第一篇：?jiǎn)我恢茋?guó)家中央與地方立法關(guān)系的闡述

摘要 本文以單一制國(guó)家為研究背景的前提下，論述中央與地方的立法關(guān)系。通過(guò)對(duì)單一制結(jié)構(gòu)形式下中央與地方立法關(guān)系的特點(diǎn)進(jìn)行歸納，總結(jié)出三種單一制國(guó)家較為典型的中央與地方立法關(guān)系模式；同時(shí)根據(jù)當(dāng)今世界各國(guó)大部分國(guó)家都具有中央集權(quán)和地方分權(quán)雙重特點(diǎn)，特對(duì)中央集權(quán)與地方分權(quán)相對(duì)主義這一理論進(jìn)行分析和研究，為各國(guó)中央與地方立法關(guān)系的良性發(fā)展和必然趨勢(shì)奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 單一制 中央 地方 立法關(guān)系

作者簡(jiǎn)介：南丹，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究生，研究方向：公共行政和行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：d52文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：1009-0592（2012）10-133-02

中央與地方立法關(guān)系，一直受到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的支配和制約。現(xiàn)代國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式主要有單一制和聯(lián)邦制兩種。單一制國(guó)家，是指有若干行政區(qū)域單位或自治區(qū)域組成的單一主權(quán)國(guó)家，其三個(gè)顯著的特點(diǎn)是：全國(guó)只有一部憲法，一個(gè)中央機(jī)關(guān)體系；各個(gè)行政單位和自治單位都接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有脫離中央的獨(dú)立的權(quán)力；不論中央與地方的分權(quán)達(dá)到什么樣的程度，地方的權(quán)力都由中央通過(guò)法律文件予以規(guī)定或改變，地方權(quán)力沒(méi)有憲法保障。聯(lián)邦制，是指“有全國(guó)性政府和區(qū)域型政府根據(jù)憲法分享包括主權(quán)權(quán)力在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力行使權(quán)，并且不得單方面改變憲定權(quán)力分享格局的一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式類(lèi)型。” 僅僅根據(jù)定義本身，導(dǎo)致理論界很多觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，單一制國(guó)家的權(quán)力是集中的，地方不享有權(quán)力，而聯(lián)邦制國(guó)家顯著的特點(diǎn)是分權(quán)，因此認(rèn)為單一制與集權(quán)、聯(lián)邦制與分權(quán)之間有必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系的觀(guān)點(diǎn)是值得商榷的。

一、單一制國(guó)家中央與地方立法關(guān)系的特點(diǎn)

單一制國(guó)家以普通行政區(qū)劃或自治區(qū)域?yàn)閱挝?，自下而上形成統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力體系。全國(guó)上下只有一個(gè)立法機(jī)關(guān)和一個(gè)中央政府，只有一部統(tǒng)一的憲法和國(guó)籍。在國(guó)家內(nèi)部以地域?yàn)榻缦迍澐中姓^(qū)域，各個(gè)行政區(qū)域的地方接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有脫離中央的獨(dú)立的權(quán)力。在對(duì)外關(guān)系上，中央是唯一的國(guó)際法主體。實(shí)行單一制的國(guó)家在中央與地方兩者的關(guān)系上始終體現(xiàn)以中央為主導(dǎo)和核心的特點(diǎn)。

一是中央立法處于主導(dǎo)地位，立法權(quán)為中央所保留。中央統(tǒng)一行使宏觀(guān)的國(guó)家立法權(quán)，處于主要地位，由中央所掌握，而且中央立法的權(quán)威直接涉及公民，在全國(guó)范圍內(nèi)有效。

二是在保證中央對(duì)地方的有效控制和統(tǒng)一指揮的前提下，劃分中央與地方的立法權(quán)。中央立法權(quán)統(tǒng)轄各級(jí)地方立法權(quán)，地方立法權(quán)源自中央并受制于中央立法權(quán)，受其控制，由其統(tǒng)一指揮。在單一制下，地方立法機(jī)關(guān)主要是為了執(zhí)行中央立法或解決一些純粹的地方性事務(wù)而設(shè)立，地方立法不得與中央立法相抵觸和違背。

三是中央與地方立法分權(quán)博弈的最后結(jié)果由中央決定。地方立法權(quán)的存在及其權(quán)力都取決于中央，由中央決定地方立法的事項(xiàng)和范圍，而且中央可以單方面改變和隨時(shí)收回對(duì)地方的立法放權(quán)。沒(méi)有中央的立法授權(quán)，地方不得擅自立法。同時(shí)，地方無(wú)權(quán)單方面擅自改變自己的立法權(quán)限和立法事項(xiàng)，地方立法僅限于為實(shí)施中央法律制定實(shí)施細(xì)則或法規(guī)。

二、單一制國(guó)家中央與地方立法關(guān)系的模式

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不同，在中央與地方立法關(guān)系模式的選擇上，單一制結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家和聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家是不同的。根據(jù)地方主義的權(quán)力來(lái)源，國(guó)家權(quán)力來(lái)自地方，中央只能行使法律明確規(guī)定的權(quán)力，剩下的權(quán)力由地方或人民保留。聯(lián)邦制國(guó)家一般采用這種理論。根據(jù)國(guó)家主義的權(quán)力來(lái)源理論，國(guó)家的權(quán)力來(lái)自中央，地方權(quán)力由法律明確規(guī)定，未規(guī)定的不能行使，權(quán)力歸屬不明時(shí)，由中央裁決；其地方行政區(qū)的立法權(quán)不是本身固有的，而是中央授予的，單一制國(guó)家多采用這種形式。

在單一制國(guó)家中，雖總體上中央立法對(duì)地方立法實(shí)施主導(dǎo)性影響，但是由于各國(guó)歷史、具體國(guó)情和體制的差異，在中央與地方的立法關(guān)系上也表現(xiàn)出不同的形式特征。在借鑒以上分類(lèi)方式的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央與地方立法權(quán)分配與整合的差異，將單一制國(guó)家的中央與地方立法關(guān)系的模式分為三種：

（一）以朝鮮為代表的單一制集權(quán)模式

所謂單一制集權(quán)模式是指國(guó)家作為一個(gè)整體，一切立法權(quán)都為中央政府所有，中央所制定的法律在全國(guó)范圍內(nèi)生效，地方政府不能擅自立法。在這種立法關(guān)系中，中央在立法權(quán)分配上占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，對(duì)地方立法放權(quán)享有高度的控制權(quán)，同時(shí)，中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法機(jī)關(guān)享有監(jiān)督審查權(quán)和最終的決定權(quán)；地方立法的事項(xiàng)和范圍只能根據(jù)中央的意志而定，地方立法實(shí)際上是中央立法的延伸和落實(shí)。典型的代表是朝鮮，還有越南、土耳其等。如朝鮮憲法第73條規(guī)定，立法權(quán)由最高人民會(huì)議行使。土耳其憲法第7條規(guī)定，立法權(quán)屬于代表土耳其國(guó)民全體的土耳其大國(guó)民議會(huì)，此項(xiàng)權(quán)力不得授權(quán)行使。

（二）以法國(guó)為代表的單一制集權(quán)分權(quán)模式

這種模式體現(xiàn)為以中央立法為主導(dǎo)型的中央與地方立法關(guān)系，立法權(quán)主要由中央行使，但是在一定條件和程序規(guī)定下，地方可適當(dāng)?shù)匦惺鼓承┑胤搅⒎?quán)，這種模式下的中央與地方立法關(guān)系，地方的立法權(quán)主要是基于中央的委托或授權(quán)而產(chǎn)生的，主要取決于中央的權(quán)力下放和信任程度。其特點(diǎn)是以中央集權(quán)為主，地方分權(quán)為輔，因此地方的立法分權(quán)在本質(zhì)上是一種立法分工，而并不稱(chēng)為完整意義上的立法分權(quán)，甚至連地方立法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生也在相當(dāng)程度上受到中央的監(jiān)督和控制。在實(shí)踐中，主要是一些單一制國(guó)家采用這種模式，如法國(guó)、中國(guó)、日本等。在這些國(guó)家，憲法一般對(duì)地方的立法事項(xiàng)和范圍不作具體詳細(xì)的規(guī)定，中央與地方立法權(quán)的劃分，主要是中央通過(guò)行政方式加以調(diào)節(jié)的，地方立法權(quán)在很大程度上是通過(guò)行政渠道，以行政手段獲得。

（三）以英國(guó)為代表的單一制分權(quán)集權(quán)模式

這種模式主要表現(xiàn)為以地方立法為主，以中央立法為輔的地方立法自主型中央與地方立法關(guān)系，中央與地方是相互獨(dú)立的，但因著單一制國(guó)家的特點(diǎn)決定了地方又必須接受中央的監(jiān)督和控制。但與第二種模式的不同在于這種模式下的地方立法權(quán)不是直接源自中央的委托和授權(quán)，而是源自憲法或者法律。典型的代表國(guó)家是英國(guó)，以英國(guó)為例，其地方立法權(quán)主要通過(guò)以下法律獲得：（1）地方政府基本法授予地方一般性的立法權(quán)，如《地方政府法》、《倫敦市政府法》等；（2）專(zhuān)門(mén)職能法授予地方有關(guān)專(zhuān)業(yè)管理方面的立法權(quán)，如《公共衛(wèi)生法》、《住房法》等；（3）一些地方為取得某種特殊事項(xiàng)的立法權(quán)，請(qǐng)求國(guó)會(huì)制定“地方政府私法案”來(lái)對(duì)之進(jìn)行立法授權(quán)。單一制分權(quán)集權(quán)模式中央與地方立法權(quán)實(shí)現(xiàn)的是一種“法律化的權(quán)力劃分”，構(gòu)成了一定程度上的立法分權(quán)，同時(shí)形成了一種事實(shí)上的立法“雙元制”。

三、中央集權(quán)與地方分權(quán)的相對(duì)主義

在如今的社會(huì)，一個(gè)國(guó)家的中央與地方立法關(guān)系已經(jīng)不可能單獨(dú)具有中央集權(quán)特性或者是地方分權(quán)特點(diǎn)，正如伯爾曼所言：“無(wú)論在哪里，綜合——二元論的克服——都是開(kāi)啟新思維的鑰匙，這種新的思維乃是我們正在進(jìn)入的新時(shí)代的特色。新的時(shí)代將是一個(gè)‘綜合的時(shí)代’。在這個(gè)時(shí)代里面，‘非此即彼’讓位于‘亦此亦彼’?！?因此在此對(duì)中央集權(quán)與地方分權(quán)的相對(duì)主義這一理論進(jìn)行專(zhuān)門(mén)闡述。

（一）凱爾森的相對(duì)主義集權(quán)與分權(quán)觀(guān)

集權(quán)與分權(quán)主義新思維的主要代表人物是純粹法學(xué)派的開(kāi)創(chuàng)者凱爾森。在其代表作《法與國(guó)家的一般理論》當(dāng)中，凱爾森對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題進(jìn)行了深入和系統(tǒng)的分析和探討。

1.集權(quán)與分權(quán)：法律秩序的兩種類(lèi)型

凱爾森提到，任何一個(gè)國(guó)家的法律秩序都不可能是完全意義上或絕對(duì)意義上的集權(quán)或分權(quán)，而是這兩者的折中或綜合。他認(rèn)為，作為關(guān)于領(lǐng)土劃分的國(guó)家組織形式的集權(quán)與分權(quán)，顯然應(yīng)該被理解為法律秩序的兩種類(lèi)型。他指出，集權(quán)的法律秩序是一個(gè)法律秩序的所有規(guī)范在其伸及的全部領(lǐng)土內(nèi)都是有效的；另一方面，分權(quán)的法律秩序則是由具有不同空間效力范圍的規(guī)范組成的。其中某些規(guī)范對(duì)全部領(lǐng)土有效，稱(chēng)為中央規(guī)范，而其他規(guī)范只是對(duì)該領(lǐng)土的某一部分有效，稱(chēng)為分散的或地方的規(guī)范。

