第一篇：廣東新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀問(wèn)題與對(duì)策

廣東新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀問(wèn)題與對(duì)策

發(fā)布日期：2014-12-09 閱讀數(shù)：

內(nèi)容摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，廣東城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)化水平由1978年的16.3 %上升到2013年的67.76 %，城鎮(zhèn)的規(guī)模和人口不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口就業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化，社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，社區(qū)環(huán)境與生態(tài)建設(shè)較大改善。本文對(duì)廣東新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀特點(diǎn)、存在問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策。

關(guān)鍵詞: 新型城鎮(zhèn)化 現(xiàn)狀 問(wèn)題 對(duì)策

一、現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展處于較高水平。

廣東城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)20世紀(jì)末高速發(fā)展后，進(jìn)入21世紀(jì)達(dá)到較高水平。2000-2010年，廣東城鎮(zhèn)人口比重上升了10.52個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.05個(gè)百分點(diǎn)。2013年末,全省城鎮(zhèn)人口7212萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平為67.76 %，比全國(guó)高14.03百分點(diǎn)，分別高于江蘇、浙江、山東省3.65、3.76、14.01個(gè)百分點(diǎn)，僅低于京、津、滬三個(gè)直轄市。參照美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆城市化發(fā)展進(jìn)程三個(gè)階段的研究理論，目前廣東城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中后期的發(fā)展階段，珠江三角洲地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)84%，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的成熟階段。

（二）人口就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。

隨著廣東經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不斷提高，大量勞動(dòng)力從農(nóng)村涌向城鎮(zhèn)，從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成發(fā)生了很大改變，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重大幅度提高。2013年廣東全社會(huì)從業(yè)人員中，三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為2３：4２：35，二十多年間，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重下降了30多個(gè)百分點(diǎn)，而第二、三產(chǎn)業(yè)分別上升了15個(gè)百分點(diǎn)左右。從GDP構(gòu)成看，2013年全省三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為4.9：47.3：47.8，第一產(chǎn)業(yè)比重下降了近20個(gè)百分點(diǎn)，二、三產(chǎn)業(yè)分別上升了10個(gè)百分點(diǎn)，人口就業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化一致。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快。

在城鎮(zhèn)體系建設(shè)方面，全省已逐步形成珠江三角洲地區(qū)率先發(fā)展、東西兩翼穩(wěn)步發(fā)展、粵北地區(qū)加快發(fā)展的區(qū)域格局，以及大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。目前廣東有400萬(wàn)人口以上的特大城市2個(gè)，200-400萬(wàn)人城市2個(gè)，100-200萬(wàn)人城市7個(gè)，50-100萬(wàn)人城市6個(gè)，20-50萬(wàn)人城市4個(gè)，小城鎮(zhèn)1132個(gè)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地加大城鎮(zhèn)建設(shè)投入力度，城市市政公用設(shè)施日益完善，全省建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積30多萬(wàn)公頃，城市燃?xì)馄占奥?4.93%，城市自來(lái)水普及率97.62%，城市污水集中處理率為88.09%，人均城市道路面積13.42平方米，人均公園綠地面積15.82平方米，建成區(qū)綠化覆蓋率37.17%。統(tǒng)計(jì)表明，廣東城市污水集中處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率等指標(biāo)均高于全國(guó)水平。

（四）城鎮(zhèn)教育衛(wèi)生等公共服務(wù)水平提高。

城鎮(zhèn)普通中學(xué)在校學(xué)生人數(shù)由2000年的461萬(wàn)人增加到2013年的625萬(wàn)人，高等學(xué)校在校學(xué)生人數(shù)由2000年的30萬(wàn)人增加到2013年的171萬(wàn)人。廣東積極解決外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育的問(wèn)題，2012學(xué)年，廣東進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女300.6萬(wàn)人，有158.5萬(wàn)隨遷子女入讀義務(wù)教育階段公辦學(xué)校，占總數(shù)的52.7%。醫(yī)療衛(wèi)生方面，全省城鎮(zhèn)地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)機(jī)構(gòu)、床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員有較大幅度增加，人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源增加。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，2000年全省參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)3215.18萬(wàn)人，2013年末增加到4183萬(wàn)人；2000年參加全省醫(yī)療保險(xiǎn)5043.22萬(wàn)人，2013年達(dá)9179.75萬(wàn)人。

