第一篇：新一輪財稅體制改革：中央和地方關(guān)系再磨合

新一輪財稅體制改革：中央和地方關(guān)系再磨合

統(tǒng)一后的稅務(wù)機構(gòu)，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。

中國的財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財權(quán)的博弈。

“如果說稅制改革是機械變化，各個零件安好，能夠靈活運轉(zhuǎn)就行，那么財政改革就是化學(xué)變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次?！敝袊敹惒┪镳^首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個生動的比方，解釋了財政和稅制改革的關(guān)聯(lián)和異同。

近幾年，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財經(jīng)委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應(yīng)該加快推進中央和地方事權(quán)財權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年間，中國的財政體制總體上實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統(tǒng)一核撥各級政府的開支。

自上世紀80年代改革開放之后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革，開始實行包干制。稅收由地方負責(zé)征繳，超過收入基數(shù)的增量部分，按一定比例上繳中央財政。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實際結(jié)果是“包死了”中央財政。富裕地區(qū)有稅源但不愿多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成。一些地方通過各種減免企業(yè)稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財力不足。

1993年7月，時任國務(wù)院副總理朱?F基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法。

根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

地方財權(quán)顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱?F基帶領(lǐng)國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部，在兩個月時間內(nèi)，一行走訪了13個省、市、自治區(qū)，和地方進行談判，過程異常艱辛，特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數(shù)上，最終達成共識。

財權(quán)和事權(quán)不對稱問題

1994年，務(wù)院決定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國稅局和地稅局。1994年正式實施的分稅制財政體制規(guī)定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征稅。在稅收分成上，設(shè)定全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。在征管體制上，分設(shè)為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢，中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三大方面。一是央地間的財政關(guān)系趨向規(guī)范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉(zhuǎn)移支付填補，財力分配上體現(xiàn)為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財政平衡體系。二是切實提高了中央財政的宏觀調(diào)控能力。三是有利于發(fā)揮國稅系統(tǒng)專業(yè)征管能力，同時提高地方稅務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

然而，分稅制也帶來了新的問題，由于財權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財政開始捉襟見肘，越到基層，財權(quán)和事權(quán)不對稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財力上收時，各省也上行下效，將地市政府的財力上收，地市一級則將縣鄉(xiāng)財力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級財力，基層財政越來越捉襟見肘。

數(shù)據(jù)顯示，地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全國赤字縣、市達556個，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確?；鶎迂斦€(wěn)定，浙江省財政廳決定從實際出發(fā)，繼續(xù)實行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級，避免其中的“雁過拔毛”問題。后來，時任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個調(diào)研報告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，浙江的做法這才真正得到認可。

“中央請客地方買單”

進入新世紀后，出于新經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，國家稅務(wù)總局對中央財政集中和地方稅務(wù)指導(dǎo)的需求增強，新經(jīng)濟環(huán)境對稅務(wù)機構(gòu)的辦事程序和業(yè)務(wù)效率提出更高要求，原國地稅系統(tǒng)分設(shè)制度遭遇了現(xiàn)實發(fā)展瓶頸。

中央財經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅制在當今的經(jīng)濟形勢下暴露出三大體制問題，即稅收管轄權(quán)不清、收入劃分比例不合理和機構(gòu)設(shè)置重復(fù)，突出表現(xiàn)為央地財事權(quán)錯配引發(fā)的地方稅收亂象。由于地方的財權(quán)從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權(quán)卻從1993年的72%先降后升至現(xiàn)在的85%左右，財事權(quán)力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。

由于中央的轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)地方實際情況劃撥，地方若認為劃撥額度不能滿足當?shù)匦枨?，就極易出現(xiàn)另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調(diào)禁收的“過頭稅”，即為地方在時間和幅度上過度征稅，以充實地方財政的手段。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設(shè)立初衷，也隨著稅制改革的深入和計算機技術(shù)的發(fā)展得到新的解決方案。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算制度逐步健全，征收稅款已實現(xiàn)在到達系統(tǒng)端口時自動分流，原先地方截留中央稅款的問題不復(fù)存在。同時，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規(guī)模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決?！皬募夹g(shù)上講，國地稅分設(shè)已經(jīng)失去最初的作用。”熊偉說。國地稅分設(shè)制度也逐漸轉(zhuǎn)變成為機構(gòu)負擔(dān)。

中央和地方系統(tǒng)要成為一個整體

經(jīng)過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進營改增改革，諸如地稅征管效率低、系統(tǒng)資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體制改革已經(jīng)勢在必行。

國地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主與省級政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)為中央實現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)為中央在地方事務(wù)上征求并尊重地方意見。

施正文表示，統(tǒng)一后的稅務(wù)機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，需要對中央和地方雙方負責(zé)，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。這不僅有賴于稅務(wù)機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)，也需要政府的協(xié)調(diào)配合。

一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)上的權(quán)力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協(xié)助配合中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌謀劃。

在國地稅分設(shè)時期，常有地方以稅收減免作為優(yōu)惠條件來招商引資，以此形成地區(qū)間的競爭格局。“可以預(yù)見，國地稅合并之后，地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行阻力會越來越大，地方政府以直接稅收為形式的優(yōu)惠手段也會越來越少?！毙軅フf。

在稅收權(quán)限收縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉(zhuǎn)向財政渠道。熊偉認為，當?shù)胤诫y以推行稅收優(yōu)惠政策時，財政補貼、獎勵等財政支出手段或?qū)⒊蔀樾碌恼猩桃Y辦法，這種方式也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場。

“當前，中央和地方的事權(quán)、財權(quán)分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點問題?！笔┱恼J為，現(xiàn)在國地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財稅體制發(fā)展趨勢進行調(diào)整，在共同探索中進一步磨合?；驹瓌t是既要保證中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙重體制的配合性，重視協(xié)商協(xié)調(diào)和溝通合作。

國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要一環(huán)，也是新時代財稅改革的一個支柱性改革措施。施正文表示，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進民主法制建設(shè)、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強化，高效、統(tǒng)一、規(guī)范將成為國家機構(gòu)改革的大方向，此次國地稅合并的更多更長期的效應(yīng)，將會在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放?！?/p>

第二篇：新一輪財稅體制改革的戰(zhàn)略定位

新一輪財稅體制改革的戰(zhàn)略定位（學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神）

2014年06月09日 17:30

來源：人民日報

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高培勇

《 人民日報 》（2014年06月09日 07 版）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）站在新的歷史起點上，以新的理念對深化財稅體制改革作了系統(tǒng)部署。這些部署對1994年財稅體制改革既是繼承，也是發(fā)展。鑒于改革的思路已經(jīng)有所調(diào)整，將新一輪財稅體制改革放入全面深化改革的大局，在總體規(guī)劃和頂層設(shè)計中加以定位，全面評估新一輪財稅體制改革的意義，非常重要。

