；三是在土地流轉(zhuǎn)所簽合同中，由于農(nóng)民缺乏法律知識，簽訂許多無效合同。以上這

些都是土地流轉(zhuǎn)中不規(guī)范不合法的流轉(zhuǎn)行為，為今后土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)以及再流轉(zhuǎn)都留下了極大的糾紛隱患。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度改革，建立完善的配套設(shè)施

相對于國家政策而言，我國農(nóng)村土地制度立法稍顯滯后，相對于城市土地制度立法而言，我國農(nóng)村土地制度立法稍顯不足，相對于行政立法而言，我國農(nóng)村土地制度的民事立法稍顯薄弱。筆者認(rèn)為解決中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的問題需要三步走：第一，應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)村土地的集體所有制，統(tǒng)一收歸國有，使得國家具有統(tǒng)一行使支配的權(quán)力，不再根據(jù)大多數(shù)的當(dāng)?shù)卣吆土?xí)慣，而是由國家制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)法。第二，避免現(xiàn)在農(nóng)村熟人間的流轉(zhuǎn)不簽合同，盡量在立法上確定去統(tǒng)一的政府部門辦理流轉(zhuǎn)合同。第三，建立非營利性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)媒介，可以為農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。第四，完善與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)。法律應(yīng)該明確規(guī)定所有權(quán)歸屬及對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律保障。

參考文獻：

[1]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組.黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告.北方經(jīng)貿(mào),2005（12）.[2] 中共四川省委農(nóng)辦課題組.對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查.四川改革,2007（12）.[3] 李鑫.河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實情況的調(diào)查與思考———對422戶農(nóng)戶和262 名鄉(xiāng)干部的問卷調(diào)查.河南農(nóng)業(yè),2006（4）.