（五）城鎮(zhèn)化拉動(dòng)效應(yīng)明顯。

城鎮(zhèn)化發(fā)展拉動(dòng)廣東經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)居民收入的不斷提高。統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年廣東人均GDP達(dá)到58540元，比2010年增加13804元，增長(zhǎng)23.58%。城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定較快增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)水平不斷提高，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33090元，農(nóng)村居民人均純收入11669元，分別比全國(guó)高22.76%和31.17%；城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出24133元，農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出8343元，分別比全國(guó)高33.91%和25.91%。城市居民人均居住面積由2010年的34.13平方米提高到2013年的34.57平方米，農(nóng)村居民人均居住面積由2010年的29.23平方米增加到2013年的33平方米。城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為36.7%，農(nóng)村居民家庭為49.0 %，廣東城鎮(zhèn)家庭達(dá)到了相對(duì)富裕水平，農(nóng)村家庭已達(dá)到小康水平。

（六）粵東西北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。

十二五時(shí)期，隨著“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，粵東西北地區(qū)常住人口增速開(kāi)始快于珠三角，導(dǎo)致全省人口分布格局和城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)始發(fā)生改變。2013年粵東西北地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率分別為59.38%、40.45%和45.98 %,分別比2010年提高1.67、2.78和1.69個(gè)百分點(diǎn),同期珠三角地區(qū)提高1.31個(gè)百分點(diǎn)，粵東西北地區(qū)特別是粵西地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，省內(nèi)城鎮(zhèn)化水平差距開(kāi)始有所縮小。

二、存在主要問(wèn)題

廣東新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，伴隨城鎮(zhèn)人口大量增加和城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，出現(xiàn)不少問(wèn)題和矛盾，有的問(wèn)題和矛盾顯得相當(dāng)突出。

（一）大部分外來(lái)人口還不能享受本地的基本公共服務(wù)。

2010年第六次人口普查，全省6903萬(wàn)城鎮(zhèn)人口中，戶(hù)口不在本地的有3000多萬(wàn)人，外來(lái)人口占城鎮(zhèn)人口一半以上。近年來(lái)，盡管廣東在基本公共服務(wù)均等化和解決流動(dòng)人口權(quán)益方面做了大量工作，但由于廣東是外來(lái)農(nóng)民工最大的集中地，外來(lái)人口數(shù)量龐大，很多外來(lái)人口未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇。人力資源和社會(huì)保障部公報(bào)顯示，2.5億農(nóng)民工參保率還比較低，多數(shù)農(nóng)民工子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校，大部分地區(qū)未將農(nóng)民工納入住房保障對(duì)象，城鎮(zhèn)中外來(lái)人口與本地人口在基本公共服務(wù)方面還存在較大差異。一方面，在珠三角地區(qū)，由于無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)本地人口與外來(lái)人口新的二元矛盾；另一方面，在農(nóng)村地區(qū)，留守兒童、婦女和老人問(wèn)題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)新的問(wèn)題。

隨著外來(lái)務(wù)工人員經(jīng)濟(jì)收入的逐步提高，舉家遷移的情況增多，越來(lái)越多的外地小孩要在城鎮(zhèn)地區(qū)上學(xué)讀書(shū)，更多外地老年人要在城鎮(zhèn)安度晚年，外來(lái)人口集中珠三角城鎮(zhèn)地區(qū)，基本公共服務(wù)體系將面臨著更大的壓力。