財政與財稅體制：在國家治理層面尋求定位

對于財政和財稅體制，以往無論學(xué)術(shù)界的研究語言，還是實踐層的工作用語，基本上是將其作為經(jīng)濟范疇來運用，在經(jīng)濟生活領(lǐng)域內(nèi)尋求定位。比如，在說到財政的時候，我們通常將其界定為政府的收支或政府的收支活動。再如，當說到財稅體制功能及其作用的時候，我們通常將其概括為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進經(jīng)濟穩(wěn)定?！稕Q定》則以前所未有的高度，對財政、財稅體制作了全新的解釋。

對于財政，《決定》作出的界定是：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”?！盎A(chǔ)”和“重要支柱”，其重要性不言而喻。由“政府的收支或政府的收支活動”到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，是在充分認識財政功能及其作用的基礎(chǔ)上，從更高層次和更廣范圍對財政功能及其作用的全新定位。從國家治理的總體角度定位財政，至少說明財政不僅僅是一個經(jīng)濟范疇，而是一個事關(guān)國家治理和整個經(jīng)濟社會事務(wù)，牽動經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的基本要素。隨著與國家治理相對接并以國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱為定位，財政被賦予了在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各個方面履行職能以至發(fā)揮支撐作用的重大使命。

財政功能與作用的全新定位如此，財稅體制自然也要與國家治理體系相對接，在國家治理體系中尋求定位?！稕Q定》指出，“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”由“優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和促進經(jīng)濟穩(wěn)定”到“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”，絕非僅僅是功能和作用概括上的數(shù)量添加，而是從國家治理體系的角度對財稅體制功能與作用的提升和拓展，說明財稅體制實質(zhì)是國家治理體系的一個重要組成部分。由于上述定位已經(jīng)躍出經(jīng)濟生活領(lǐng)域，而延伸至包括經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)在內(nèi)的所有領(lǐng)域，而且財稅體制所具有的功能和所發(fā)揮的作用是支撐性的，作為一個必然結(jié)果，財稅體制就具有了更大的作用潛力和更廣的作為空間。

財稅體制改革：對接全面深化改革的總目標

對于財稅體制改革，以往我們多是將其作為經(jīng)濟體制改革的一個組成部分而與經(jīng)濟體制改革目標相對接的。以1994年的財稅體制改革為例，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》將分稅制改革的意義歸結(jié)為“分稅制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求”；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》將工商稅制改革的目的歸結(jié)為“為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要”、建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的稅制體系；《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)局實施意見的通知》將兩套稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)的意義歸結(jié)為“加強國家宏觀調(diào)控和促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立”；等等。正因為如此，對于1994年財稅體制改革的基本目標，我們的表述一直是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅體制基本框架。今天，隨著財政與財稅體制定位的變化，對于新一輪財稅體制改革，《決定》給出了不同于以往的解釋。

與以往的歷次重大改革部署有所不同，《決定》所部署的不是某一個或某幾個領(lǐng)域的改革，而是全面的改革、涉及所有領(lǐng)域的改革。習(xí)近平同志指出，“這項工程極為宏大，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成”。于是，從總體角度布局改革、提出一個統(tǒng)領(lǐng)所有領(lǐng)域改革的總目標，便成為必然之舉。

《決定》作出的概括是令人振奮的：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是兩句話組成的一個整體，方向是中國特色社會主義道路。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被定位于統(tǒng)領(lǐng)所有領(lǐng)域的改革總目標，能否在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果，便成為關(guān)系這場全面深化改革戰(zhàn)役勝負的關(guān)鍵。

因此，不僅財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱獲得了全新的定位，而且財稅體制的功能和作用在納入國家治理體系之后也將獲得極大的提升和拓展。這些都是為實現(xiàn)全面深化改革總目標而做的準備。這意味著，與以往主要聚焦于經(jīng)濟體制改革而定位財稅體制改革的思維有所不同，新一輪財稅體制改革的基本目標與全面深化改革的總目標是對接與匹配的。

進一步看，能夠與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的財政和財稅體制，也應(yīng)當是基于全新的理念和思維建立起來的。也就是說，從財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱出發(fā)，從財稅體制作為國家治理體系的重要組成部分要在更高層次、更廣范圍發(fā)揮更大作用出發(fā)，構(gòu)建順應(yīng)歷史規(guī)律、切合時代潮流、代表發(fā)展方向的現(xiàn)代財政制度，應(yīng)當也必須是新一輪財稅體制改革的基本立足點。因此，《決定》在將新一輪財稅體制改革目標與全面深化改革總目標相對接的同時，第一次以“建立現(xiàn)代財政制度”標識新一輪財稅體制改革的方向。

用心體會現(xiàn)代財政制度中“現(xiàn)代”二字所蘊含的深刻含義，并注意到現(xiàn)代財政制度與現(xiàn)代國家治理之間的內(nèi)在聯(lián)系，不難理出如下邏輯線索：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構(gòu)筑堅實而強大的財政基礎(chǔ)和財政支柱要依托于科學(xué)的財稅體制，科學(xué)的財稅體制又要建立在現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)上。于是，“建立現(xiàn)代財政制度”→“科學(xué)的財稅體制” →“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”→“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，便成為新一輪財稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。

說到這里，可以對新一輪財稅體制改革的基本目標作如下表述：建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度。

財稅體制改革：全面深化改革的突破口

將這樣一幅“路線圖”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

以財稅體制改革作為改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。追溯一下我國的改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，從黨的十一屆三中全會至今，30多年的改革歷程大致可以分為三個階段：

第一階段，放權(quán)讓利。大致覆蓋從1978年至1993年的15年時間。所謂“放權(quán)”，是指政府放權(quán)。在當時，政府能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財稅上的管理權(quán)。所謂“讓利”，也是指政府讓利。在當時，政府能夠且真正讓出的“利”，主要是稅收和國有企業(yè)上交的利潤，也就是減少財政收入在國民收入分配格局中所占的份額。正是通過財稅上的“放權(quán)讓利”并以此鋪路搭橋，我們才能從分配領(lǐng)域入手，實現(xiàn)各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進。