2.集權(quán)與分權(quán)的程度及判斷標(biāo)準(zhǔn)

在凱爾森看來(lái)，任何一個(gè)國(guó)家的中央立法集權(quán)與地方立法分權(quán)，只是相對(duì)意義上的“程度”的差別。這種差別取決于中央立法和地方立法的數(shù)目和重要性的相對(duì)比例。他認(rèn)為，集權(quán)與分權(quán)在數(shù)量上的程度，首先有賴(lài)于集權(quán)或分權(quán)所伸及的法律秩序等級(jí)體系中的那些層次的數(shù)目，其次有賴(lài)于由中央或地方規(guī)范規(guī)定的事項(xiàng)的數(shù)目和重要性。

3.最低限度的集權(quán)和最高限度的分權(quán)

凱爾森指出，法律共同體要有最低限度的集權(quán)和最高限度的分權(quán)，否則就會(huì)趨于瓦解。他認(rèn)為，至少一個(gè)規(guī)范，即基礎(chǔ)規(guī)范，一定是一個(gè)通過(guò)中央集權(quán)立法產(chǎn)生的法律規(guī)范，即中央規(guī)范，一定是對(duì)全部領(lǐng)土都有效，即最低限度的集權(quán)。

（二）以王紹光、胡鞍鋼為代表的中央集權(quán)——地方分權(quán)混合理論

以王紹光、胡鞍鋼為代表的我國(guó)當(dāng)代學(xué)者指出，“在現(xiàn)實(shí)世界，既沒(méi)有純粹的中央集權(quán)體制，也沒(méi)有純粹的地方分權(quán)體制，只有中央集權(quán)——地方分權(quán)的混合體制。各國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不同，只是中央集權(quán)和地方分權(quán)的程度不同”。他們認(rèn)為，各國(guó)中央與地方的權(quán)限劃分及中央集權(quán)和地方分權(quán)，都有一個(gè)“度”的問(wèn)題，這個(gè)“度”，在現(xiàn)代國(guó)家中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系中，總是與各國(guó)的具體國(guó)情，特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)需求緊密聯(lián)系在一起的。

因此，我們要用一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光，以一種相對(duì)主義的態(tài)度，依據(jù)各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治制度的具體情況和發(fā)展，來(lái)尋求中央與地方立法關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。單一制與聯(lián)邦制的區(qū)別不是看集權(quán)和分權(quán)的程度，關(guān)鍵在于國(guó)家的整個(gè)權(quán)力是如何在中央與地方之間分配的程序、程度和方式上。不論是聯(lián)邦制還是單一制，都不可能實(shí)行純粹的集權(quán)或者完全的分權(quán)，都是集權(quán)與分權(quán)并存并隨著現(xiàn)實(shí)條件的變化而作出必要的調(diào)整和改變。

第二篇：《單一制與聯(lián)邦制的比較》

單一制與聯(lián)邦制的比較

在當(dāng)代國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中，主要存在兩種基本類(lèi)型，分別是單一制與聯(lián)邦制。中華人民共和國(guó)是單一制國(guó)家，世界上大部分國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式也都采用單一制，如英國(guó)、法國(guó)、日本、意大利、韓國(guó)、朝鮮等都是單一制國(guó)家。在當(dāng)今世界近200個(gè)國(guó)家中，雖然只有20多個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，可是卻包括了絕大多數(shù)的大國(guó)，如美國(guó)、加拿大、、印度、巴西和俄羅斯等，它們的人口總數(shù)在22億以上，而且占了世界大約二分之一的土地。那么為什么這樣多的大國(guó)選擇了聯(lián)邦制？100多年前，當(dāng)孫中山等前人致力于推翻帝制、創(chuàng)立共和時(shí)，曾率先提出了建立聯(lián)邦共和國(guó)的主張。既然如此，那么到底單一制與聯(lián)邦制孰優(yōu)孰劣？下文主要從概念、特征、類(lèi)型與存在問(wèn)題等方面對(duì)單一制與聯(lián)邦制做詳細(xì)的比較，以得出孰優(yōu)孰劣的結(jié)論。

文獻(xiàn)綜述：

1、對(duì)“單一制優(yōu)越說(shuō)”的批判

第一，由于認(rèn)識(shí)的局限性，馬列著作否定的“聯(lián)邦制”其實(shí)是“邦聯(lián)制”，并且按照現(xiàn)代學(xué)術(shù)界的標(biāo)準(zhǔn)，恩格斯所指的“單一的共和國(guó)”并不排除采用聯(lián)邦制的可能性，從而推翻了馬列支持單一制的觀(guān)點(diǎn)。第二，衡量國(guó)家結(jié)構(gòu)形式類(lèi)型優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是看其在經(jīng)濟(jì)上是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，是否有利于新的科學(xué)技術(shù)成果的推廣及是否有利于形成統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系等基本問(wèn)題；在政治上是否有利于政局的長(zhǎng)期穩(wěn)定，是否有利于解決民族、宗教方面的矛盾，是否有利于民主制度的建設(shè)和法治狀態(tài)的形成，能不能提高行政效率、克服官僚主義等基本方面。

——童之偉：《國(guó)家結(jié)構(gòu)形式論》；武漢大學(xué)出版社1997年版

2、美國(guó)的聯(lián)邦制

美國(guó)憲法中明確禁止州行使的權(quán)力有不得訂立條約、同盟或聯(lián)盟，不得鑄造貨幣等；從性質(zhì)上屬于聯(lián)邦專(zhuān)有的權(quán)力有戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)、制定全國(guó)統(tǒng)一的歸化條例等；屬于聯(lián)邦與州共有的權(quán)力有征稅權(quán)、借款權(quán)、為公共福利開(kāi)支的權(quán)力等。管制州際貿(mào)易的權(quán)力也是一種共有權(quán)力。漢密爾頓在討論憲法授予聯(lián)邦的權(quán)力與州權(quán)力之間的關(guān)系時(shí)就明確指出“在某些情況下需要一種同時(shí)存在的權(quán)限”，憲法專(zhuān)門(mén)授予給聯(lián)邦的權(quán)力只在三種情況下存在“在憲法明文規(guī)定授予聯(lián)邦專(zhuān)有權(quán)的地方；憲法在某些情況下授予聯(lián)邦一種權(quán)力，在另一種情況下，卻禁止各州行使同樣權(quán)力；憲法授予聯(lián)邦一種權(quán)力，而這種權(quán)力是與各州的類(lèi)似權(quán)力絕對(duì)和完全矛盾而且不相容的地方”。

——亞歷山大?漢密爾頓、約翰?杰伊、和詹姆斯?麥迪遜著《聯(lián)邦黨人文集》，第三十二篇，程逢如、在漢、舒遜譯，商務(wù)印書(shū)館，1980年

美國(guó)聯(lián)邦與州的權(quán)力劃分分為：聯(lián)邦的權(quán)力、州的權(quán)力、聯(lián)邦的專(zhuān)有權(quán)力、州的專(zhuān)有權(quán)力、禁止聯(lián)邦行使的權(quán)力、禁止州行使的權(quán)力、聯(lián)邦與州的共有權(quán)力和保留權(quán)力。

——楊百揆編：《現(xiàn)代西方國(guó)家政治體制研究》，春秋出版社，1988年

3、德國(guó)的聯(lián)邦制

德國(guó)的州對(duì)聯(lián)邦法律的兩種不同形式的執(zhí)行都作為州的行政權(quán)，但這兩種執(zhí)行在性質(zhì)上仍是有不同的?；痉ǖ诎耸龡l規(guī)定的執(zhí)行是將聯(lián)邦法律的執(zhí)行完全作為州的職權(quán)，因此執(zhí)行費(fèi)用由州承擔(dān)，聯(lián)邦僅具有合法性監(jiān)督權(quán)；基本法第八十五條規(guī)定的執(zhí)行實(shí)際是將聯(lián)邦的事務(wù)委任給作為整體的州執(zhí)行，因此聯(lián)邦承擔(dān)執(zhí)行的費(fèi)用，并享有合法性監(jiān)督權(quán)和合目的性監(jiān)督權(quán)。后者類(lèi)似于我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者所稱(chēng)的“團(tuán)體委任事務(wù)”。而由州的行政機(jī)構(gòu)作為聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行聯(lián)邦公務(wù)，則類(lèi)似于臺(tái)灣學(xué)者所稱(chēng)的“機(jī)關(guān)外借”。——許宗力：“論國(guó)家對(duì)地方的自治監(jiān)督”，載許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，月旦出版社股份有

限公司，1993年

德國(guó)基本法第七十二條第二款規(guī)定，在共同立法范圍內(nèi)“ 聯(lián)邦在需要聯(lián)邦立法的事項(xiàng)的范圍內(nèi)，基于下列理由有立法權(quán)：

1、個(gè)別州的立法不能作有效規(guī)定；

2、如果某一事項(xiàng)由州的法律規(guī)定，勢(shì)將損害其他各州或全體人民的利益；

3、為在超越一州地域界限的范圍內(nèi)維持法律上或經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)一，特別是維持生活條件的統(tǒng)一，需要作出這種規(guī)定”。

4、其他國(guó)家的聯(lián)邦制

奧地利憲法第八十二條規(guī)定“全部司法權(quán)來(lái)自聯(lián)邦。判決和裁定，以共和國(guó)的名義宣布”；它的法院體系由區(qū)法院、巡回（州）法院、高等法院、最高法院和行政法院、憲法法院組成，法官由聯(lián)邦政府提名，總統(tǒng)任命。

印度憲法建立了最高法院和各邦高等法院，對(duì)下級(jí)法院作了原則規(guī)定；最高法院和高等法院的法官由總統(tǒng)任命，薪俸由憲法規(guī)定；下級(jí)法院的建立和組織是聯(lián)邦與邦的共同職權(quán)，法官由邦長(zhǎng)和該邦高等法院協(xié)商任命。

馬來(lái)西亞憲法設(shè)立了作為最高法院的聯(lián)邦法院，并在東、西馬來(lái)西亞各設(shè)立了一所高等法院；聯(lián)邦法院和高等法院的法官由總理提名，統(tǒng)治者會(huì)議協(xié)商，國(guó)家元首任命；訴訟程序和司法管理屬于聯(lián)邦的專(zhuān)有職權(quán)，聯(lián)邦有權(quán)建立和組織除伊斯蘭教法庭之外的所有其他法院，并確定它們的管轄權(quán)和法官的待遇。

委內(nèi)瑞拉憲法規(guī)定，司法行政和法庭的設(shè)立、組織與權(quán)限屬于國(guó)家職權(quán)；憲法設(shè)立了最高法院和司法委員會(huì)，最高法院法官由議會(huì)聯(lián)席會(huì)議選舉，其他法官由司法委員會(huì)任命。

巴西憲法第十條規(guī)定，為了維護(hù)國(guó)家完整；擊退外國(guó)入侵或一州對(duì)另一州的入侵；制止在州的公共權(quán)力機(jī)關(guān)中秩序的混亂，或消除這種混亂造成的威脅或其中的腐敗現(xiàn)象；確保州權(quán)力機(jī)關(guān)的任何一方能自由行使職權(quán)；整頓州財(cái)政；強(qiáng)制執(zhí)行聯(lián)邦法律、命令或司法決定以及要求州遵守若干原則，聯(lián)邦可對(duì)州進(jìn)行干預(yù)。

5、聯(lián)邦制的優(yōu)點(diǎn)