（二）城鎮(zhèn)中外來(lái)人口收入水平和生活條件處于較差狀態(tài)。

目前，大量在城鎮(zhèn)中工作和生活的外來(lái)人口是從事一些較低層次的工作，勞動(dòng)強(qiáng)度較大，收入處于較低水平。其中，廣東農(nóng)民工平均每周工作時(shí)間達(dá)50個(gè)小時(shí)，農(nóng)民工的勞動(dòng)強(qiáng)度偏大，但農(nóng)民工的收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資水平。從居住條件看，多數(shù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)買(mǎi)不起房子，只能住在集體宿舍或出租屋，居住條件和生活環(huán)境處于較惡劣狀態(tài)。多數(shù)外來(lái)人口生活在城市底層，是處于“半市民化”狀態(tài)，融入城市的難度較大。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平有待提高。

由于大量人口聚集于珠三角地區(qū)以及珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)展和擴(kuò)大，導(dǎo)致大城市和珠三角人口過(guò)度集中，小城鎮(zhèn)發(fā)育不良。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)看，廣東小城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)人口的比重為24.19%，低于同期全國(guó)39.72%的平均水平和江蘇的36.32%、浙江的39.24%。廣東小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口增長(zhǎng)緩慢且規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，綜合承載能力不足，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。同時(shí)導(dǎo)致數(shù)量龐大的人口集中到大城市，使珠三角城市人口急劇膨脹，珠三角地區(qū)已成為全國(guó)人口最稠密的地區(qū)。人口大量集聚往往造成交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化、失業(yè)率上升等一系列大城市問(wèn)題的出現(xiàn)，給社會(huì)管理帶來(lái)較大壓力。

三、加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要目標(biāo)是穩(wěn)步提升鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，縮小戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口?！稄V東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中規(guī)劃，到2020年，全省將推動(dòng)1300萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及外來(lái)務(wù)工人員落戶(hù)，力爭(zhēng)全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到73%左右，著力推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化是廣東新型城鎮(zhèn)集化的首要任務(wù)。

（一）推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，加快農(nóng)民工和外來(lái)人口的融入。

健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)制度，實(shí)施差別化落戶(hù)政策，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)。各類(lèi)城鎮(zhèn)根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來(lái)人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，努力提高農(nóng)民工的素質(zhì)和能力，采取措施改善農(nóng)民工境遇，加快農(nóng)民工和個(gè)來(lái)人口融入城市的進(jìn)程。

（二）完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本公共服務(wù)。

加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施，增加基本公共服務(wù)供給，提升城市基本公共服務(wù)水平。按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶(hù)籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變。將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級(jí)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利；建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模布局，提高城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與管理水平。

優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。珠三角地區(qū)要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，構(gòu)建功能互補(bǔ)、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化發(fā)展格局；加快粵東西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)振興和城鎮(zhèn)體系的加快發(fā)展，粵東西北地區(qū)要堅(jiān)持走中心城市帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路子，要加快建設(shè)一批綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣城，發(fā)揮好縣城在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，推進(jìn)城市建設(shè)從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，提高城市管理服務(wù)水平，促進(jìn)改革創(chuàng)新，建立具有廣東特色的城鎮(zhèn)化現(xiàn)代治理體系。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。

新型城鎮(zhèn)化是“以城帶鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)保障水平，縮小城鄉(xiāng)生活水平和生產(chǎn)條件的差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸；加快公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

供稿單位：農(nóng)村處

撰

稿：黃春紅

第二篇：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與思考

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與思考

作者：龔關(guān) 來(lái)源：人民論壇 添加日期：14年04月10日

【摘要】我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快車(chē)道，但當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍然受到眾多因素的影響和制約，如何克服和解決這些問(wèn)題成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵任務(wù)。文章在闡述中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中所暴露出的問(wèn)題，并提出了推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展的政策性建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 發(fā)展經(jīng)驗(yàn) 政策建議