第二階段，制度創(chuàng)新。大致可以覆蓋從1994年至2013年的20年時間。從放權(quán)讓利邁上制度創(chuàng)新軌道的轉(zhuǎn)折點是1994年的財稅體制改革，其基本著眼點就在于以建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的財稅體制為突破口和主線索，為整個經(jīng)濟體制改革提供支撐。從一定意義上說，正是由于打下了1994年財稅改革的制度創(chuàng)新基礎(chǔ)，才有了后來社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善以及持續(xù)20年的經(jīng)濟社會快速發(fā)展。

第三階段，全面深化。就是以黨的十八屆三中全會通過的《決定》為契機，在新的歷史起點上展開的以全面深化為基本特點的新一輪改革。這一輪改革全面覆蓋經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度等所有領(lǐng)域。于是，在將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于全面深化改革總目標的背景下，作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財政自然要繼續(xù)充當全面深化改革的突破口。

從適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制到匹配國家治理體系，從建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財稅體制基本框架到建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度，我國財稅體制改革戰(zhàn)略實現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。把改革藍圖一一落到實處，我國財稅體制建設(shè)就會邁上一個新的更高平臺，更好地對全面深化改革發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（作者為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）

第三篇：丁昊：地方如何深化財稅體制改革

[鍵入文字]

黨的十八大提出了“加快改革財稅體制”的要求，十八屆三中全會又對我國全面深化財稅體制改革做出了總體部署，突出強調(diào)了財稅體制改革的基礎(chǔ)性和支撐性作用。2014年6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），把調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系作為重點推進的三項改革之一。

滿洲里市是內(nèi)蒙古自治區(qū)直轄的縣級市，中國最大的陸運口岸城市。1994年分稅制財政體制改革以來，全市財政總收入從1994年的8510萬元增加到2013年的28.2億元，增長32倍，而財政總支出從1994年的8900萬元增加到2013年的37億元，增長40倍。這一時期滿洲里市公共財政職能作用得到較好發(fā)揮，促進了經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展和人民生活水平的提高。在中央統(tǒng)一規(guī)范分稅制財政體制的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古自治區(qū)在2006年和2012年兩次對各盟市財稅體制進行了調(diào)整完善。其中，2006年財稅體制改革將增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、資源稅作為自治區(qū)與盟市共享稅種，實行漸進式改革；2012年，自治區(qū)進一步調(diào)整了財政體制，在維持原體制共享五稅范圍不變的基礎(chǔ)上，重新確定了自治區(qū)與盟市的分享比例，自治區(qū)因完善體制新增加的大部分收入再通過轉(zhuǎn)移支付的方式，支持困難地區(qū)和低收入群體，以保障其基本生活。20年來的財稅體制改革的成就有目共睹，但是也要看到，現(xiàn)行的財稅體制中仍存在不少問題。

現(xiàn)行財稅體制中存在的主要問題

地方財政收入增長與財力增長不同步。從1994年實行分稅制財政體制以來，滿洲里市財政收入雖然實現(xiàn)較快增長，但可用財力增長相對遲緩。財政收入的增量中，增值稅的增長占較大比重，但上劃中央兩稅返還比例卻在逐年降低。滿洲里市稅收返還收入占上劃兩稅收入的比重由1994年的83%下降到2013年的18%，地方得到的返還收入呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢。

自治區(qū)財政體制的調(diào)整減少了地方可用財力。自治區(qū)調(diào)整與盟市的財政管理體制后，減少了地方的可用財力。盡管通過分稅制財政體制集中的地方財力自治區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付的方式再大部分返還給地方，但資金一般也會更多地傾向于發(fā)展程度較低的貧困，處于如滿洲里市一樣發(fā)展水平的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付資金無法彌補因體制調(diào)整的財力。另外，中央和自治區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付資金需要通過申報項目等多種方式才能得到，在資金的爭取過程中，地方政府要付出大量精力，增加很多運行成本。

事權(quán)和責(zé)任劃分不清加重了財政支出負擔(dān)。按照國家和自治區(qū)要求，接收企業(yè)剝離辦社會職能，地方財政支出壓力加大。滿洲里市從2004年開始陸續(xù)接收扎煤公司剝離出來的中小學(xué)校、公安人員以及鐵路剝離出學(xué)校和醫(yī)院職工給地方財政帶來巨大壓力。按照2013年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，接收華能集團扎煤公司以及鐵路系統(tǒng)剝離的社會職能地方財政每年要增加支出3億元，這進一步加重了地方財政支出的負擔(dān)。

國家口岸的建設(shè)給地方財政帶來巨大壓力。作為國家向北開放的重要窗口和門戶，滿洲里口岸承擔(dān)著中俄貿(mào)易70%以上的陸路運輸任務(wù)，口岸過貨量、貿(mào)易額、上繳關(guān)稅代征稅各呼倫貝爾人事考試信息網(wǎng)：http://hlbe.offcn.com/

項指標均居沿邊口岸前列，為國家和自治區(qū)外貿(mào)事業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻。與此同時，滿洲里市地方政府在口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的投入也隨之逐年加大，因之產(chǎn)生的困難和壓力也在不斷增多。

各級財權(quán)和事權(quán)的劃分不夠明確。一是各級財權(quán)的劃分不明確，存在財源交叉、稅源范圍不清和事權(quán)錯位的問題。例如，各區(qū)間招商引資企業(yè)交叉進駐園區(qū)，稅收入庫問題爭議比較大。二是事權(quán)界定不清晰，市、區(qū)存在交叉錯位現(xiàn)象。例如，滿洲里市承擔(dān)扎賚諾爾區(qū)社會職能問題，為該區(qū)內(nèi)的中學(xué)、醫(yī)院、公安局及交警隊等社會職能支出近2億元，這部分支出雖然保障了該區(qū)各項事業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，減輕了該區(qū)財政的壓力，但也增大了市級財政支出負擔(dān)。

深化財稅體制改革的主要任務(wù)

《方案》指出，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。具體來講，滿洲里市應(yīng)從以下幾方面著手。

提升財政職能作用，增強服務(wù)發(fā)展能力。一是積極探索財政在市場培育和市場彌補等方面的有效途徑。在競爭性領(lǐng)域探索實行“撥改投”，運用市場化運作模式，探索解決競爭性領(lǐng)域財政無償投入使用效益低的問題，放大財政資金的引導(dǎo)作用。二是強化資金整合。對部門之間重復(fù)交叉、方向類同的專項資金實施跨部門整合以形成合力、發(fā)揮整體效益。三是嚴肅財經(jīng)紀律，著力盤活資金存量，加強資金監(jiān)管。壓縮“三公”經(jīng)費支出，規(guī)范公務(wù)支出標準體系。四是進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力保障和改善民生。

