第一篇：推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化與中央地方關(guān)系的調(diào)整下

推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化與中央地方關(guān)系的調(diào)整（下）

宣曉偉

? 2013-05-16 14:39:29

來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年05月16日

在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角下，推進(jìn)中央和地方關(guān)系的再調(diào)整，由“事權(quán)共擔(dān)”轉(zhuǎn)向“分層分類責(zé)權(quán)關(guān)系”；并逐漸實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由“身份等級(jí)”觀念轉(zhuǎn)向“人人平等”觀念；由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“多方參與、政府引導(dǎo)”；由“土地財(cái)政”逐漸轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”。從而轉(zhuǎn)變已有城鎮(zhèn)化模式，有效推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化。

已有城鎮(zhèn)化模式的形成和評(píng)價(jià)

已有城鎮(zhèn)化模式是一整套觀念、制度安排下逐漸演進(jìn)的產(chǎn)物。

——已有城鎮(zhèn)化模式是在相關(guān)制度安排下不斷演進(jìn)的結(jié)果

已有“人地分割”的城鎮(zhèn)模式并非一開(kāi)始就是如此，它是隨著制度環(huán)境變化不斷演進(jìn)的結(jié)果。其中，中央和地方關(guān)系的調(diào)整是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化演進(jìn)的根本推動(dòng)力之一，也是造成已有城鎮(zhèn)化模式的根本原因之一。

改革開(kāi)放以來(lái)，中央逐漸向地方放權(quán)，實(shí)行“分灶吃飯”，從而充分調(diào)動(dòng)了地方的發(fā)展積極性。1993年分稅制的建立更是明確了地方政府在財(cái)權(quán)上的地位，中央與地方在此基礎(chǔ)上形成了“地方負(fù)責(zé)”的公共服務(wù)支出責(zé)任格局（盡管中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，為地方尤其是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)承擔(dān)了相當(dāng)比例的公共服務(wù)支出，但支出的主要責(zé)任仍然在地方政府）。由此導(dǎo)致了不同地區(qū)的基本公共服務(wù)水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度密切相關(guān)，不同地區(qū)的公共服務(wù)水平差距隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距而不斷被拉大。同時(shí)也帶來(lái)了“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)級(jí)級(jí)下放”，基層政府事權(quán)負(fù)擔(dān)沉重而財(cái)力相對(duì)不足的狀況。

在上述中央地方責(zé)權(quán)關(guān)系的安排下，逐漸造成了已有城鎮(zhèn)化模式下的兩個(gè)重要結(jié)果：一是“以地謀發(fā)展”，由于地方政府的財(cái)力不足，就需要另辟財(cái)源以在激烈的地方競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)。因此，依靠大肆圈地的方式，一方面獲得大量低價(jià)土地以吸引企業(yè)和產(chǎn)業(yè)以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)；另一方面，靠炒賣土地獲得土地收入以開(kāi)展城市建設(shè)，就成為了地方政府在既有制度安排下的不二法門。盡管土地制度、戶籍制度也在這種“以地謀發(fā)展”模式的形成中功不可沒(méi)，但這種方式的最初和最根本的原動(dòng)力之一還是來(lái)自于中央和地方關(guān)系安排下地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)、以及地方政府所面臨公共服務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)。二是“要地不要人”，即愿意要農(nóng)村的土地，但卻不愿意要來(lái)自農(nóng)村的農(nóng)民工。在“分灶吃飯”和“地方政府負(fù)責(zé)本地公共服務(wù)”的原則下，地方政府最為關(guān)心的還是具有本地戶口的居民福利。在戶籍制度的支持和強(qiáng)化下，地方政府的最優(yōu)策略顯然是一方面吸引外地人口來(lái)打工，利用他們的勞動(dòng)力，另一方面，又要盡量防止過(guò)多過(guò)快吸納外來(lái)人口入戶，以減輕自身在提供相應(yīng)公共服務(wù)上的財(cái)政壓力。

——已有城鎮(zhèn)化模式取得了明顯的成效，但卻難以持續(xù)

當(dāng)前，已有城鎮(zhèn)化模式在取得成績(jī)的同時(shí)，也日益暴露出“不可持續(xù)”的特征。主要體現(xiàn)在以下三方面。

1.土地資源的制約逐漸顯現(xiàn)。從客觀上而言，地方政府能夠進(jìn)行出讓的、真正能夠轉(zhuǎn)換用途的土地資源是有限的。土地財(cái)政不可能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，是必然要終結(jié)的。

事實(shí)上，在一些賣地開(kāi)展較早的沿海發(fā)達(dá)城市，其土地財(cái)政已顯頹勢(shì)。例如深圳是最早開(kāi)展國(guó)土有償使用權(quán)拍賣的城市，土地財(cái)政曾在其城市發(fā)展中扮演重要作用，但隨著可賣土地的逐漸減少，目前深圳土地出讓收入占政府收入的比重已日益降低。2011年，深圳財(cái)政收入超過(guò)1300億元，而土地出讓收入已不足100億元。

2.土地征收成本不斷攀升，地方政府從土地買賣活動(dòng)中的凈收益則日益下降，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，2011年征地拆遷費(fèi)用已經(jīng)占到土地總收入的約70%.實(shí)際上地方政府在土地征收買賣上的直接收益越來(lái)越少，而更多依賴土地抵押從銀行借貸（即所謂的土地資本化）來(lái)開(kāi)展城市建設(shè)，不少地方債務(wù)平臺(tái)的運(yùn)作主要依靠土地而大做文章，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的明顯增加。

3.社會(huì)差距不斷拉大，社會(huì)矛盾日益積累。根據(jù)對(duì)已有城鎮(zhèn)化模式形成的利益格局分析表明，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民和城市外來(lái)人口（包括農(nóng)民工）成為了過(guò)去城鎮(zhèn)化過(guò)程中的犧牲者。與此同時(shí)，土地和房地產(chǎn)的畸形發(fā)展又大大加劇了社會(huì)不同群體間的財(cái)富差距。在正常的市場(chǎng)供求條件下，房地產(chǎn)價(jià)格本身的高低本來(lái)不是問(wèn)題，但不合理的是背后的利益分配格局。伴隨著過(guò)去十年快速的城鎮(zhèn)化，社會(huì)差距急劇擴(kuò)大的最大來(lái)源之一則是房子（本質(zhì)上是土地）在不同社會(huì)群體之間的分配。買了房子或沒(méi)買房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上決定了社會(huì)中許多人一生的命運(yùn)。已有城鎮(zhèn)化模式的繼續(xù)擴(kuò)張很有可能成為傳統(tǒng)發(fā)展方式中最先引發(fā)危機(jī)的因素，其原因不外乎以下幾種：土地財(cái)政的不可持續(xù)（引發(fā)地方債務(wù)、銀行壞賬等一系列危機(jī)）、房地產(chǎn)畸形膨脹而最終泡沫破滅、城市內(nèi)新二元結(jié)構(gòu)矛盾的尖銳沖突（引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定）。

以調(diào)整中央和地方關(guān)系為主要著力點(diǎn)，推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化

當(dāng)前，需要在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的視角下，推進(jìn)中央和地方關(guān)系的再調(diào)整。

——由“身份等級(jí)”觀念轉(zhuǎn)向“人人平等”觀念，并逐步通過(guò)基本公共服務(wù)的均等化將其落實(shí)到位

“人人平等”是指在機(jī)會(huì)上的平等，關(guān)鍵是在權(quán)利上的平等。而首先要落實(shí)的是在享受基本公共服務(wù)權(quán)利上的平等，不應(yīng)該因?yàn)橐粋€(gè)人是出生在農(nóng)村還是城市、是出生在上海還是貴州，就天生在基本公共服務(wù)權(quán)利上存在不平等，在所享受的基本公共服務(wù)水平上存在著巨大的差異。在當(dāng)前城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平存在很大差異的現(xiàn)實(shí)條件下，要實(shí)現(xiàn)在相應(yīng)權(quán)利上“人人平等”，必然涉及到相關(guān)主體（中央政府與地方政府之間、不同地方之間、城鄉(xiāng)之間、城市居民與流動(dòng)人口之間等）的利益巨大調(diào)整，需要相應(yīng)制度的創(chuàng)新和深刻變革，以及理性的計(jì)算和謹(jǐn)慎的實(shí)行，絕不可以一蹴而就。然而，要推進(jìn)健康的城鎮(zhèn)化，首先必須樹(shù)立起“人人平等”觀念，這已是時(shí)代趨勢(shì)，不可阻擋。只有順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，才能在繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中做到事半功倍，真正發(fā)揮出城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

——中央與地方由“事權(quán)共擔(dān)”轉(zhuǎn)向“分類分層責(zé)權(quán)關(guān)系”

