第一篇：淺議中國基層民主困局的路徑

淺議中國基層民主困局的路徑

摘要：隨著改革開放的深入和社會主義民主政治的發(fā)展，以基層民主推動高層民主的發(fā)展路徑遇到了嚴(yán)重的體制性和機(jī)制性障礙。根據(jù)現(xiàn)實中國民主發(fā)展的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的要求，破解中國基層民主困局的應(yīng)然路徑是——上下聯(lián)動，將高層民主與基層民主結(jié)合起來。

關(guān)鍵詞：上下聯(lián)動；基層民主；應(yīng)然路徑；體制性障礙

改革開放以來，以村民自治和社區(qū)自治為標(biāo)志的基層民主在中國大地上一度一路高歌，盡顯風(fēng)采，受到國際和國內(nèi)各方面的普遍好評和贊譽(yù)。因此，在中國民主發(fā)展的取向上，人們一度根據(jù)當(dāng)時基層民主發(fā)展的形勢，提出了以基層民主推進(jìn)高層民主的發(fā)展路徑。然而，隨著改革開放的深入和社會主義民主政治的發(fā)展，以基層民主推動高層民主的發(fā)展路徑遇到了嚴(yán)重的體制性和機(jī)制性障礙，這迫使我們不得不回頭來反思基層民主推動高層民主的發(fā)展路徑。

一、農(nóng)村村民自治困局面面觀

中國13億人口中有9億多在農(nóng)村。如何擴(kuò)大和發(fā)展農(nóng)村基層民主，使農(nóng)民在所在村莊真正當(dāng)家作主，充分行使自己的民主權(quán)利，是中國民主政治建設(shè)的重大問題。經(jīng)過多年的探索和實踐，中國億萬農(nóng)民找到了一條適合中國國情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的途徑，這就是實行村民自治。經(jīng)過近30年的實踐，村民自治已經(jīng)成為廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本制度。然而，檢視近年來村民自治的實踐，卻出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。

1.村級選舉遭遇“賄選”現(xiàn)象的嚴(yán)重沖擊

本來，人們都以為通過村民自治選舉的村黨支部和村委會能夠真正為村民服務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)村民主的快速發(fā)展?？墒?，近年來反映出來的事實卻是，許多地方的村民自治徒有虛名，村支書和村委會依然是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)常委決定或是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委左右著選舉的結(jié)果；還有許多村莊的選舉被所謂“富人”、“能人”操縱，存在著普遍的賄選的現(xiàn)象；即使是通過選舉產(chǎn)生的村干部，由于缺乏配套的制約和監(jiān)督機(jī)制，許多民選村干部很快就變了質(zhì)，墮落為貪污腐敗分子。

2009年4月，最高人民檢察院對外公布，2008年全國有1739名村黨支部書記、1111名村委會主任成為涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海和內(nèi)地一些發(fā)達(dá)地區(qū)富裕農(nóng)村，村干部腐敗案件涉案金額更是驚人。前不久剛被查處的廣東佛山市禪城區(qū)南莊鎮(zhèn)紫洞村黨支部書記、村委會主任劉子榮，涉嫌挪用村集體資金近2400萬元。近期又爆出安徽合肥市廬陽區(qū)一社區(qū)黨總支書記———被“安徽村官第一貪”的劉懷寅，在2001～2008年期間，利用征地、土地補(bǔ)償、提供工程等先后收受11家開發(fā)商、承包商的“好處費(fèi)”、“咨詢費(fèi)”近千萬元。[1]從劉子榮到劉懷寅，再到許多不知名的村官巨貪，讓人們一次又一次地震撼于小小“村官”的強(qiáng)大的“腐敗潛能”，那么，究竟是什么導(dǎo)致如此多的小“村官”變身為大“貪官”的呢？顯然，這不只是劉子榮、劉懷寅等的個人品質(zhì)問題，而是村級權(quán)力體制中存在著難以自我解決的問題。

為了制止村級選舉中“賄選”現(xiàn)象的蔓延，2006年，中央紀(jì)委、中央組織部、民政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》。為了加強(qiáng)對村級選舉的指導(dǎo)，2009年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會選舉工作的通知》。通知公開承認(rèn)“有的地方村民委員會選舉競爭行為不規(guī)范，賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了選舉的公正性；有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策，影響了村民的參與熱情；有的地方對村民委員會選舉中產(chǎn)生的矛盾化解不及時，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定?！?/p>

原本被人們所看好的村民自治為何在實行若干年后，反而越來越搞不下去了呢？

2.村級選舉問題背后潛藏的體制性難題

表面上看，村級選舉中的問題只是選舉實踐中的問題，但往深層看，則是村民自治中體制性原因造成的，其中兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系就是問題的癥結(jié)所在。完全可以說，兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系已成為中國基層民主重要部分的鄉(xiāng)村民主所遇到的體制性難題。

“兩委關(guān)系”問題是指農(nóng)村村委會與村黨支部之間存在沖突性的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。村委會是根據(jù)法律由村民直接選舉產(chǎn)生的，理應(yīng)享有更高的權(quán)威，但共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的地拉也要得到體現(xiàn)，村黨支部是村級各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村黨支部成員來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，這種“自上而下的黨支部和自下而上的村委會”的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會產(chǎn)生沖突，[2]村、支二元權(quán)力并駕齊驅(qū)互不配合，往往產(chǎn)生磨擦而無法開展正常工作，甚至導(dǎo)致村級組織的癱瘓。兩委關(guān)系是黨政體制在農(nóng)村的一個縮影。

鄉(xiāng)村關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間的關(guān)系。從傳統(tǒng)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但實行村民自治以來，根據(jù)現(xiàn)行《村委會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，在這種新型的關(guān)系下，村民內(nèi)部事務(wù)由村民自我管理而不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預(yù)。但在實際運(yùn)行中，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于傳統(tǒng)行為，另一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“處于壓力型政府管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務(wù)和指標(biāo)，需要村委會的密切配合和支持”，同時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入主要來自各種農(nóng)村稅費(fèi)及集體經(jīng)濟(jì)(包括集體土地的出賣)收入”，[3]所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的動力來干預(yù)和操控村委會，并建立起領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。由此引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的緊張和矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部權(quán)力配置關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的權(quán)力配置上存在的主要問題是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力過大、政府權(quán)力分散、人大權(quán)力太弱，從而導(dǎo)致黨政不分，以黨代政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委被行政化并陷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常行政事務(wù)之中；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化而喪失了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的監(jiān)督和約束能力。這種特有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)阻礙了民主監(jiān)督，影響了民主的成長。當(dāng)然這種權(quán)力結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)本身的特點(diǎn)有關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層事務(wù)本身就具有具體性和綜合性，黨政無法完全按照各自的功能職責(zé)、分工行事。

顯然，目前村民自治中普遍存在的兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系問題，并非只是基層社會的問題，實質(zhì)上是中國政治體制中普遍存在的問題在鄉(xiāng)村的一個縮影。只要是整個政治體制沒有變動，村民自治中普遍存在兩委關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部關(guān)系等瓶頸性問題就難以突破。因此，要破解農(nóng)村村民自治中的困局，必須聯(lián)系國家整個政治體制改革來進(jìn)行。

二、城市社區(qū)自治困局面面觀

與農(nóng)村村民自治相輝映的是城市社區(qū)自治。改革開放以來，隨著中國現(xiàn)代化和城市化的發(fā)展，社區(qū)自治被作為城市居民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，創(chuàng)造管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體的最好形式在全國各地推廣。然而，經(jīng)過20多年的實踐后再回頭來看，城市社區(qū)自治遠(yuǎn)不如農(nóng)村村民自治來得迅猛和卓有成效，城市居民們并沒有感受到社區(qū)自治給他們帶來了什么實質(zhì)性的好處。究其原因，是由于城市社區(qū)自治遇到了較之農(nóng)村村民自治更為復(fù)雜的難題。

1.城市社區(qū)自治組織的行政化和自治的法律資源不足

單位制的解體、政府職能的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立開啟了國家社會化的進(jìn)程，為城市社區(qū)民主自治“釋放了自主活動的空間”[4]近年來，城市社區(qū)民主自治建設(shè)開始推進(jìn)，并取得了一定的成效，但目前影響社區(qū)民主化管理的最大障礙是社區(qū)自治組織的行政化傾向。雖然法律規(guī)定社區(qū)居委會是群眾性自治組織，但由于社區(qū)建設(shè)離不開政府的推動和外圍支撐，尤其是，社區(qū)建設(shè)所需要的人力、物力和財力離不開政府的投入，社區(qū)的組織和管理也就無法擺脫政府的控制。此外，隨著管理重心的下移和街道辦事處職能的擴(kuò)大，街道辦事處事實上成為一級“準(zhǔn)政府”，而街道辦事處自然將居委會變成自己的下屬單位。政府事務(wù)與自治組織的事務(wù)缺乏有效區(qū)分。社區(qū)從投票選舉、經(jīng)費(fèi)來源、人事安排以及工作任務(wù)的確定等，都受政府及街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)與控制。社區(qū)的自治組織的設(shè)置，本應(yīng)當(dāng)根據(jù)居民委員會的職能與任務(wù)來確定，實際上卻成為與政府機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)的“小政府機(jī)構(gòu)”。這導(dǎo)致了社區(qū)組織帶有濃厚的行政性色彩，大大削弱了社區(qū)的自主性，使居民的民主管理受到限制。

2.城市社區(qū)自治依靠精英推動難以跳出人治的窠臼

最近幾年，四川雅安、平昌特別是新都的基層民主創(chuàng)新改革受到各方面的關(guān)注。新都的民主改革出了不少新招：第一招是推行“三三制”，即“三開放”、“三公開”“、三聯(lián)系”的制度安排?！叭_放”是指開放區(qū)委常委會和全委會、開放區(qū)政府常務(wù)會議、開放區(qū)人大常委會。“三公開”是實行黨務(wù)、政務(wù)和村（居）務(wù)公開?！叭?lián)系”是區(qū)委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾的聯(lián)系制度。第二招是“公推直選”。區(qū)委在全區(qū)推行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選后，又在全區(qū)范圍內(nèi)推行了村（居）黨支部書記和事業(yè)單位負(fù)責(zé)人等多方位、多層次的公推直選，并在區(qū)委全委會上票決決定區(qū)中層領(lǐng)導(dǎo)干部人選。第三招是“民主測評”。區(qū)委實施對區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員、中層干部和事業(yè)單位負(fù)責(zé)人四個層次的民主測評，測評現(xiàn)場電視直播，現(xiàn)場公開結(jié)果，現(xiàn)場接受群眾述職詢問，后來還引入了民意調(diào)查等社會評價機(jī)制。

但是，新都的改革明顯帶有精英推動的印記。新都的改革措施能夠推行，離不開三個人：李仲彬、牛敏和楊羽。他們是新都區(qū)的先后三任黨委書記。沒有前任李仲彬的開拓創(chuàng)新，沒有后兩任書記牛敏和楊羽的后續(xù)推動，新都改革不會持續(xù)到現(xiàn)在。有學(xué)者在對中國基層民主創(chuàng)新進(jìn)行反思時說，中國的基層民主實踐就好像大海里的小島，每當(dāng)主政領(lǐng)導(dǎo)推動民主創(chuàng)新的時候，小島就會冒出來，甚至?xí)L出生命，而當(dāng)主政領(lǐng)導(dǎo)離開了，小島就會被大海淹沒，不復(fù)存在。這就是所謂基層民主中的“人走政息”現(xiàn)象。新都的改革可貴之處就在于沒有發(fā)生這種現(xiàn)象，牛敏和楊羽把李仲彬時期的民主改革繼承下來，并加以完善甚至有了深化。然而，精英的推動力畢竟是有限的，而且依靠精英推動仍然難以跳出人治的窠臼。轉(zhuǎn)型時期的改革發(fā)展離不開精英的作用，因為精英掌握著權(quán)力和不對稱的信息資源，沒有他們改革難以推進(jìn)。

但是必須看到，精英不是孤立的，精英同大眾是互動、開放的，精英只有在大眾的支持和認(rèn)同下才能推動改革和發(fā)展。如果沒有大眾這個基礎(chǔ)，單靠精英集團(tuán)，整個社會將會變得很危險，甚至?xí)撾x人民民主的軌道。