作為一種政治組織手段，聯(lián)邦主義“所建立的政體是由實(shí)體組合而成的，而這些實(shí)體維持了他們各自的完整性，也因此保護(hù)了它們的公民的自由?！薄诼?lián)邦主義中，“政體的特點(diǎn)是非集權(quán)制，也就是說(shuō)，他們內(nèi)部的政府權(quán)力是分散在各個(gè)中心的，而不是集中于一個(gè)單一的中心。這些中心及其權(quán)限的存在得到了最高憲法的保護(hù)”。

——丹尼爾·J·伊拉扎【美】：《聯(lián)邦主義探索》，彭利平譯，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版

6、聯(lián)邦制的中央與地方關(guān)系

德國(guó)在聯(lián)邦與城市之間財(cái)政轉(zhuǎn)移方面，市政府可以征稅，并可分享全國(guó)所得稅15%.市政府結(jié)成全國(guó)性的政治聯(lián)合體，但與州政府的關(guān)系為首要。美國(guó)的地方政府沒(méi)有正式的憲法承認(rèn)，憲法中也沒(méi)有明確提到市級(jí)政府，只是隱然歸之于州議會(huì)的剩余權(quán)力。中央（聯(lián)邦）政府與地方政府之間沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系。市政府受州的連帶管轄權(quán)支配。城市高度依賴(lài)于聯(lián)邦的資助。大城市與國(guó)會(huì)和聯(lián)邦行政當(dāng)局雖然有廣泛的聯(lián)系，但聯(lián)邦制基本上是圍繞抽象的州或省建立，代表著數(shù)百萬(wàn)居民的都市政府得不到憲法的承認(rèn)?！_納德·瓦茨【加拿大】《聯(lián)邦分權(quán)的模式》 載于《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》2002

年第1 期

7、聯(lián)邦制的問(wèn)題

實(shí)行聯(lián)邦制是很困難的，如果聯(lián)邦制的組成部分在文化、經(jīng)濟(jì)、語(yǔ)言或歷史上存在著太大的差異，那么一個(gè)聯(lián)邦體系可能掩蓋不了他們之間的分歧。

——邁克爾·羅斯金等著【美】，林震等譯，華夏出版社2003年版

8、單一制與聯(lián)邦制對(duì)比

在這方面，最近的有代表性的表述為“單一制國(guó)家的地方行政區(qū)是中央根據(jù)管理的需要?jiǎng)澐纸⒌?，地方享有的?quán)力，不是本身固有的，是中央授予的，中央對(duì)地方享有完全的主權(quán)，對(duì)外由中央政府統(tǒng)一代表國(guó)家行使主權(quán)??聯(lián)邦制是兩個(gè)或兩個(gè)以上主權(quán)國(guó)聯(lián)合而成的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。聯(lián)邦的成員邦本是主權(quán)國(guó)，它們?cè)诮M成聯(lián)邦時(shí)，各自將主權(quán)的一部分交給聯(lián)邦行使，其余權(quán)力保留在自己手里。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦（中央）和各成員邦（地方）都享有主權(quán)，都有自己的憲法。中央和地方的權(quán)限劃分由聯(lián)邦憲法規(guī)定，凡憲法沒(méi)有規(guī)定屬于中央的權(quán)力，都屬于地方的權(quán)力”。

——喬曉陽(yáng)主編：《立法法講話(huà)》，中國(guó)民主法制出版社，2000年

問(wèn)題論證：

單一制與聯(lián)邦制的概念比較：

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指表現(xiàn)一國(guó)的整體與組成部分之間、中央政權(quán)與地方政權(quán)之間相互關(guān)系的一種形式，它所表現(xiàn)的是一種職權(quán)劃分關(guān)系。①?lài)?guó)家結(jié)構(gòu)形式一般分為單一制和復(fù)合制兩種，由于復(fù)合制的主要表現(xiàn)形式是聯(lián)邦，因此，單一制和聯(lián)邦制就成為當(dāng)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的主要形式。

單一制國(guó)家是指由若干不享有獨(dú)立主權(quán)的一般行政區(qū)域單位組成的統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家。聯(lián)邦制是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政治實(shí)體(共和國(guó)、州、邦)結(jié)合而成的一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。因?yàn)槁?lián)邦制和單一制都是現(xiàn)代民族國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式，其基本政治要求也是一致的，即主權(quán)獨(dú)立、國(guó)②家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整。聯(lián)邦制是聯(lián)邦主義的制度表現(xiàn)。從制度上看，聯(lián)邦主義“在本質(zhì)上局限于政府或政體之間的關(guān)系中”，“是有關(guān)于政體的形式的問(wèn)題”。③

單一制與聯(lián)邦制的特征比較：

一般而言，單一制國(guó)家的顯著特點(diǎn)是：（1）全國(guó)只有一部憲法，一個(gè)中央機(jī)關(guān)體系；（2）各個(gè)行政單位和自治單位都接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有脫離中央政府的獨(dú)立權(quán)利；（3）不論中央政府與地方政府的分權(quán)達(dá)到什么程度，地方政府的權(quán)力都由中央政府通過(guò)法律文件予以規(guī)定或改變，地方政府權(quán)力沒(méi)有憲法保障。

單一制國(guó)家是由不具有獨(dú)立性的行政區(qū)域組成的統(tǒng)一國(guó)家，國(guó)家整體與組成部分之間是一種行政隸屬關(guān)系；單一制下的地方政府或其他政府機(jī)構(gòu)由中央政府將權(quán)力轉(zhuǎn)交或委托給它們，但這種權(quán)力是委托的，并不是由憲法分配的，從法律意義上說(shuō)，這些都屬于中央政府。在單一制框架下，全國(guó)只有一個(gè)最高立法機(jī)關(guān)和中央政府，國(guó)家有統(tǒng)一的憲法和統(tǒng)一的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)民具有統(tǒng)一的國(guó)籍，在國(guó)家內(nèi)部按地域劃分行政區(qū)域，各行政區(qū)域的地方政府都接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在對(duì)外關(guān)系以及國(guó)際事務(wù)中，中央政府代表國(guó)家行使主權(quán)，地方政府對(duì)外不具有獨(dú)立性。當(dāng)然，雖然在單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府具有很強(qiáng)的控制，但中央政府并不能完全控制所有的地方事務(wù)；地方政府在地方事務(wù)的管理中，一般也享有不同程度的自主權(quán)。

按照阿倫·利法特的觀(guān)點(diǎn)，制度形態(tài)的聯(lián)邦主義有五個(gè)主要特征：（1）一個(gè)明確說(shuō)明分權(quán)并保證中央和地方政府所分得的權(quán)力不能夠被剝奪的書(shū)面憲法；（2）一個(gè)兩院制的立法機(jī)關(guān)，其中一個(gè)議院代表大多數(shù)人。另一個(gè)議院代表聯(lián)邦政府的組成單位；（3）在兩院制立法機(jī)構(gòu)中，聯(lián)邦政府議院里較小的組成單位的代表人數(shù)超出比例；（4）組成單位踴躍參與聯(lián)邦憲法修訂過(guò)程的權(quán)力以及單方面改進(jìn)自己憲法的權(quán)力；（5）分權(quán)的政府，也就是說(shuō)，地方政 ①劉楊．《憲法對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的表述》，南昌大學(xué)學(xué)報(bào)．2005（7）

王麗萍:《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社，2000年，第24—25頁(yè)。丹尼爾·J·伊拉扎【美】：《聯(lián)邦主義探索》，彭利平譯，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版，第26—27頁(yè) ②③

府在聯(lián)邦政府中享有的權(quán)力與中央集權(quán)制國(guó)家地方政府相比較擁有的大權(quán)力更多。④

與此相對(duì)應(yīng)，赫蒙·費(fèi)納爾則更進(jìn)一步細(xì)化列出聯(lián)邦制的八個(gè)特征（也是聯(lián)邦制的判斷標(biāo)準(zhǔn)）：（1）對(duì)修正案的控制；（2）與權(quán)力由各州保留相對(duì)照的權(quán)力向中央的分配；（3）上院中由成員單位保留的特殊代表權(quán)、否決權(quán)和制止權(quán)；（4）凌駕于聯(lián)盟和地域單位之上的法院的存在；（5）獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源；（6）聯(lián)盟在對(duì)外關(guān)系上的排他性控制；（7）一些組成單位的獨(dú)立政黨組織；（8）兩套獨(dú)立的法院的存在，一個(gè)是聯(lián)盟法院，一個(gè)是地方法院。⑤

單一制與聯(lián)邦制的類(lèi)型比較：

綜觀(guān)單一制國(guó)家的憲法，以劃分中央與地方權(quán)力的方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以將單一制的類(lèi)型歸納為六種：（1）憲法按民主集中制原則劃分為中央與地方權(quán)力。這是單一制社會(huì)主義國(guó)家憲法普遍采用的中央和地方的權(quán)力劃分方式。（2）憲法具體規(guī)范中央權(quán)力，對(duì)地方權(quán)力只做原則規(guī)范，如《芬蘭憲法》。（3）憲法在詳盡規(guī)定中央權(quán)力并對(duì)地方權(quán)力做原則規(guī)定時(shí)，附帶地方主要權(quán)力內(nèi)容，如1947年的《意大利憲法》。（4）憲法對(duì)中央和地方的權(quán)力都詳盡列出，如1978年的《西班牙憲法》。（5）憲法在對(duì)中央與地方權(quán)限劃分的同時(shí)，設(shè)立某類(lèi)特殊的自治機(jī)構(gòu)，賦予該類(lèi)機(jī)構(gòu)特殊的地方權(quán)力，如《阿塞拜疆共和國(guó)憲法》。（6）憲法在對(duì)中央和地方權(quán)力進(jìn)行規(guī)定的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的核心由神權(quán)控制，如1979年的《伊朗憲法》。

此外，還有一種常見(jiàn)的分類(lèi)方式。在單一制國(guó)家，按照地方政府所享有權(quán)力大小，可以分為中央集權(quán)型單一制、地方自治形單一制和民主集中型單一制國(guó)家。

綜觀(guān)聯(lián)邦制國(guó)家的憲法，以劃分縱向政府間權(quán)力的形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為四種類(lèi)型：（1）單獨(dú)列舉全國(guó)性政府事權(quán)，而把全國(guó)性政府權(quán)力之外的國(guó)家權(quán)力歸州、邦、省或其他地方組織，即“聯(lián)邦政府事權(quán)列舉，地方成員單位事權(quán)概括”，典型代表為美國(guó)。（2）僅列舉地方事權(quán)，而將未列舉的職權(quán)推屬于聯(lián)邦中央，即“聯(lián)邦政府事權(quán)概括，地方成員單位事權(quán)列舉”，典型代表為前《南非聯(lián)邦憲法》。（3）既列舉中央事權(quán)。又列舉地方事權(quán)，即采取并列制，早期代表是《加拿大憲法》。（4）既列舉聯(lián)邦事權(quán)，又列舉聯(lián)邦和地方成員單位共同管轄的事權(quán)，而將未列入的事權(quán)歸屬于地方成員單位行使，典型代表為1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》。

此外，美國(guó)學(xué)者威廉·H·瑞克爾主張將聯(lián)邦制劃分為完全集權(quán)聯(lián)邦制與部分集權(quán)聯(lián)邦制。而我國(guó)學(xué)者童之偉主張將各國(guó)憲法中明示或默示的組成聯(lián)邦制的憲法原則與主權(quán)權(quán)力的分享格局結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，將聯(lián)邦制分成中央集權(quán)型、分權(quán)制衡型、民主集中型、自治民主型四種類(lèi)型。