要改變已有城鎮(zhèn)化模式，最為根本的措施之一是要調(diào)整中央地方的關(guān)系。從推進(jìn)公共服務(wù)均等化的角度來(lái)看，則是必須建立起中央和地方“分類分層”公共服務(wù)的責(zé)權(quán)關(guān)系，即將原有中央地方之間模糊的“事權(quán)共擔(dān)”原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤安煌悇e”、“不同層次”公共服務(wù)之間責(zé)權(quán)的明確劃分。具體而言，一是要基于“人人平等”的觀念，確立每個(gè)人所應(yīng)享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利，并明確這個(gè)責(zé)任是由中央政府來(lái)承擔(dān)。以社會(huì)保障為例，中央政府對(duì)于每個(gè)人都有一個(gè)最為基本的保障額度（考慮到不同地區(qū)等具體情況，這個(gè)額度會(huì)略有不同，但大致水平相當(dāng)），這個(gè)保障系統(tǒng)是由中央政府出錢、出人來(lái)維持，每個(gè)人都是直接與中央政府的保障系統(tǒng)產(chǎn)生聯(lián)系，這個(gè)最為基本的個(gè)人社保關(guān)系是可隨身攜帶、全國(guó)通行的。對(duì)其他的基本公共服務(wù)情況的處置將更為復(fù)雜（例如教育、醫(yī)療等），但原則仍然是相同的。只要是中國(guó)的公民，他所享有的最基本的公共服務(wù)權(quán)利是一樣的，無(wú)論在哪里所享受的水平也是大體相當(dāng)?shù)?，而且這個(gè)責(zé)任只能也必須是由中央政府來(lái)承擔(dān)（即使中央政府委托地方政府來(lái)操作，但根本責(zé)任仍是中央的）。二是基于現(xiàn)實(shí)狀況中城鄉(xiāng)、區(qū)域之間已經(jīng)存在明顯的公共服務(wù)差異，要承認(rèn)并允許既有的公共服務(wù)差異現(xiàn)實(shí)。各地均可以按照自身的實(shí)力和愿望在中央提供的最基本公共服務(wù)上提高水平或拓展范圍，但當(dāng)?shù)嘏c外來(lái)人口銜接的部分是需要由中央最后加以審核，不能由各地自行其是。

——由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)為“多方參與、政府引導(dǎo)”，由“土地財(cái)政”逐漸轉(zhuǎn)向“房產(chǎn)財(cái)政”

已有“以地謀發(fā)展”城鎮(zhèn)化模式的核心是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的整個(gè)過(guò)程。這個(gè)主導(dǎo)權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于政府在一級(jí)土地市場(chǎng)上的排他性地位。在當(dāng)前對(duì)城市化模式的討論中，土地所有制是核心，如何確保農(nóng)民在土地的相關(guān)權(quán)益、提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例成為討論的熱點(diǎn)。事實(shí)上，更為重要的是如何規(guī)范地方政府在土地市場(chǎng)上的行為。這里的關(guān)鍵是在于要打破地方政府在一級(jí)土地市場(chǎng)的排他性地位，將推進(jìn)城鎮(zhèn)化由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾絽⑴c、政府引導(dǎo)”。從短期看，要有效規(guī)范地方政府在土地市場(chǎng)的行為，逐漸培養(yǎng)在土地和城市等規(guī)劃約束下、政府監(jiān)督下土地市場(chǎng)的普通交易行為，實(shí)現(xiàn)集體所有與國(guó)有土地平等進(jìn)入市場(chǎng)，擴(kuò)展土地市場(chǎng)的交易空間和市場(chǎng)。從長(zhǎng)期看，要明確規(guī)定地方政府在土地市場(chǎng)上行為界限，只有那些涉及公共性土地（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）的征收，政府才能參與。一般經(jīng)營(yíng)性的土地征收，政府不得參與其中做中間商，真正杜絕地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”的行為。

地方政府在從一級(jí)土地市場(chǎng)適當(dāng)退出的同時(shí)，要把重點(diǎn)放到相應(yīng)規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)地方的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。目前來(lái)看盡管地方政府對(duì)各種規(guī)劃都很重視，許多地方都不惜花費(fèi)重金，請(qǐng)國(guó)際著名機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行制定。但與此同時(shí)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和約束力卻難以保證，不同規(guī)劃之間的銜接亟待加強(qiáng)。如何加強(qiáng)規(guī)劃的法律效力，保證其落實(shí)到位將是推進(jìn)健康城鎮(zhèn)化中必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

——從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型角度推進(jìn)中央和地方關(guān)系再調(diào)整

可以看到，已有城鎮(zhèn)化模式的產(chǎn)生是在相關(guān)制度安排下不斷演進(jìn)的產(chǎn)物，其中中央和地方關(guān)系的調(diào)整是導(dǎo)致城鎮(zhèn)化演進(jìn)的根本推動(dòng)和重要原因之一。1993年的分稅制改革只是走出了中央和地方關(guān)系調(diào)整的第一步，在財(cái)稅收入上明確了中央地方各自權(quán)限范圍，但在事權(quán)劃分上中央和地方關(guān)系的調(diào)整遠(yuǎn)未到位。目前地方許多事項(xiàng)過(guò)度依靠中央部門決策的局面仍未根本改變，形成中央集權(quán)過(guò)度、地方分權(quán)嚴(yán)重不足的狀況；與此同時(shí)，各種事務(wù)具體執(zhí)行上中央極度依賴地方，中央部門的執(zhí)行能力非常有限。從這個(gè)角度來(lái)看則又是地方分權(quán)過(guò)度、中央集權(quán)嚴(yán)重不足。在現(xiàn)代國(guó)家框架下，必須實(shí)現(xiàn)中央和地方之間明確的責(zé)權(quán)劃分，使得各負(fù)其責(zé)、責(zé)權(quán)對(duì)等。要促使城鎮(zhèn)化邁向新路，就必須打破原有城鎮(zhèn)化模式下“事權(quán)共擔(dān)”的模糊局面。

與此同時(shí)，現(xiàn)代國(guó)家的合法性來(lái)自于人民與國(guó)家之間的契約，這個(gè)契約確定了國(guó)家必須保障人民的基本權(quán)利，而執(zhí)行契約的根本責(zé)任在于中央政府。這也就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，為什么要強(qiáng)調(diào)中央政府來(lái)承擔(dān)“人人平等”那部分最基本公共服務(wù)的根本原因。有了這樣的基石，中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型才得以推進(jìn)，健康城鎮(zhèn)化才有前提。

總之，只有把邁向城鎮(zhèn)化新路放到中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，我們才可以更清楚地看到中國(guó)城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的大勢(shì)，也只有認(rèn)清這個(gè)大勢(shì)，順勢(shì)而為，才能更為有效地制定并推行各種措施，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）

第二篇：中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè) A股

中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè) A股“五朵金花”最受益

據(jù)央視《新聞聯(lián)播》報(bào)道，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議12-13日在京召開(kāi)，會(huì)議要求，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化、以有序?qū)崿F(xiàn)市民化為首要任務(wù)，堅(jiān)持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出六大任務(wù)，一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口市民化；

二、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率；

三、建立多元資金保障體制；

四、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)；

五、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平；

六、加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。

房地產(chǎn)、水泥、新型建材、機(jī)械設(shè)備和大眾消費(fèi)品是新城鎮(zhèn)化過(guò)程中受益的“五朵金花”。

首先，保障房帶動(dòng)了基建行業(yè)、裝修裝飾、家電電器等行業(yè)發(fā)展;其次，醫(yī)療改革也是一項(xiàng)重要議題;再次，城市交通、污水處理等領(lǐng)域的投資也會(huì)越來(lái)越多。未來(lái)二級(jí)市場(chǎng)關(guān)于城鎮(zhèn)化主題股將成為一個(gè)熱點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)含義很廣的概念，涉及的行業(yè)很多，包括傳統(tǒng)的基建類如地產(chǎn)、建筑建材、煤炭、有色、化工，也包括環(huán)保、新能源新材料、電子信息等新興行業(yè)。在短期內(nèi)，這些行業(yè)并不能根據(jù)城鎮(zhèn)化這個(gè)主題來(lái)估值，長(zhǎng)期內(nèi)這些行業(yè)仍然比較看好。

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然導(dǎo)致大量低保障的屬于新農(nóng)合范疇的農(nóng)民進(jìn)入高保障的城鎮(zhèn)醫(yī)保系統(tǒng)，這是推動(dòng)醫(yī)藥行業(yè)長(zhǎng)期成長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力之一。小城鎮(zhèn)化的過(guò)程中還存在著環(huán)境污染的隱憂，因此在相關(guān)基建過(guò)程中，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)有較大需求。這個(gè)行業(yè)符合環(huán)保民生的政策方向，較為清潔的環(huán)境成為居民基本的居住需求，也成為小城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要條件。

新型城鎮(zhèn)化的投資含義，未必是地產(chǎn)、基建等傳統(tǒng)的周期性行業(yè)，更多可能指向惠及民生的公共服務(wù)、節(jié)能環(huán)保和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這三個(gè)方面。具體到行業(yè)層面，分析師傾向于認(rèn)為醫(yī)藥、文化傳媒、水利、節(jié)能環(huán)保等行業(yè)更值得關(guān)注，這些行業(yè)有望在新型城鎮(zhèn)化的步伐中充分受益。

中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，涉及到區(qū)域分布和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及到基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平的提高。分析師認(rèn)為，在小城鎮(zhèn)化的第一階段，與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)受到更大的關(guān)注，尤其是在政策趨于明朗的時(shí)點(diǎn)會(huì)對(duì)基建板塊造成利好;而在小城鎮(zhèn)化的第二階段，區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)集群逐漸產(chǎn)生效益，但是這個(gè)階段需要更長(zhǎng)的時(shí)間的觀察，才能找到合理的投資標(biāo)的。

1、房地產(chǎn)：中期有成長(zhǎng)空間

快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，帶來(lái)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，國(guó)內(nèi)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