3.城市社區(qū)自治的“公推直選”缺乏上層改革的配套措施支持

改革以來，為了充分體現(xiàn)民意，一些城市社區(qū)先后試驗過“公推直選”的選舉辦法。所謂“公推直選”，就是讓更多群眾和全體黨員參與公開選拔程序，“海推”產(chǎn)生提名人選，民主推薦出候選人初步人選，黨員直選產(chǎn)生最終班子成員。2009年，南京市在363個城市社區(qū)黨委換屆中采取了“公推直選”辦法，這也是新中國60年來首次在城市大范圍進(jìn)行黨內(nèi)直選試驗，投票率超過90%。這種“公推直選”被認(rèn)為“是一種平等民主的競爭擇優(yōu)機(jī)制”，認(rèn)為“憑這種競爭機(jī)制選人，可達(dá)到‘選拔一人，發(fā)現(xiàn)一批，激活一片’之效，贏得的是全體黨員群眾的支持和擁護(hù)，影響的是整個社會的民主方向”。然而，這種“公推直選”產(chǎn)生的社區(qū)黨委與社區(qū)居民的切身利益并沒有直接的關(guān)系———由于單位制的限制（居民分屬于不同的單位），居民的利益主要是依靠工作單位來實現(xiàn)的；另外，這種公推直選目前尚無法律依據(jù)，公推直選的黨委書記與直選的區(qū)長如何配合必然成為問題；更為重要的是，這種“公推直選”的方法能否在更高層次上推行呢？如果不能與上層選舉的形式銜接起來，其生命力和價值就會大打折扣，也很難長期堅持下去，所謂基層民主帶動高層民主也就是一句空話，一條并非暢通無阻的發(fā)展路徑。

三、基層社會變革困局面面觀

改革開放以來，中國基層社會改革和建設(shè)總體上是朝著文明、和諧的方向發(fā)展。但是由于中國基層改革從來不是水到渠成、自然流轉(zhuǎn)的，而是被災(zāi)難和危機(jī)逼上改革的“梁山”。上世紀(jì)80年代推行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以前平均主義、“大鍋飯”導(dǎo)致的災(zāi)難推動的改革；當(dāng)前是基層社會兩極分化導(dǎo)致的民生危機(jī)與社會危機(jī)，引發(fā)對民權(quán)、對民主與憲政、人權(quán)與法治的需求日益增長。正因為中國基層社會改革關(guān)系到這些階層的生存和自由，因而他們的自主意識在改革實踐中逐步成長。伴隨著群體性事件的勃發(fā)，一個應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注的社會新動向就是：民眾維權(quán)意識大覺醒，維權(quán)活動此起彼伏，它既是社會矛盾與危機(jī)的征兆，也是推促改革前行的巨大社會動力。

應(yīng)該說，改革以來，中國花在維護(hù)基層社會穩(wěn)定方面付出極大的人力、物力和財力（比如各級政府都要有維穩(wěn)辦公室），也取得了相當(dāng)?shù)某尚А５?，不?yīng)諱言的是，我們至今仍然沒有找到從根本上保持基層社會穩(wěn)定的妙方良策。

1.面對迅速崛起的民間社會力量缺乏有效的吸納機(jī)制

經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，來自民間社會改革力量正在崛起。其中一些社會階層（特別是失業(yè)的農(nóng)民工、失地的農(nóng)民、被掠去祖宗遺下的房地產(chǎn)的市民以及下崗工人等等）在改革開放中被邊緣化為經(jīng)濟(jì)上政治上受壓抑的弱勢群體，他們未能分享改革成果，反而利益受損，導(dǎo)致社會矛盾與危機(jī)日益深重。2008年12月社科院發(fā)布的《社會藍(lán)皮書》稱，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為9.6%，遠(yuǎn)高于官方4.2%的登記失業(yè)率。2009年2月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在新聞發(fā)布會上表示，根據(jù)農(nóng)業(yè)部春節(jié)前對輸出農(nóng)民工較多的15個省的抽樣調(diào)查，在全國1億3000萬農(nóng)民工當(dāng)中，有15.3%(相當(dāng)于2000萬人)失業(yè)返鄉(xiāng)，加上過去每年新增500萬農(nóng)民外出打工而現(xiàn)今只能賦閑留鄉(xiāng)的，失業(yè)農(nóng)民共達(dá)2500萬。此外還有幾百萬大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)。據(jù)官方估計，2009年，總體失業(yè)率可能高達(dá)11%。又據(jù)2005年的一項統(tǒng)計，中國弱勢群體的規(guī)模已達(dá)1.4～1.8億人左右，約占全國總?cè)丝诘?1％～14％。再據(jù)2006年世界銀行報告稱，中國0.4%的人口掌握了70%的財富（美國是5%的人口掌握60%的財富）。中國的財富集中度世界第一，成為世界上兩極分化最嚴(yán)重的國家。我國的基尼系數(shù)已接近0.5，已超過0.4的“警戒”線，處于隨時可能發(fā)生**的危險狀態(tài)。

特別值得注意的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，一個擁有3億“網(wǎng)民”的新的“民意群體”正在崛起。像2009年6月發(fā)生的湖北石首市民騷亂事件（因一酒店廚師非正常死亡引起幾萬市民村民與警察沖突的群體性事件），除現(xiàn)場參與的群眾外，還有千里外網(wǎng)絡(luò)上各個角落的網(wǎng)民在第一時間參與圍觀和議論，形成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)族群和輿論，以致官方的《望新聞周刊》也發(fā)出要關(guān)注這種“一呼百萬應(yīng)”的“網(wǎng)絡(luò)群體性事件”，因為網(wǎng)民互動已經(jīng)從以往的“說說就罷”，蛻變?yōu)椤皬恼f到做”———從虛擬世界的參與，到投入于現(xiàn)實行動中。社會維權(quán)者集體行使權(quán)利的動能，相對于其所抗衡的國家權(quán)力的勢能，正在此消彼長。國家權(quán)力要像過去那樣壓制維權(quán)者，其成本會越來越大，這也促使二者由對峙走向平等對話。對此，除了黨和國家各級領(lǐng)導(dǎo)人親臨網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)民對話外，還必須建立自上而下的行之有效的吸納和疏導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)民主的應(yīng)有作用。

2.高發(fā)的群體性事件折射出嚴(yán)重的體制性腐敗 進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國社會發(fā)展進(jìn)入一個群體性事件頻發(fā)期，而大多數(shù)群體性事件與公民維權(quán)有關(guān)。據(jù)公安部2004年統(tǒng)計顯示，勞資關(guān)系、農(nóng)村征地、城市拆遷、企業(yè)改制重組、移民安置補(bǔ)償?shù)葐栴}，是釀成“群體性事件”的直接原因。另據(jù)筆者前些時在互聯(lián)網(wǎng)上通過“谷歌”搜索，有關(guān)中國近年維權(quán)事件的信息達(dá)180多萬條（雖然有重復(fù)計算的）。2005年中國社科院發(fā)表的《社會藍(lán)皮書》中公布的中國“群體性事件”，已由1993年的1萬起增加到2003年的6萬起，也就是說，平均每天164.4起，10年增6倍；參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。又據(jù)最近媒體透露，2008年因為經(jīng)濟(jì)利益問題引發(fā)的20人以上的群體性事件已達(dá)12萬起，平均每天328起，也就是全國每4分半鐘就有一起。正如大家所深切感受到的，2008年是中國群體性事件的高發(fā)年———貴州甕安事件、云南孟連事件、陜西府谷事件、河北定州事件、廣東惠州事件，以及重慶、甘肅永登、海南三亞、廣東汕頭等地的多起出租車司機(jī)罷運(yùn)事件，一次次群體性事件正在以激烈的方式考驗著當(dāng)下中國的政治體制和社會管理機(jī)制。如此集中的群體性事件在一年內(nèi)爆發(fā)，盡管有偶然性因素，但根本原因還在于群眾利益訴求遭遇體制性遲鈍，人民群眾合理訴求的表達(dá)渠道和反饋渠道不暢，長期積累的問題和矛盾得不到地方黨政部門的有效回應(yīng)，以致黨群矛盾、干群矛盾、政民矛盾、警民矛盾、商民矛盾持續(xù)累積，最終釀成激烈的沖突和對抗。中共吉林省委常委、紀(jì)委書記李法泉最近撰文指出，一些重大惡性事故和群體性事件的背后往往隱藏著腐敗問題。應(yīng)該說，李法泉書記的這一警示抓住了當(dāng)前中國群體性事件的癥結(jié)所在。毫無疑問，當(dāng)下中國的基本政治制度是好的，并且隨著改革開放的深入日益顯示出優(yōu)越性，但多發(fā)的群體性事件（特別是那些直接與政府沖突的“涉政公共事件”）則暴露出現(xiàn)行體制和機(jī)制中存在著不可忽視的問題。從一定意義上講，體制性腐敗就是導(dǎo)致群體性事件多發(fā)的深層原因。

3.面對基層民眾維權(quán)意識的迅速提高缺乏應(yīng)有的疏導(dǎo)機(jī)制

改革以來，職工維權(quán)意識逐漸提高，“勞動合同法”、“血汗工廠”等詞匯，成為社會皆知的熱點(diǎn)。2008年4月，一份名為《2008年首季香港上市企業(yè)內(nèi)地血汗工廠報告》發(fā)表，指控廣東東莞玖龍工廠是“血汗工廠”，促使廣東省總工會責(zé)令其整改。又如世界最大的玩具生產(chǎn)商之一的合俊企業(yè)，2008年10月突然宣布其旗下在中國的兩家大型玩具廠倒閉，其7000多名員工并未聽由資本家的擺布，而是群起向樟木頭鎮(zhèn)政府討薪，結(jié)果拿到鎮(zhèn)政府墊付的部分工資。農(nóng)民維權(quán)活動近年更有較大發(fā)展。在一些地方，政府占有土地利益分配的20％～30％，開發(fā)商占40％～50％，而農(nóng)民作為土地使用權(quán)的主體，僅占5％～10％，農(nóng)民受到嚴(yán)重的剝奪。由此，農(nóng)民從前些年的“稅費(fèi)爭議”提升到從法治上進(jìn)行“土地維權(quán)”，從而促使政府近幾年來把對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的認(rèn)識從當(dāng)作“消極因素”進(jìn)而體認(rèn)是“政治問題”，再上升到“十分緊迫的政治任務(wù)”，以至最終提升為“全部工作的重中之重”。農(nóng)民維權(quán)斗爭從經(jīng)濟(jì)權(quán)利提升到政治訴求。河北省唐山市、秦皇島市、福建省寧德市、福州市都因移民耕地被占，土地補(bǔ)償不公，產(chǎn)生了發(fā)動萬人聯(lián)名要求罷免市領(lǐng)導(dǎo)人的全國人大代表資格的事件。正是基于農(nóng)民頻繁進(jìn)行土地維權(quán)斗爭，引起中央的極大關(guān)注，促使黨的十七屆三中全會通過《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，建立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等制度，以保障農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。這被稱為“新土改”。近年來，針對地方上多發(fā)、高發(fā)的官民對抗的群體性事件，中央強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層社會組織建設(shè)，化解基層社會矛盾。但是，由于基層社會的矛盾和問題與政治體制（主要是權(quán)力制約機(jī)制和社會訴求及表達(dá)機(jī)制）和官員濫用權(quán)力（激化了官民矛盾）有關(guān)，所以采取“將矛盾化解在基層”的維穩(wěn)方案難以遏制群體性事件的發(fā)生。長期從事基層社會研究的學(xué)者于建嶸就指出，隨著社會利益日益多樣化的發(fā)展，“將矛盾化解在基層”的維穩(wěn)方案將遇到越來越多的困難，因為維穩(wěn)要求制約權(quán)力，地方政府沒有能力也沒有意愿去這樣做。因此，中國要實現(xiàn)基層社會穩(wěn)定，必須從體制和機(jī)制上入手，從高層做起，上下聯(lián)動，建立起從中央到地方的相互配合、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力制約體系，暢通利益訴求渠道和表達(dá)渠道，才能從根本遏制群體性事件的發(fā)生。

四、破解基層民主困境的出路

基層的許多民主探索是值得珍視的，因為它畢竟是來自基層的寶貴經(jīng)驗，是廣大人民群眾活生生的民主實踐。但是，實實在在的民主發(fā)展，必須采取上下聯(lián)動的方式，并且要靠高層去精心設(shè)計和積極推動，特別是高層民主要真正地行動起來，以為基層作出表率和榜樣。