完善財稅體制，優(yōu)化市場環(huán)境。一是堅持市場在資源配置中的決定性作用，在完善財稅體制的同時，一定要注意各項政策措施要有利于生產(chǎn)要素的合理流動和資源的合理配置，這樣才能擴大稅基，增加財政收入。二是要主動對接并落實稅制改革各項政策，認真做好營改增、房地產(chǎn)稅等項改革工作，通過依法組織財政收入促進形成有利于公平競爭的市場環(huán)境。加強改進稅收優(yōu)惠政策的管理，清理行政事業(yè)性收費，規(guī)范非稅收入管理，減輕企業(yè)和居民負擔(dān)。三是科學(xué)合理分配各級財力和事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

積極研究財稅政策，提高財政保障能力。一是積極爭取上級項目資金支持，全力推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生建設(shè)等領(lǐng)域重大項目建設(shè)。二是研究中央和自治區(qū)關(guān)于重點開發(fā)開放試驗區(qū)扶持政策，圍繞滿洲里口岸自身特點，充分發(fā)揮放試驗區(qū)和自由貿(mào)易園區(qū)的政策優(yōu)勢，積極爭取上級的政策、財力支持。三是加強對金融政策的研究，加強與金融管理部門和金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)，進一步發(fā)揮金融業(yè)在支持地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

深化財政各項改革，增強財政體制機制活力。一是改進預(yù)算管理制度。實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理體系。建立跨預(yù)算平衡機制，增強支出預(yù)算的約束力。加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內(nèi)容。二是深入推進國庫集中收付制度改革，進一步擴大國庫集中支付的范圍，大

力推行公務(wù)卡改革，降低公務(wù)消費現(xiàn)金支出比例；繼續(xù)深化政府采購，規(guī)范政府采購行為。三是規(guī)范財政撥款結(jié)余資金管理，激活存量資金、盤活閑置資金，加大財政資金統(tǒng)籌力度。四是合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模，加強債務(wù)資金管理，最大限度地發(fā)揮債務(wù)資金使用效益。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里市人民政府副市長）

第四篇：改革開放以來中央與地方關(guān)系的變化

改革開放以來中央與地方關(guān)系的重大變遷

中央與地方關(guān)系是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系乃至文化關(guān)系。

改革開放以來，我國中央與地方關(guān)系的最大變化，表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的變化。經(jīng)濟體制改革每向前跨進一步，都使中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，并打上受經(jīng)濟體制改革影響的烙印。我國中央與地方政治關(guān)系的改革，一般都是經(jīng)濟關(guān)系變化的延伸和發(fā)展，是經(jīng)濟體制改革在上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)。而“均衡、和諧地協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，不管是對經(jīng)濟體制改革還是對政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對于經(jīng)濟體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到我國的市場經(jīng)濟是統(tǒng)一的市場經(jīng)濟還是互相封鎖的市場經(jīng)濟。對于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到地方和基層組織積極性的發(fā)揮，甚至影響到國家的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定”。改革開放以來我國經(jīng)濟體制改革大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，中央與地方的關(guān)系也隨之劃分為與經(jīng)濟體制改革相對應(yīng)的兩個階段。

一、以放權(quán)為主導(dǎo)的中央與地方關(guān)系(1992 年以前)

中央與地方關(guān)系根植于一個國家的社會體制之中，一國的政治體制、經(jīng)濟體制狀況直接決定了中央與地方關(guān)系的形態(tài)特征和發(fā)展變化。

1949 年取得全國政權(quán)的中國共產(chǎn)黨在新中國國家結(jié)構(gòu)形式上選擇的是單一制的中央集權(quán)模式，這是基于當時中國所面臨的最重要問題所作出的決定。表現(xiàn)在經(jīng)濟體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制，中央政府通過這樣一個完整的網(wǎng)絡(luò)決定地方政府的行為。這種利益滿足體制奠定了中央與地方政府關(guān)系的模式——高度中央集權(quán)型，中央對地方政府具有強制性的指揮權(quán)，決策大多由中央一級作出，地方政府的基本職能僅在于實現(xiàn)全社會利益的一部分。這種高度的中央集權(quán)模式造成我國經(jīng)濟管理中機構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮?！艾F(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺點是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟行政機構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司……采取這些措施，才能充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創(chuàng)造性，使社會主義經(jīng)濟的各個部門各個環(huán)節(jié)普遍地蓬蓬勃勃地發(fā)展起來?！?/p>

十一屆三中全會確立的經(jīng)濟體制改革首先在農(nóng)村取得巨大成就。在巨大成功的推動下，改革從農(nóng)村發(fā)展到城市。1984 年，十二屆三中全會正式提出，“社會主義經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”。它突破了把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念，為全國經(jīng)濟體制改革提供了新的理論指導(dǎo)。但長期以來形成的高度中央集權(quán)的管理體制已很難適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進程。鄧小平分析說：“機構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權(quán)，他那邊往上收權(quán)，必然會阻礙經(jīng)濟體制改革，拖經(jīng)濟發(fā)展的后腿?！敝挥懈淖冞@種高度集中的管理體制，調(diào)動各方面的積極性，中央與地方的關(guān)系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關(guān)鍵的就是權(quán)力下放。因此，他強調(diào)，經(jīng)濟體制改革必須以權(quán)力下放為中心環(huán)節(jié)。同時，鄧小平也十分重視政治體制改革，認為“政治體制改革同經(jīng)濟體制改革應(yīng)相互依賴，相互配合”。政治體制改革的主要內(nèi)容應(yīng)當是“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”。即下放權(quán)力，發(fā)揮地方積極性，是經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來，在總結(jié)新中國歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的認識是：要正確處理中央和地方關(guān)系，就必須分權(quán)、放權(quán)，要通過“精兵簡政，真正下放權(quán)力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調(diào)動起來”。在這一認識的基礎(chǔ)上，我國堅持“兩個積極性”的總體原則，實行的是以“下放權(quán)力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報告確認：“凡是宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。這是一個總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令的統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進行監(jiān)督?！?在這一時期，權(quán)力下放的理論與實踐交錯產(chǎn)生與進行，互相促動。這一時期的權(quán)力下放包括1980 年的財稅權(quán)下放、1982 年的立法權(quán)下放以及1984 年的投資決策權(quán)下放。然而，在這一過程中，開始出現(xiàn)了令人不安的地方和部門保護主義問題?！坝械牡胤胶筒块T的保護主義，已發(fā)展到了嚴重的程度，為了他那一點個人和局部利益甚至連犯罪的問題都敢加以保護?！蓖瑫r，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權(quán)格局，即東南沿海一帶，權(quán)力下放較大；而中西部地區(qū)，則權(quán)力下放較小。權(quán)力下放不均等，不僅進一步擴大了東西部的差距，而且導(dǎo)致地方與地方之間、企業(yè)與企業(yè)之間的不公平、不平等競爭，權(quán)力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產(chǎn)生了壟斷意識，形成了“諸侯經(jīng)濟”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國已有20 多個“獨立王國”、2000 多個“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭投資、上項目，利用自身權(quán)力加劇地方割據(jù)和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并引發(fā)了一系列資源大戰(zhàn)。