伴隨行業(yè)景氣回升，房地產(chǎn)行業(yè)中期成長(zhǎng)空間來(lái)自于城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，其核心在于制度變革的方向。對(duì)房地產(chǎn)而言，若釋放農(nóng)村土地紅利，一方面有助于提升農(nóng)民的購(gòu)買力，另一方面有助于增強(qiáng)土地的供給，緩解土地資源緊張帶來(lái)的價(jià)格上漲壓力，對(duì)房地產(chǎn)中長(zhǎng)期相對(duì)利好;同時(shí)，制度變革帶來(lái)的政策紅利將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以加速，對(duì)房地產(chǎn)需求具有增量意義。

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程一般分為兩個(gè)階段，“第一階段是工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化;第二階段是，基建投資為城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，最終完成從投資到消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)途徑。”由于城鎮(zhèn)化所帶動(dòng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展更多地集中在二、三線城市，因而，主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在二、三線城市的房地產(chǎn)上市公司將成為市場(chǎng)主體。

此外，土地改革、城鎮(zhèn)化政策帶來(lái)的主題性機(jī)會(huì)，預(yù)收款多、銷售快速、符合新型城市化方向的公司將有表現(xiàn)，包括：華夏幸福(600340)、南國(guó)置業(yè)(002305)、金科股份(000656)、蘇寧環(huán)球(000718)、鐵嶺新城(000809)、華僑城(002669)。

2、水泥業(yè)

小城鎮(zhèn)化是建材行業(yè)的外在驅(qū)動(dòng)力，拉動(dòng)了對(duì)建材的整體需求，重點(diǎn)關(guān)注水泥與管道。從供給角度來(lái)看，水泥的供應(yīng)具有庫(kù)存少，半徑小的特點(diǎn)，而近期水泥價(jià)格開(kāi)始反彈。從需求角度來(lái)看，建筑工程、市政工程、水利工程、交運(yùn)、住宅、商業(yè)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)對(duì)水泥和管道的需求不斷加大。尤其在最近幾年，需求的上升拉動(dòng)了中國(guó)管道行業(yè)高速發(fā)展，中國(guó)已成為最大的各類管道生產(chǎn)和應(yīng)用國(guó)家。

在新型城鎮(zhèn)化初步階段，與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重頭戲，隨著政策趨于明朗，水泥鋼鐵建材板塊將迎來(lái)新的景氣周期。

水泥下游需求主要來(lái)自基建以及房地產(chǎn)?；ǚ矫?，中國(guó)已經(jīng)步入城市配套建設(shè)加速時(shí)期。

資料顯示，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.6億人，首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化比率達(dá)到了51.3%。中國(guó)目前現(xiàn)有及規(guī)劃城市圈有19個(gè)，總體覆蓋城市個(gè)數(shù)將近150個(gè)，預(yù)計(jì)隨著新城鎮(zhèn)化的深入，未來(lái)城市圈型的投資發(fā)展將會(huì)加速，其中長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等現(xiàn)有成熟的城市圈將成為未來(lái)投資機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要區(qū)域。

從需求端和盈利情況來(lái)看，2013年7-8月份是行業(yè)左側(cè)拐點(diǎn);行業(yè)基本面已經(jīng)見(jiàn)底，并有望弱勢(shì)復(fù)蘇，對(duì)行業(yè)沒(méi)必要悲觀，而應(yīng)該開(kāi)始積極尋找投資機(jī)會(huì);后續(xù)的投資機(jī)會(huì)一是估值出現(xiàn)安全邊際(安全邊際的確定標(biāo)準(zhǔn)可以參考過(guò)往的PB)，二是尋找自下而上的公司機(jī)會(huì)，目前時(shí)點(diǎn)仍相對(duì)看好基本面較好、估值較便宜的海螺水泥(600585);中期關(guān)注有可能困境反轉(zhuǎn)的冀東水泥(000401)。

3、新型建材：成長(zhǎng)空間大

未來(lái)需要關(guān)注2013年上半年基建鐵路的開(kāi)工情況。2013年可精選供需關(guān)系優(yōu)勢(shì)明顯的華東區(qū)域，關(guān)注鐵路基建開(kāi)工的投資機(jī)會(huì)。

另外，建議超配新型建材概念，主要是受益新型城鎮(zhèn)化，短期保持高成長(zhǎng)，中長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)占比提供的個(gè)股。在政策推動(dòng)下，搪瓷立面板、石膏板、防水涂料、給排水管等新型建材將明顯受益新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，行業(yè)成長(zhǎng)空間大。主要關(guān)注公司有北新建材(000786)、開(kāi)爾新材(300234)、龍泉股份(002671)、納川股份(300198)。

4、大眾消費(fèi)品：布局三四線城市

213年可布局分享新型城鎮(zhèn)化盛宴的龍頭公司，大眾消費(fèi)品公司在三四線城市渠道布局，拓展空白區(qū)域市場(chǎng)。投資者可主要關(guān)注品牌知名度與美譽(yù)度。

主要關(guān)注的公司有索菲亞(002572)、永新股份(002014)等。另外需要兼顧主題投資，如原材料價(jià)格下跌，下游增長(zhǎng)確定的公司，包括姚記撲克(002605)、通產(chǎn)麗星(002243)、紫江企業(yè)(600210)等。金價(jià)上漲的相關(guān)個(gè)股，如老鳳祥(600612)、明牌珠寶(002574)、潮宏基(002345)。

5、機(jī)械設(shè)備

工程機(jī)械行業(yè)：推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加工程建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量，將會(huì)擴(kuò)大對(duì)機(jī)械設(shè)備的需求。無(wú)論是對(duì)保障性住房的建設(shè)還是對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中交通的建設(shè)，以至于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化，都能給機(jī)械生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)拉動(dòng)作用?？芍攸c(diǎn)關(guān)注：中聯(lián)重科、一拖股份。

中聯(lián)重科(000157)是工程機(jī)械制造業(yè)的龍頭企業(yè)。主要從事建筑工程、能源工程、交通工程等國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程所需重大高新技術(shù)裝備的研發(fā)制造。產(chǎn)品覆蓋混凝土制備、輸送、成型機(jī)械、高等級(jí)公路施工及養(yǎng)護(hù)機(jī)械等領(lǐng)域。公司生產(chǎn)的十大系列擁有完全的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

一拖股份(601038)是中國(guó)最大、技術(shù)水平最高的專業(yè)農(nóng)用拖拉機(jī)、農(nóng)用柴油機(jī)生產(chǎn)和銷售企業(yè)。主要制造、銷售農(nóng)業(yè)機(jī)械和動(dòng)力機(jī)械。公司的產(chǎn)品由單一化向多元化發(fā)展，擁有從鍛件到測(cè)試的全套生產(chǎn)能力。未來(lái)有望在小城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)集約生產(chǎn)的過(guò)程中受益。

城鎮(zhèn)化受益股一覽：

醫(yī)療服務(wù)

300244 迪安診斷 002030 達(dá)安基因 600763 通策醫(yī)療 600587 新華醫(yī)療 000516 開(kāi)元投資

交通通訊

000829 天音控股 000572 海馬汽車 000625 長(zhǎng)安汽車 600006 東風(fēng)汽車 600104 上汽集團(tuán)

文化教育娛樂(lè)

300251 光線傳媒 002292 奧飛動(dòng)漫 300148 天舟文化 600757 長(zhǎng)江傳媒 601928 鳳凰傳媒

服裝

002569 步森股份 002293 羅萊家紡 002563 森馬服飾 300005 探路者 002154 報(bào)喜鳥(niǎo)

食品

002650 加加食品 600298 安琪酵母 000895 雙匯發(fā)展

零售

601010 文峰股份 000759 中百集團(tuán) 002264 新華都 002336 人人樂(lè)

城市軌道交通 601766 中國(guó)南車 601299 中國(guó)北車 600406 國(guó)電南瑞 002296 輝煌科技 600495 晉西車軸

601002 晉億實(shí)業(yè) 300150 世紀(jì)瑞爾 002046 軸研科技 600834 申通地鐵 600820 隧道股份

300020 銀江股份 002401 中?？萍?600845 寶信軟件 600289 億陽(yáng)信通 002232 啟明信息

002405 四維圖新 002415 ?？低?002236 大華股份 002308 威創(chuàng)股份

天然氣管網(wǎng)

002267 陜天然氣 002443 金洲管道 000778 新興鑄管 601028 玉龍股份 002318 久立特材 601139 深圳燃?xì)?000593 大通燃?xì)?600635 大眾公用 600333 長(zhǎng)春燃?xì)?/p>

給排水設(shè)施

002372 偉星新材 300198 納川股份 002457 青龍管業(yè) 002205 國(guó)統(tǒng)股份 002671 龍泉股份

002619 巨龍管業(yè) 002131 利歐股份 300145 南方泵業(yè) 002532 新界泵業(yè) 002271 東方雨虹

智慧城市

300020 銀江股份 300168 萬(wàn)達(dá)信息 600797 浙大網(wǎng)新 002253 川大智勝 300212 易華錄

002236 大華股份 300075 數(shù)字政通 600756 浪潮軟件 600271 航天信息

節(jié)能照明

000021 長(zhǎng)城開(kāi)發(fā) 000055 方大集團(tuán) 000541 佛山照明 000725 京東方A 00200 德豪潤(rùn)達(dá)