綜觀人類社會政治發(fā)展史和中國改革史可以清楚地看到，大凡成功的政治變革都是以高層的政治變遷為標(biāo)志的。中國式民主發(fā)展重點(diǎn)在基層，但關(guān)鍵在上層，僅僅依靠基層推進(jìn)已經(jīng)無路可走。因為中國的村民自治和社區(qū)自治并不是從草根中自發(fā)地發(fā)展起來，而是高層有目的有計劃地推動的結(jié)果。這種自上而下的基層民主，由于有高層的支持和推動，短時間內(nèi)可以造成轟轟烈烈的局面，但要長期維持則是不可能的。所以，一旦基層社會真的要求自主自治的時候，它就失去了原有的動力。這就是為什么村民自治和社區(qū)自治在實行若干年反而越來越難以繼續(xù)的原因所在。

有鑒于此，要破解中國基層民主建設(shè)的困局，可以考慮在以下方面入手： 1.正確總結(jié)基層民主建設(shè)實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)應(yīng)該承認(rèn)，近30年的基層民主建設(shè)實踐，有成功經(jīng)驗，也有不容忽視的教訓(xùn)。近年來各地在加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村基層民主方面有創(chuàng)造了一些新經(jīng)驗。比如，早些年湖北農(nóng)村選舉村黨支部書記時創(chuàng)造的“兩票制”（即第一票是村民推薦票，第二票黨員表決票）。從實際效果看，“兩票制”解決了一般村民無權(quán)參與黨支部書記選舉的問題，但從法律和黨章規(guī)定看，這樣樣做則有違法律和黨章的規(guī)定，因為法律和黨章并沒有賦予非黨村民選舉黨支部書記的權(quán)利?？梢姡绻F(xiàn)行黨政體制不作出調(diào)整，單靠“兩票制”是解決不了村民如何當(dāng)家作主的問題的。

又如，最近河南省在開展深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動過程中，全面推行鄧州農(nóng)村創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法（對村級重大事務(wù)實行黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議內(nèi)容和實施結(jié)果公開）。輿論認(rèn)為，這種工作法把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治、黨內(nèi)基層民主與農(nóng)民主人翁地位融為一體，是基層建設(shè)的制度創(chuàng)新之舉，是黨領(lǐng)導(dǎo)的村級民主自治機(jī)制的有效實踐形式。但是，在實際工作中，如果農(nóng)村中事情都按這套程序來做，豈不是黃花菜都涼了嗎？其實，農(nóng)村的事情有兩個程序就夠了：一是提議，二是決議。而要省掉上述程序，必然涉及兩委（支委會和村委會）關(guān)系問題，而這又不是鄉(xiāng)村自己可以解決的。因此，基層民主改革的實踐困境實際上要求政治體制改革的步伐必須加快。

2.積極引導(dǎo)和促進(jìn)公民社會的成長

改革以來，中國基層社會最大的變化，是普通公民的自主意識和權(quán)利意識有了很大程度的提高，作為民主政治社會基礎(chǔ)的自主自治的公民社會正在逐步形成，近年來此起彼伏的公民維權(quán)活動就是公民社會成長的重要表征之一。據(jù)有的專家概括，現(xiàn)今公民和社會組織的維權(quán)活動已呈現(xiàn)出如下一些特點(diǎn)：（1）維權(quán)的主體，由單個人進(jìn)行冤假錯案的上訴，發(fā)展為各界的民眾維權(quán)；由少數(shù)民間精英的維權(quán)活動日益變?yōu)樯鐣蟊姷木S權(quán)活動；由社會底層的上訪者，擴(kuò)及消費(fèi)者、企業(yè)家、律師、作家、記者以及公務(wù)員，而且逐漸組織化（如不少地方出租車司機(jī)的集體罷運(yùn)）。南方某市甚至有上千公安（輔助）人員包圍市府要求增薪。公共事件中公眾參與漸成慣例。（2）維權(quán)涉及的領(lǐng)域，由單純私人利益，擴(kuò)展到公共利益（如環(huán)境權(quán)）；由公民的私權(quán)利（土地權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身安全權(quán)、就業(yè)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)以及宗教信仰權(quán)等），發(fā)展為公民的公權(quán)利—————政治權(quán)利（如選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等等）。（3）維權(quán)能量大有增強(qiáng)，社會維權(quán)者的法治意識、集體意識以及組織覺悟都有所提高：開始懂得運(yùn)用法律武器進(jìn)行合法的斗爭；利用現(xiàn)代傳媒特別是互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)能力增強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)媒體正成為輿論新格局的重要組成部分，成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器。網(wǎng)民對于公共事務(wù)的積極參與對于整個中國社會的發(fā)展和進(jìn)步，對于公共輿論空間的擴(kuò)大起到了積極的作用。（4）社會各界對公民維權(quán)活動也越來越支持，媒體和法律專業(yè)人士在維權(quán)活動中的作用越來越顯著。（5）中國非政府組織也開始了發(fā)展的腳步。20世紀(jì)50年代全國性非政府組織只有44個，60年代也不到100個，截至2007年底，允許在民政部門登記的全國各類民間組織有38.7萬個。而實際上全國各類非政府組織數(shù)目已達(dá)300萬家。[5] 公民和非政府組織的維權(quán)行動，是行使公民權(quán)和社會權(quán)力、直接參與政治、監(jiān)督政府的過程。正面理解所謂“群體性事件”，其實就是公民、民眾為維權(quán)而群起進(jìn)行各種形式的抗?fàn)?。從消極視角評價，群體維權(quán)事件不利于社會穩(wěn)定，不宜提倡；從積極方面透視，它反映了人民群眾維權(quán)意識和政治參與意識的增強(qiáng)。公眾維權(quán)促使政府關(guān)注民意民利，改弦更張，調(diào)整政策，化解矛盾，也能提高公眾對政府的信任度，推促政府改革。公民和社會組織的社會權(quán)力對于支持和推動國家和社會的進(jìn)步、遏制國家權(quán)力腐敗，具有十分重要的作用。

在公民社會初露端倪的關(guān)鍵時刻，人們普遍期待明智的執(zhí)政者尊重和發(fā)揮良性的民間組織的潛力，善于引導(dǎo)公民和社會組織及其自主自治的社會權(quán)力，協(xié)助政府治理國家和社會，實行國家權(quán)力與社會權(quán)力的共治。這應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)我國社會主義法治、防治權(quán)力腐敗的一條新路徑，也是形成公民社會必備的政治條件。如果執(zhí)政黨能依靠來自社會的改革動力，重視自下而上的人民參與，政治改革的步子就可能加快，而有社會良知和正義感的知識精英及黨內(nèi)、包括黨中央高層的明智的健康力量，也力圖得到民間力量的支持，推進(jìn)政治改革良性運(yùn)轉(zhuǎn)。那么，自主自治的公民社會就可以在上下聯(lián)動，相互配合的改革實踐中逐步建立起來。3.將基層社會改革與上層體制改革銜接起來

毫無疑問，基層社會是國家政權(quán)的根基，但是國家政權(quán)卻是基層社會發(fā)展的向?qū)Ш捅ＷC。沒有國家政權(quán)的策劃和支持，基層社會的變革是不可能成功的。在人類政治發(fā)展史上，許多革命和起義可以是從下層社會開始的，但其主要領(lǐng)導(dǎo)者往往來自高層，而且斗爭目標(biāo)都是指向高層的。毛澤東在領(lǐng)導(dǎo)中國革命過程中就多次講過，農(nóng)民是中國革命的主力軍，但農(nóng)民階級是不可能自己完成自己的使命的，他們需要先進(jìn)階級和先進(jìn)政黨的組織和引導(dǎo)。J·米格代爾通過研究第三世界國家的農(nóng)民運(yùn)動后也指出：“盡管農(nóng)民現(xiàn)在比以前更有能力通過社會組織進(jìn)行持久的政治參與，但他們自己還是沒有能力使這種社會聯(lián)合制度化。其結(jié)果，農(nóng)民持久參與政治的程度在很大程度上取決于非農(nóng)民社會群體的行為。這些群體可能是政府官員、政黨干部、工會領(lǐng)導(dǎo)或其他人士。凡是在這些外來者的努力不夠或完全不存在的農(nóng)村中，參與只不過是農(nóng)民使自己適應(yīng)（盡管有時是消極抵制）不同政治制度的活動而已。”[6]

就目前中國基層民主的內(nèi)在動力來說，基本上屬于一種“動員式民主和規(guī)劃式民主”，[7]它往往是上級政府決策者為了擺脫城鄉(xiāng)治理危機(jī)，并重建官民信任關(guān)系而主動采取的一種手段或權(quán)宜之計。群眾處于被動員的地位，因而大眾參與動力不足，民主深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?；鶎用裰饕蕾囉谝粫r的規(guī)劃，其初衷又往往是上級政府為了展示改革的成果而發(fā)動起來的，并處于上級政府的周密策劃和控制之中。這種動員式的民主，由于缺乏內(nèi)在的動力，往往會因政策和人事的變化而難以維持，因為它缺乏來自民眾自主、自動參與的需求。

最近，于建嶸在一篇題為《讓村民自治成為農(nóng)民的一種生活方式》的文章中指出：“村民自治在其運(yùn)行過程中，也注入了過多的外部資源，從而使得村莊的自主性和創(chuàng)造性無法充分發(fā)揮。國家的政策支持和資源注入缺乏穩(wěn)定和長效的保障機(jī)制，因而它就缺乏發(fā)展的持續(xù)性和連貫性。在我國，資源很大程度上掌握在國家手里，社會不具備自我發(fā)展的空間和能力，因而，社會缺乏一種有效的補(bǔ)充機(jī)制，來為這一制度的發(fā)展提供新的能量。

這也是村民自治在發(fā)展過程中面臨的根本性困境?！保ㄒ姟爸袊x舉與治理網(wǎng)”2009年11月11日）在社會變革的關(guān)鍵時期，特別是改革遇到巨大阻力的時候，中央高層必須果斷地出臺改革措施，才能振奮底層公眾的信心，讓人們重新看到改革的希望，積極地投身于新的改革之中。

記得早在1987年3月中旬，全國人大常委會在審議村民委員會組織法草案時，彭真委員長發(fā)表了即席講話。他說：舊中國留給我們的，沒有什么民主傳統(tǒng)。我國民主生活的習(xí)慣是不夠的。這個問題怎么解決？還是要抓兩頭。上面，全國人大和地方各級人大認(rèn)真執(zhí)行憲法賦予的職責(zé)，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制。下面，基層實行直接民主，凡是關(guān)系群眾利益的，由群眾自己當(dāng)家，自己做主，自己決定。上下結(jié)合就會加快社會主義民主的進(jìn)程。把村民委員會辦好，等于辦好八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班，使人人養(yǎng)成民主生活的習(xí)慣，這是發(fā)展社會主義民主的一項很重要的基礎(chǔ)工作。[8]在這里，彭真實際上已經(jīng)明確地提出了“上下結(jié)合”（即上下聯(lián)動）———加快社會主義民主進(jìn)程的路徑選擇。20多年過去了，在當(dāng)下中國基層民主建設(shè)面臨種種困境的時刻，重溫彭真當(dāng)年的論述是不是有一種理應(yīng)如此和早該如此的感覺呢？

注釋：

[1]見《中國新聞社》，2009年9月4日。

[2]李凡：《近20年來中國基層民主回眸及前瞻》，《民主與科學(xué)》，2005年第6期。

[3]彭蘭紅：《中國基層民主發(fā)展概述》，《民主與科學(xué)》，2005年第6期，第13頁。

[4]張寶鋒：《城市社區(qū)自治研究綜述》，《晉陽學(xué)刊》，2005年第1期。[5]郭道暉：《中國法治與中國改革的社會動力》，《太平洋學(xué)報》，2009年第9期。

[6]J·米格代爾：《農(nóng)民、政治與革命———第三世界政治與社會變革的壓力》，李玉琪等譯，北京，中央編譯出版社，1996年，第176～177頁。[7]湯玉權(quán)、劉志鵬：《以鄉(xiāng)級民主建設(shè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革》，《學(xué)術(shù)探索》，2006年第6期。

[8]白益華：《親歷村民委員會組織法制定》（下），《中國人大》，2004年第9期。

來源：《學(xué)習(xí)與實踐》2010年第2期

第二篇：論基層民主法治建設(shè)的路徑選擇

論基層民主法治建設(shè)的路徑選擇

基層民主法制建設(shè)是建設(shè)社會主義政治文明的重要基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是新時期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的有效途徑。改革開放以來，我國基層民主法制建設(shè)取得了顯著的成績，但是，隨著社會急劇轉(zhuǎn)型和城市化速度的不斷加快，基層民主法制建設(shè)出現(xiàn)了諸多新情況和新問題，也面臨著前所未有的困境和挑戰(zhàn)。通過基層民主法制建設(shè)實踐，深刻分析當(dāng)前基層民主法制建設(shè)存在的困難、問題及其原因所在，并提出對改善和推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的路徑選擇和對策建議?，F(xiàn)綜述如下：