城鎮(zhèn)化兩次出現(xiàn)在黨的十八大報(bào)告中，一次出現(xiàn)在全面建設(shè)小康社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的相關(guān)章節(jié)中，強(qiáng)調(diào)讓工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為全面建設(shè)小康社會(huì)的載體；另一次出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的相關(guān)章節(jié)中，指出城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)。決策層對(duì)城鎮(zhèn)化給予如此高度的關(guān)注，恰恰說(shuō)明城鎮(zhèn)化在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)踐中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程回顧

1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，第一階段為1978～1992年，該階段的城鎮(zhèn)化以農(nóng)村改革為起點(diǎn)，以全面開(kāi)放為主要?jiǎng)恿Γ?984年，國(guó)家出臺(tái)了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的政策，開(kāi)啟了政府對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)政策的改革。城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至27.5%；第二階段為1992～2002年，該階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化為起點(diǎn)，以城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)化為主要?jiǎng)恿Γ朔顺鞘薪ㄔO(shè)資金不足和就業(yè)容納能力低的限制，城鎮(zhèn)化率從27.5%上升到39.1%；第三階段為2002～2012年，該階段的城鎮(zhèn)化以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為基礎(chǔ)，以政府經(jīng)營(yíng)土地為主要?jiǎng)恿?，多元化協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式成為指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方針，城鎮(zhèn)化率從39.1%上升到51.3%。①

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展至今，呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：第一，城鎮(zhèn)化水平依然很落后。主要表現(xiàn)為兩個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象：一是我國(guó)人均GDP對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于世界大多數(shù)國(guó)家，只處于中游水平。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率接近85%。而人均收入與我國(guó)相近的國(guó)家城鎮(zhèn)化率也在60%以上。二是按照霍利斯·錢(qián)納里的理論，一國(guó)的工業(yè)化率達(dá)到30%時(shí)，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到40%左右；工業(yè)化率達(dá)到40%時(shí)，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。目前我國(guó)的工業(yè)化率已經(jīng)接近40%，但城鎮(zhèn)化率才剛剛突破51%，同等工業(yè)化水平下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率比世界平均水平低20%左右。②

第二，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍越高。中國(guó)城鎮(zhèn)化率較高的省份主要是由大部分東部地區(qū)構(gòu)成，尤以環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)顯得更為突出，中部較發(fā)達(dá)的省份如黑龍江、湖北等地的城鎮(zhèn)化率也超過(guò)了全國(guó)平均水平，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢，其城鎮(zhèn)化水平也相對(duì)較低，僅有重慶的城鎮(zhèn)化率超過(guò)了全國(guó)平均水平。③

第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度普遍較慢。2002～2011年，中國(guó)31個(gè)省市的城鎮(zhèn)化率平均增速為1.35%，江蘇增速最快，年均增速超過(guò)2%，而北京年均增速為0.52，上海僅增長(zhǎng)0.04%；中部地區(qū)中發(fā)展最慢的黑龍江和吉林兩省，其城鎮(zhèn)化增速也超過(guò)了全國(guó)平均水平；除了西藏和新疆兩省之外，其西部各省的年均增速超過(guò)平均水平。

美、日城鎮(zhèn)化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

雖然美國(guó)、日本已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的后期，但他們?cè)诔擎?zhèn)化進(jìn)程中所走過(guò)的道路，可為我們提供許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)是城鎮(zhèn)化水平較高的國(guó)家之一，2011年，其城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)85%，基本達(dá)到城鄉(xiāng)一體化。美國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，沒(méi)有單

一、孤立地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，而是注重城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條以工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化為城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在動(dòng)力的內(nèi)涵式發(fā)展道路。

一是通過(guò)工業(yè)化引導(dǎo)大量勞動(dòng)力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)，通過(guò)人口和產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生增長(zhǎng)模式，為城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展提供了活力。