002076 雪萊特 002222 福晶科技 002384 東山精密 002449 國(guó)星光電 300102 乾照光電

300162 雷曼光電 600100 同方股份 建筑節(jié)能

000012 南玻A 000055 方大集團(tuán) 000619 海螺型材 000786 北新建材 002082 棟梁新材

002163 中航三鑫 002165 紅寶麗 002169 智光電氣 002178 延華智能 002256 彩虹精化

002368 太極股份 002372 偉星新材 002375 亞廈股份 002402 和而泰

脫硫脫硝

000915 山大華特 000925 眾合機(jī)電 002469 三維工程 300072 三聚環(huán)保 300105 龍?jiān)醇夹g(shù)

300152 燃控科技 600133 東湖高新

污水處理

000544 中原環(huán)保 000598 興蓉投資 000826 桑德環(huán)境 002274 華昌化工 002476 寶莫股份

300055 萬(wàn)邦達(dá) 300070 碧水源

固廢處理

000652 泰達(dá)股份 000826 桑德環(huán)境 002015 霞客環(huán)保 002340 格林美 002534 杭鍋股份（wy）

第三篇：改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方關(guān)系的變化

改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方關(guān)系的重大變遷

中央與地方關(guān)系是一個(gè)多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系乃至文化關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央與地方關(guān)系的最大變化，表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。經(jīng)濟(jì)體制改革每向前跨進(jìn)一步，都使中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并打上受經(jīng)濟(jì)體制改革影響的烙印。我國(guó)中央與地方政治關(guān)系的改革，一般都是經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的延伸和發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)。而“均衡、和諧地協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，不管是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革還是對(duì)政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是互相封鎖的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到地方和基層組織積極性的發(fā)揮，甚至影響到國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的穩(wěn)定”。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革大體經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，中央與地方的關(guān)系也隨之劃分為與經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)應(yīng)的兩個(gè)階段。

一、以放權(quán)為主導(dǎo)的中央與地方關(guān)系(1992 年以前)

中央與地方關(guān)系根植于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)體制之中，一國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制狀況直接決定了中央與地方關(guān)系的形態(tài)特征和發(fā)展變化。

1949 年取得全國(guó)政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上選擇的是單一制的中央集權(quán)模式，這是基于當(dāng)時(shí)中國(guó)所面臨的最重要問(wèn)題所作出的決定。表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制，中央政府通過(guò)這樣一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)決定地方政府的行為。這種利益滿足體制奠定了中央與地方政府關(guān)系的模式——高度中央集權(quán)型，中央對(duì)地方政府具有強(qiáng)制性的指揮權(quán)，決策大多由中央一級(jí)作出，地方政府的基本職能僅在于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益的一部分。這種高度的中央集權(quán)模式造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理中機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。“現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司……采取這些措施，才能充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門各個(gè)環(huán)節(jié)普遍地蓬蓬勃勃地發(fā)展起來(lái)。”

十一屆三中全會(huì)確立的經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得巨大成就。在巨大成功的推動(dòng)下，改革從農(nóng)村發(fā)展到城市。1984 年，十二屆三中全會(huì)正式提出，“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。它突破了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的傳統(tǒng)觀念，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了新的理論指導(dǎo)。但長(zhǎng)期以來(lái)形成的高度中央集權(quán)的管理體制已很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進(jìn)程。鄧小平分析說(shuō)：“機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權(quán)，他那邊往上收權(quán)，必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革，拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。”只有改變這種高度集中的管理體制，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，中央與地方的關(guān)系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關(guān)鍵的就是權(quán)力下放。因此，他強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以權(quán)力下放為中心環(huán)節(jié)。同時(shí)，鄧小平也十分重視政治體制改革，認(rèn)為“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)相互依賴，相互配合”。政治體制改革的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”。即下放權(quán)力，發(fā)揮地方積極性，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來(lái)，在總結(jié)新中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的認(rèn)識(shí)是：要正確處理中央和地方關(guān)系，就必須分權(quán)、放權(quán)，要通過(guò)“精兵簡(jiǎn)政，真正下放權(quán)力，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)”。在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我國(guó)堅(jiān)持“兩個(gè)積極性”的總體原則，實(shí)行的是以“下放權(quán)力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報(bào)告確認(rèn)：“凡是宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。這是一個(gè)總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國(guó)政令的統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督?！?在這一時(shí)期，權(quán)力下放的理論與實(shí)踐交錯(cuò)產(chǎn)生與進(jìn)行，互相促動(dòng)。這一時(shí)期的權(quán)力下放包括1980 年的財(cái)稅權(quán)下放、1982 年的立法權(quán)下放以及1984 年的投資決策權(quán)下放。然而，在這一過(guò)程中，開(kāi)始出現(xiàn)了令人不安的地方和部門保護(hù)主義問(wèn)題?！坝械牡胤胶筒块T的保護(hù)主義，已發(fā)展到了嚴(yán)重的程度，為了他那一點(diǎn)個(gè)人和局部利益甚至連犯罪的問(wèn)題都敢加以保護(hù)?！蓖瑫r(shí)，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權(quán)格局，即東南沿海一帶，權(quán)力下放較大；而中西部地區(qū)，則權(quán)力下放較小。權(quán)力下放不均等，不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部的差距，而且導(dǎo)致地方與地方之間、企業(yè)與企業(yè)之間的不公平、不平等競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產(chǎn)生了壟斷意識(shí)，形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國(guó)已有20 多個(gè)“獨(dú)立王國(guó)”、2000 多個(gè)“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭(zhēng)投資、上項(xiàng)目，利用自身權(quán)力加劇地方割據(jù)和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并引發(fā)了一系列資源大戰(zhàn)。

概括來(lái)看，這一階段的總體特征是：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個(gè)積極性，其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。這一點(diǎn)江澤民同志給予了明確闡述：“改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動(dòng)了改革與發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)充分加以肯定。但在這個(gè)過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問(wèn)題。有的地方和部門過(guò)多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象；應(yīng)當(dāng)由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過(guò)于分散的現(xiàn)象。我們既不允許存在損害國(guó)家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國(guó)家全局利益的部門利益?！?/p>

二、不斷磨合的中央與地方關(guān)系(1992年以來(lái))

從歷史來(lái)看，最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國(guó)，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過(guò)大或過(guò)小，都將破壞權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過(guò)大，影響地方的建設(shè)與發(fā)展；地方的權(quán)力過(guò)大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來(lái)我國(guó)力圖達(dá)到的理想狀態(tài)中的中央和地方關(guān)系。

1992 年，十四大把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)的高級(jí)形式，這種形式下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制既不同于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制，也有別于改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求尊重市場(chǎng)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。從此，我國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行快速地向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)入一個(gè)急劇向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的全面改革的歷史時(shí)期。與此同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中，政治體制的功能也必然要發(fā)生變革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活方式的變化?？梢哉f(shuō)，從對(duì)物質(zhì)資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質(zhì)資源為主到管理非物質(zhì)資源為主，是政治體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生的重要變革。中央與地方關(guān)系作為整個(gè)政治體系中的子系統(tǒng)，也必然要發(fā)生適應(yīng)性變化。與這樣一種經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既要求有必要的中央集權(quán)，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權(quán)。從一定意義上說(shuō)，沒(méi)有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會(huì)造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒(méi)有在地方分權(quán)基礎(chǔ)上的中央集權(quán)，又會(huì)復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的合理化。

為了改變改革開(kāi)放以來(lái)由于實(shí)行行政放權(quán)而帶來(lái)的中央宏觀調(diào)控能力削弱和地方保護(hù)主義盛行的狀況，1994 年新的財(cái)政體制分稅制及其他管理體制的實(shí)行，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向，標(biāo)志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。分稅制的一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是擴(kuò)大了地方固定收入的范圍。這有利于促進(jìn)地方合理地組織經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收上的“兩個(gè)積極性”。實(shí)踐表明，分稅制的實(shí)施開(kāi)始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱其為“中國(guó)式的聯(lián)邦制”或“財(cái)政聯(lián)邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對(duì)于中央財(cái)政的依賴度，明顯強(qiáng)化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。但是，分稅制并非萬(wàn)能，雖然加大了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但對(duì)于地區(qū)差距問(wèn)題，不僅未能加以解決，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。由于分稅制改革主要是“中央主導(dǎo)型”模式，自實(shí)行以來(lái)，中央和地方的經(jīng)濟(jì)分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，地方政府只能被動(dòng)接受，從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確，雙方都會(huì)采取一些機(jī)會(huì)主義行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過(guò)度重視地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè)，由此又形成地方保護(hù)主義，并進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。而地方由于承擔(dān)了從中央轉(zhuǎn)移而來(lái)的財(cái)政壓力，又必須考慮另外開(kāi)辟財(cái)源，因而往往集中注意力于土地開(kāi)發(fā)，通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”來(lái)增加收入、緩解財(cái)政壓力，這就導(dǎo)致了房地產(chǎn)過(guò)熱和房?jī)r(jià)猛漲以及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績(jī)工程”。?瑏瑥這樣一些問(wèn)題的存在，既威脅到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果，甚至影響到其權(quán)威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個(gè)積極性，它意味著中央要加強(qiáng)屬于自己的宏觀調(diào)控權(quán)，同時(shí)把屬于地方的權(quán)力劃歸地方。因此，1992 年以后我國(guó)在中央與地方關(guān)系的磨合上出臺(tái)了不少有針對(duì)性的政策，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也出現(xiàn)了新的地方保護(hù)主義。如此看來(lái)，要想達(dá)到理想狀態(tài)的中央與地方關(guān)系任重道遠(yuǎn)。