一、實踐與成效

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國全面推進(jìn)基層民主法制建設(shè)，積極探索擴(kuò)大基層民主的新形式，注重基層民主法制的制度創(chuàng)新，走出了一條依法推進(jìn)和探索創(chuàng)新并重的路子。

（一）制度創(chuàng)新取得重大成果。我國著力加強(qiáng)制度建設(shè)，健全和完善推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的制度體系。首先是制定規(guī)范性指導(dǎo)文件，為規(guī)范基層民主法制工作提供了政策依據(jù)和制度保證。二是制定配套制度和評估標(biāo)準(zhǔn)，為有效落實民主自治舉措提供了制度規(guī)范，有力推動我國民主法制建設(shè)工作更加規(guī)范化、精細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化。三是依法建制、以制治村。有些地區(qū)依法健全完善了村民自治章程、村規(guī)民約、村民代表會議制度、集體議事規(guī)則、各項經(jīng)濟(jì)管理制度、“黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)”公開制度、村民代表“雙聯(lián)雙評”辦法等一系列制度，使村（社區(qū)）工作有章可循、按制辦事。

（二）村級組織選舉模式不斷創(chuàng)新。探索“黨內(nèi)帶動、普遍直選”的村級組織選舉新模式，實現(xiàn)農(nóng)村基層組織普遍直選。一是村級黨組織“公推直選”。村（社區(qū)）黨組織采用“公推直選”方式，根據(jù)“個人自薦、黨員推薦、群眾推薦、組織推薦”情況，按照多余應(yīng)選人數(shù)20%比例確定候選人，直接選舉產(chǎn)生書記、副書記和委員。二是村（居）民委員會“自薦直選”。采取村民委員會選舉“自薦海選”模式，不斷完善選舉模式和規(guī)范選舉環(huán)節(jié)，全面推行競職承諾和辭職承諾制度。三是村級組織普遍直選。在擴(kuò)大村（社）“兩委”直選的同時，全面推行村（社）股份經(jīng)濟(jì)合作組織董事會（社管會）、監(jiān)事會（社監(jiān)會）以及村（社）團(tuán)組織、婦代會、工會等直接選舉。此外，還規(guī)范了村民代表、村民小組長的選舉產(chǎn)生，填補(bǔ)了制度上的空白。

（三）村級治理機(jī)制不斷完善。推行以深化民主管理制度、規(guī)范民主決策程序、構(gòu)建民主監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)為主要內(nèi)容的治理機(jī)制建設(shè)，基本形成了“村情民知、村策民定、村務(wù)民理、村績民評”的治理模式。一是實施村務(wù)管理。突出一個財務(wù)重點(diǎn)，完善村級事務(wù)、財務(wù)兩項報告，深化民主議事、集體財務(wù)審計監(jiān)督、民主評議村干部三項制度，規(guī)范村民代表會議、村務(wù)公開民主監(jiān)督理財會議、民情懇談會議、村“兩委”聯(lián)席會議等四個會議，創(chuàng)新部門協(xié)作、監(jiān)督檢查、考核獎懲、宣傳培訓(xùn)和農(nóng)村新型社區(qū)服務(wù)等五項機(jī)制。二是實行民主決策。村級重大事務(wù)，經(jīng)黨員議事會討論、組長會議協(xié)商后，提交村民代表大會表決決定，按照議題提出、受理公開、兩委協(xié)商、民主懇談討論、村民代表表決、動態(tài)監(jiān)督實施進(jìn)行民主決策。三是深化黨務(wù)村務(wù)財務(wù)公開。在公開內(nèi)容上，對財務(wù)收支、干部報酬、土地征收等16項內(nèi)容進(jìn)行全方位公開；在公開時間上，村級財務(wù)按季公開，其中年可分配收入在50萬以上的村要按月公開，100萬元以上每半年公布到戶；在公開方式上，堅持公開欄公開，召開村民代表、黨員、組長會議公開，網(wǎng)絡(luò)公開，一年兩次《黨務(wù)村務(wù)財務(wù)公告書》入戶公開。四是健全監(jiān)督制度。首創(chuàng)并推行雙述雙評制度，即村干部述職、述廉，村干部業(yè)績民主評議和村干部報酬評定。實行“村帳鎮(zhèn)管”和村級收支預(yù)決算制度，推行組帳村管，財務(wù)開支分級審批制度。健全村務(wù)監(jiān)督委員會、社監(jiān)會、財務(wù)理財監(jiān)督小組等監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實行村務(wù)財務(wù)的全過程監(jiān)督。

（四）民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建深入開展。把創(chuàng)建民主法治村（社區(qū)）作為推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的最重要、最直接的載體和手段。按照“全面推開、逐年深化、整體推進(jìn)”的要求深入開展民主法治村（社區(qū)）創(chuàng)建工作。一是創(chuàng)建機(jī)制不斷創(chuàng)新。建立以獎代補(bǔ)激勵機(jī)制和納入鎮(zhèn)街法治建設(shè)目標(biāo)、區(qū)級綜合目標(biāo)的雙重考核機(jī)制，把民主法治村（社區(qū)）作為文明村（社區(qū)）等創(chuàng)建的前置條件，實行一票否決。二是法制教育不斷延伸。全面實施普法教育規(guī)劃、依法治理基層規(guī)劃，深化民主法治村（社區(qū)）“五個一”工程，每個村（社區(qū)）落實“一個法律顧問、一個法律明白人、一個法制宣傳欄、一個法律圖書角、一本普法雜志”。三是法律援助有效落實。實現(xiàn)了村（社區(qū)）法律顧問全覆蓋，在提升村（居）民的法律意識、維護(hù)其合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。

（五）社會管理創(chuàng)新得到加強(qiáng)。在社會管理創(chuàng)新中推進(jìn)基層民主法制建設(shè)。一是推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。積極探索實踐農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)模式。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)圍繞“服務(wù)社會化、居住社區(qū)化、環(huán)境生態(tài)化、鄉(xiāng)風(fēng)文明化、村民知識化、管理民主化”的目標(biāo)，以“落實服務(wù)場所，實現(xiàn)平臺建設(shè)規(guī)?；?；落實服務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)項目建設(shè)制度化；落實服務(wù)隊伍，實現(xiàn)社工隊伍職業(yè)化；落實服務(wù)保障，實現(xiàn)公共財政長效化；落實服務(wù)實效，實現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”和“村民自我管理與服務(wù)、生產(chǎn)發(fā)展服務(wù)、全程代理服務(wù)、環(huán)境保護(hù)服務(wù)、健康服務(wù)、幫扶保障服務(wù)、平安綜治管理與服務(wù)、農(nóng)村文化服務(wù)、培訓(xùn)教育服務(wù)、群眾滿意服務(wù)等”的“五落實十服務(wù)”為主要內(nèi)容，整合農(nóng)村公共服務(wù)資源，構(gòu)建公民導(dǎo)向型和社區(qū)友好型的公共服務(wù)供給機(jī)制。二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社會管理新格局。通過構(gòu)建管理服務(wù)新網(wǎng)絡(luò)，搭好基層服務(wù)救助聯(lián)動平臺、鎮(zhèn)街服務(wù)管理平臺、村（社區(qū)）基礎(chǔ)服務(wù)平臺、片組戶聯(lián)系服務(wù)平臺，建立信息流轉(zhuǎn)機(jī)制、主題走訪機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、自主管理機(jī)制、考核激勵機(jī)制等五大運(yùn)作機(jī)制，推進(jìn)基層組織建設(shè)、平安建設(shè)、干部隊伍建設(shè)等工作的融合發(fā)展，使信息掌握更全面、干群關(guān)系更密切、矛盾化解更及時。

二、現(xiàn)實困境及原因分析

經(jīng)過多年來的探索實踐，我國基層民主法制建設(shè)積累豐富的經(jīng)驗。一些富有成效的舉措在反復(fù)實驗和逐步推廣中獲得強(qiáng)大的生命力。但基層民主法制建設(shè)畢竟是長期和系統(tǒng)的工程，基層民主法制之路仍面臨一些困境，需要在實踐中謹(jǐn)慎把握。

（一）村（居）民參與基層民主的動力不足。隨著基層民主的推進(jìn)，村（居）民民主法治觀念發(fā)生了巨大改變，部分村（居）參政意識和競爭意識得到激發(fā)，但多數(shù)村（居）民參與意愿不強(qiáng)和民主素養(yǎng)不足，存在形式參選率高與實質(zhì)參與意識淡漠之間的悖論。我區(qū)村（社）居民委員會選舉的參選率達(dá)到99%。與參選率高相悖的事實是村（居）民參與基層民主的質(zhì)量尚不高，選舉時許多村（居）民形式上到場投票，但實質(zhì)的參與意識仍比較薄弱。通過發(fā)放投票誤工補(bǔ)貼的方式以提高村（居）民選舉的熱情，已成為各村（社區(qū)）的通常做法。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，村（居）民在選舉中容易漠視選舉的意義，對于長遠(yuǎn)利益和眼前利益、局部利益和整體利益的關(guān)系缺乏正確把握。一方面，受自然村歸屬或宗族因素影響，支持本村或同姓本宗人。另一方面，則因蠅頭小利改變選舉初衷，對選誰持無所謂態(tài)度?？傮w上看，大多數(shù)村（居）民還未有影響選舉、決策走向的自主意識和自發(fā)行為，其參與選舉、參加村（居）民會議往往更具被動性。

（二）村（社區(qū)）組織直接選舉存在異化現(xiàn)象。我國不斷創(chuàng)新村級組織直接選舉模式，選舉制度更加完善，程序更加規(guī)范，基層選舉更具競爭性。但在實踐過程中還存在不容忽視的問題。一是選舉功利化趨勢明顯。選舉中不正當(dāng)競爭手段復(fù)雜多樣，不正當(dāng)拉票現(xiàn)象時有發(fā)生，賄選情況有加劇趨勢。主要表現(xiàn)在拉票現(xiàn)象隱晦，方式多種多樣，難以追查。有的請客送禮，有的胡亂許諾，甚至出現(xiàn)雇人拉票現(xiàn)象。二是選舉成本較高。如前所述，發(fā)放投票誤工補(bǔ)貼的慣例做法，導(dǎo)致選舉經(jīng)濟(jì)成本越來越高，特別是對經(jīng)濟(jì)薄弱村造成重要負(fù)擔(dān)。

（三）村（社區(qū)）自治制度執(zhí)行仍不到位。在民主決策制度上，村（居）民代表會議的作用未能有效發(fā)揮，村（居）民自治常常被村（居）干部自治所代替。一些村（社區(qū)）事務(wù)由村（社區(qū)）兩委或村（社區(qū)）干部決定，召開村（居）民代表會議形式上是通報會，村（居）民代表只起到知情、宣傳、回去執(zhí)行的作用。在村務(wù)公開和民主管理制度上，有的村（社區(qū)）在公開內(nèi)容、形式、程序上沒有有效落實，公開質(zhì)量不高，群眾真正關(guān)心的核心問題沒有公開等。在民主監(jiān)督制度上，監(jiān)督機(jī)制尚顯薄弱，缺乏長期有力的監(jiān)督，存在“不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督”等現(xiàn)象。

（四）村（社區(qū)）自治組織行政化趨勢加劇。村（社區(qū)）自治組織尚未突破辦理行政事務(wù)為主，辦理社區(qū)事務(wù)為輔的現(xiàn)狀。政府職能向村（社區(qū)）延伸，村（社區(qū)）行政化趨勢加劇，突出表現(xiàn)在檢查多、臺賬多、事務(wù)多、牌子多等。造成村（社區(qū)）自治組織承擔(dān)了大量行政指令性工作，而屬于份內(nèi)的自治與服務(wù)功能弱化，村（社區(qū)）工作存在行政事務(wù)多余服務(wù)事務(wù)、“政府角色”強(qiáng)于自治角色、行政功能取代自治功能的錯位發(fā)展現(xiàn)象。村級組織關(guān)注于上級的行政事務(wù)而忽略公共服務(wù)職能，是導(dǎo)致村級組織公共服務(wù)能力不足的重要因素之一。