三是通過(guò)信息化用產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造來(lái)提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。此外，美國(guó)在其城鎮(zhèn)化過(guò)程中既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，也重視政府的宏觀調(diào)控作用，把市場(chǎng)和政府調(diào)控相結(jié)合，推行雙輪驅(qū)動(dòng)政策。

2011年日本城市人口占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)91.1%，城市化程度非常高，位居世界前列。日本城市化突飛猛進(jìn)的原因主要有兩個(gè)方面：

一是同其他發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，日本也是以工業(yè)化的發(fā)展推動(dòng)城市化的進(jìn)程。從20世紀(jì)50年代至70年代，日本工業(yè)的快速發(fā)展使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，從而有力地推進(jìn)了城市化的發(fā)展。城市化率與人均GDP和工業(yè)產(chǎn)值相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。但是日本在進(jìn)入城市化飽和階段之后，第三產(chǎn)業(yè)逐步取代了傳統(tǒng)工業(yè)成為城市化進(jìn)程中的主要推動(dòng)力，城市也隨之由產(chǎn)品制造中心轉(zhuǎn)向金融、信息、服務(wù)中心。

二是政府政策的有效支持。自20世紀(jì)六十年代起，日本形成了以東京、大阪、名古屋三大都市圈為主導(dǎo)的城市群，集中了日本70%的人口，為了解決日益緊張的資源、交通等問(wèn)題，日本政府頒布了《青年振興法》、《促進(jìn)不發(fā)達(dá)區(qū)域發(fā)展法》、《促進(jìn)新工業(yè)城市建設(shè)法》等一系列政策，這些政策的出臺(tái)有力的推動(dòng)了日本城市群的均衡發(fā)展，東京人口占日本總?cè)丝诘谋壤饾u下降的23%。在此期間，日本政府還加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，從1960

年的841億元增加到1975年的9685億日元，日本農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，生產(chǎn)效率和收入水平的大幅提高，使得更多勞動(dòng)力愿意離開(kāi)農(nóng)村，到2012年，日本20%以上的人生活在農(nóng)村，但農(nóng)民只占到全國(guó)居民的4%。富裕的勞動(dòng)力為城市發(fā)展提供了可靠的保證。④

城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中所暴露的主要問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛能有限。2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.3%，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%以上的城鎮(zhèn)化率相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平仍然很低。大部分學(xué)者、官員普遍認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城尋找工作，中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)二十年仍然可以保持8%的增長(zhǎng)速度。但是假如中國(guó)的城鎮(zhèn)化數(shù)字并不像官方公布的那樣會(huì)有更多年輕人進(jìn)城務(wù)工，那中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的增長(zhǎng)點(diǎn)又在何方？目前官方統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率是按常住人口劃分的，城鎮(zhèn)人口包括戶(hù)籍人口和城鎮(zhèn)常住人口（居住超過(guò)6個(gè)月）。這種劃分方式，一方面容易忽略城市流動(dòng)人口，少算城市人口；另一方面容易混淆農(nóng)村全職和兼職人口，多算農(nóng)村人口。如果城鎮(zhèn)化不以常住人口的概念來(lái)劃分，而是以“城鎮(zhèn)非就業(yè)人口”加上“全國(guó)非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口”除以總?cè)丝趤?lái)計(jì)算城鎮(zhèn)化率，則2011年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%，這就意味著未來(lái)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)向前的動(dòng)力比較有限。

勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力下降。衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力大小，關(guān)鍵是看制造業(yè)和服務(wù)業(yè)能為農(nóng)民進(jìn)城提供多少就業(yè)崗位。2011年我國(guó)三大產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員分別為2.66億人、2.25億人和2.72億人，從占比來(lái)看，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人數(shù)偏低，農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)過(guò)高。從市場(chǎng)需求來(lái)看，制造業(yè)需求最多，批發(fā)零售和住宿餐飲次之。在制造業(yè)中，工程師和高級(jí)技工的職位需求大幅高于各行業(yè)平均值，這表明我國(guó)制造業(yè)正由過(guò)去的勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的知識(shí)密集型，對(duì)員工的技術(shù)能力要求不斷提高，農(nóng)村勞動(dòng)力要想進(jìn)入制造業(yè)必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的技能培訓(xùn)。此外，由于國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本的不斷上升，美國(guó)提出制造業(yè)回流計(jì)劃，越南等東南亞國(guó)家開(kāi)始和中國(guó)爭(zhēng)奪勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的市場(chǎng)，這些外圍因素均導(dǎo)致未來(lái)中國(guó)制造業(yè)的吸收能力大幅下降。⑤