單一制與聯(lián)邦制的優(yōu)缺點(diǎn)比較：

單一制制具有以下的優(yōu)勢(shì)：一是權(quán)力集中在中央，中央在決策上與地方相比更有遠(yuǎn)見(jiàn)；二是中央集權(quán)有助于中央集中資源辦大事；三是通過(guò)中央對(duì)地方的財(cái)政控制和轉(zhuǎn)移支付制度，有利于平衡各地經(jīng)濟(jì)；四是可以節(jié)省資源，減少地方政府不必要的開(kāi)支。但是，由于地方政府事事聽(tīng)從中央政府的安排而壓抑地方政府的積極性和靈活性，中央嚴(yán)密控制地方也容易導(dǎo)致中央專(zhuān)制和個(gè)人獨(dú)裁，而且層次繁多也容易損害管理效率。

對(duì)一個(gè)政治共同體來(lái)講，實(shí)行聯(lián)邦制有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）保護(hù)個(gè)人自由、落實(shí)公民權(quán)和擴(kuò)大民主參與。增加政府層次也相應(yīng)增加公民行使政治權(quán)利的層次，公民選票的分量得到增加，政治決策定位于平民百姓所最易知曉的層面上，有利于知情的理性的民主參與。（2）有利于保持政治的靈活性。在理想的聯(lián)邦之中，能把分權(quán)與集權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，把自治與對(duì)集體的 ④⑤丹尼爾·J·伊拉扎【美】：《聯(lián)邦主義探索》，彭利平譯，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版，第27—28頁(yè)

Ivo D.Duchacek.Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics.Lanham, M.D.: University Press of America, 1987.P252—253

認(rèn)同較好的結(jié)合起來(lái)，也有與他所強(qiáng)調(diào)的伙伴關(guān)系所形成的解決分歧問(wèn)題的合理程序，從而既有利于維護(hù)一個(gè)共同體的政治穩(wěn)定，又有利于保持共同體在應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題時(shí)所具有的靈活性。（3）有助于推進(jìn)國(guó)家的穩(wěn)定繁榮。聯(lián)邦制既是“自治加上共享治理”制度結(jié)構(gòu)，又是一種協(xié)調(diào)合作的程序，它內(nèi)含著各構(gòu)成要素之間所具有的以契約為基礎(chǔ)形成的伙伴關(guān)系和伙伴意識(shí)，根據(jù)承諾就某個(gè)問(wèn)題在所有政治團(tuán)體內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)談判，力求一致，如果談判失敗，也力求進(jìn)行調(diào)和以保護(hù)所有參與方的基本完整性。聯(lián)邦制具有包容性，能夠協(xié)調(diào)好地區(qū)間的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的差異。

但是，聯(lián)邦制并非一種解決問(wèn)題的靈丹妙藥，聯(lián)邦制也存在著不足之處。聯(lián)邦制的弊端在于，聯(lián)邦政府與州政府之間相互扯皮、推諉，各州政府之間各自為政，導(dǎo)致運(yùn)行效率比單一制低，決策過(guò)程可能相當(dāng)漫長(zhǎng)。當(dāng)國(guó)內(nèi)政局不夠穩(wěn)定或多種矛盾交叉時(shí)，容易引發(fā)種族、民族矛盾，引發(fā)各邦脫離聯(lián)邦而獨(dú)立的傾向，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致聯(lián)邦的解體。

結(jié)論：

從對(duì)單一制與聯(lián)邦制的概念、特征、類(lèi)型和優(yōu)缺點(diǎn)的比較可以看出，單一制與聯(lián)邦制之間存在的差異是相對(duì)的，也沒(méi)有絕對(duì)的優(yōu)劣之分，只有適合于不適合之分。單一制和聯(lián)邦制并非相互對(duì)立的兩個(gè)概念，其區(qū)別也并非像有些學(xué)者歸納的那樣涇渭分明，直截了當(dāng)。實(shí)際上，兩者只是在程度上有所區(qū)分，而不是相互排斥。每個(gè)民族國(guó)家選擇什么樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，主要取決于這個(gè)民族國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情以及最廣大人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦制和單一制也無(wú)“姓資姓社”之分，它們只是一種客觀(guān)存在的國(guó)家結(jié)構(gòu)。我們不能說(shuō)搞聯(lián)邦制就是資本主義，搞單一制就是社會(huì)主義。資本主義國(guó)家也可以搞單一制，社會(huì)主義國(guó)家也可以搞聯(lián)邦制。

就中國(guó)來(lái)講，在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要充分考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。中國(guó)要建立一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，就必須走一條有選擇性集權(quán)的道路。這意味著在集權(quán)的同時(shí)還要進(jìn)行分權(quán)。在那些涉及到全國(guó)性意義的領(lǐng)域，中央政府要把權(quán)力集中起來(lái)，并通過(guò)垂直系統(tǒng)行使這些權(quán)力。但在管理地方事務(wù)上，地方政府不可或缺。沒(méi)有足夠的名實(shí)相符的權(quán)力，就會(huì)很難履行其應(yīng)當(dāng)?shù)恼?zé)任，應(yīng)當(dāng)視地方政府為一級(jí)政府，讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內(nèi)的權(quán)力，以適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的需要。

參考文獻(xiàn)：

1、童之偉：《國(guó)家結(jié)構(gòu)形式論》；武漢大學(xué)出版社1997年版

2、丹尼爾·J·伊拉扎【美】：《聯(lián)邦主義探索》，彭利平譯，上海三聯(lián)書(shū)店2004年版

3、羅納德·瓦茨【加拿大】《聯(lián)邦分權(quán)的模式》，載于《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》2002 年第1期

4、王麗萍:《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社，2000年，第24—25頁(yè)

總字?jǐn)?shù)：6332

第三篇：改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方關(guān)系的變化

改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方關(guān)系的重大變遷

中央與地方關(guān)系是一個(gè)多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系乃至文化關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)中央與地方關(guān)系的最大變化，表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。經(jīng)濟(jì)體制改革每向前跨進(jìn)一步，都使中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并打上受經(jīng)濟(jì)體制改革影響的烙印。我國(guó)中央與地方政治關(guān)系的改革，一般都是經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的延伸和發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)。而“均衡、和諧地協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，不管是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革還是對(duì)政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是互相封鎖的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。對(duì)于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到地方和基層組織積極性的發(fā)揮，甚至影響到國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)的穩(wěn)定”。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革大體經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，中央與地方的關(guān)系也隨之劃分為與經(jīng)濟(jì)體制改革相對(duì)應(yīng)的兩個(gè)階段。

一、以放權(quán)為主導(dǎo)的中央與地方關(guān)系(1992 年以前)

中央與地方關(guān)系根植于一個(gè)國(guó)家的社會(huì)體制之中，一國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制狀況直接決定了中央與地方關(guān)系的形態(tài)特征和發(fā)展變化。

1949 年取得全國(guó)政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上選擇的是單一制的中央集權(quán)模式，這是基于當(dāng)時(shí)中國(guó)所面臨的最重要問(wèn)題所作出的決定。表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿(mǎn)足體制，中央政府通過(guò)這樣一個(gè)完整的網(wǎng)絡(luò)決定地方政府的行為。這種利益滿(mǎn)足體制奠定了中央與地方政府關(guān)系的模式——高度中央集權(quán)型，中央對(duì)地方政府具有強(qiáng)制性的指揮權(quán)，決策大多由中央一級(jí)作出，地方政府的基本職能僅在于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益的一部分。這種高度的中央集權(quán)模式造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理中機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮?！艾F(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專(zhuān)業(yè)公司或聯(lián)合公司……采取這些措施，才能充分發(fā)揮中央部門(mén)、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門(mén)各個(gè)環(huán)節(jié)普遍地蓬蓬勃勃地發(fā)展起來(lái)。”

十一屆三中全會(huì)確立的經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得巨大成就。在巨大成功的推動(dòng)下，改革從農(nóng)村發(fā)展到城市。1984 年，十二屆三中全會(huì)正式提出，“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”。它突破了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的傳統(tǒng)觀(guān)念，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了新的理論指導(dǎo)。但長(zhǎng)期以來(lái)形成的高度中央集權(quán)的管理體制已很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進(jìn)程。鄧小平分析說(shuō)：“機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權(quán)，他那邊往上收權(quán)，必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革，拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿?！敝挥懈淖冞@種高度集中的管理體制，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，中央與地方的關(guān)系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關(guān)鍵的就是權(quán)力下放。因此，他強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以權(quán)力下放為中心環(huán)節(jié)。同時(shí)，鄧小平也十分重視政治體制改革，認(rèn)為“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)相互依賴(lài)，相互配合”。政治體制改革的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”。即下放權(quán)力，發(fā)揮地方積極性，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來(lái)，在總結(jié)新中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的認(rèn)識(shí)是：要正確處理中央和地方關(guān)系，就必須分權(quán)、放權(quán)，要通過(guò)“精兵簡(jiǎn)政，真正下放權(quán)力，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)”。在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我國(guó)堅(jiān)持“兩個(gè)積極性”的總體原則，實(shí)行的是以“下放權(quán)力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報(bào)告確認(rèn)：“凡是宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。這是一個(gè)總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國(guó)政令的統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督?！?在這一時(shí)期，權(quán)力下放的理論與實(shí)踐交錯(cuò)產(chǎn)生與進(jìn)行，互相促動(dòng)。這一時(shí)期的權(quán)力下放包括1980 年的財(cái)稅權(quán)下放、1982 年的立法權(quán)下放以及1984 年的投資決策權(quán)下放。然而，在這一過(guò)程中，開(kāi)始出現(xiàn)了令人不安的地方和部門(mén)保護(hù)主義問(wèn)題。“有的地方和部門(mén)的保護(hù)主義，已發(fā)展到了嚴(yán)重的程度，為了他那一點(diǎn)個(gè)人和局部利益甚至連犯罪的問(wèn)題都敢加以保護(hù)?！蓖瑫r(shí)，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權(quán)格局，即東南沿海一帶，權(quán)力下放較大；而中西部地區(qū)，則權(quán)力下放較小。權(quán)力下放不均等，不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部的差距，而且導(dǎo)致地方與地方之間、企業(yè)與企業(yè)之間的不公平、不平等競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產(chǎn)生了壟斷意識(shí)，形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國(guó)已有20 多個(gè)“獨(dú)立王國(guó)”、2000 多個(gè)“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭(zhēng)投資、上項(xiàng)目，利用自身權(quán)力加劇地方割據(jù)和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并引發(fā)了一系列資源大戰(zhàn)。

概括來(lái)看，這一階段的總體特征是：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個(gè)積極性，其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀(guān)調(diào)控能力。這一點(diǎn)江澤民同志給予了明確闡述：“改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動(dòng)了改革與發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)充分加以肯定。但在這個(gè)過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問(wèn)題。有的地方和部門(mén)過(guò)多地考慮本地區(qū)、本部門(mén)的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象；應(yīng)當(dāng)由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過(guò)于分散的現(xiàn)象。我們既不允許存在損害國(guó)家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國(guó)家全局利益的部門(mén)利益。”

二、不斷磨合的中央與地方關(guān)系(1992年以來(lái))

從歷史來(lái)看，最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國(guó)，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過(guò)大或過(guò)小，都將破壞權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過(guò)大，影響地方的建設(shè)與發(fā)展；地方的權(quán)力過(guò)大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來(lái)我國(guó)力圖達(dá)到的理想狀態(tài)中的中央和地方關(guān)系。

1992 年，十四大把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)的高級(jí)形式，這種形式下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制既不同于傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制，也有別于改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求尊重市場(chǎng)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。從此，我國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行快速地向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)入一個(gè)急劇向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的全面改革的歷史時(shí)期。與此同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中，政治體制的功能也必然要發(fā)生變革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活方式的變化?？梢哉f(shuō)，從對(duì)物質(zhì)資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質(zhì)資源為主到管理非物質(zhì)資源為主，是政治體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生的重要變革。中央與地方關(guān)系作為整個(gè)政治體系中的子系統(tǒng)，也必然要發(fā)生適應(yīng)性變化。與這樣一種經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既要求有必要的中央集權(quán)，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權(quán)。從一定意義上說(shuō)，沒(méi)有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會(huì)造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒(méi)有在地方分權(quán)基礎(chǔ)上的中央集權(quán)，又會(huì)復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀(guān)需要，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的合理化。