概括來看，這一階段的總體特征是：在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中強調(diào)發(fā)揮兩個積極性，其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。這一點江澤民同志給予了明確闡述：“改革開放以來，實行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動了改革與發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗，應(yīng)當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象；應(yīng)當由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現(xiàn)象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益?！?/p>

二、不斷磨合的中央與地方關(guān)系(1992年以來)

從歷史來看，最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過大或過小，都將破壞權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過大，影響地方的建設(shè)與發(fā)展；地方的權(quán)力過大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來我國力圖達到的理想狀態(tài)中的中央和地方關(guān)系。

1992 年，十四大把建立社會主義市場經(jīng)濟體制確定為我國經(jīng)濟體制改革的目標。社會主義市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟的高級形式，這種形式下的經(jīng)濟運行模式和運行機制既不同于傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟形式下的運行模式和運行機制，也有別于改革開放以來實行的有計劃的商品經(jīng)濟形式下的運行模式和運行機制。市場經(jīng)濟要求尊重市場的內(nèi)在運行規(guī)律，讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。從此，我國的整個經(jīng)濟運行快速地向市場化方向轉(zhuǎn)變，進入一個急劇向市場經(jīng)濟過渡的全面改革的歷史時期。與此同時，在社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中，政治體制的功能也必然要發(fā)生變革，以適應(yīng)經(jīng)濟體制和社會、經(jīng)濟生活方式的變化。可以說，從對物質(zhì)資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質(zhì)資源為主到管理非物質(zhì)資源為主，是政治體系在市場經(jīng)濟條件下發(fā)生的重要變革。中央與地方關(guān)系作為整個政治體系中的子系統(tǒng)，也必然要發(fā)生適應(yīng)性變化。與這樣一種經(jīng)濟體制相適應(yīng)的中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既要求有必要的中央集權(quán)，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權(quán)。從一定意義上說，沒有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒有在地方分權(quán)基礎(chǔ)上的中央集權(quán)，又會復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。只有實現(xiàn)二者的結(jié)合，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的合理化。

為了改變改革開放以來由于實行行政放權(quán)而帶來的中央宏觀調(diào)控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況，1994 年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場經(jīng)濟為取向，標志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經(jīng)濟，有效地利用資源，提高經(jīng)濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現(xiàn)財政、稅收上的“兩個積極性”。實踐表明，分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經(jīng)濟學(xué)家稱其為“中國式的聯(lián)邦制”或“財政聯(lián)邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯強化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。但是，分稅制并非萬能，雖然加大了中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，但對于地區(qū)差距問題，不僅未能加以解決，反而進一步擴大。由于分稅制改革主要是“中央主導(dǎo)型”模式，自實行以來，中央和地方的經(jīng)濟分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經(jīng)濟形勢的需要，隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，地方政府只能被動接受，從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確，雙方都會采取一些機會主義行為來實現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區(qū)間的經(jīng)濟競爭導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè)，由此又形成地方保護主義，并進而導(dǎo)致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔(dān)了從中央轉(zhuǎn)移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發(fā)，通過“經(jīng)營城市”來增加收入、緩解財政壓力，這就導(dǎo)致了房地產(chǎn)過熱和房價猛漲以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績工程”。?瑏瑥這樣一些問題的存在，既威脅到中國經(jīng)濟的健康發(fā)展，又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果，甚至影響到其權(quán)威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中強調(diào)發(fā)揮兩個積極性，它意味著中央要加強屬于自己的宏觀調(diào)控權(quán)，同時把屬于地方的權(quán)力劃歸地方。因此，1992 年以后我國在中央與地方關(guān)系的磨合上出臺了不少有針對性的政策，增強了中央的宏觀調(diào)控能力，同時也出現(xiàn)了新的地方保護主義。如此看來，要想達到理想狀態(tài)的中央與地方關(guān)系任重道遠。

三、權(quán)衡中央與地方關(guān)系的理論思路

如前所述，改革開放以來我國既經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌階段，又步入了發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的時期。雖然兩個時期中央與地方關(guān)系的權(quán)衡重點和最終取向不盡相同，但都植根于建設(shè)中國特色社會主義的大環(huán)境中，都是基于對歷史上所犯錯誤的規(guī)避。在這其中，我國的社會體制發(fā)生了深刻變化，高度一體化的官僚集權(quán)體制被打破，政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力開始走向分離，社會逐步趨于多元化。中央與地方關(guān)系也不例外，傳統(tǒng)單一的中央高度集權(quán)模式讓位于多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局。隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的建立、分稅制的實行、政府機構(gòu)與職能的改革等，我國中央與地方的關(guān)系有了實質(zhì)性變化，初步建立起政治運作與經(jīng)濟運行相對獨立的政經(jīng)二元化體制。?瑏瑦但是，當改革進入深水區(qū)以后，以分權(quán)為路徑解決我國的中央與地方關(guān)系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國在中央與地方關(guān)系的權(quán)衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體在不同時期處理中央和地方關(guān)系上均形成了極具智慧性的理論。概括來看，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中關(guān)于中央和地方關(guān)系的理論直接指導(dǎo)了計劃經(jīng)濟條件下我國處理中央和地方關(guān)系的實踐，同時也具有不容低估的現(xiàn)實指導(dǎo)價值；在20 世紀80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體針對改革開放中出現(xiàn)的實際問題，系統(tǒng)提出了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期處理中央和地方關(guān)系的原則，并在隨后的改革開放進程中發(fā)揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會上發(fā)表《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話，系統(tǒng)闡述了第三代領(lǐng)導(dǎo)集體處理中央和地方關(guān)系的原則和構(gòu)想，這直接指導(dǎo)了社會主義市場經(jīng)濟體制建立過程中中央和地方關(guān)系的權(quán)衡。從理論上來看，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人都在不同時期堅守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時這些理論思路也是現(xiàn)今發(fā)展中央與地方關(guān)系的準繩。