三、權(quán)衡中央與地方關(guān)系的理論思路

如前所述，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)既經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌階段，又步入了發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)期。雖然兩個(gè)時(shí)期中央與地方關(guān)系的權(quán)衡重點(diǎn)和最終取向不盡相同，但都植根于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的大環(huán)境中，都是基于對(duì)歷史上所犯錯(cuò)誤的規(guī)避。在這其中，我國(guó)的社會(huì)體制發(fā)生了深刻變化，高度一體化的官僚集權(quán)體制被打破，政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力開(kāi)始走向分離，社會(huì)逐步趨于多元化。中央與地方關(guān)系也不例外，傳統(tǒng)單一的中央高度集權(quán)模式讓位于多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立、分稅制的實(shí)行、政府機(jī)構(gòu)與職能的改革等，我國(guó)中央與地方的關(guān)系有了實(shí)質(zhì)性變化，初步建立起政治運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)獨(dú)立的政經(jīng)二元化體制。?瑏瑦但是，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)以后，以分權(quán)為路徑解決我國(guó)的中央與地方關(guān)系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國(guó)在中央與地方關(guān)系的權(quán)衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體在不同時(shí)期處理中央和地方關(guān)系上均形成了極具智慧性的理論。概括來(lái)看，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中關(guān)于中央和地方關(guān)系的理論直接指導(dǎo)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)處理中央和地方關(guān)系的實(shí)踐，同時(shí)也具有不容低估的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值；在20 世紀(jì)80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體針對(duì)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，系統(tǒng)提出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期處理中央和地方關(guān)系的原則，并在隨后的改革開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會(huì)上發(fā)表《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話，系統(tǒng)闡述了第三代領(lǐng)導(dǎo)集體處理中央和地方關(guān)系的原則和構(gòu)想，這直接指導(dǎo)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中中央和地方關(guān)系的權(quán)衡。從理論上來(lái)看，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人都在不同時(shí)期堅(jiān)守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時(shí)這些理論思路也是現(xiàn)今發(fā)展中央與地方關(guān)系的準(zhǔn)繩。

一是要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。1995年，中共十四屆五中全會(huì)全面系統(tǒng)地論述了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性對(duì)于我們的意義。“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，是國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)重要原則問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)國(guó)家大、人口多，情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力。同時(shí)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)的整體，中央必須制定和實(shí)施全國(guó)性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展?！?瑏瑧充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，這是《論十大關(guān)系》中提出的一個(gè)重要思想，成為后來(lái)我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開(kāi)放的新形勢(shì)下堅(jiān)持了這一思想。這說(shuō)明三代領(lǐng)導(dǎo)集體的思想是一脈相承的，這也是我們權(quán)衡中央與地方關(guān)系時(shí)必須堅(jiān)持的基本原則。

二是要維護(hù)中央權(quán)威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國(guó)人大四次會(huì)議解放軍代表團(tuán)討論會(huì)上的講話中指出：“中央領(lǐng)導(dǎo)和中央政令的權(quán)威必須維護(hù)，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀(jì)律。”對(duì)照建國(guó)以來(lái)的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，維護(hù)中央權(quán)威是中華民族生存和發(fā)展的基本條件，是確保國(guó)家安全、社會(huì)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是深化改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權(quán)力要?jiǎng)潥w地方。十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“發(fā)揮中央和地方的積極性，實(shí)行投資的合理分工。中央掌握的建設(shè)資金集中用于全國(guó)性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程，以及科技、教育、國(guó)防等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目。地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目?！边@就確定了屬于地方政府的一項(xiàng)重要權(quán)力：投資管理權(quán)。這樣，按照三代領(lǐng)導(dǎo)集體的主要思路，就是賦予地方必要的權(quán)力，特別是與其權(quán)力、職能、責(zé)任相一致的地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)要?jiǎng)潥w地方，應(yīng)充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關(guān)系的實(shí)踐途徑

從實(shí)踐角度來(lái)看，中央和地方關(guān)系有著較大的拓展空間。

其一，權(quán)力下放的思路不能放棄，尤其是對(duì)于中國(guó)這樣疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)而言更是如此。從新中國(guó)中央和地方關(guān)系幾十年的發(fā)展歷程中可以看出，中央和地方的關(guān)系始終處于一種集權(quán)、分權(quán)的循環(huán)往復(fù)中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權(quán)威。改革開(kāi)放初期實(shí)行的以行政放權(quán)為主要特點(diǎn)的中央與地方關(guān)系改革所帶來(lái)的后果是：地方保護(hù)主義盛行和中央宏觀調(diào)控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權(quán)就聯(lián)想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權(quán)，另一方面又出臺(tái)不同的政策對(duì)所放權(quán)力進(jìn)行約束，直接帶來(lái)現(xiàn)今地區(qū)梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內(nèi)地之間差距愈益拉大，導(dǎo)致地方政府更多的抱怨和新的地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。

權(quán)力下放本身沒(méi)有錯(cuò)。歐美國(guó)家三百多年來(lái)都遵循給予地方更多的積極性和自主權(quán)的原則，也未見(jiàn)那些國(guó)家的統(tǒng)一地位發(fā)生過(guò)改變。那為什么我國(guó)出現(xiàn)了大量的低水平重復(fù)建設(shè)和政績(jī)工程？ 原因就在于在權(quán)力下放過(guò)程中沒(méi)有給予地方更多的監(jiān)管權(quán)。如果我們能更好地發(fā)揮民間力量、非政府組織以及公共領(lǐng)域的監(jiān)督作用，那么地方政府在一些宏觀規(guī)劃和大的城市建設(shè)上就必須做到透明化，同時(shí)采用一定范圍的聽(tīng)證制度，在保證地方利益的同時(shí)，考慮國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

其二，尋求通過(guò)制度化、法律化的途徑來(lái)達(dá)到中央與地方之間的平衡。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府代表了國(guó)家的所有主權(quán)，地方政府只是中央政府的分支，有義務(wù)服從中央的命令，中央政府可以隨時(shí)通過(guò)法律或命令超越并取消地方規(guī)定。自1994 年實(shí)行“分稅制”以來(lái)，地方政府逐步具備了自己穩(wěn)定的稅種和財(cái)政收入來(lái)源，作為獨(dú)立的利益主體地位凸顯，甚至有人說(shuō)，加上中央對(duì)地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預(yù)算外和制度外收入，地方政府以各種形式實(shí)際支配的公共財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府。?瑏瑨獨(dú)立的利益主體使地方政府具備了經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，這也是中國(guó)地方保護(hù)主義的根源。但是，不論人權(quán)、財(cái)權(quán)還是事權(quán)，地方政府與中央實(shí)質(zhì)上很難“平等對(duì)話”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢進(jìn)”和“上有政策、下有對(duì)策”等，謀求自身作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益最大化。因此，我國(guó)中央與地方關(guān)系種種問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類似“州際貿(mào)易條款”的有效調(diào)控機(jī)制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面。這使得中央對(duì)地方權(quán)力的收放猶豫不決，也直接導(dǎo)致建國(guó)以來(lái)我國(guó)中央與地方的關(guān)系始終徘徊于“集權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)之中、“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈轉(zhuǎn)個(gè)不停。所以，通過(guò)法律約定中央和地方的關(guān)系成為一個(gè)刻不容緩的話題。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法、地方組織法中對(duì)于中央與地方政府的職權(quán)劃分有一些規(guī)定，但這些規(guī)定是原則性的、粗線條的，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏嚴(yán)格、準(zhǔn)確的界定和區(qū)分。這樣，中央根據(jù)需要，可以隨時(shí)收權(quán)和放權(quán)；地方為了自身利益也可以向中央討價(jià)還價(jià)。因此，如一些學(xué)者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關(guān)系法，規(guī)定中央與地方的權(quán)力劃分。當(dāng)然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過(guò)立法方式確定中央和地方的權(quán)限，二是應(yīng)該通過(guò)法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國(guó)尋求政治智慧。從歷史來(lái)看，世界上的大國(guó)所采用的幾乎都是聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。在當(dāng)今世界約200 個(gè)國(guó)家中，雖然只有28 個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現(xiàn)出豐富的多樣性。對(duì)于大國(guó)而言，這些國(guó)家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢(shì)必存在各種不同的要求，無(wú)論是政治上的還是經(jīng)濟(jì)上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家進(jìn)行權(quán)衡，就不會(huì)強(qiáng)調(diào)每一個(gè)地方的各自特色和利益。美國(guó)、德國(guó)的聯(lián)邦制在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中，形成了比較規(guī)范的中央與地方關(guān)系。顯然，謀求政治文明的發(fā)展是沒(méi)有國(guó)界的，他國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)處理中央和地方的關(guān)系提供政治智慧。