為了改變改革開(kāi)放以來(lái)由于實(shí)行行政放權(quán)而帶來(lái)的中央宏觀(guān)調(diào)控能力削弱和地方保護(hù)主義盛行的狀況，1994 年新的財(cái)政體制分稅制及其他管理體制的實(shí)行，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向，標(biāo)志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。分稅制的一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是擴(kuò)大了地方固定收入的范圍。這有利于促進(jìn)地方合理地組織經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收上的“兩個(gè)積極性”。實(shí)踐表明，分稅制的實(shí)施開(kāi)始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱(chēng)其為“中國(guó)式的聯(lián)邦制”或“財(cái)政聯(lián)邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對(duì)于中央財(cái)政的依賴(lài)度，明顯強(qiáng)化和改善了中央宏觀(guān)調(diào)控能力。但是，分稅制并非萬(wàn)能，雖然加大了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但對(duì)于地區(qū)差距問(wèn)題，不僅未能加以解決，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。由于分稅制改革主要是“中央主導(dǎo)型”模式，自實(shí)行以來(lái)，中央和地方的經(jīng)濟(jì)分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，地方政府只能被動(dòng)接受，從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確，雙方都會(huì)采取一些機(jī)會(huì)主義行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過(guò)度重視地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè)，由此又形成地方保護(hù)主義，并進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。而地方由于承擔(dān)了從中央轉(zhuǎn)移而來(lái)的財(cái)政壓力，又必須考慮另外開(kāi)辟財(cái)源，因而往往集中注意力于土地開(kāi)發(fā)，通過(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”來(lái)增加收入、緩解財(cái)政壓力，這就導(dǎo)致了房地產(chǎn)過(guò)熱和房?jī)r(jià)猛漲以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績(jī)工程”。?瑏瑥這樣一些問(wèn)題的存在，既威脅到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果，甚至影響到其權(quán)威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個(gè)積極性，它意味著中央要加強(qiáng)屬于自己的宏觀(guān)調(diào)控權(quán)，同時(shí)把屬于地方的權(quán)力劃歸地方。因此，1992 年以后我國(guó)在中央與地方關(guān)系的磨合上出臺(tái)了不少有針對(duì)性的政策，增強(qiáng)了中央的宏觀(guān)調(diào)控能力，同時(shí)也出現(xiàn)了新的地方保護(hù)主義。如此看來(lái)，要想達(dá)到理想狀態(tài)的中央與地方關(guān)系任重道遠(yuǎn)。

三、權(quán)衡中央與地方關(guān)系的理論思路

如前所述，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)既經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌階段，又步入了發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)期。雖然兩個(gè)時(shí)期中央與地方關(guān)系的權(quán)衡重點(diǎn)和最終取向不盡相同，但都植根于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的大環(huán)境中，都是基于對(duì)歷史上所犯錯(cuò)誤的規(guī)避。在這其中，我國(guó)的社會(huì)體制發(fā)生了深刻變化，高度一體化的官僚集權(quán)體制被打破，政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力開(kāi)始走向分離，社會(huì)逐步趨于多元化。中央與地方關(guān)系也不例外，傳統(tǒng)單一的中央高度集權(quán)模式讓位于多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立、分稅制的實(shí)行、政府機(jī)構(gòu)與職能的改革等，我國(guó)中央與地方的關(guān)系有了實(shí)質(zhì)性變化，初步建立起政治運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對(duì)獨(dú)立的政經(jīng)二元化體制。?瑏瑦但是，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)以后，以分權(quán)為路徑解決我國(guó)的中央與地方關(guān)系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國(guó)在中央與地方關(guān)系的權(quán)衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體在不同時(shí)期處理中央和地方關(guān)系上均形成了極具智慧性的理論。概括來(lái)看，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中關(guān)于中央和地方關(guān)系的理論直接指導(dǎo)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)處理中央和地方關(guān)系的實(shí)踐，同時(shí)也具有不容低估的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值；在20 世紀(jì)80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體針對(duì)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，系統(tǒng)提出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期處理中央和地方關(guān)系的原則，并在隨后的改革開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會(huì)上發(fā)表《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話(huà)，系統(tǒng)闡述了第三代領(lǐng)導(dǎo)集體處理中央和地方關(guān)系的原則和構(gòu)想，這直接指導(dǎo)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立過(guò)程中中央和地方關(guān)系的權(quán)衡。從理論上來(lái)看，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人都在不同時(shí)期堅(jiān)守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時(shí)這些理論思路也是現(xiàn)今發(fā)展中央與地方關(guān)系的準(zhǔn)繩。

一是要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。1995年，中共十四屆五中全會(huì)全面系統(tǒng)地論述了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性對(duì)于我們的意義?！俺浞职l(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，是國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)重要原則問(wèn)題，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)國(guó)家大、人口多，情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力。同時(shí)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)的整體，中央必須制定和實(shí)施全國(guó)性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展?！?瑏瑧充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，這是《論十大關(guān)系》中提出的一個(gè)重要思想，成為后來(lái)我國(guó)處理中央與地方關(guān)系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開(kāi)放的新形勢(shì)下堅(jiān)持了這一思想。這說(shuō)明三代領(lǐng)導(dǎo)集體的思想是一脈相承的，這也是我們權(quán)衡中央與地方關(guān)系時(shí)必須堅(jiān)持的基本原則。

二是要維護(hù)中央權(quán)威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國(guó)人大四次會(huì)議解放軍代表團(tuán)討論會(huì)上的講話(huà)中指出：“中央領(lǐng)導(dǎo)和中央政令的權(quán)威必須維護(hù)，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀(jì)律?！睂?duì)照建國(guó)以來(lái)的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，維護(hù)中央權(quán)威是中華民族生存和發(fā)展的基本條件，是確保國(guó)家安全、社會(huì)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是深化改革、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權(quán)力要?jiǎng)潥w地方。十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“發(fā)揮中央和地方的積極性，實(shí)行投資的合理分工。中央掌握的建設(shè)資金集中用于全國(guó)性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程，以及科技、教育、國(guó)防等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目。地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目?！边@就確定了屬于地方政府的一項(xiàng)重要權(quán)力：投資管理權(quán)。這樣，按照三代領(lǐng)導(dǎo)集體的主要思路，就是賦予地方必要的權(quán)力，特別是與其權(quán)力、職能、責(zé)任相一致的地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)要?jiǎng)潥w地方，應(yīng)充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關(guān)系的實(shí)踐途徑

從實(shí)踐角度來(lái)看，中央和地方關(guān)系有著較大的拓展空間。

其一，權(quán)力下放的思路不能放棄，尤其是對(duì)于中國(guó)這樣疆域遼闊、人口眾多的大國(guó)而言更是如此。從新中國(guó)中央和地方關(guān)系幾十年的發(fā)展歷程中可以看出，中央和地方的關(guān)系始終處于一種集權(quán)、分權(quán)的循環(huán)往復(fù)中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權(quán)威。改革開(kāi)放初期實(shí)行的以行政放權(quán)為主要特點(diǎn)的中央與地方關(guān)系改革所帶來(lái)的后果是：地方保護(hù)主義盛行和中央宏觀(guān)調(diào)控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權(quán)就聯(lián)想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權(quán)，另一方面又出臺(tái)不同的政策對(duì)所放權(quán)力進(jìn)行約束，直接帶來(lái)現(xiàn)今地區(qū)梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內(nèi)地之間差距愈益拉大，導(dǎo)致地方政府更多的抱怨和新的地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。

權(quán)力下放本身沒(méi)有錯(cuò)。歐美國(guó)家三百多年來(lái)都遵循給予地方更多的積極性和自主權(quán)的原則，也未見(jiàn)那些國(guó)家的統(tǒng)一地位發(fā)生過(guò)改變。那為什么我國(guó)出現(xiàn)了大量的低水平重復(fù)建設(shè)和政績(jī)工程？ 原因就在于在權(quán)力下放過(guò)程中沒(méi)有給予地方更多的監(jiān)管權(quán)。如果我們能更好地發(fā)揮民間力量、非政府組織以及公共領(lǐng)域的監(jiān)督作用，那么地方政府在一些宏觀(guān)規(guī)劃和大的城市建設(shè)上就必須做到透明化，同時(shí)采用一定范圍的聽(tīng)證制度，在保證地方利益的同時(shí)，考慮國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。

其二，尋求通過(guò)制度化、法律化的途徑來(lái)達(dá)到中央與地方之間的平衡。我國(guó)是單一制國(guó)家，中央政府代表了國(guó)家的所有主權(quán)，地方政府只是中央政府的分支，有義務(wù)服從中央的命令，中央政府可以隨時(shí)通過(guò)法律或命令超越并取消地方規(guī)定。自1994 年實(shí)行“分稅制”以來(lái)，地方政府逐步具備了自己穩(wěn)定的稅種和財(cái)政收入來(lái)源，作為獨(dú)立的利益主體地位凸顯，甚至有人說(shuō)，加上中央對(duì)地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預(yù)算外和制度外收入，地方政府以各種形式實(shí)際支配的公共財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府。?瑏瑨獨(dú)立的利益主體使地方政府具備了經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，這也是中國(guó)地方保護(hù)主義的根源。但是，不論人權(quán)、財(cái)權(quán)還是事權(quán)，地方政府與中央實(shí)質(zhì)上很難“平等對(duì)話(huà)”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢(qián)進(jìn)”和“上有政策、下有對(duì)策”等，謀求自身作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益最大化。因此，我國(guó)中央與地方關(guān)系種種問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類(lèi)似“州際貿(mào)易條款”的有效調(diào)控機(jī)制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面。這使得中央對(duì)地方權(quán)力的收放猶豫不決，也直接導(dǎo)致建國(guó)以來(lái)我國(guó)中央與地方的關(guān)系始終徘徊于“集權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)之中、“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈轉(zhuǎn)個(gè)不停。所以，通過(guò)法律約定中央和地方的關(guān)系成為一個(gè)刻不容緩的話(huà)題。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法、地方組織法中對(duì)于中央與地方政府的職權(quán)劃分有一些規(guī)定，但這些規(guī)定是原則性的、粗線(xiàn)條的，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏嚴(yán)格、準(zhǔn)確的界定和區(qū)分。這樣，中央根據(jù)需要，可以隨時(shí)收權(quán)和放權(quán)；地方為了自身利益也可以向中央討價(jià)還價(jià)。因此，如一些學(xué)者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關(guān)系法，規(guī)定中央與地方的權(quán)力劃分。當(dāng)然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過(guò)立法方式確定中央和地方的權(quán)限，二是應(yīng)該通過(guò)法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國(guó)尋求政治智慧。從歷史來(lái)看，世界上的大國(guó)所采用的幾乎都是聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。在當(dāng)今世界約200 個(gè)國(guó)家中，雖然只有28 個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現(xiàn)出豐富的多樣性。對(duì)于大國(guó)而言，這些國(guó)家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢(shì)必存在各種不同的要求，無(wú)論是政治上的還是經(jīng)濟(jì)上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家進(jìn)行權(quán)衡，就不會(huì)強(qiáng)調(diào)每一個(gè)地方的各自特色和利益。美國(guó)、德國(guó)的聯(lián)邦制在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展過(guò)程中，形成了比較規(guī)范的中央與地方關(guān)系。顯然，謀求政治文明的發(fā)展是沒(méi)有國(guó)界的，他國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)處理中央和地方的關(guān)系提供政治智慧。