（五）社會維穩(wěn)壓力依然較大。社會轉(zhuǎn)型加劇和城市化加快推進(jìn)導(dǎo)致社會利益格局發(fā)生巨大變化，社會矛盾仍處于多發(fā)易發(fā)階段?，F(xiàn)階段我區(qū)信訪總量仍高位運(yùn)行，越級訪、擇機(jī)訪、集體訪和異常訪呈上升趨勢。特別是征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛等引發(fā)的矛盾和問題不斷增加。同時隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情已經(jīng)成為人們反映社會輿情的主要方式之一，如何有效整合、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情，防止網(wǎng)絡(luò)群體性事件成為新課題。群眾依法維權(quán)的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本較高。群眾尋求救濟(jì)的途徑依然主要局限在“信訪”上，手段比較單一。

分析基層民主法制建設(shè)面臨困境的原因，主要有以下幾方面：

（一）經(jīng)濟(jì)利益來源與民主權(quán)利來源的背離。對于民眾個人而言，切身利益是促使他們自主參與民主生活的基礎(chǔ)和動力。村級組織掌控的資源減少，提供公共產(chǎn)品能力不足，集體資源已不再是村民的最大經(jīng)濟(jì)利益來源，人們的生活對集體依賴減少了，誰當(dāng)選、村級事務(wù)管理如何對他們而言利益攸關(guān)不大。此外，相當(dāng)一部分農(nóng)村青壯年長期在外務(wù)工，生計問題大于民主，沒有時間也沒有精力參與民主活動。而城市社區(qū)與分散的居民之間缺乏利益紐帶和組織網(wǎng)絡(luò)維系，城市居民的利益不在基層而表現(xiàn)為社會化、市場化，這需要在整個社會范圍內(nèi)來保障利益和權(quán)利，因而參與社區(qū)自治的意愿和積極性就大大減弱。實踐中，我們可以看到，一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村（社區(qū)），群眾參政意識和愿望強(qiáng)烈，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村（社區(qū)）的競爭程度、參與意愿相對較弱。

（二）村（社區(qū)）自治制度與自生自發(fā)要求的不完全契合?；鶎用裰鞣ㄖ剖怯烧鲗?dǎo)自上而下安排的，而不是基層內(nèi)部自發(fā)自生的，基層民主的各項制度中，設(shè)計的成分過重，自生的成分過少，制度的有效執(zhí)行比較困難。一是“重實體、輕程序”的思維方式仍然沒有轉(zhuǎn)變，使許多制度不同程度地存在著操作性不強(qiáng)，難以落實的問題。二是制度安排是否符合基層現(xiàn)實需要存在差異，一些民主制度過于繁雜，實施的成本過高，基層組織執(zhí)行自治制度的積極性和主動性不高，存在“選擇性”執(zhí)行的現(xiàn)象。三是對制度執(zhí)行缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制，重形式、輕內(nèi)容、時松時緊的現(xiàn)象還一定程度地存在，自治活動缺乏有效的檢查監(jiān)督，制度執(zhí)行程度和效果往往依靠村（社區(qū)）干部自身的認(rèn)識和覺悟。

（三）現(xiàn)行體制對基層民主自治的制約。民主自治涉及權(quán)力與利益的再調(diào)整，不可避免受到傳統(tǒng)權(quán)力模式的慣性作用等影響。一是鎮(zhèn)（街道）與村（社區(qū)）關(guān)系不和諧。在實際運(yùn)作中，自治權(quán)很容易受到行政權(quán)的限制、干涉或侵害，自治權(quán)被行政權(quán)所控制或漠視。當(dāng)自治權(quán)與行政權(quán)發(fā)生沖突時，一般是自治職能讓位于行政職能。自治組織作為基層政權(quán)“代理人”的角色遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過村（居）民利益的代言人角色。二是村（社區(qū)）兩委關(guān)系不夠默契。村（社區(qū)）兩委二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生磨擦影響正常工作。兩委關(guān)系是否和諧，往往取決于書記與主任在個性上能夠相互容納。三是部門關(guān)系不協(xié)調(diào)。基層民主法制建設(shè)工作由不同部門負(fù)責(zé)，如基層黨內(nèi)民主、黨務(wù)公開由紀(jì)檢、組織部門負(fù)責(zé)，群眾自治和民間組織建設(shè)由民政部門負(fù)責(zé)，民主法治村創(chuàng)建由司法部門負(fù)責(zé)，群團(tuán)組織民主建設(shè)由各自系統(tǒng)負(fù)責(zé)。由于分散負(fù)責(zé)，各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)往往比較困難，各部門在對基層民主法治的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)上存在較大的不平衡。

（四）民意表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷?；鶎用裰鞣ㄖ螌嵺`，是化解矛盾和沖突的正確途徑和有效方法，在一定程度上暢通了群眾訴求渠道，依法及時合理地處理群眾反映的問題，減少了矛盾發(fā)生。但也應(yīng)看到，群眾表達(dá)意見和愿望要多于組織受理、化解、采納、落實并向群眾反饋，個人通過信訪等渠道向有關(guān)組織反映自身訴求要多于各級組織主動向人民群眾了解民情民意。一方面，少數(shù)部門對民意的尊重和運(yùn)用不夠，面對收集到的民意未能及時作出反應(yīng)，出臺政策、采取措施和處理問題行動緩慢，或是重答復(fù)輕落實。另一方面，政府在制定政策、作出決策時對民意的征求不夠規(guī)范，對于應(yīng)走何種程序，通過何種途徑、方式，征求意見應(yīng)該進(jìn)行到哪個層面什么范圍，缺乏明確規(guī)定，隨意性強(qiáng)。

（五）民主法治觀念偏差和民主法治素養(yǎng)欠佳。通過多年的民主自治實踐和普法教育，全民的民主意識、參政意識以及法律意識、學(xué)法用法的自覺性不斷增強(qiáng)，但從面上的情況來看，與現(xiàn)代民主法治理念還有不少差距。一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在“官本位”思想，習(xí)慣運(yùn)用行政手段、強(qiáng)制命令等手段管理社會事務(wù)，忽視運(yùn)用法律手段、民主方式解決問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部重口號，輕落實，把民主法治當(dāng)形式、作秀場。民眾民主素養(yǎng)不高，重權(quán)利輕義務(wù)，參與民主政治的非理性行為依然突出，法律意識、法制觀念、法律信仰比較淡薄，依法維權(quán)的意識和能力不足。

三、路徑選擇及對策措施

基層民主法制建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其總體目標(biāo)是，全面提高干部群眾的民主法律素質(zhì)，全面提高社會管理的民主化法治化水平；實現(xiàn)由提高干部群眾民主法律意識向提高民主法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段、民主方式管理的轉(zhuǎn)變。圍繞這一目標(biāo)，需要從主體定位、運(yùn)行環(huán)境、制度保障、機(jī)制創(chuàng)新等多方面形成路徑合力，以推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。首先，構(gòu)建村（居）民參與基層民主的獨(dú)立政治人格。要積極培育群眾理性的民主參與權(quán)利意識，開展民主知識教育和民主技能訓(xùn)練，使基層群眾了解民主活動的基本規(guī)律和基本原則，懂得民主活動的規(guī)則、程序和要求。積極利用廣播、電視、報紙等各種形式加強(qiáng)民主素質(zhì)教育，引導(dǎo)村（居）民積極、理性、有序地參與基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督活動，使民主知識和民主技能在基層民主實踐活動中得以應(yīng)用和體驗，成為公民的生活體驗和習(xí)慣，從而不斷提高基層民主實踐的科學(xué)化水平與質(zhì)量。

第二，建立和健全制度和程序體系。制度建設(shè)是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)法治化與民主化的保證，我們始終要把建立健全規(guī)范的制度，發(fā)揮各方在推動基層民主政治建設(shè)法治化與民主化中的作用。實踐證明，政府在基層民主法制建設(shè)中扮演主導(dǎo)角色，通過強(qiáng)有力地推進(jìn)民主自治制度，有利于基層民主法治建設(shè)的全面發(fā)展、均衡發(fā)展；政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新具有強(qiáng)制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、效率優(yōu)勢，是交易成本最低的創(chuàng)新形式。但同時制度創(chuàng)新必須與現(xiàn)實需求相結(jié)合，更加注重程序設(shè)計、制約機(jī)制的設(shè)計，使制度更加可操作性，以取得制度執(zhí)行的最大效果。

第三，完善民主治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。從內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制看，需要調(diào)整村級權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，明晰村級組織的權(quán)責(zé)，規(guī)范村級組織之間的關(guān)系，優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行機(jī)制。一是強(qiáng)化村級組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)解決“干什么”。通過篩選確定村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要事項，引導(dǎo)協(xié)調(diào)其他村級組織落實決議，組織全體黨員干部帶頭執(zhí)行決議，檢查評議決議執(zhí)行情況來強(qiáng)化。二是規(guī)范村（居）民或代表會議的決策權(quán)解決“干不干”。凡涉及村民切身利益的重要村務(wù)均由村民會議或村民代表會議進(jìn)行決策。通過告知決策事項并征求群眾意見，會議表決通過重要事項，聽取和評議村（居）委會決策執(zhí)行情況報告來規(guī)范。三是落實村（居）民委員會的執(zhí)行權(quán)解決“怎么干”。通過制定實施決議的方案，負(fù)責(zé)組織實施各項決議，報告決議執(zhí)行情況等途徑來落實。四是保障監(jiān)督權(quán)解決“干得怎么樣”。監(jiān)督權(quán)通過村務(wù)監(jiān)督委員會實施。通過參與重要事項決策，全程監(jiān)督村務(wù)決策執(zhí)行情況，收集反饋群眾意見建議等途徑行使監(jiān)督權(quán)。

第四，優(yōu)化村級民主自治的外部體制環(huán)境。從外部運(yùn)行環(huán)境看，當(dāng)前制約基層民主法制發(fā)展的外部機(jī)制在于政府通過量化的考核指標(biāo)、檢查評比、下達(dá)任務(wù)等方式在村（社區(qū)）的行政邊界不斷延伸擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)實質(zhì)上進(jìn)一步膨脹、臃腫，束縛了村（社區(qū)）自治組織植根于基層民主自治能力的提升與公共領(lǐng)域的拓展，自治組織管理過程形成逆向負(fù)責(zé)制，即對上級政府負(fù)責(zé)而非對基層民眾負(fù)責(zé)。對此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，實現(xiàn)尊重群眾自主性和調(diào)試政府引導(dǎo)性兩者的有機(jī)結(jié)合，這是有效推進(jìn)基層民主法制、破解制度性障礙的基石。

第五，推進(jìn)多樣化的協(xié)商式治理機(jī)制。加快推動協(xié)商民主與選舉民主的良性互動，充分發(fā)揮基層民主治理在解決各種社會矛盾沖突中的積極功能。政府應(yīng)為具有平等地位的多元社會主體提供一個利益博弈的公共平臺，將各種社會矛盾與沖突置于公開化的民主治理議程之中，通過理性協(xié)商等方式構(gòu)建起多層級的社會沖突緩沖體系，構(gòu)建多元利益沖突主體間的互信與諒解機(jī)制，尋求利益沖突的制度化化解之道。針對我國基層民主法制建設(shè)面臨的困難和分析，按照路徑選擇，提出以下對策建議：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)民主法制培訓(xùn)和普法教育。一是加強(qiáng)對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和基層干部的培訓(xùn)教育。針對部分領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識上存在的問題，加強(qiáng)系統(tǒng)性和針對性相結(jié)合的培訓(xùn)教育，深刻領(lǐng)會黨的民主法制建設(shè)主張和熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)民主法治意識，自覺把基層民主法制建設(shè)作為基層工作的重點(diǎn)，在實踐中提高科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政的本領(lǐng)。要通過對基層民主法制建設(shè)實踐中典型案例的分析解剖，熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的集中處理，不斷提高民主管理和依法辦事的水平和能力。二是加大普法教育力度。深化“法律六進(jìn)兩延伸”活動，豐富和拓展法制教育的載體和途徑，增強(qiáng)法制教育的針對性和實效性，充分發(fā)揮其輿論宣傳、教育引導(dǎo)、矛盾鈍化、法律服務(wù)的功能。特別是要教育、引導(dǎo)村（社區(qū)）居民增強(qiáng)公民意識，理性、有序參與各項政治生活和民主自治活動；提高法律素質(zhì)，依法按程序表達(dá)利益訴求、解決矛盾糾紛，用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二）進(jìn)一步健全村級民主自治運(yùn)行機(jī)制。以鞏固和深化“民主法治村（社區(qū)）”創(chuàng)建為載體，推進(jìn)村級自治的制度化、規(guī)范化和程序化。一是完善民主選舉模式。探索實行村級黨組織無候選人帶職直選、村（居）民委員會自薦直選、村級經(jīng)聯(lián)社社員直選、村（居）民代表直選和組長直選。同時注重防止各種勢力操縱或把持選舉，依法查處賄選、不正當(dāng)競爭等違法行為，保證民主選舉依法有序進(jìn)行。二是落實民主決策和民主管理制度。完善并嚴(yán)格執(zhí)行“六步法”決策程序，充分發(fā)揮村（居）民會議或村（居）民代表會議的議決功能，把知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)真正交給廣大黨員群眾。嚴(yán)格按照黨務(wù)村務(wù)財務(wù)公開目錄、公開程序、公開方式的要求實行公開，不能圖形式、走過場。要通過經(jīng)常性的監(jiān)督檢查制度，解決好全公開、真公開和及時公開的問題，真正使群眾滿意。三是健全民主監(jiān)督制度。及時修訂村務(wù)工作規(guī)則，健全村級監(jiān)督組織的職權(quán)、工作程序、工作制度，發(fā)揮其監(jiān)督職能作用。指導(dǎo)村級組織修改完善以自治章程和村規(guī)民約為重點(diǎn)的自治制度體系。同時，要建立制度執(zhí)行的約束和問責(zé)制，明確責(zé)任主體和責(zé)任追究內(nèi)容，提高制度的執(zhí)行力，確保制度落到實處。