總之，任何一個(gè)大國(guó)的有效治理，都必然依賴良好的中央與地方分權(quán)。通過(guò)中央與地方的分權(quán)，中央政府能夠更加有效地收集和處理實(shí)施治理所必需的信息，將自己的權(quán)力更加深入地貫徹到社會(huì)的末梢，并合理控制政府規(guī)模，建立一個(gè)更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應(yīng)居民對(duì)地方性公共物品的需求，同時(shí)各個(gè)不同的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也有助于居民通過(guò)“用腳投票”獲得更好的公共服務(wù)，地方政府也會(huì)由此產(chǎn)生制度創(chuàng)新。

第四篇：中央與地方新分稅制調(diào)整方案逐漸形成

為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政窘境，學(xué)界一直在探討如何對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行調(diào)整；近日有消息稱，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。

被稱為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財(cái)稅體制改革，在今年呈現(xiàn)出加速跡象。

在今年的兩會(huì)上，溫家寶總理在答記者問(wèn)中，以堅(jiān)決的口氣指出，今后5年要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境，“每一分錢都為人民謀利”。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委也在今年兩會(huì)期間，首次提出2008年要拿出“財(cái)力與事權(quán)匹配”的財(cái)稅體制改革初步方案。據(jù)消息人士透露，日前，一份由國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所牽頭，涉及中央與地方財(cái)政分配體制改革的課題方案正在形成。

“財(cái)政體制改革始終存在一些棘手問(wèn)題。”知名財(cái)稅專家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》談起財(cái)政體制改革問(wèn)題，語(yǔ)氣并不輕松。

“溫總理的表態(tài)是本輪財(cái)政體制改革大的背景。但是財(cái)政體制改革非常復(fù)雜，也很敏感，其復(fù)雜性不在于技術(shù)本身，而在于各個(gè)方面達(dá)到一致的認(rèn)同比較難。目前，各個(gè)方面的想法差距仍比較大。”賈康說(shuō)。

有關(guān)專家認(rèn)為，1994年實(shí)行分稅制后，中央和省、市一級(jí)財(cái)政越來(lái)越好，但縣、鄉(xiāng)財(cái)政的困局一直未解。而解決之策是應(yīng)該調(diào)整分稅制格局增加地方收入，還是保持中央與地方收支的分稅制基本格局不變，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段？

現(xiàn)有分稅制：“強(qiáng)中央、弱地方” 自新中國(guó)成立后，我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次調(diào)整改革，先后實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”和“利改稅”等體制。1992年，黨的十四大確立了我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷擴(kuò)大，使原有財(cái)政體制的弊端日益顯露，以放權(quán)讓利為特征的財(cái)政“分灶吃飯”體制推行到1993年時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重已經(jīng)下降至不足30％的水平，嚴(yán)重弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。為了增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，國(guó)務(wù)院于1993年頒布了《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，從1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。

分稅制改革后，中央財(cái)政收入偏低狀況得到明顯改善，但許多地方也出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問(wèn)題。據(jù)國(guó)務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“深化農(nóng)村稅費(fèi)改革政策走向研究”課題組在《建設(shè)新農(nóng)村背景下的農(nóng)村改革》報(bào)告中提供的數(shù)字顯示：2002年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平均凈負(fù)債400萬(wàn)元，村平均凈負(fù)債20萬(wàn)元。全國(guó)65%的鄉(xiāng)村有負(fù)債，其中中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的負(fù)債面更大。比如河南90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，湖南全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的負(fù)債率達(dá)到88.2%，湖北鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面在95%以上，村級(jí)負(fù)債面也在90%以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。

對(duì)此，湖北省財(cái)政廳監(jiān)察處處長(zhǎng)付光明向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析說(shuō)：“1994年的財(cái)政分稅體制改革，有效地提高了中央財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的力量。但分稅制改革也出現(xiàn)了各級(jí)政府財(cái)政權(quán)力和事權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題。在中央把各省的一部分稅收權(quán)力上收到中央的同時(shí)，各省也依葫蘆畫瓢把地市政府的財(cái)政稅上收。地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，大大削弱了縣鄉(xiāng)一級(jí)的財(cái)政力量。基層政府越來(lái)越感覺(jué)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。2003年以后，中央通過(guò)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管、轉(zhuǎn)移支付等多種改革措施，使縣鄉(xiāng)財(cái)政有了明顯緩解，但地方可用財(cái)力依然不是很多?！?/p>

中央與地方重新分配哪些稅種？

據(jù)了解，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于分稅制調(diào)整大致有兩種方案，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對(duì)所得稅等稅種進(jìn)行調(diào)整；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。

付光明處長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析說(shuō)：“將所得稅集中于中央，對(duì)地方的收入有一定影響。因?yàn)樗枚惙N近幾年增長(zhǎng)幅度較大，今后的發(fā)展?jié)摿^大，在省以下地方，所得稅和增值稅的分成收入已經(jīng)相當(dāng)或持平，但是總體上，在地方財(cái)政收入中，所得稅所占的比重、影響均不及增值稅；同時(shí)，所得稅特別是企業(yè)所得稅征管難度大，稅源管理難度大，稅收規(guī)定由總部交納，地方為了爭(zhēng)得自身利益，導(dǎo)致征管中的矛盾大，問(wèn)題多。在增值稅和所得稅集中于中央的方案中，我認(rèn)為以所得稅全部集中于中央這一種方案好些，有利于解決征管中的許多實(shí)際問(wèn)題。因?yàn)樵鲋刀惣仁侵醒氲闹黧w稅種，又是地方的主體稅種，地方財(cái)政主要依賴于增值稅收入吃飯，特別是縣以下更是如此。”

付光明表示，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是增加增值稅收入，因此，如果將增值稅全部集中于中央，影響極大，可能嚴(yán)重打擊和挫傷地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，不利于地方開(kāi)辟財(cái)源。

財(cái)政部近日公布的2007年財(cái)政收入增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)分析報(bào)告顯示，2007年企業(yè)所得稅收入完成8769.47億元，占稅收總收入的比重為19.2%；2007年個(gè)人所得稅收入完成3185.54億元，占稅收總收入的比重為7.0%.企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅合計(jì)占稅收總收入的比重為26.2％。記者算了一筆帳：目前，所得稅在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得稅全部集中于中央，按照2007年企業(yè)所得稅的基數(shù)，地方將失去約4782億元的財(cái)政收入。

據(jù)此，有專家建議，如果所得稅集中于中央，那么增值稅地方分配比例應(yīng)相應(yīng)提高。中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張斌對(duì)此觀點(diǎn)卻并不認(rèn)同，他對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，財(cái)稅體制改革要統(tǒng)盤考慮，增值稅分享比例的問(wèn)題關(guān)系到中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，地方政府越依賴增值稅，就越熱衷于招商引資，發(fā)展工業(yè)，這勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化地方之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。

“目前，增值稅收入占財(cái)政收入的比重很高，將增值稅劃為中央稅對(duì)地方財(cái)政收入的影響較大。未來(lái)隨著增值稅比重的相對(duì)下降，在條件成熟的時(shí)候，可以考慮把增值稅劃為中央稅，削弱地方工業(yè)發(fā)展與地方財(cái)政收入的關(guān)系；同時(shí)應(yīng)采取調(diào)整其他稅種的分享比例、完善地方稅體系等配套措施緩解這一改革對(duì)地方財(cái)政收入的沖擊?！睆埍笳f(shuō)。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康也不認(rèn)同提高地方增值稅分享比例的觀點(diǎn)，他向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“分稅制調(diào)整，我個(gè)人認(rèn)為地方增值稅比例絕對(duì)不能再提高。而將個(gè)人所得稅最后提到中央稅是有邏輯依據(jù)的?！?/p>

賈康認(rèn)為，個(gè)人所得稅的稅基是自由流動(dòng)的，勞動(dòng)力作為人力資本應(yīng)該是無(wú)阻礙、無(wú)壁壘流動(dòng)，無(wú)論這個(gè)人到哪里，個(gè)人所得稅應(yīng)該按照他唯一的納稅號(hào)碼，在向中央交稅的同時(shí)，取得全社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)待遇?！懊總€(gè)人的這一號(hào)碼，既是納稅人號(hào)碼又是社會(huì)保障號(hào)碼，這是我們理想的遠(yuǎn)景?！?/p>

有學(xué)者認(rèn)為，要解決地方財(cái)力相對(duì)不足的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)采取“中央少拿一點(diǎn)、直接留給地方多一點(diǎn)”的分稅制調(diào)整方案。

中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張斌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：“這種方法對(duì)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、稅源比較多的東部地區(qū)而言，財(cái)力會(huì)增加得多一些；而對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)充實(shí)地方財(cái)力，將更有力于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化?！?/p>

胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。

這是中央第一次明確提出“中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”的概念。

“地方其實(shí)是一個(gè)總體，政府關(guān)心的是財(cái)政收入是應(yīng)該給經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的、自身財(cái)源和財(cái)力不太發(fā)達(dá)的地方，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，還是讓發(fā)達(dá)地方多留一些財(cái)力，來(lái)刺激和鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展？我個(gè)人認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付體制，更加關(guān)注緩解區(qū)域之間財(cái)力不均衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題。”張斌告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，如果認(rèn)同目前中央與地方收支的基本格局是合理的，那么中央與地方分稅制的調(diào)整似乎更應(yīng)該從稅制改革的角度使不同稅種在中央與地方之間的劃分更為合理。

張斌表示，分稅制改革后，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重大幅度提高，2006年，中央與地方財(cái)政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財(cái)政支出的比重則為24.7%：75.3%.也就是說(shuō)，2006年，地方本級(jí)財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的缺口大約為財(cái)政總收入的28%左右，這部分缺口主要是通過(guò)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付解決的。