總之，任何一個(gè)大國(guó)的有效治理，都必然依賴(lài)良好的中央與地方分權(quán)。通過(guò)中央與地方的分權(quán)，中央政府能夠更加有效地收集和處理實(shí)施治理所必需的信息，將自己的權(quán)力更加深入地貫徹到社會(huì)的末梢，并合理控制政府規(guī)模，建立一個(gè)更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應(yīng)居民對(duì)地方性公共物品的需求，同時(shí)各個(gè)不同的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)也有助于居民通過(guò)“用腳投票”獲得更好的公共服務(wù)，地方政府也會(huì)由此產(chǎn)生制度創(chuàng)新。

第四篇：地方立法要處理好六個(gè)關(guān)系(姜春云)

地方立法要處理好六個(gè)關(guān)系——姜春云副委員長(zhǎng)在深

圳地方立法研討會(huì)上的講話(huà)（摘要）

（2002年11月20日）

一、要正確處理人大立法工作與黨和國(guó)家中心工作的關(guān)系

黨的十六大報(bào)告指出，“全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化全面發(fā)展的目標(biāo)”?！叭娼ㄔO(shè)小康社會(huì)，最根本的是堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力?！蔽覀?nèi)舜蟮牧⒎üぷ?，必須緊緊圍繞和服從這個(gè)中心，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)?；仡櫠嗄陙?lái)的立法工作，總的說(shuō)，我們堅(jiān)持了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以發(fā)展為主題，為改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的法律規(guī)范和保障。全國(guó)人大是這樣，地方人大也是這樣。1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開(kāi)放的方針政策，1979年全國(guó)人大制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，以立法的形式促進(jìn)改革開(kāi)放邁出了重要的一步。1982年，把國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)載入了憲法。1986年制定的民法通則，規(guī)定了民事主體的地位，確立了企業(yè)法人制度等重要民事法律規(guī)范。1988年、1993年、1999年三次憲法修正案，將多種經(jīng)濟(jì)成分、多種分配形式、國(guó)企改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的重要制度寫(xiě)入憲法。從1979年到今年10月，全國(guó)人大及其常委會(huì)共審議通過(guò)了304件法律，其中與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相關(guān)的占到三分之二以上；地方人大制定的地方性法規(guī)中有關(guān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的也占了絕大部分。這些法律、法規(guī)有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

今后的立法工作，我們要更加自覺(jué)地圍繞黨和國(guó)家的中心工作，按照十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)、開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的要求，應(yīng)當(dāng)著重制定和完善好以下幾方面的法律、法規(guī)：一是規(guī)范市場(chǎng)秩序方面的；二是行政審批制度改革方面的；三是西部大開(kāi)發(fā)方面的；四是優(yōu)化投資環(huán)境方面的；五是適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則方面的。就全國(guó)人大來(lái)說(shuō)，主要應(yīng)當(dāng)抓緊制定物權(quán)法、編纂民法典，制定誠(chéng)信建設(shè)的法律，制定期貨交易法、合作社法、商事登記法、商業(yè)秘密保護(hù)法，修改破產(chǎn)法等；抓緊審議行政許可法，研究制定行政收費(fèi)法、行政強(qiáng)制法、國(guó)家公務(wù)員法等；研究制定反壟斷法、反傾銷(xiāo)法和國(guó)有資產(chǎn)管理法；對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面作出法律規(guī)范；修改和完善農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的法律；按照世貿(mào)組織規(guī)則和我國(guó)政府的承諾，修改對(duì)外貿(mào)易法、商業(yè)銀

行法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、律師法等法律。

立法要更好地為改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，必須不斷解放思想，更新觀(guān)念。比如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、特別是法制環(huán)境。我在新疆進(jìn)行調(diào)研時(shí)說(shuō)過(guò)，良好的經(jīng)濟(jì)、投資環(huán)境至少要包括這么幾個(gè)方面：(1)安全。人身財(cái)產(chǎn)安全，合法權(quán)益有保障。(2)方便。辦事高效便捷，沒(méi)有人為的障礙。(3)通暢。交通、通訊設(shè)施好，有利于進(jìn)出和通訊聯(lián)系。(4)市場(chǎng)規(guī)范。一切經(jīng)營(yíng)與流通活動(dòng)有法可依、有章可循。(5)有錢(qián)可賺。(6)生活舒適。(7)社會(huì)風(fēng)尚好。這些方面都需要法律、法規(guī)加以引導(dǎo)、規(guī)范、制約、保障。

作為地方立法，要重視研究在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，怎樣為經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。在這方面，地方立法是大有可為的。全國(guó)不少地方以改革行政審批制度為突破口，狠抓市場(chǎng)和投資環(huán)境建設(shè)，建立公開(kāi)辦事大廳，一條龍服務(wù)，整頓規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)等，做了大量有效的工作。如江西、河南、寧夏、內(nèi)蒙、新疆等地都制定了改善投資環(huán)境、加快行政審批改革和誠(chéng)信制度建設(shè)方面的地方性法規(guī)和措施，有效地促進(jìn)了市場(chǎng)、投資環(huán)境的優(yōu)化，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。各地應(yīng)當(dāng)重視總結(jié)和應(yīng)用這方面的成功經(jīng)驗(yàn)，用法規(guī)和規(guī)章加以肯定和規(guī)范，為改革深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

二、要正確處理地方立法與維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的關(guān)系

我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，必須堅(jiān)持在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，這是憲法確立的處理中央與地方關(guān)系的一項(xiàng)重要原則。立法法根據(jù)憲法的規(guī)定，對(duì)中央與地方的立法權(quán)限范圍作了進(jìn)一步的明確，涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家基本政治制度和經(jīng)濟(jì)制度、公民基本權(quán)利和義務(wù)等重大事項(xiàng)，必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一立法，地方不得就這些事項(xiàng)自行立法；地方性法規(guī)不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。另一方面，為了使各個(gè)地方能夠因地制宜地作出必要的規(guī)定，促進(jìn)地方的改革開(kāi)放和政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展，立法法又賦予地方享有廣泛的立法權(quán)，而且還規(guī)定除中央專(zhuān)屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，國(guó)家尚未制定法律或行政法規(guī)的，地方可以先制定地方性法規(guī)。也就是說(shuō)，地方立法具有自主性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性的特點(diǎn)。

要提高地方立法的質(zhì)量，必須處理好地方立法與維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的關(guān)系。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。國(guó)家法律只能解決最基本最主要的問(wèn)題，不能規(guī)定得太細(xì)，太細(xì)了就難以在全國(guó)適用。因此，需要地方人大根據(jù)本地的具體情況制定地方性法規(guī)。制定地方性法規(guī)必須堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，堅(jiān)決防止地方保護(hù)主義和部門(mén)利益傾向。也就是說(shuō)要有全局觀(guān)點(diǎn)，要出以公心，立法為公。各地在立法中一般都注意了這個(gè)問(wèn)題，有的省把“不抵觸，有特色，可操作”作為地方立法的一個(gè)重要原則。黑龍江省提出，地方立法“不超越上位法規(guī)定，不變更上位法規(guī)定，不增設(shè)新的處罰規(guī)定”，嚴(yán)格把握立法權(quán)限。廣東省強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，還必須注意本省地方性法規(guī)之間的互相銜接。江蘇省明確提出，地方性法規(guī)不是自行其是、另搞一套，而是在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，因地制宜地解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中需要用法規(guī)調(diào)整的問(wèn)題。深圳市制定地方性法規(guī)，重視與上位法的關(guān)系，以法制統(tǒng)一原則為前提，不與憲法、法律、行政法規(guī)和省地方性法規(guī)相抵觸。同時(shí)，還提出盡量避免與上位法的重復(fù)立法，對(duì)省里已經(jīng)制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，市里不再重復(fù)。各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探索總結(jié)這方面的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

為了保證法制的統(tǒng)一，要認(rèn)真貫徹立法法關(guān)于統(tǒng)一審議制度和適用與備案的規(guī)定，從工作程序和體制上落實(shí)好統(tǒng)一審議制度，既充分發(fā)揮統(tǒng)一審議在維護(hù)法制統(tǒng)一中的作用，又充分發(fā)揮其他各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用。同時(shí)，要重視做好立法監(jiān)督工作，將立法監(jiān)督放在與立法同等重要的位置，制定相應(yīng)的工作程序，落實(shí)立法法規(guī)定的備案制度和與上位法相抵觸的法規(guī)、規(guī)章的改變撤銷(xiāo)制度，把立法監(jiān)督工作強(qiáng)化起來(lái)，切實(shí)保證立法的質(zhì)量。

三、要正確處理制定法律法規(guī)與修改、廢止法律法規(guī)的關(guān)系

改革開(kāi)放以來(lái)，地方立法做了大量富有成效的工作，基本上適應(yīng)了改革發(fā)展穩(wěn)定的需要，極大地促進(jìn)了各地方現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，為初步形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。但是隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新生事物層出不窮，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日新月異，既需要制定新的法律、法規(guī)，也需要對(duì)原有不適應(yīng)改革發(fā)展需要、甚至阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的法律、法規(guī)進(jìn)行修改或廢止，也就是說(shuō)要搞好法律、法規(guī)的“立、改、廢”。法律、法規(guī)的特點(diǎn)是“定”，而改革發(fā)展的過(guò)程是“動(dòng)”，我們必須處理好改革發(fā)展和立法的關(guān)系，盡量避免立法工作落后于改革開(kāi)放的實(shí)踐，要尊重廣大干部、群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)。立法工作必須與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)新的形勢(shì)變化的需要，為改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，在把握上，既要肯定和保護(hù)改革發(fā)展的成果，又要引導(dǎo)、規(guī)范改革發(fā)展的方向。在這方面，我們已經(jīng)積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。很重要的就是在改革發(fā)展的進(jìn)程中，適時(shí)、主動(dòng)、科學(xué)立法，搞好法律、法規(guī)的“立、改、廢”，把法律、法規(guī)的修改和廢止放在與制定新的法律、法規(guī)同樣重要的位置上。九屆全國(guó)人大以來(lái)，到今年10月底，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)了106件法

律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，其中法律71件，在通過(guò)的71件法律中，修改修訂的38件，占55％；從今年1月到10月底，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)通過(guò)、批準(zhǔn)了933件地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，其中制定的308件，修改的406件，廢止的219件。從今后的立法任務(wù)看，修改法律、法規(guī)仍然是一項(xiàng)極其重要的立法工作。

四、要正確處理民主參與與集中決策的關(guān)系

黨的十六大報(bào)告明確指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。我們國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面，就是通過(guò)各種途徑參與國(guó)家立法活動(dòng)，使法律真正體現(xiàn)和反映人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。隨著法制建設(shè)的深入，人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，廣大人民群眾參與立法的積極性越來(lái)越高，對(duì)立法工作的要求也越來(lái)越高。立法不僅要符合實(shí)際、便于執(zhí)行，而且要合情、合理、合法。新聞?shì)浾摗⒎蓪?zhuān)家以及法律關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)立法也越來(lái)越關(guān)注，立法受到社會(huì)的監(jiān)督越來(lái)越多。這就要求我們?nèi)舜蟮耐咀杂X(jué)地做到、并且做好民主立法，開(kāi)門(mén)立法。民主立法，開(kāi)門(mén)立法，必須有程序保證。民主的立法程序，對(duì)于提高立法質(zhì)量，確保立法反映最廣大人民的利益至關(guān)重要。立法必須緊緊依靠人民群眾，走群眾路線(xiàn)，充分發(fā)揚(yáng)民主，通過(guò)多種途徑保障人民參與立法活動(dòng)，做到集中民情、民意、民智，才能真正達(dá)到立法的高質(zhì)量、高水平。這是二十多年來(lái)我國(guó)立法工作的一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是立法法確立的一項(xiàng)重要立法原則。