一是要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。1995年，中共十四屆五中全會全面系統(tǒng)地論述了發(fā)揮中央與地方兩個積極性對于我們的意義?！俺浞职l(fā)揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經(jīng)濟生活中的一個重要原則問題，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團結(jié)和全國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國國家大、人口多，情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡。賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強整個經(jīng)濟的生機和活力。同時，全國經(jīng)濟是一個有機的整體，中央必須制定和實施全國性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，維護全國市場的統(tǒng)一，促進國民經(jīng)濟有序運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。”?瑏瑧充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，這是《論十大關(guān)系》中提出的一個重要思想，成為后來我國處理中央與地方關(guān)系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開放的新形勢下堅持了這一思想。這說明三代領(lǐng)導(dǎo)集體的思想是一脈相承的，這也是我們權(quán)衡中央與地方關(guān)系時必須堅持的基本原則。

二是要維護中央權(quán)威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國人大四次會議解放軍代表團討論會上的講話中指出：“中央領(lǐng)導(dǎo)和中央政令的權(quán)威必須維護，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀律?！睂φ战▏詠淼陌l(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，維護中央權(quán)威是中華民族生存和發(fā)展的基本條件，是確保國家安全、社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是深化改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，也是擴大對外開放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權(quán)力要劃歸地方。十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標的建議》提出：“發(fā)揮中央和地方的積極性，實行投資的合理分工。中央掌握的建設(shè)資金集中用于全國性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點工程，以及科技、教育、國防等方面的重點項目。地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項目?！边@就確定了屬于地方政府的一項重要權(quán)力：投資管理權(quán)。這樣，按照三代領(lǐng)導(dǎo)集體的主要思路，就是賦予地方必要的權(quán)力，特別是與其權(quán)力、職能、責(zé)任相一致的地方經(jīng)濟調(diào)控權(quán)要劃歸地方，應(yīng)充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關(guān)系的實踐途徑

從實踐角度來看，中央和地方關(guān)系有著較大的拓展空間。

其一，權(quán)力下放的思路不能放棄，尤其是對于中國這樣疆域遼闊、人口眾多的大國而言更是如此。從新中國中央和地方關(guān)系幾十年的發(fā)展歷程中可以看出，中央和地方的關(guān)系始終處于一種集權(quán)、分權(quán)的循環(huán)往復(fù)中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權(quán)威。改革開放初期實行的以行政放權(quán)為主要特點的中央與地方關(guān)系改革所帶來的后果是：地方保護主義盛行和中央宏觀調(diào)控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權(quán)就聯(lián)想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權(quán)，另一方面又出臺不同的政策對所放權(quán)力進行約束，直接帶來現(xiàn)今地區(qū)梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內(nèi)地之間差距愈益拉大，導(dǎo)致地方政府更多的抱怨和新的地方保護主義的出現(xiàn)。

權(quán)力下放本身沒有錯。歐美國家三百多年來都遵循給予地方更多的積極性和自主權(quán)的原則，也未見那些國家的統(tǒng)一地位發(fā)生過改變。那為什么我國出現(xiàn)了大量的低水平重復(fù)建設(shè)和政績工程？ 原因就在于在權(quán)力下放過程中沒有給予地方更多的監(jiān)管權(quán)。如果我們能更好地發(fā)揮民間力量、非政府組織以及公共領(lǐng)域的監(jiān)督作用，那么地方政府在一些宏觀規(guī)劃和大的城市建設(shè)上就必須做到透明化，同時采用一定范圍的聽證制度，在保證地方利益的同時，考慮國家的整體利益和長遠效益。

其二，尋求通過制度化、法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡。我國是單一制國家，中央政府代表了國家的所有主權(quán)，地方政府只是中央政府的分支，有義務(wù)服從中央的命令，中央政府可以隨時通過法律或命令超越并取消地方規(guī)定。自1994 年實行“分稅制”以來，地方政府逐步具備了自己穩(wěn)定的稅種和財政收入來源，作為獨立的利益主體地位凸顯，甚至有人說，加上中央對地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預(yù)算外和制度外收入，地方政府以各種形式實際支配的公共財力遠遠大于中央政府。?瑏瑨獨立的利益主體使地方政府具備了經(jīng)濟學(xué)中“經(jīng)濟人”的特點，這也是中國地方保護主義的根源。但是，不論人權(quán)、財權(quán)還是事權(quán)，地方政府與中央實質(zhì)上很難“平等對話”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢進”和“上有政策、下有對策”等，謀求自身作為“經(jīng)濟人”的利益最大化。因此，我國中央與地方關(guān)系種種問題的實質(zhì)是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類似“州際貿(mào)易條款”的有效調(diào)控機制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優(yōu)勢地位，尤其是在經(jīng)濟方面。這使得中央對地方權(quán)力的收放猶豫不決，也直接導(dǎo)致建國以來我國中央與地方的關(guān)系始終徘徊于“集權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)之中、“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈轉(zhuǎn)個不停。所以，通過法律約定中央和地方的關(guān)系成為一個刻不容緩的話題。

從現(xiàn)實來看，雖然我國現(xiàn)行憲法、地方組織法中對于中央與地方政府的職權(quán)劃分有一些規(guī)定，但這些規(guī)定是原則性的、粗線條的，過于籠統(tǒng)，缺乏嚴格、準確的界定和區(qū)分。這樣，中央根據(jù)需要，可以隨時收權(quán)和放權(quán)；地方為了自身利益也可以向中央討價還價。因此，如一些學(xué)者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關(guān)系法，規(guī)定中央與地方的權(quán)力劃分。當然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過立法方式確定中央和地方的權(quán)限，二是應(yīng)該通過法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國尋求政治智慧。從歷史來看，世界上的大國所采用的幾乎都是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式。在當今世界約200 個國家中，雖然只有28 個聯(lián)邦制國家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現(xiàn)出豐富的多樣性。對于大國而言，這些國家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢必存在各種不同的要求，無論是政治上的還是經(jīng)濟上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個中央集權(quán)的國家進行權(quán)衡，就不會強調(diào)每一個地方的各自特色和利益。美國、德國的聯(lián)邦制在長期的歷史發(fā)展過程中，形成了比較規(guī)范的中央與地方關(guān)系。顯然，謀求政治文明的發(fā)展是沒有國界的，他國的歷史經(jīng)驗可以為我國處理中央和地方的關(guān)系提供政治智慧。