張斌介紹說(shuō)，在這樣的收支格局下，地方財(cái)政支出占支出總額的比重并不低，只不過(guò)地方財(cái)政支出中，有大約1/3的資金需要依靠中央的補(bǔ)助，而且越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)中央補(bǔ)助占地方財(cái)政支出的比重越高。

“中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付有兩種基本形式，即財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者通常會(huì)增加地方可用財(cái)力，而后者往往與特定支出項(xiàng)目相聯(lián)系，屬于?？顚Ｓ茫胤秸荒軐①Y金挪作他用。所以，增加地方可用財(cái)力有兩種基本思路：一是‘中央少拿一點(diǎn)，地方多留一點(diǎn)’；二是在保持中央和地方基本收支框架不變的情況下，中央通過(guò)增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)充實(shí)地方財(cái)力?！睆埍髮?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》說(shuō)。

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分稅制

分稅制財(cái)政管理體制于1994年實(shí)施，是指根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅（即國(guó)稅）、地方稅（即地稅）和中央地方共享稅。目前，中央稅主要包括關(guān)稅、消費(fèi)稅、從央企征收的所得稅等；地方稅包括營(yíng)業(yè)稅（金融保險(xiǎn)等部門的除外）、農(nóng)業(yè)稅等；中央與地方共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。其中，增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方稅，海洋石油資源稅作為中央稅；證券交易稅中央與地方各分享50％；企業(yè)所得稅中央和地方的分享比例為60%：40％。

第五篇：中央與地方財(cái)政關(guān)系

我國(guó)自1994年起實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，是中央與地方政府間財(cái)政關(guān)改革史上一次重大制度創(chuàng)新。

經(jīng)過(guò)九年多的實(shí)踐與探索，分稅財(cái)政管理體制運(yùn)行平穩(wěn)、成效顯，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)逐步規(guī)范。尤其是$%%$年中央功實(shí)施所得稅分享改革，進(jìn)一理順了中央與地方的利益分配系，政府間財(cái)政關(guān)系日趨完善。是在分稅制改革實(shí)踐中也存在些問(wèn)題，如政府間財(cái)政支出職劃分不夠明晰，收入分享還不科學(xué)合理，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠化等。所有這些問(wèn)題，都直接涉到中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系深化改革，需要在實(shí)踐中加以究解決。筆者擬結(jié)合地方實(shí)際，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系相問(wèn)題加以分析。

一、關(guān)于中央與地方財(cái)政出職責(zé)劃分問(wèn)題目前，我國(guó)各級(jí)政府間的財(cái)政出責(zé)任劃分缺乏明確的法律依，從而導(dǎo)致政府間支出職責(zé)不、上級(jí)政府隨意下放支出責(zé)任、方基本公共服務(wù)不能有效供應(yīng)諸多問(wèn)題。1994年實(shí)施的分稅制政體制改革，基本上是在政府事和支出范圍未作調(diào)整的情況下行的，盡管在財(cái)政體制文件中對(duì)政支出責(zé)任作了劃分，但劃分比籠統(tǒng)，并沒(méi)有大的突破?？傮w上，分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，中央和地方政府在財(cái)政支出職責(zé)上互有“越位”與“缺位”，職責(zé)劃分并不穩(wěn)定。概括起來(lái)，主要包括以下三種情況：

（一）地方承擔(dān)中央支出職責(zé)。實(shí)踐中比較明顯的事例有：

1、三峽移民搬遷工程，以及對(duì)口支援西藏、新疆，以及黃淮海綜合開(kāi)發(fā)等受益范圍大規(guī)模外溢、關(guān)系到全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目，中央要求地方給予資金配套。

2、由中央財(cái)政垂直管理的部門經(jīng)費(fèi)，如氣象部門經(jīng)費(fèi)、地震部門經(jīng)費(fèi)、武警系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)等，要求地方負(fù)擔(dān)一部分。

3、由中央負(fù)擔(dān)的部屬高校建設(shè)，要求地方給予共建資金配套。

中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能向地方轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。出于改革需要，中央企事業(yè)單位頻繁下劃，將中央支出責(zé)任下移，對(duì)地方財(cái)政支出格局以及收支平衡也產(chǎn)生很大影響等等。

（二）中央承擔(dān)地方支出職責(zé)。目前，中央對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)助相對(duì)于一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助而言，規(guī)模要大得多。中央專項(xiàng)補(bǔ)助中，有許多是對(duì)地方性項(xiàng)目的補(bǔ)助，如地方企業(yè)技術(shù)改造、中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方旅游事業(yè)發(fā)展等等，事實(shí)上這等于中央介入地方事務(wù)。

（三）中央頻繁出臺(tái)法律法規(guī)，要求地方保證的“硬性”支出過(guò)多。

中央通過(guò)許多部門法律或法規(guī)，規(guī)定地方對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、體育、衛(wèi)生等支出增長(zhǎng)要超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)，或者規(guī)定占財(cái)政支出的比重必須達(dá)到某個(gè)水平。特別需要說(shuō)明的是，目前地方財(cái)政支出中有許多是近幾年新增加的事權(quán)，在原來(lái)的體制規(guī)定中并沒(méi)有包含相應(yīng)的財(cái)權(quán)。比如，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革步伐的加快，企業(yè)下崗職工、低收入人群有所增加，相應(yīng)要求地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的下崗職工基本生活保障、城鎮(zhèn)居民最低生活保障等支出；因城鎮(zhèn)住房制度改革而帶來(lái)的行政事業(yè)單位職工住房補(bǔ)貼支出等。地方支出職責(zé)的不斷擴(kuò)大與財(cái)權(quán)范圍的固化，最終造成地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的加劇。

造成上述局面的根本原因，在于我國(guó)政府間職責(zé)劃分，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏科學(xué)合理的、具有約束力的法律規(guī)范，以致在實(shí)踐中很容易造成經(jīng)常性的相互“越位”行為。反過(guò)來(lái)講，由于政府間事權(quán)的劃分長(zhǎng)期未能有效解決，又在很大程度上損害了分稅制財(cái)政體制的整體功能。下一步需要著力解決的問(wèn)題是：首先大力促進(jìn)地方政府退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，按照公共財(cái)政的要求，逐步明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)、教育、科技以及地方基礎(chǔ)設(shè)施等方面的事權(quán)責(zé)任。其次，在進(jìn)一步理順了政府間職責(zé)以后，有必要借鑒國(guó)際通行做法，以法律形式規(guī)范政府間事權(quán)和支出劃分，使各級(jí)政府在履行其事權(quán)和支出責(zé)任方面真正有法可依，有章可循。

二、關(guān)于中央與地方政府間財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制實(shí)行按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅!

將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

分稅制之初確定了中央與地方財(cái)政收入范圍后，2002年起又實(shí)施了所得稅分享改革，初步打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的作法。

總體上講，經(jīng)過(guò)多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規(guī)范化程度有所提高，但近幾年出現(xiàn)了財(cái)力進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，一定程度上削弱了地方財(cái)政職能的發(fā)揮。比較突出的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

（一）“兩稅”稅收返還計(jì)算辦法不利于地方財(cái)政良性發(fā)展?，F(xiàn)行體制規(guī)定，“兩稅”每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還比上年增長(zhǎng)0.3%，這造成稅收返還增量占“兩稅”增量的比重逐年降低。以山東為例，按照目前方法計(jì)算，1:0.3稅收返還占上劃“兩稅”增量的比重，1994年以來(lái)平均每年下降2個(gè)多百分點(diǎn)，到2002年已下降到10.69%，比全國(guó)平均水平低3個(gè)多百分點(diǎn)。實(shí)踐證明，經(jīng)過(guò)近幾年的運(yùn)行，分稅制改革已經(jīng)達(dá)到了中央集中財(cái)力的目的，中央財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，但同時(shí)地方各級(jí)財(cái)政卻越來(lái)越困難，中央與地方分配關(guān)系不盡合理已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的共性問(wèn)題。

（二）地方收入中缺乏主體稅種。我國(guó)稅收主要來(lái)自于第二產(chǎn)業(yè)，而這部分稅收大部分為中央收入。

2002年所得稅分享改革后，地方稅種主要是營(yíng)業(yè)稅、城建稅以及農(nóng)業(yè)稅收等，地方財(cái)政沒(méi)有“當(dāng)家”稅種，或者說(shuō)缺少主體稅種，因而就不可能真正成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政。在地方財(cái)政收入中，“死面多，活面少”，城建稅、農(nóng)業(yè)稅收、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等基本上都是不增長(zhǎng)或增長(zhǎng)潛力不大的稅種。近年來(lái)，地方政府為了維持財(cái)政收入的增長(zhǎng)水平，只能“稅不夠，費(fèi)來(lái)補(bǔ)”，導(dǎo)致地方收入中非稅收入比重越來(lái)越高。非稅收入中的行政性收費(fèi)收入又多是由預(yù)算外轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)的，因此盡管地方財(cái)政收入連年高幅增長(zhǎng)，但可用財(cái)力并未同步增長(zhǎng)。