（三）進(jìn)一步構(gòu)建行政管理與基層自治的互動銜接機(jī)制。一是要正確處理政府依法行政社區(qū)依法自治的關(guān)系。嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行劃分行政和自治的權(quán)責(zé)邊界，充分認(rèn)識村（社區(qū)）居民自治的法律地位，進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的意識，自覺地尊重村（社區(qū)）居民依法自治的權(quán)利。二是建立村（社區(qū)）行政事務(wù)項目準(zhǔn)入制度。凡是政府部門行政職責(zé)范圍內(nèi)的工作，不隨意下達(dá)到村（社區(qū)），對確實需要村（社區(qū)）自治組織協(xié)助政府辦理的行政事務(wù)，實行項目準(zhǔn)入制度。同時對目前村（社區(qū)）自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)進(jìn)行全面清理，以減輕基層自治組織負(fù)擔(dān)。三是要建立委托管理和購買服務(wù)制度。對確實需要村（社區(qū)）自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，按“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，實行委托和購買服務(wù)的方式?？梢杂烧鞑块T與鎮(zhèn)（街道）協(xié)商，確定工作要求和落實項目經(jīng)費(fèi)。鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一與村（社區(qū)）自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議，明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

（四）進(jìn)一步健全民意表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一是要建立公眾參與政府決策制度。完善政府重大行政決策程序，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。完善重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，規(guī)范聽證程序。完善行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險評估。二是要深化“兩網(wǎng)合一”，暢通訴求表達(dá)渠道。進(jìn)一步科學(xué)合理設(shè)置網(wǎng)格，明確工作責(zé)任和工作流程。完善由黨政機(jī)關(guān)、黨員、志愿者、群眾等多方力量廣泛參與、上下聯(lián)動的民情懇談機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)矛盾糾紛聯(lián)合化解、突出問題聯(lián)合治理等工作，推動社會服務(wù)與管理向末端延伸，把矛盾化解在基層、問題解決在基層。三是要推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)。在強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)功能的同時，積極探索農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)公共選擇機(jī)制，通過建立公共服務(wù)供給的民主表達(dá)機(jī)制，充分了解群眾需求偏好，解決公共服務(wù)供給需求信息不對稱，努力實現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)供給。

（五）進(jìn)一步完善加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)的體制機(jī)制。一是要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委、政府要把基層民主法制建設(shè)列入重要議事日程并常抓不懈。建立健全黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、有關(guān)單位密切配合、全社會積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，加強(qiáng)督促檢查。二是要健全科學(xué)評價機(jī)制。鞏固和深化各種指數(shù)及各類評估體系的成果運(yùn)用，加大激勵整改力度，建立評價排名制，提升全國整體發(fā)展水平。同時要加強(qiáng)對農(nóng)村基層民主法制建設(shè)工作的理論研究，不斷提高工作指導(dǎo)水平；及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)推廣先進(jìn)典型，拓展推進(jìn)基層民主法制建設(shè)的形式、途徑。三是要強(qiáng)化基層民主法制建設(shè)的合力。明確鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）在推進(jìn)基層民主法制建設(shè)中的主體地位，建立區(qū)級指導(dǎo)、鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)、村級實踐的工作格局。區(qū)級組織、綜治、民政、司法和普法部門要充分發(fā)揮職能作用，有關(guān)部門要充分發(fā)揮各自職能作用，主動協(xié)調(diào)宣傳、政法、農(nóng)業(yè)、土地、計生、公安、財政等有關(guān)部門和新聞媒體共同參與這項工作，形成各司其職、齊抓共管、密切配合、合力推進(jìn)的局面。

第三篇：基層民主

村干部拿錢不多，管事不少，一天忙到黑、一年忙到頭，不圖什么，就圖群眾說個好。黨的基層委員會是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。貴州省福泉市推行的“５＋３”民主管理機(jī)制，推動了基層組織高效運(yùn)行，使得村干部說話有人聽，干事有人跟，村黨組織和村干部在群眾心目中的地位和威信得到了提高。

貴州省福泉市在創(chuàng)先爭優(yōu)活動中，著眼于擴(kuò)大基層民主，保障黨員群眾的民主權(quán)利，特別是保障黨員群眾參與村級重大事項和重大財務(wù)支出決策權(quán)，逐步探索出“５＋３”基層民主管理機(jī)制，在全市７４個村（居）全面推行，切實做到村組重大事項決策由村民說了算，成為了基層民主管理的一把“金鑰匙”。用制度保障黨員群眾的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)

在福泉市馬場坪辦事處三堡村，為方便工作開展，村委會提出想買一輛車，監(jiān)事會審議控制在４．８萬元內(nèi)，在車輛使用開支上，村委會提出想每月報銷１０００元，監(jiān)事會卻只通過了４００元，村委會遵照執(zhí)行……

福泉市為保障黨員群眾參與村級重大事項和重大財務(wù)支出決策，創(chuàng)立了“５＋３”基層民主管理機(jī)制，“５”即五步?jīng)Q策，第一步：集議。涉及村民利益的事項，由村黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織、十分之一以上的村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案。結(jié)合“記民情日記、建民情臺賬”活動的開展，由村（居）干部集中或分片召開群眾會議進(jìn)一步征求意見，初步梳理出群眾反映集中，迫切需要解決的重大事項、重要問題。第二步：動議。村（居）“兩委”成員在廣泛征求群眾意見基礎(chǔ)上，將群眾急需解決的重大事項、重要問題向村黨組織提出議案。第三步：合議。議案由村（居）黨組織統(tǒng)一受理，并召集“兩委”聯(lián)席會議進(jìn)行合議，對議案進(jìn)行充分醞釀討論，并提出是否辦理或辦理的意見及建議，形成合議意見。第四步：復(fù)議。根據(jù)村“兩委”聯(lián)席會議提出的合議意見，由村黨組織召集黨員代表、群眾代表，對村“兩委”提出的初步意見進(jìn)行復(fù)議，重點(diǎn)審核所辦事項的政策性、合法性，形成復(fù)議意見。第五步：決議。復(fù)議意見形成后，提交村民代表會議進(jìn)行表決。表決通過后，交由村委會組織實施，從程序上保障了決策的民主?！埃场奔慈齻€監(jiān)督，要求村“兩委”利用黨務(wù)村務(wù)公開欄及時公開通過“五步?jīng)Q策”程序議決的事項及辦理落實情況，接受群眾的監(jiān)督。村監(jiān)事會每季度組織黨員代表和村民代表召開一次會議對民主決策事項辦理落實情況進(jìn)行詢問，對提出的問題，村委會必須作出答復(fù)。由市紀(jì)委、市委組織部、市民政局、市財政局、市審計局抽派業(yè)務(wù)熟悉、政治素質(zhì)高的干部組建專項工作督查組，定期或不定期對“５＋３”民主管理機(jī)制落實情況進(jìn)行專項督查，重點(diǎn)督查村“兩委”是否按“５＋３”的規(guī)定和程序進(jìn)行民主決策。

為了保障“５＋３”民主管理機(jī)制的長效性，在規(guī)定村級重大事項和重大財務(wù)實施“五步?jīng)Q策”程序之前，將“５＋３”民主管理機(jī)制寫入《村民自治章程》，保障其長效性。規(guī)定凡是村級重大事項（年初工作計劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、各種扶貧項目實施計劃、農(nóng)村低保評審及各種救濟(jì)物資發(fā)放等）和重大財務(wù)支出（５００元以上）必須經(jīng)過“５＋３”程序作出決策，確保工作順利開展。

提升村黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力

黨員主體作用的發(fā)揮、群眾監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)是基層民主的重要組成部分，通過“５＋３”程序議決的事項及辦理落實情況，接受群眾的監(jiān)督，村干部用錢用權(quán)辦好事實事都在陽光下運(yùn)行，推進(jìn)了黨內(nèi)基層民主政治建設(shè)。一天上午，福泉市黃絲鎮(zhèn)沙坪村新當(dāng)選的村級理財組組長李光明十分興奮地告訴大家：“我是一個地地道道的農(nóng)民，想不到從今天起，受全村群眾的重托，三年內(nèi)每月一次對村里賬務(wù)進(jìn)行清查，并要我親自簽字才能報銷。村民們給予我這么大的權(quán)力，我一定好好履行好這一職責(zé)，給村民們一個清清楚楚，給村干部們一個明明白白?！碑?dāng)天參加該村委會賬務(wù)清查的還有新當(dāng)選的村級監(jiān)事會主任、村級紀(jì)律檢查

小組、村務(wù)監(jiān)督小組、民主理財小組等成員。從推行到現(xiàn)在全市共商議大事５２１件，決議通過４８９件，辦理落實４６７件。

群眾積極參與村級民主管理，推動了基層組織高效運(yùn)行，群眾認(rèn)可了，村干部說話有人聽走路才有人跟。道坪鎮(zhèn)道坪村去年至今共修建１４條村組公路，實施整村推進(jìn)項目１個，群眾投工投勞２萬多個，項目資金、五保戶供養(yǎng)金等進(jìn)出賬務(wù)４０多萬元，通過“５＋３”基層民主管理程序，沒有一個群眾反映村級財務(wù)賬目不清楚。

在工作的推進(jìn)中，群眾對村“兩委”的態(tài)度也由懷疑到信任、由抵觸到協(xié)作、由疏遠(yuǎn)到親近。道坪村黨支部書記李松說：“因為黨員群眾信任，選舉我們到村里為大家服務(wù)，服務(wù)好了群眾自然高興，現(xiàn)在走到哪里都有人拉吃飯請喝酒，臘月間殺豬過年的人家記得來接吃庖湯，我們工作起來也愉快、有勁頭?！比鞋F(xiàn)有企業(yè)９２家，規(guī)模以上３４家，征用土地１．２余畝，涉及群眾５萬余人。企業(yè)的發(fā)展必然會造成“四多”現(xiàn)象：即征地多、搬遷多、污染多、糾紛多。道坪鎮(zhèn)谷龍村是礦群矛盾最集中的村之一，平均每個月糾紛調(diào)處都在６０件以上，進(jìn)出賬目經(jīng)費(fèi)每年１００萬元左右，６個村干部忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，“５＋３”基層民主管理機(jī)制的推行讓村干部忙而不亂，村干部開展工作公開公平公正、陽光運(yùn)作，得到了群眾的一致好評。城廂鎮(zhèn)雙谷村岔路組經(jīng)過村民代表會議表決，專門為硬化組上公路成立了組管委會，使工程提前竣工，徹底改變了“雨天一腳泥，晴天一身灰”的歷史。

在舟曲特大山洪泥石流地質(zhì)災(zāi)害紀(jì)念公園追思園，圓弧狀的紀(jì)念墻上，按姓氏筆畫鐫刻著泥石流災(zāi)害中的遇難者和失蹤者。在低沉的音樂中，城關(guān)鎮(zhèn)北街村居民畢濤站在追思園里，看著自己曾經(jīng)家的位臵，思緒復(fù)雜，讓老畢欣慰的是，在峰迭新區(qū)自己的新家已經(jīng)一天天有了模樣：

畢濤：現(xiàn)在各個建設(shè)單位正在熱火朝天加快速度進(jìn)行災(zāi)后重建，明年的這個時候我能夠入住新房。舟曲重建優(yōu)先啟動城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)，目前老城區(qū)26棟農(nóng)村居民重建住房全面開工，峰迭新區(qū)80棟城鎮(zhèn)居民住房重建順利推進(jìn)，蘭州秦王川舟曲新區(qū)受災(zāi)群眾安臵住房建設(shè)項目也已全面開工。