人大的根本組織和工作原則是民主集中制。從總體上說(shuō)，人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、特點(diǎn)從內(nèi)容到形式、從組織到運(yùn)作，都應(yīng)當(dāng)是最能體現(xiàn)民主集中制的國(guó)家機(jī)關(guān)。人大的組成人員，必須牢固樹(shù)立民主議事觀(guān)念和集體行使職權(quán)的觀(guān)念；按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問(wèn)題。人大的工作與政府不同。政府是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)當(dāng)然也要發(fā)揚(yáng)民主，但他有最后的決定權(quán)。人大則主要是以會(huì)議的形式，通過(guò)會(huì)議審議和表決，集體決定問(wèn)題。每位代表或常委會(huì)組成人員，都只有一票的權(quán)利，而且這種權(quán)利只有在會(huì)議上行使，才具有法律效力。事實(shí)證明，只有貫徹民主集中制，發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，多謀善斷，群策群力，才能避免決策失當(dāng)，達(dá)到提高議事效率和科學(xué)決策的目的。

在按法定程序保障人民群眾參與立法，認(rèn)真聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)的同時(shí)，還要重視在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揚(yáng)民主，處理好民主與集中的關(guān)系，充分發(fā)揮人大代表和常委會(huì)組成人員的作用。要做到會(huì)議審議中的民主與會(huì)外的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、以及公開(kāi)征求意見(jiàn)相結(jié)合。在這方面，地方人大探索了不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法。一些省區(qū)市先后舉行了立法聽(tīng)證會(huì)，在社會(huì)

上引起較大反響。對(duì)此，希望繼續(xù)大膽實(shí)踐與探索，不斷加以豐富和完善。

五、要正確處理立法與調(diào)查研究的關(guān)系

調(diào)查研究是搞好立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作?！皼](méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，我們應(yīng)當(dāng)牢記毛澤東同志的這句名言。人大常委會(huì)組成人員和機(jī)關(guān)工作人員，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持調(diào)查研究。這幾年，全國(guó)人大和地方人大的領(lǐng)導(dǎo)成員，越來(lái)越重視立法調(diào)研，深入基層，深入群眾，廣泛征求意見(jiàn)，取得了良好效果。一部符合實(shí)際、代表民意的良法，是從哪里來(lái)的?不是從天上掉下來(lái)的，也不是人們主觀(guān)想象出來(lái)的，只能來(lái)自群眾，來(lái)自實(shí)踐，來(lái)自于對(duì)客觀(guān)實(shí)際情況的了解、研究和把握?，F(xiàn)在我們制定法律、法規(guī)，涉及的范圍很寬，調(diào)整的事項(xiàng)也很復(fù)雜，往往遇到種種矛盾。彭真同志說(shuō)過(guò)，“立法是在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。如果我們不深入實(shí)際，不調(diào)查研究，就難以做出正確的判斷，這一“刀”可能就砍不準(zhǔn)。對(duì)人大代表和常委會(huì)組成人員來(lái)說(shuō)，只有搞好調(diào)查研究，才能取得審議議案的發(fā)言權(quán)，才能履行好憲法和法律賦予的職責(zé)，所制定的法律法規(guī)、作出的決定決議，也才能獲得人民群眾的認(rèn)同，才能切實(shí)可行。調(diào)查研究要有針對(duì)性，不僅要圍繞人大審議、決定的議案進(jìn)行立法調(diào)研、監(jiān)督調(diào)研，還要對(duì)民主法制建設(shè)和一些帶傾向性的問(wèn)題，進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。如立法工作如何防止和克服部門(mén)利益影響及地方保護(hù)主義傾向?如何適應(yīng)加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，搞好法律、法規(guī)的立、改、廢?監(jiān)督工作如何改進(jìn)方式、完善程序、增強(qiáng)實(shí)效？如何使監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化?如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境?等等。這些問(wèn)題都需要作深入的調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索內(nèi)在規(guī)律，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上加以解決。調(diào)查研究要注意改進(jìn)方式方法，真正做到了解真實(shí)情況，分析解決實(shí)際問(wèn)題。這是調(diào)研成效大小的關(guān)鍵。

六、要正確處理依法行使職權(quán)與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益?！薄鞍l(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。”

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，是人民當(dāng)家作主管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)的基本形式。人大代表、常委會(huì)委員作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員有權(quán)依法在人大會(huì)議上發(fā)表各種意見(jiàn)。國(guó)家保障和支持代表或委員在人大會(huì)議上暢所欲言，各抒己見(jiàn)，充分發(fā)表各種意見(jiàn)，包

括不同的意見(jiàn)。法律保證代表或委員依法行使民主權(quán)利，任何人不得壓制代表或委員發(fā)表意見(jiàn)。要尊重少數(shù)人的意見(jiàn)，保護(hù)少數(shù)人的民主權(quán)利。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，才能使人大的工作方式和程序具有民主性、法定性和權(quán)威性。同時(shí)，人大及其常委會(huì)要自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

早在1991年黨中央就指出，“在新的歷史時(shí)期，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)十分重要的方面，就是把黨的方針政策通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)，按照法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，使之成為對(duì)全社會(huì)具有普遍約束力的行為規(guī)范。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律，這是我國(guó)法制建設(shè)的重要政治原則，也是法制建設(shè)不斷發(fā)展的重要保證”。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，與在立法中發(fā)揚(yáng)民主和依法辦事是統(tǒng)一的，是社會(huì)主義政治文明的重要體現(xiàn)。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是確定立法工作方針和一些重要法律的指導(dǎo)思想和原則，審定立法工作規(guī)劃和計(jì)劃，根據(jù)形勢(shì)和社會(huì)發(fā)展的需要，建議立法機(jī)關(guān)把經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明是正確的長(zhǎng)期適用的黨的路線(xiàn)方針政策，通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家法律，對(duì)立法工作中需要中央或地方黨委確定的重要政策問(wèn)題做出指示等；二是對(duì)人大的同志來(lái)說(shuō)，在立法工作中，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策，對(duì)立法工作中遇到的重大問(wèn)題要及時(shí)向中央或地方黨委請(qǐng)示。中央或地方黨委決定的事項(xiàng)，人大要認(rèn)真貫徹落實(shí)。

第五篇：中央與地方財(cái)政關(guān)系

我國(guó)自1994年起實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，是中央與地方政府間財(cái)政關(guān)改革史上一次重大制度創(chuàng)新。

經(jīng)過(guò)九年多的實(shí)踐與探索，分稅財(cái)政管理體制運(yùn)行平穩(wěn)、成效顯，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)逐步規(guī)范。尤其是$%%$年中央功實(shí)施所得稅分享改革，進(jìn)一理順了中央與地方的利益分配系，政府間財(cái)政關(guān)系日趨完善。是在分稅制改革實(shí)踐中也存在些問(wèn)題，如政府間財(cái)政支出職劃分不夠明晰，收入分享還不科學(xué)合理，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠化等。所有這些問(wèn)題，都直接涉到中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系深化改革，需要在實(shí)踐中加以究解決。筆者擬結(jié)合地方實(shí)際，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系相問(wèn)題加以分析。

一、關(guān)于中央與地方財(cái)政出職責(zé)劃分問(wèn)題目前，我國(guó)各級(jí)政府間的財(cái)政出責(zé)任劃分缺乏明確的法律依，從而導(dǎo)致政府間支出職責(zé)不、上級(jí)政府隨意下放支出責(zé)任、方基本公共服務(wù)不能有效供應(yīng)諸多問(wèn)題。1994年實(shí)施的分稅制政體制改革，基本上是在政府事和支出范圍未作調(diào)整的情況下行的，盡管在財(cái)政體制文件中對(duì)政支出責(zé)任作了劃分，但劃分比籠統(tǒng)，并沒(méi)有大的突破?？傮w上，分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，中央和地方政府在財(cái)政支出職責(zé)上互有“越位”與“缺位”，職責(zé)劃分并不穩(wěn)定。概括起來(lái)，主要包括以下三種情況：

（一）地方承擔(dān)中央支出職責(zé)。實(shí)踐中比較明顯的事例有：

1、三峽移民搬遷工程，以及對(duì)口支援西藏、新疆，以及黃淮海綜合開(kāi)發(fā)等受益范圍大規(guī)模外溢、關(guān)系到全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目，中央要求地方給予資金配套。

2、由中央財(cái)政垂直管理的部門(mén)經(jīng)費(fèi)，如氣象部門(mén)經(jīng)費(fèi)、地震部門(mén)經(jīng)費(fèi)、武警系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)等，要求地方負(fù)擔(dān)一部分。

3、由中央負(fù)擔(dān)的部屬高校建設(shè)，要求地方給予共建資金配套。

中央企業(yè)分離辦社會(huì)職能向地方轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。出于改革需要，中央企事業(yè)單位頻繁下劃，將中央支出責(zé)任下移，對(duì)地方財(cái)政支出格局以及收支平衡也產(chǎn)生很大影響等等。

（二）中央承擔(dān)地方支出職責(zé)。目前，中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助相對(duì)于一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助而言，規(guī)模要大得多。中央專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助中，有許多是對(duì)地方性項(xiàng)目的補(bǔ)助，如地方企業(yè)技術(shù)改造、中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方旅游事業(yè)發(fā)展等等，事實(shí)上這等于中央介入地方事務(wù)。

（三）中央頻繁出臺(tái)法律法規(guī)，要求地方保證的“硬性”支出過(guò)多。

中央通過(guò)許多部門(mén)法律或法規(guī)，規(guī)定地方對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、體育、衛(wèi)生等支出增長(zhǎng)要超過(guò)財(cái)政收入增長(zhǎng)，或者規(guī)定占財(cái)政支出的比重必須達(dá)到某個(gè)水平。特別需要說(shuō)明的是，目前地方財(cái)政支出中有許多是近幾年新增加的事權(quán)，在原來(lái)的體制規(guī)定中并沒(méi)有包含相應(yīng)的財(cái)權(quán)。比如，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革步伐的加快，企業(yè)下崗職工、低收入人群有所增加，相應(yīng)要求地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的下崗職工基本生活保障、城鎮(zhèn)居民最低生活保障等支出；因城鎮(zhèn)住房制度改革而帶來(lái)的行政事業(yè)單位職工住房補(bǔ)貼支出等。地方支出職責(zé)的不斷擴(kuò)大與財(cái)權(quán)范圍的固化，最終造成地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的加劇。

造成上述局面的根本原因，在于我國(guó)政府間職責(zé)劃分，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏科學(xué)合理的、具有約束力的法律規(guī)范，以致在實(shí)踐中很容易造成經(jīng)常性的相互“越位”行為。反過(guò)來(lái)講，由于政府間事權(quán)的劃分長(zhǎng)期未能有效解決，又在很大程度上損害了分稅制財(cái)政體制的整體功能。下一步需要著力解決的問(wèn)題是：首先大力促進(jìn)地方政府退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，按照公共財(cái)政的要求，逐步明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)、教育、科技以及地方基礎(chǔ)設(shè)施等方面的事權(quán)責(zé)任。其次，在進(jìn)一步理順了政府間職責(zé)以后，有必要借鑒國(guó)際通行做法，以法律形式規(guī)范政府間事權(quán)和支出劃分，使各級(jí)政府在履行其事權(quán)和支出責(zé)任方面真正有法可依，有章可循。

二、關(guān)于中央與地方政府間財(cái)權(quán)劃分問(wèn)題根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制實(shí)行按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅!