（三）稅權(quán)高度集中在中央。目前，我國(guó)的稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只是在城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅兩個(gè)稅種上有稅額決定權(quán)，對(duì)營(yíng)業(yè)稅中的娛樂(lè)業(yè)稅率和資源稅中的“資源等級(jí)表”中未列舉稅目的納稅人的稅額有決定權(quán)，所有這些權(quán)力在中央制定的有關(guān)稅收法規(guī)中都作了明確規(guī)定，地方政府在實(shí)際操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制過(guò)嚴(yán)的情況下，地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，平衡地方預(yù)算，滿足基本支出，在正常的稅收之外，則開(kāi)征了不少收費(fèi)項(xiàng)目、基金、集資等，這些“準(zhǔn)稅收政策”的制定和實(shí)施大部分都不規(guī)范。

（四）中央政策性減免對(duì)地方財(cái)政造成較大沖擊。近年來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)了一些稅收減免和先征后返、列收列支等不規(guī)范的政策，這些政策的出臺(tái)直接造成地方財(cái)力減少。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看實(shí)行這些稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，但對(duì)地方財(cái)政確實(shí)造成減收增支的困難。

（五）中央部門在財(cái)政體制規(guī)定之外集中地方財(cái)力。比較典型的例子有：2003年7月1日起，排污費(fèi)收入的10%上交中央；2002年7月1日起，無(wú)線電頻率占用費(fèi)全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前還有一部分中央部門在系統(tǒng)內(nèi)集中省以下部門的收入，由此而產(chǎn)生的地方部門經(jīng)費(fèi)不足，最終還要反映到地方財(cái)政上來(lái)，從而間接加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)

外，中央政策調(diào)整中還存在一個(gè)利益轉(zhuǎn)移問(wèn)題。比如，中央撥付用于地方企業(yè)技改的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金，本來(lái)地方財(cái)政可以用因技改投入新增的地方財(cái)政收入償還貸款，但實(shí)行所得稅分享改革后，中央又集中了地方企業(yè)所得稅增量的大頭，從而造成地方政府無(wú)力還貸。

針對(duì)上述問(wèn)題，目前在財(cái)權(quán)劃分方面應(yīng)當(dāng)著力解決的問(wèn)題主要是：

在稅制設(shè)計(jì)上，最為科學(xué)的選擇是實(shí)施稅基分享制，即不同層級(jí)的政府分別按不同稅率對(duì)同一稅基征稅，這樣做符合國(guó)際通行做法，也有利于進(jìn)一步完善地方稅體系。據(jù)此，建議取消現(xiàn)行$：#&’稅收返還辦法，對(duì)“兩稅”實(shí)行“**”

分成辦法，即增值稅和消費(fèi)稅由中央分享60%，地方分享40%。與現(xiàn)行彈性系數(shù)辦法相比，“**”分成辦法的優(yōu)點(diǎn)：一是清除了對(duì)地方財(cái)政增收的負(fù)面激勵(lì)機(jī)制；二是操作簡(jiǎn)便，相對(duì)于原辦法而言，便于各級(jí)政府年初安排收入預(yù)算，也簡(jiǎn)化了上下級(jí)財(cái)政年終結(jié)算手續(xù)；三是由于其相對(duì)于原辦法提高了地方分享“兩稅”增量的比例,地方政府將樂(lè)于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在實(shí)施這一辦法時(shí)，可以要求各省以下政府將該辦法不打折扣地落實(shí)至縣鄉(xiāng)一級(jí)，這樣不但可以統(tǒng)一省以下稅收返還體制，進(jìn)一步推動(dòng)省以下財(cái)政體制的完善與規(guī)范，也有利于解決當(dāng)前突出存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題。

首先，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化，地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，特別是在向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧枰墓卜?wù)中，日益扮演著一個(gè)中央政府無(wú)法取代的重要角色，客觀上要求賦予其在自行組織收入方面的充分靈活性。在國(guó)外，地方政府至少控制一種地方稅的立法權(quán)，能夠決定是否值得付出更多的稅收來(lái)得到更好的公共服務(wù)。其次，目前地方缺乏必要的稅收立法權(quán)，是造成各地亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的重要原因之一。再次，在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、各地情況千差萬(wàn)別的國(guó)家里，由中央政府統(tǒng)一劃定各地的稅基范圍，會(huì)使相當(dāng)一部分未納入規(guī)定征收范圍的稅基和潛在的收入流失掉。最后，在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行告一段落后，賦予地方以必要的稅收立法權(quán)是水到渠成、順理成章的事情。

要加快地方稅改革步伐，盡快建立起科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)。比如，中央可以研究開(kāi)征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等新稅種，以及改革城建稅和教育費(fèi)附加的可行性。國(guó)家出于對(duì)宏觀考慮，制定出臺(tái)一些稅收減免政策是完全有必要的，但從體制規(guī)范的角度，應(yīng)適時(shí)研究對(duì)因執(zhí)行中央減免政策而造成的地方財(cái)力減少給予一定補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)制，并以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)。近年來(lái)，盡管中央通過(guò)體制結(jié)算對(duì)部分政策減收給予了補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償主要是針對(duì)中西部地區(qū)，其中仍然存在一個(gè)政策的公平統(tǒng)一問(wèn)題，有待進(jìn)一步規(guī)范。

三、關(guān)于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政體制的重要內(nèi)容，其直接涉及與政府間事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)配置問(wèn)題。

從某種意義上說(shuō)，目前預(yù)算管理中存在的原體制補(bǔ)助、稅收返還收入、專項(xiàng)撥款、通過(guò)公式計(jì)算的規(guī)范辦法分配的資金以及部分決算補(bǔ)助資金等，都可以稱之為轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，真正科學(xué)規(guī)范的、打破既得利益格局的，具有公開(kāi)、公平、公正性并對(duì)受補(bǔ)地區(qū)財(cái)政平衡最具作用的，仍是規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付。

分析近幾年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，突出存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是結(jié)構(gòu)不合理。專項(xiàng)撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小。2002年，中央下達(dá)地方專項(xiàng)撥款約為2500億元，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅為259億元，專項(xiàng)撥款是一般轉(zhuǎn)移支付近9倍。二是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。1995年中央安排過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付20多億元，到2001年達(dá)到138億元，2002年加上中央集中的所得稅增量，一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模僅為279億元，占中央本級(jí)財(cái)政收入的比重不足3%。

一般轉(zhuǎn)移支付既要力求規(guī)范，又要考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、成本差異等因素應(yīng)給予足夠重視。主要政策建議如下：

（一）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，資金數(shù)量極其有限，基本上屬于“扶貧”的性質(zhì)。擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，有兩個(gè)途徑：

一是從每年中央集中的稅收增量中固定一定比例用于轉(zhuǎn)移支付。二是在?？钌献鑫恼?。目前，各級(jí)對(duì)下?？疃急容^多，這種資金分配方式不符合規(guī)范的分稅制要求，一些?？畹姆峙湓诤艽蟪潭壬洗嬖陔S意性和“撒芝麻鹽”的問(wèn)題，實(shí)際上是?？畈粚?，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。有必要打破部門既得利益，對(duì)現(xiàn)有專款進(jìn)行徹底的清理和改革。改革后的專項(xiàng)撥款應(yīng)主要用于一些特殊項(xiàng)目，如救災(zāi)、扶貧、國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)，并與一般轉(zhuǎn)移支付等均衡撥款協(xié)調(diào)起來(lái)。

（二）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮結(jié)構(gòu)因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP構(gòu)成不同，對(duì)財(cái)政收入會(huì)產(chǎn)生直接影響。中央設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí)應(yīng)充分考慮產(chǎn)值結(jié)構(gòu)不同對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入測(cè)算造成的影響。例如，中央目前確立的一般轉(zhuǎn)移支付辦法是按照工業(yè)、批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)增加值和全國(guó)平均有效稅率計(jì)算的地方增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入，這其中沒(méi)有考慮到地方計(jì)稅產(chǎn)值中有相當(dāng)一部分為零稅率、低稅率產(chǎn)值，象黃金、白銀、食用植物油、飼料、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等。由于各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，其產(chǎn)值對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)能力便有差別，不考慮GDP的構(gòu)成，全國(guó)使用同一個(gè)看似公平的公式計(jì)算出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)收入，肯定與實(shí)際情況有很大差距，從而造成事實(shí)上的不公平。

（三）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮不同地區(qū)的成本差異問(wèn)題。中央設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算上要充分考慮不同地區(qū)支出成本的差異。例如山東是農(nóng)業(yè)大省，也是全國(guó)貧水地區(qū)之一農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全國(guó)實(shí)際支出數(shù)與耕地面積等相關(guān)指標(biāo)的比重簡(jiǎn)單計(jì)算的小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助支出等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)支出會(huì)低于實(shí)際水平，一定程度上脫離現(xiàn)實(shí)，不能夠真實(shí)反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、電等基本生活成本相對(duì)于內(nèi)陸省份要高，而這些都最終反映到財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位的正常經(jīng)費(fèi)支出上。因此，轉(zhuǎn)移支付方案還是應(yīng)適當(dāng)考慮基本服務(wù)成本的差異，區(qū)別不同省份制定不同的人員、公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，然后測(cè)算基本支出需求。

（四）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)對(duì)中央政策性減收增支有所考慮。對(duì)取消征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革、改造農(nóng)村中小學(xué)危房等中央統(tǒng)一政策要求，應(yīng)分別在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)予以統(tǒng)籌考慮，以增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付方案解決問(wèn)題的針對(duì)性和整體合理性。