舟曲縣住建局局長洪小流：現(xiàn)在就是加快進(jìn)度，24小時加班加點(diǎn)，全負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，保證工程年底主體完工。

與此同時，災(zāi)害治理和預(yù)防成為舟曲重建的重點(diǎn)。特大泥石流的始發(fā)地三眼峪里，一條寬約三十米的排洪溝已經(jīng)基本建成。

項目技術(shù)負(fù)責(zé)人王進(jìn)聰：攔擋工程和排導(dǎo)工程基本上形成了三道防線，這個斷面可以抵御像去年88泥石流這樣的規(guī)?；蛘吒笠?guī)模的泥石流的侵襲，可以確保溝道兩岸的居民和舟曲縣城的安全。

按照規(guī)劃，2012年年底前，舟曲將全面完成各項恢復(fù)重建任務(wù)，災(zāi)區(qū)基本生產(chǎn)生活條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平將全面恢復(fù)并超過災(zāi)前水平。

中央國家機(jī)關(guān)辦公用房項目管理工作流程（試行）

為加強(qiáng)中央國家機(jī)關(guān)建設(shè)項目管理，深化項目前期調(diào)研、論證工作，明確職責(zé)，規(guī)范審批程序，理順工作關(guān)系，提高管理水平，根據(jù)《中央國家機(jī)關(guān)建設(shè)項目管理辦法（試行）》，制定本流程。

項目相關(guān)各處按照以下流程履行各自的職責(zé),加強(qiáng)工作中的溝通與銜接。

一、項目確立階段（20個工作日）

工作內(nèi)容：對土地權(quán)屬來源及相關(guān)文件、申請部門原辦公用房現(xiàn)狀和新建辦公用房的必要性進(jìn)行審核、調(diào)查、分析和論證；對必須建設(shè)的項目，按照申請部門的工作職能、使用性質(zhì)、人員編制等，初步確定項目建設(shè)規(guī)模、使用功能、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模，確定項目管理方式和正式批準(zhǔn)立項。

辦公用房管理處主辦，土地管理處、投資計劃處、項目監(jiān)管處（以下簡稱“項目相關(guān)處”）協(xié)辦。

1．項目需求部門申請材料

（1）申請報告；

（2）項目建議書;

（3）用地權(quán)屬證明文件及相關(guān)文件（新征用地需提供市規(guī)劃

和房地產(chǎn)主管部門或市政府批準(zhǔn)文件）；

（4）可行性研究報告（根據(jù)投資規(guī)模確定）；

（5）規(guī)劃意見書；

（6）投資估算和資金籌措方案；

（7）其他材料。

2、項目審批前期調(diào)研（15個工作日）

辦公用房管理處為主，土地管理處、投資計劃處、項目監(jiān)管處配合進(jìn)行項目前期調(diào)研，分別提出審核意見。

（1）土地管理處（5個工作日）

根據(jù)中央國家機(jī)關(guān)土地利用計劃和建設(shè)用地規(guī)劃，審核項目用地的權(quán)屬來源和相關(guān)文件。

（2）辦公用房管理處（7個工作日）

①項目必要性研究；

②原辦公用房產(chǎn)權(quán)移交及產(chǎn)權(quán)證辦理情況；

③申請部門同意無條件騰退原辦公用房的意見；

④申請部門原辦公用房或設(shè)施設(shè)備使用、管理情況；

⑤對申請部門辦公用房或設(shè)施設(shè)備功能配臵和需求進(jìn)行分析；

⑥核定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能配臵；

⑦提出投資控制規(guī)模；

⑧會同投資計劃處、項目監(jiān)管處確定項目組織管理方式(建設(shè)主體、項目管理單位確定方式以及項目相關(guān)單位的職責(zé)等)。

（3）投資計劃處（3個工作日）

根據(jù)投資計劃安排，核定項目投資控制規(guī)模；

3．立項批復(fù)（5個工作日）

（1）項目批復(fù)必須同時滿足以下條件：

①需求部門提交的用地權(quán)屬及相關(guān)文件完備合法；

②完成了原辦公用房權(quán)屬資料的移交和使用協(xié)議簽訂工作；

③同意無條件騰退原辦公用房。

（2）各處審核通過后，由辦公用房管理處匯總意見，并擬定批準(zhǔn)文件，項目相關(guān)處會簽，經(jīng)司長辦公會研究同意后上報。

批復(fù)文件內(nèi)容主要包括：

①項目用地位臵、四至范圍、面積等；

②建筑規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、功能配臵、投資額度等；

③對開展項目規(guī)劃設(shè)計方案設(shè)計等工作提出具體要求；

④明確項目管理方式；

⑤其它需要說明的事項。

正式批準(zhǔn)項目確立的文件須分送項目相關(guān)處備案。

申請部門提交的材料或工作深度達(dá)不到立項規(guī)定條件的，只批準(zhǔn)開展項目前期工作。

4、建立項目庫

批準(zhǔn)立項的項目，統(tǒng)一納入中央國家機(jī)關(guān)建設(shè)項目庫。

項目庫由投資計劃處負(fù)責(zé)管理。

二、初步設(shè)計及概算評審階段（25個工作日）

工作內(nèi)容：對規(guī)劃設(shè)計方案、初步設(shè)計和投資概算進(jìn)行評審和批復(fù)。

投資計劃處主辦，辦公用房管理處、項目監(jiān)管處協(xié)辦。

（一）初步設(shè)計及投資概算審核（20個工作日）

1.組織專業(yè)評審中介機(jī)構(gòu)對初步設(shè)計及投資概算進(jìn)行評審，核定建筑規(guī)模、建筑標(biāo)準(zhǔn)、功能配臵、投資規(guī)模等；

2.項目管理單位根據(jù)投資計劃處審定的初步設(shè)計完成施工圖設(shè)計工作；

3.投資計劃處商項目監(jiān)管處核定項目管理單位編制的采購清單；

4.投資計劃處會同項目監(jiān)管處及項目相關(guān)處研究確定施工組織形式（確定項目管理單位、招標(biāo)采購計劃以及項目管理的具體措施）。

（二）批復(fù)初步設(shè)計和投資概算（5個工作日）

初步設(shè)計和概算通過評審后，投資計劃處擬定批準(zhǔn)文件，由項目相關(guān)處會簽，經(jīng)司長辦公會研究同意后上報。

批準(zhǔn)文件內(nèi)容包括：

1.項目位臵、建筑規(guī)模、建筑標(biāo)準(zhǔn)、功能配臵；

2.投資規(guī)模、來源、安排計劃、控制目標(biāo)和支付方式；

3.確定施工、監(jiān)理、材料、設(shè)備等招標(biāo)采購清單；

4.提出概算分解和項目工期、質(zhì)量、投資控制要求；

5.其它需要說明的事項。

正式批準(zhǔn)項目初步設(shè)計和概算的文件分送項目監(jiān)管處備案。

三、項目組織實施階段

工作內(nèi)容：根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計、投資概算和確定的項目管理方式及施工組織形式，對項目組織實施全過程監(jiān)管。

該階段以項目監(jiān)管處為主，項目相關(guān)處配合。

（一）簽定項目管理協(xié)議（30個工作日）

1.會同項目使用單位和項目管理單位落實項目監(jiān)管的組織形式及職責(zé)分工；

2.確定項目監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)和具體措施；

3.確定保證工期、質(zhì)量、投資等控制目標(biāo)；

4.確定項目管理責(zé)任和廉政責(zé)任。

（二）招投標(biāo)監(jiān)管與合同管理（30個工作日）

1.負(fù)責(zé)采購清單和預(yù)算細(xì)化方案的審核工作；

2.按照工程招投標(biāo)和政府采購有關(guān)法律法規(guī)和《國管局基建工程項目和修繕項目招投標(biāo)暫行管理辦法》、《國管局工程招投標(biāo)實施建議》等規(guī)定，做好與中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心的工作銜接；

3.監(jiān)督項目管理單位履行項目管理協(xié)議中招投標(biāo)環(huán)節(jié)的工作；

4.監(jiān)管監(jiān)理單位的招標(biāo)工作；

5.對相關(guān)合同或協(xié)議進(jìn)行審核備案。

（三）工程實施監(jiān)管

監(jiān)督項目管理單位工作完成情況，必要時進(jìn)行抽查：

1.規(guī)劃、建設(shè)等各項手續(xù)是否完備；

2.合同履約情況；

3.工期、質(zhì)量、投資等控制指標(biāo)的落實情況。

（四）資金撥付監(jiān)管（5個工作日）

1.審核項目管理單位提出并經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)簽章的資金支付申請（資金支付申請須經(jīng)監(jiān)理簽字認(rèn)可或附經(jīng)監(jiān)理審核認(rèn)可的工程量清單）；

2.項目監(jiān)管處審核后，報經(jīng)主管司領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，送財務(wù)司復(fù)審，同時抄送投資計劃處和項目相關(guān)處；

3.財務(wù)司復(fù)審無誤后直接支付；

4.工程項目處于前期審批階段時，原則上不撥付工程建設(shè)資金，但項目設(shè)計、勘察等前期費(fèi)用，經(jīng)項目管理單位、建設(shè)單位、審批部門審核同意后，按規(guī)定支付；

5.工程進(jìn)入決算審計程序后，原則上不再撥付資金。特殊情況由項目管理單位提出申請，審計或結(jié)算主管部門簽字后，方可支付。

（五）洽商和變更監(jiān)管（10個工作日）

1.對申請部門提出的洽商或變更意見或建議（洽商或變更須經(jīng)項目使用單位、管理單位和監(jiān)理單位認(rèn)可）進(jìn)行分析，向投資計劃處提出處理意見；

2.投資計劃處根據(jù)下達(dá)的項目投資計劃和投資安排情況，確定洽商或變更的具體內(nèi)容（10個工作日）。

（六）竣工驗收監(jiān)管（30個工作日）

1.負(fù)責(zé)督促項目管理單位及時辦理工程竣工行業(yè)驗收（10個工作日）；

2.負(fù)責(zé)督促項目管理單位向使用單位和辦公用房管理處移交全套工程紙質(zhì)和電子版文件、資料（規(guī)劃、建設(shè)等主管部門批準(zhǔn)文件，施工圖紙，合同或協(xié)議，洽商變更文件等應(yīng)移交資料的復(fù)印件）（10個工作日）；

3.組織項目相關(guān)處和項目使用、管理單位進(jìn)行內(nèi)部驗收（10個工作日）。

（七）決算審核和后評價（40個工作日）

投資計劃處主辦，項目相關(guān)處參加。

1.采取市場競爭方式確定中介評審機(jī)構(gòu)；

2.委托中介評審機(jī)構(gòu)對工程項目進(jìn)行決算審核；

3.提出概算調(diào)整的安排意見；

4.委托中介評審機(jī)構(gòu)對項目投資進(jìn)行后評價。

后評價工作可與決算審核工作同時開展，亦可視情況分別進(jìn)行。

四、使用管理階段（20工作日）

工作內(nèi)容：完成產(chǎn)權(quán)接收工作、簽訂使用協(xié)議、確定物業(yè)管理方式、處臵管理等。

辦公用房管理處主辦，項目相關(guān)處配合。

（一）產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍接收、管理

1.負(fù)責(zé)接收項目管理單位移交的權(quán)屬資料（正件），如征地文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、工程規(guī)劃許可證、工程開工許可證等；

2.依上述權(quán)屬材料向北京市國土房地主管部門辦理土地、房屋的權(quán)屬證明登記，申領(lǐng)國有土地使用證和房屋所有權(quán)證；

3.建立辦公用房、附屬用房、設(shè)施、設(shè)備等各類數(shù)據(jù)庫。

（二）使用管理

1.依據(jù)辦公用房管理辦法，重新核定使用單位使用辦公用房的規(guī)模、部位，并簽訂使用管理協(xié)議，明確產(chǎn)權(quán)人和使用人的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)；