總之，任何一個大國的有效治理，都必然依賴良好的中央與地方分權(quán)。通過中央與地方的分權(quán)，中央政府能夠更加有效地收集和處理實施治理所必需的信息，將自己的權(quán)力更加深入地貫徹到社會的末梢，并合理控制政府規(guī)模，建立一個更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應(yīng)居民對地方性公共物品的需求，同時各個不同的地方政府之間的競爭也有助于居民通過“用腳投票”獲得更好的公共服務(wù)，地方政府也會由此產(chǎn)生制度創(chuàng)新。

第五篇：關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述

中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關(guān)系基本制度

5、中央與地方關(guān)系基本制度變遷

中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博士生導(dǎo)師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關(guān)系就應(yīng)當正視中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的新變化。中央與地方關(guān)系的變化體現(xiàn)在各地方發(fā)展的失衡、以及央地關(guān)系的復(fù)雜性。同時，辛教授認為目前在央地搏弈過程中，又出現(xiàn)了許多強大的國有企業(yè)的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現(xiàn)在很多省經(jīng)濟實力很強，這些經(jīng)濟實力的變化使得中央與地方關(guān)系，尤其是中央在對地方的調(diào)控力度方面出現(xiàn)了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進中央與地方關(guān)系法治化的進程。其次，當下要建立事權(quán)與財權(quán)研究的評估機制。再次，區(qū)域制度化、組織化向區(qū)域法治化進程轉(zhuǎn)化。要在區(qū)域發(fā)展的前提下，理出一條法律規(guī)制的程序與道路，形成一套法律的機制與規(guī)則。最后，要處理好幾對關(guān)系，一是財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、二是垂直與扁平的關(guān)系、三是黨政關(guān)系、四是民主與共和的關(guān)系。在處理這些關(guān)系的問題上，國際上有一些好的經(jīng)驗我們可以借鑒，當前研究央地關(guān)系對推動中國經(jīng)濟社會的發(fā)展也是有極大的重要意義的。

廈門大學(xué)社科處處長、博士生導(dǎo)師朱?；萁淌诨貞?yīng)了辛教授的發(fā)言，同時結(jié)合自身廈門特區(qū)的實際，論證了央地關(guān)系的復(fù)雜性。朱教授提出政治公共管理學(xué)中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關(guān)系立法制度

中央黨校封麗霞教授認為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創(chuàng)新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現(xiàn)。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復(fù)性現(xiàn)象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風(fēng)險，失敗了風(fēng)險由誰承擔(dān)?封教授為這一系列問題都值得學(xué)者們?nèi)ド钏既パ芯俊?/p>

中國行政法學(xué)研究會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部楊小軍教授認為中央與地方的關(guān)系，很多方面是政治學(xué)與憲法學(xué)的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關(guān)系與我們的國情有關(guān)。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產(chǎn)生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負責(zé)，而不是對選民負責(zé)。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配問題。

7、自治區(qū)自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學(xué)法學(xué)院副院長潘弘祥教授解釋了自治區(qū)自治條例出臺難的原因。認為自治區(qū)自治條例的出臺就涉及央地關(guān)系問題。中國是典型的行政化的分權(quán)方式。這種行政化的分權(quán)方式在中央集中壟斷之后，就會導(dǎo)致各種各樣的問題。會使得中央與地方關(guān)系很難按憲法所規(guī)定的模式來運作。權(quán)力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權(quán)力的話，就不會輕易再把權(quán)力下放到地方。潘教授認為要改行政化的分權(quán)方式為立法化的分權(quán)方式，使得國務(wù)院不在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位，讓立法機關(guān)在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位。此外，還要建立起民族地區(qū)多元化的糾紛解決機制。

中央民族大學(xué)法學(xué)院田艷副教授指出自治區(qū)自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關(guān)系沒有遵循法治化的道路。自治區(qū)自治條例在出臺前法律上是沒有規(guī)定要報國務(wù)院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認為現(xiàn)有自治條例的質(zhì)量不高，很大程度上都是對民族區(qū)域自治法的抄襲，自治條例的質(zhì)量低下導(dǎo)致不能有效的調(diào)動地方的積極性，最終不利于推動少數(shù)民族自治地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

8、論地方立法權(quán)

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權(quán)轉(zhuǎn)而來討論中央與地方權(quán)限劃分的問題。王教授認為對地方立法權(quán)這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權(quán)限的劃分。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生曹旭東認為學(xué)者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關(guān)系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關(guān)系的角度看，中國政治架構(gòu)不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關(guān)系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產(chǎn)黨的角色沒有轉(zhuǎn)換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務(wù)院法制辦青鋒司長認為要從實際出發(fā)，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴格的程序進行控制。不能以領(lǐng)導(dǎo)人的意志說了算。行政化分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǚ绞椒謾?quán)值得討論，尤其涉及到自治區(qū)自治條例問題。比如很多學(xué)者都提到的國務(wù)院放權(quán)問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權(quán)更應(yīng)多關(guān)注合理性。同時，青司長認為討論立法基本制度問題，目前現(xiàn)狀需要關(guān)注，立足現(xiàn)狀更有說服力。對于，通過行政區(qū)劃的變更帶動經(jīng)濟發(fā)展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關(guān)系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關(guān)系法治化建構(gòu)

9、民族地區(qū)財政權(quán)研究

湖北民族學(xué)院院長戴小明教授就民族自治地方(地區(qū))財政權(quán)這一問題進行了四個層面的描述：

首先，財政權(quán)是民族自治地方的憲法權(quán)利。現(xiàn)代憲政國家的職能是提供公共產(chǎn)品，因此財政權(quán)成為憲政重要內(nèi)容，也是限制政府的一種方式。關(guān)于民族自治地方的財政權(quán)相關(guān)法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權(quán)規(guī)定;預(yù)算法第32條;民族區(qū)域自治法62條關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定。

其次，民族自治地方財政權(quán)的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應(yīng)的，主要有四個層級：自治區(qū)、自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。其中主體是前三個，最后一個是補充。