將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

分稅制之初確定了中央與地方財(cái)政收入范圍后，2002年起又實(shí)施了所得稅分享改革，初步打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的作法。

總體上講，經(jīng)過(guò)多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規(guī)范化程度有所提高，但近幾年出現(xiàn)了財(cái)力進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，一定程度上削弱了地方財(cái)政職能的發(fā)揮。比較突出的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：

（一）“兩稅”稅收返還計(jì)算辦法不利于地方財(cái)政良性發(fā)展?，F(xiàn)行體制規(guī)定，“兩稅”每增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方的稅收返還比上年增長(zhǎng)0.3%，這造成稅收返還增量占“兩稅”增量的比重逐年降低。以山東為例，按照目前方法計(jì)算，1:0.3稅收返還占上劃“兩稅”增量的比重，1994年以來(lái)平均每年下降2個(gè)多百分點(diǎn)，到2002年已下降到10.69%，比全國(guó)平均水平低3個(gè)多百分點(diǎn)。實(shí)踐證明，經(jīng)過(guò)近幾年的運(yùn)行，分稅制改革已經(jīng)達(dá)到了中央集中財(cái)力的目的，中央財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，但同時(shí)地方各級(jí)財(cái)政卻越來(lái)越困難，中央與地方分配關(guān)系不盡合理已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的共性問(wèn)題。

（二）地方收入中缺乏主體稅種。我國(guó)稅收主要來(lái)自于第二產(chǎn)業(yè)，而這部分稅收大部分為中央收入。

2002年所得稅分享改革后，地方稅種主要是營(yíng)業(yè)稅、城建稅以及農(nóng)業(yè)稅收等，地方財(cái)政沒(méi)有“當(dāng)家”稅種，或者說(shuō)缺少主體稅種，因而就不可能真正成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政。在地方財(cái)政收入中，“死面多，活面少”，城建稅、農(nóng)業(yè)稅收、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等基本上都是不增長(zhǎng)或增長(zhǎng)潛力不大的稅種。近年來(lái)，地方政府為了維持財(cái)政收入的增長(zhǎng)水平，只能“稅不夠，費(fèi)來(lái)補(bǔ)”，導(dǎo)致地方收入中非稅收入比重越來(lái)越高。非稅收入中的行政性收費(fèi)收入又多是由預(yù)算外轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)的，因此盡管地方財(cái)政收入連年高幅增長(zhǎng)，但可用財(cái)力并未同步增長(zhǎng)。

（三）稅權(quán)高度集中在中央。目前，我國(guó)的稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只是在城鎮(zhèn)土地使用稅和車(chē)船使用稅兩個(gè)稅種上有稅額決定權(quán)，對(duì)營(yíng)業(yè)稅中的娛樂(lè)業(yè)稅率和資源稅中的“資源等級(jí)表”中未列舉稅目的納稅人的稅額有決定權(quán)，所有這些權(quán)力在中央制定的有關(guān)稅收法規(guī)中都作了明確規(guī)定，地方政府在實(shí)際操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制過(guò)嚴(yán)的情況下，地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，平衡地方預(yù)算，滿(mǎn)足基本支出，在正常的稅收之外，則開(kāi)征了不少收費(fèi)項(xiàng)目、基金、集資等，這些“準(zhǔn)稅收政策”的制定和實(shí)施大部分都不規(guī)范。

（四）中央政策性減免對(duì)地方財(cái)政造成較大沖擊。近年來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)了一些稅收減免和先征后返、列收列支等不規(guī)范的政策，這些政策的出臺(tái)直接造成地方財(cái)力減少。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看實(shí)行這些稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，但對(duì)地方財(cái)政確實(shí)造成減收增支的困難。

（五）中央部門(mén)在財(cái)政體制規(guī)定之外集中地方財(cái)力。比較典型的例子有：2003年7月1日起，排污費(fèi)收入的10%上交中央；2002年7月1日起，無(wú)線(xiàn)電頻率占用費(fèi)全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前還有一部分中央部門(mén)在系統(tǒng)內(nèi)集中省以下部門(mén)的收入，由此而產(chǎn)生的地方部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足，最終還要反映到地方財(cái)政上來(lái)，從而間接加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)

外，中央政策調(diào)整中還存在一個(gè)利益轉(zhuǎn)移問(wèn)題。比如，中央撥付用于地方企業(yè)技改的國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金，本來(lái)地方財(cái)政可以用因技改投入新增的地方財(cái)政收入償還貸款，但實(shí)行所得稅分享改革后，中央又集中了地方企業(yè)所得稅增量的大頭，從而造成地方政府無(wú)力還貸。

針對(duì)上述問(wèn)題，目前在財(cái)權(quán)劃分方面應(yīng)當(dāng)著力解決的問(wèn)題主要是：

在稅制設(shè)計(jì)上，最為科學(xué)的選擇是實(shí)施稅基分享制，即不同層級(jí)的政府分別按不同稅率對(duì)同一稅基征稅，這樣做符合國(guó)際通行做法，也有利于進(jìn)一步完善地方稅體系。據(jù)此，建議取消現(xiàn)行$：#&’稅收返還辦法，對(duì)“兩稅”實(shí)行“**”

分成辦法，即增值稅和消費(fèi)稅由中央分享60%，地方分享40%。與現(xiàn)行彈性系數(shù)辦法相比，“**”分成辦法的優(yōu)點(diǎn)：一是清除了對(duì)地方財(cái)政增收的負(fù)面激勵(lì)機(jī)制；二是操作簡(jiǎn)便，相對(duì)于原辦法而言，便于各級(jí)政府年初安排收入預(yù)算，也簡(jiǎn)化了上下級(jí)財(cái)政年終結(jié)算手續(xù)；三是由于其相對(duì)于原辦法提高了地方分享“兩稅”增量的比例,地方政府將樂(lè)于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在實(shí)施這一辦法時(shí)，可以要求各省以下政府將該辦法不打折扣地落實(shí)至縣鄉(xiāng)一級(jí)，這樣不但可以統(tǒng)一省以下稅收返還體制，進(jìn)一步推動(dòng)省以下財(cái)政體制的完善與規(guī)范，也有利于解決當(dāng)前突出存在的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題。

首先，國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化，地方政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，特別是在向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧枰墓卜?wù)中，日益扮演著一個(gè)中央政府無(wú)法取代的重要角色，客觀(guān)上要求賦予其在自行組織收入方面的充分靈活性。在國(guó)外，地方政府至少控制一種地方稅的立法權(quán)，能夠決定是否值得付出更多的稅收來(lái)得到更好的公共服務(wù)。其次，目前地方缺乏必要的稅收立法權(quán)，是造成各地亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的重要原因之一。再次，在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、各地情況千差萬(wàn)別的國(guó)家里，由中央政府統(tǒng)一劃定各地的稅基范圍，會(huì)使相當(dāng)一部分未納入規(guī)定征收范圍的稅基和潛在的收入流失掉。最后，在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行告一段落后，賦予地方以必要的稅收立法權(quán)是水到渠成、順理成章的事情。

要加快地方稅改革步伐，盡快建立起科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)。比如，中央可以研究開(kāi)征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅等新稅種，以及改革城建稅和教育費(fèi)附加的可行性。國(guó)家出于對(duì)宏觀(guān)考慮，制定出臺(tái)一些稅收減免政策是完全有必要的，但從體制規(guī)范的角度，應(yīng)適時(shí)研究對(duì)因執(zhí)行中央減免政策而造成的地方財(cái)力減少給予一定補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)制，并以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)。近年來(lái)，盡管中央通過(guò)體制結(jié)算對(duì)部分政策減收給予了補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償主要是針對(duì)中西部地區(qū)，其中仍然存在一個(gè)政策的公平統(tǒng)一問(wèn)題，有待進(jìn)一步規(guī)范。

三、關(guān)于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政體制的重要內(nèi)容，其直接涉及與政府間事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)配置問(wèn)題。

從某種意義上說(shuō)，目前預(yù)算管理中存在的原體制補(bǔ)助、稅收返還收入、專(zhuān)項(xiàng)撥款、通過(guò)公式計(jì)算的規(guī)范辦法分配的資金以及部分決算補(bǔ)助資金等，都可以稱(chēng)之為轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，真正科學(xué)規(guī)范的、打破既得利益格局的，具有公開(kāi)、公平、公正性并對(duì)受補(bǔ)地區(qū)財(cái)政平衡最具作用的，仍是規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付。

分析近幾年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，突出存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是結(jié)構(gòu)不合理。專(zhuān)項(xiàng)撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小。2002年，中央下達(dá)地方專(zhuān)項(xiàng)撥款約為2500億元，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅為259億元，專(zhuān)項(xiàng)撥款是一般轉(zhuǎn)移支付近9倍。二是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。1995年中央安排過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付20多億元，到2001年達(dá)到138億元，2002年加上中央集中的所得稅增量，一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模僅為279億元，占中央本級(jí)財(cái)政收入的比重不足3%。

一般轉(zhuǎn)移支付既要力求規(guī)范，又要考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、成本差異等因素應(yīng)給予足夠重視。主要政策建議如下：

（一）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，資金數(shù)量極其有限，基本上屬于“扶貧”的性質(zhì)。擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源，有兩個(gè)途徑：

一是從每年中央集中的稅收增量中固定一定比例用于轉(zhuǎn)移支付。二是在專(zhuān)款上做文章。目前，各級(jí)對(duì)下專(zhuān)款都比較多，這種資金分配方式不符合規(guī)范的分稅制要求，一些專(zhuān)款的分配在很大程度上存在隨意性和“撒芝麻鹽”的問(wèn)題，實(shí)際上是專(zhuān)款不專(zhuān)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。有必要打破部門(mén)既得利益，對(duì)現(xiàn)有專(zhuān)款進(jìn)行徹底的清理和改革。改革后的專(zhuān)項(xiàng)撥款應(yīng)主要用于一些特殊項(xiàng)目，如救災(zāi)、扶貧、國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)，并與一般轉(zhuǎn)移支付等均衡撥款協(xié)調(diào)起來(lái)。

（二）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮結(jié)構(gòu)因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP構(gòu)成不同，對(duì)財(cái)政收入會(huì)產(chǎn)生直接影響。中央設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí)應(yīng)充分考慮產(chǎn)值結(jié)構(gòu)不同對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入測(cè)算造成的影響。例如，中央目前確立的一般轉(zhuǎn)移支付辦法是按照工業(yè)、批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)增加值和全國(guó)平均有效稅率計(jì)算的地方增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入，這其中沒(méi)有考慮到地方計(jì)稅產(chǎn)值中有相當(dāng)一部分為零稅率、低稅率產(chǎn)值，象黃金、白銀、食用植物油、飼料、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等。由于各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，其產(chǎn)值對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)能力便有差別，不考慮GDP的構(gòu)成，全國(guó)使用同一個(gè)看似公平的公式計(jì)算出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)收入，肯定與實(shí)際情況有很大差距，從而造成事實(shí)上的不公平。

（三）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮不同地區(qū)的成本差異問(wèn)題。中央設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算上要充分考慮不同地區(qū)支出成本的差異。例如山東是農(nóng)業(yè)大省，也是全國(guó)貧水地區(qū)之一農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全國(guó)實(shí)際支出數(shù)與耕地面積等相關(guān)指標(biāo)的比重簡(jiǎn)單計(jì)算的小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助支出等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)支出會(huì)低于實(shí)際水平，一定程度上脫離現(xiàn)實(shí)，不能夠真實(shí)反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、電等基本生活成本相對(duì)于內(nèi)陸省份要高，而這些都最終反映到財(cái)政對(duì)行政事業(yè)單位的正常經(jīng)費(fèi)支出上。因此，轉(zhuǎn)移支付方案還是應(yīng)適當(dāng)考慮基本服務(wù)成本的差異，區(qū)別不同省份制定不同的人員、公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，然后測(cè)算基本支出需求。

（四）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)對(duì)中央政策性減收增支有所考慮。對(duì)取消征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革、改造農(nóng)村中小學(xué)危房等中央統(tǒng)一政策要求，應(yīng)分別在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)予以統(tǒng)籌考慮，以增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付方案解決問(wèn)題的針對(duì)性和整體合理性。