2.確定物業(yè)管理內(nèi)容，會同使用單位組織物業(yè)管理企業(yè)的招投標(biāo)工作。

五、其它

領(lǐng)導(dǎo)交辦事項，按照特事特辦原則，指定專門處承辦，項目相關(guān)處全力配合。

第四篇：兼論中國民主發(fā)展的基本路徑

眾所周知，在當(dāng)今世界上，新加坡可以說是中國當(dāng)代政治家始終給予好評的少數(shù)國家之一。在中國執(zhí)政層看來，這個國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展繁榮，法制程序井然有序，社會政治穩(wěn)定，社會文明程度不斷提高，同時又能成功地保持一黨執(zhí)政的穩(wěn)定存在。新加坡這個東亞國家，這個華人占總?cè)丝谒姆种哪蟻嗋従?，近二十年來，始終受到中國政治精英與知識分子的特別關(guān)注。新加坡

在政治上也是頗有特色的。它是一個在多黨民主體制的外殼下成功地保持一黨獨(dú)大的權(quán)威體制的國家，一方面，這個國家的政治體制具有多黨制民主政治的一般特征：新加坡有定期舉行的一人一票的全國公開大選，有合法存在的反對黨，反對黨可以獨(dú)立宣布自己的政綱以爭取選民支持，議會中的多數(shù)黨有權(quán)組成政府施政，等等。另一方面，執(zhí)政黨人民行動黨通過一系列特殊的選舉程序設(shè)計，通過歷史上形成的對政治、經(jīng)濟(jì)與社會資源的高度有效控制，以程序合法的方式，在公開競選中，始終能取得穩(wěn)定的壓倒性多數(shù)，從而在多黨體制的形式下，成功地保持著一黨權(quán)威體制的長期獨(dú)大地位。這種新加坡獨(dú)大黨（DominateParty）體制下的的民主體制，一方面保持了政治上的穩(wěn)定與行政運(yùn)作的高效率，另一方面又通過程序民主的選舉與反對黨的合法存在，形成對執(zhí)政黨一定程度的監(jiān)督與制衡。這種通過民主競選的方式來保持權(quán)威政治的模式，會不會對中國執(zhí)政黨產(chǎn)生吸引力？中國會不會通過仿效新加坡的權(quán)威主義多黨制模式而走向中國式的民主化？從2001年秋到2002年春，作者曾在新加坡從事訪問研究。本文試圖通過作者親身經(jīng)歷的對2001年新加坡選戰(zhàn)的近距離觀察，以及對新加坡政治體制的的特點(diǎn)的初步思考，來考察這種特殊的權(quán)威體制保持成功的原因，并進(jìn)而對中國采取新加坡政治模式的可行性，作出自己的分析。最后，本文將對中國特色的民主發(fā)展與制度創(chuàng)新的的路徑與原則作出若干探討。新加坡的“選舉權(quán)威主義”政治的特點(diǎn)新加坡大選制度的最大特點(diǎn)是，執(zhí)政黨人民行動黨牢牢控制選舉委員會、高等法院、傳媒與國家財政撥款機(jī)構(gòu)，通過這些機(jī)構(gòu)來影響選民投票的方向，其具體辦法可見于以下這些方面。一，執(zhí)政黨掌握了制定選舉程序的選舉委員會，并通過對選舉程序的規(guī)劃與設(shè)計，來使選舉有利于執(zhí)政黨長期保持選票多數(shù)的優(yōu)勢地位。其中最重要的一點(diǎn)是，選區(qū)的劃分，是根據(jù)有利于由執(zhí)政黨更多得票的原則來重新安排的，如果某一選區(qū)的反對黨勢力較大，有可能在下一選舉中取得多數(shù)，選舉委員會就會把這個選區(qū)分割為幾個選區(qū)，或把其中一部分與其他選區(qū)合并，通過這種不斷進(jìn)行大幅度的選區(qū)劃分與重新組合的辦法，來分散反對黨的選票資源。又如，新加坡的選舉制度把全國分為單選區(qū)與集選區(qū)，單選區(qū)中各黨提名單一的候選人參加競選，集選區(qū)的人口與幅員相當(dāng)于幾個單選區(qū)，因此由各黨選出五到六人的群體作為競選人參加競選。只要其中一黨的競選群體在選舉中獲得簡單多數(shù)，就可以取得國會中相應(yīng)的四到六個席位。這個辦法對執(zhí)政黨是無疑是極為有利的，因為選區(qū)范圍越大，執(zhí)政黨獲得簡單多數(shù)的概率越高，更具體地說，如果某一個反對黨在人數(shù)較少的單選區(qū)內(nèi)有可能獲得簡單多數(shù)的話，那么把這個單選區(qū)并入到一個大的集選區(qū)內(nèi)，反對黨的得票數(shù)只會是少數(shù)，此時該反對黨在大的集選區(qū)內(nèi)獲勝的機(jī)會就大為下降。又例如，2001的新加坡大選，執(zhí)政黨政府從宣布大選到正式大選只有兩個星期，從候選人提名到投票日只有九天，這就使反對黨沒有足夠的時間展開基層工作，也根本無法有充分時間去爭取選民。新加坡執(zhí)政黨還進(jìn)一步通過立法程序作出具體規(guī)定：各黨用于選戰(zhàn)的經(jīng)費(fèi)來源必須登記注冊，以防范某些外國勢力通過支持反對黨干預(yù)內(nèi)政。新加坡選舉法甚至還對安放各黨選戰(zhàn)標(biāo)語牌的地段，方位，距離，時間，地點(diǎn)，都有具體的極為嚴(yán)格的限制，稍有違規(guī)者就要告到法院去。例如2001年選戰(zhàn)中，作為反對黨之一的民主黨申請參選登記時，登記表上少填了某些項目，于是選舉委員會就以此宣布取消其參選資格。用一位反對黨人士在選后的話來說，“人民行動黨給反對黨的競選運(yùn)動帶來層層阻力，每次都把事情弄得非常難辦?！毙录悠聢?zhí)政黨在選舉程序設(shè)計方面頗為用心，經(jīng)過這種方式，成功有效地來穩(wěn)保執(zhí)政黨在議會中的絕對多數(shù)。二，執(zhí)政黨通過對法院的控制來制裁反對黨，通過對傳媒的軟性控制來保持支持執(zhí)政黨的輿論，這樣，反對黨力量的削弱，以至于根本無法壯大到與執(zhí)政黨進(jìn)行競爭。例如，一位反對黨的重要領(lǐng)袖人物，因被控誹謗1995年“淡米爾語文周”籌委會的八名委員，而被高等法庭判處賠償名譽(yù)損失。后來他因無法償還巨額賠償金而宣告破產(chǎn)，隨即失去國會的非選區(qū)議員席位，同時也失去參加大選的資格。在1997年大選中，另一位反對黨候選人也由法院以誹謗罪被判賠償總理“形象損害費(fèi)”260萬美元，以致該人不得不逃離新加坡。用反對黨的話來說，“每次大選都有一個反對黨人士在政治上消失”。在2001年的選戰(zhàn)中，一位民主黨候選人路遇總理吳作棟，這位反對黨人士當(dāng)面厲聲質(zhì)問吳

第五篇：兼論中國民主發(fā)展的基本路徑

眾所周知，在當(dāng)今世界上，新加坡可以說是中國當(dāng)代政治家始終給予好評的少數(shù)國家之一。在中國執(zhí)政層看來，這個國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展繁榮，法制程序井然有序，社會政治穩(wěn)定，社會文明程度不斷提高，同時又能成功地保持一黨執(zhí)政的穩(wěn)定存在。新加坡這個東亞國家，這個華人占總?cè)丝谒姆种哪蟻嗋従?，近二十年來，始終受到中國政治精英與知識分子的特別關(guān)注。

新加坡在政治上也是頗有特色的。它是一個在多黨民主體制的外殼下成功地保持一黨獨(dú)大的權(quán)威體制的國家，一方面，這個國家的政治體制具有多黨制民主政治的一般特征：新加坡有定期舉行的一人一票的全國公開大選，有合法存在的反對黨，反對黨可以獨(dú)立宣布自己的政綱以爭取選民支持，議會中的多數(shù)黨有權(quán)組成政府施政，等等。另一方面，執(zhí)政黨人民行動黨通過一系列特殊的選舉程序設(shè)計，通過歷史上形成的對政治、經(jīng)濟(jì)與社會資源的高度有效控制，以程序合法的方式，在公開競選中，始終能取得穩(wěn)定的壓倒性多數(shù)，從而在多黨體制的形式下，成功地保持著一黨權(quán)威體制的長期獨(dú)大地位。這種新加坡獨(dú)大黨（Dominateparty）體制下的的民主體制，一方面保持了政治上的穩(wěn)定與行政運(yùn)作的高效率，另一方面又通過程序民主的選舉與反對黨的合法存在，形成對執(zhí)政黨一定程度的監(jiān)督與制衡。這種通過民主競選的方式來保持權(quán)威政治的模式，會不會對中國執(zhí)政黨產(chǎn)生吸引力？中國會不會通過仿效新加坡的權(quán)威主義多黨制模式而走向中國式的民主化？

從2001年秋到2002年春，作者曾在新加坡從事訪問研究。本文試圖通過作者親身經(jīng)歷的對2001年新加坡選戰(zhàn)的近距離觀察，以及對新加坡政治體制的的特點(diǎn)的初步思考，來考察這種特殊的權(quán)威體制保持成功的原因，并進(jìn)而對中國采取新加坡政治模式的可行性，作出自己的分析。最后，本文將對中國特色的民主發(fā)展與制度創(chuàng)新的的路徑與原則作出若干探討。

新加坡的“選舉權(quán)威主義”政治的特點(diǎn)

新加坡大選制度的最大特點(diǎn)是，執(zhí)政黨人民行動黨牢牢控制選舉委員會、高等法院、傳媒與國家財政撥款機(jī)構(gòu)，通過這些機(jī)構(gòu)來影響選民投票的方向，其具體辦法可見于以下這些方面。

一，執(zhí)政黨掌握了制定選舉程序的選舉委員會，并通過對選舉程序的規(guī)劃與設(shè)計，來使選舉有利于執(zhí)政黨長期保持選票多數(shù)的優(yōu)勢地位。其中最重要的一點(diǎn)是，選區(qū)的劃分，是根據(jù)有利于由執(zhí)政黨更多得票的原則來重新安排的，如果某一選區(qū)的反對黨勢力較大，有可能在下一選舉中取得多數(shù)，選舉委員會就會把這個選區(qū)分割為幾個選區(qū)，或把其中一部分與其他選區(qū)合并，通過這種不斷進(jìn)行大幅度的選區(qū)劃分與重新組合的辦法，來分散反對黨的選票資源。又如，新加坡的選舉制度把全國分為單選區(qū)與集選區(qū)，單選區(qū)中各黨提名單一的候選人參加競選，集選區(qū)的人口與幅員相當(dāng)于幾個單選區(qū)，因此由各黨選出五到六人的群體作為競選人參加競選。只要其中一黨的競選群體在選舉中獲得簡單多數(shù)，就可以取得國會中相應(yīng)的四到六個席位。這個辦法對執(zhí)政黨是無疑是極為有利的，因為選區(qū)范圍越大，執(zhí)政黨獲得簡單多數(shù)的概率越高，更具體地說，如果某一個反對黨在人數(shù)較少的單選區(qū)內(nèi)有可能獲得簡單多數(shù)的話，那么把這個單選區(qū)并入到一個大的集選區(qū)內(nèi)，反對黨的得票數(shù)只會是少數(shù)，此時該反對黨在大的集選區(qū)內(nèi)獲勝的機(jī)會就大為下降。又例如，2001的新加坡大選，執(zhí)政黨政府從宣布大選到正式大選只有兩個星期，從候選人提名到投票日只有九天，這就使反對黨沒有足夠的時間展開基層工作，也根本無法有充分時間去爭取選民。

新加坡執(zhí)政黨還進(jìn)一步通過立法程序作出具體規(guī)定：各黨用于選戰(zhàn)的經(jīng)費(fèi)來源必須登記注冊，以防范某些外國勢力通過支持反對黨干預(yù)內(nèi)政。新加坡選舉法甚至還對安放各黨選戰(zhàn)標(biāo)語牌的地段，方位，距離，時間，地點(diǎn)，都有具體的極為嚴(yán)格的限制，稍有違規(guī)者就要告到法院去。例如2001年選戰(zhàn)中，作為反對黨之一的民主黨申請參選登記時，登記表上少填了某些項目，于是選舉委員會就以此宣布取消其參選資格。用一位反對黨人士在選后的話來說，“人民行動黨給反對黨的競選運(yùn)動帶來層層阻力，每次都把事情弄得非常難辦?！毙录悠聢?zhí)政黨在選舉程序設(shè)計方面頗為用心，經(jīng)過這種方式，成功有效地來穩(wěn)保執(zhí)政黨在議會中的絕對多數(shù)。

二，執(zhí)政黨通過對法院的控