再次，民族自治地方財政權(quán)的現(xiàn)狀。首先，對自治地方政府的財政權(quán)利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權(quán)利不斷增強。這種增強主要體現(xiàn)在經(jīng)濟實力的增強與轉(zhuǎn)移支付的加大。但是這種增強僅主要體現(xiàn)在自治區(qū)、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權(quán)的困境。第一、從經(jīng)濟基礎(chǔ)的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規(guī)則與潛規(guī)則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規(guī)則視角上看，財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范，缺少公正性、公開性、規(guī)范性這三個法治環(huán)境下財政轉(zhuǎn)移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩(wěn)定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認為對中央與地方關(guān)系的法治化建構(gòu)應(yīng)當從地方出發(fā)進行試點，同時完善現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移制度是最好的突破口。并且，政治家與學(xué)者之間在認知上是存在差異的，不進入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士生導(dǎo)師陳云生教授回應(yīng)戴院長的發(fā)言，認為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認為我國中央與地方關(guān)系法治建設(shè)不易展開，而民族自治地方與中央的關(guān)系則更容易展開，容易達成目標。同時，作為解決民族自治地方財政權(quán)問題的一個思路是財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發(fā)展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發(fā)展的積極性，西方國家的經(jīng)驗即使明證。如何提高自治地方的發(fā)展經(jīng)濟的積極性與主動性是值得學(xué)者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調(diào)節(jié)機制

中國社會科學(xué)院法學(xué)所劉海波副研究員認為一旦不同法律之間出現(xiàn)了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調(diào)節(jié)，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發(fā)現(xiàn)抵觸，地方性法規(guī)和法律沖突，逐級報請全國人大常務(wù)會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權(quán)威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調(diào)節(jié)央地關(guān)系，才能真正實現(xiàn)法治化。

中國政法大學(xué)王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規(guī)是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規(guī)本身就存在問題怎么辦?王教授認為，更重要的是法院應(yīng)當有權(quán)利根據(jù)憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規(guī)進行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規(guī)的方式來實現(xiàn)調(diào)節(jié)作用”，不能給予法律違憲審查權(quán)，那么中央與地方關(guān)系的法治化是無法真正實現(xiàn)的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權(quán)的困境

云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授認為中央與地方關(guān)系法治化的主要方式就是分權(quán)。我國當前走了兩個極端，第一個是特別行政區(qū)的自治權(quán)，第二個是民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)。國際社會上的“自治權(quán)”主要體現(xiàn)是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構(gòu)，反之亦然。而我國的自治權(quán)是說其他地方?jīng)]有，而當?shù)叵碛械臋?quán)利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關(guān)系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質(zhì)是我國國家權(quán)力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設(shè)置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當前憲法及法律規(guī)定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權(quán)組織形式的制度，這是橫向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實際上呈現(xiàn)的是一種一權(quán)獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結(jié)構(gòu)形式的制度，這是縱向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實際上蘊含地方自治的內(nèi)容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設(shè)計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權(quán)的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學(xué)王建學(xué)博士后認為，中央與地方關(guān)系可以分為三個層面，第一是應(yīng)然層面，第二是規(guī)范層面，第三是實然層面。法學(xué)家應(yīng)該在第一與第二層面之間，特別應(yīng)當重視對法律文本的規(guī)范分析。王建

軍提出是否能從憲法規(guī)范層面對中央民族大學(xué)英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關(guān)系之中所起的作用是什么，是否有指導(dǎo)作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權(quán)獨大”的現(xiàn)象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊海坤教授主張解決中央與地方關(guān)系應(yīng)當從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權(quán)利發(fā)展起來;

二、加強黨內(nèi)民主;

三、地方制度應(yīng)當創(chuàng)新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學(xué)院法學(xué)部楊偉東教授認為認為中央與地方關(guān)系法治化是建構(gòu)性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關(guān)系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么?本土資源應(yīng)放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發(fā)揮資源，作用很有限。組織部長學(xué)習(xí)發(fā)言，公推直選，問題就是，提倡地方創(chuàng)新，但整個控制權(quán)在中央。所以應(yīng)該充分給地方空間，否則永遠是空盤。

中國政法大學(xué)法學(xué)院張樹義教授指出現(xiàn)在考慮央地關(guān)系，需要考慮聯(lián)邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權(quán)都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發(fā)的自焚案。這對政權(quán)一個極為危險的信號。張教授認為大國沒有一個國家，搞集權(quán)是成功的。我國需要考慮聯(lián)邦制，經(jīng)驗上，理論上都成立。自治、聯(lián)邦就是從人性來的。自己事自己做主。基本人性。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎(chǔ)上，才有公共權(quán)力。從下到上，在人性基礎(chǔ)上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉(zhuǎn)型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制?永遠要有明確戰(zhàn)略目標，那就是奔向聯(lián)邦制，這是最為根本的指導(dǎo)。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師姜明安教授認為中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為權(quán)力配置上，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的配置。姜教授指出：首先，央地關(guān)系只要有法律的規(guī)定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規(guī)定規(guī)定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標準，強調(diào)達到合理的

配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態(tài)的搏弈，最后姜教授認為權(quán)力按一種模式配置，更要注重權(quán)力的保障機制。一種是權(quán)力機關(guān)來保障，一種是司法機關(guān)來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關(guān)系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師周葉中教授認為研究央地關(guān)系法治化，首先要明確為什么有關(guān)系，這種關(guān)系是什么，其實質(zhì)是什么?其實然是什么，應(yīng)然又是什么?這些問題都是央地關(guān)系的基礎(chǔ)。央地關(guān)系的內(nèi)涵是權(quán)力配置關(guān)系，其實質(zhì)是利益關(guān)系。基礎(chǔ)問題的視角應(yīng)當是研究的基礎(chǔ)。央地關(guān)系法治化的研究應(yīng)當以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當前央地關(guān)系中是否起到了作用，其構(gòu)建的體系在實然中是否得到實現(xiàn)。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結(jié)

陳斯喜 全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會副主任

陳主任認為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發(fā)言人、評議人、主持人的發(fā)言，效率很高。同時，也表現(xiàn)在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關(guān)系的方方面面，具體到立法權(quán)、民族區(qū)域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務(wù)實理性，問題意識比較強，從提出問題到解決問題，環(huán)環(huán)相扣。國情意識很強，結(jié)合中國特點來談?wù)?，針對性很強，建設(shè)性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯(lián)邦制體制的問題，在討論過程中有目標性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不改善，就不能達到科學(xué)治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉(zhuǎn)變問題。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，在這里空談央地關(guān)系就沒有意義。第三個就是我

國法治要有比較大的推進，法治要有比較大的進展才能推進央地關(guān)系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題。現(xiàn)在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關(guān)系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權(quán)體制怎樣合理化。在法制統(tǒng)一的前提下，地方可以考慮多元化的政權(quán)形式。第四個問題是權(quán)限劃分模式如何合理化。統(tǒng)一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權(quán)可以有所區(qū)別，不同的地方可以給予其不同的權(quán)力。這個問題以后要深入研究。你好哦啊，