失地農(nóng)民就業(yè)難。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市面積逐漸擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為非農(nóng)業(yè)用地，造成大量農(nóng)民失去土地。土地征用1至3年之后，60%的補(bǔ)償款被農(nóng)民用于建房、還貸、醫(yī)療消費(fèi)、治病和消費(fèi)。高中文化程度以下的農(nóng)民仍然占據(jù)了很大一部分比例，因此失去土地之后，他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能也就失去了用武之地，在城市尋求工作也會(huì)更加困難，失地就等于失業(yè)。因此如何讓眾多失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)自然成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟需解決的難題之一。⑥

夾心層的新一代農(nóng)民工處境艱難。流動(dòng)的農(nóng)民工人口是中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要演變?nèi)后w。最早一批的農(nóng)民工大多只是城市的過(guò)客，他們接受最臟、最累、最危險(xiǎn)的工作，省吃?xún)€用往農(nóng)村老家寄錢(qián)，對(duì)他們來(lái)講，家才是自己的歸宿。而現(xiàn)在占主導(dǎo)地位的新一代農(nóng)民工，他們的受教育水平遠(yuǎn)高于上一代農(nóng)民工，他們期望能留在城市生活，改變祖祖輩輩面朝黃土背朝天的農(nóng)民身份。但他們需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)情況是：

一方面，與城市勞動(dòng)力相比，他們的教育水平仍然很低，缺乏繼續(xù)教育和技術(shù)培訓(xùn)所需要的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)承受力，再加上戶(hù)籍制度的限制、低工資和社會(huì)保障的缺乏以及高房?jī)r(jià)讓他們無(wú)法在城市安身立命；另一方面，他們普遍缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，讓他們回家務(wù)農(nóng)已經(jīng)不太可能。因此，為新生代農(nóng)民工提供技能培訓(xùn)并積極引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的巨大挑戰(zhàn)之一。⑦

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政策建議

推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善戶(hù)籍管理制度。戶(hù)籍制度改革是城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，大城市提供的福利和公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小城市，假如可以找到解決進(jìn)城農(nóng)民戶(hù)籍問(wèn)題的有效路徑，無(wú)疑將極大的推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，要求一線大城市開(kāi)放戶(hù)籍幾乎不可能，因?yàn)檫@將帶來(lái)巨大的財(cái)政支出，地方政府根本無(wú)力承擔(dān)如此巨大的開(kāi)支。地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，中央政府不會(huì)給予更多的幫助，均以本轄區(qū)戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)，所以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市新增的流動(dòng)人口，會(huì)給地方帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，例如基本養(yǎng)老金、教育支出等。如果現(xiàn)有的財(cái)稅體制不做重大調(diào)整、戶(hù)籍不開(kāi)放，那么未來(lái)沒(méi)有多少農(nóng)民愿意去城鎮(zhèn)發(fā)展，為此，中央政府在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)考慮當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口狀況，調(diào)整縱向、橫向的財(cái)政關(guān)系。⑧

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)和支點(diǎn)是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，集約、高效的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的必要條件之一。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，使城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)：一是要保證國(guó)家糧食安全，二是通過(guò)提高土地的產(chǎn)出能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)提高農(nóng)民收入和財(cái)富。發(fā)展我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是推進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)、完善生產(chǎn)模式、加快產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，具體表現(xiàn)為土地規(guī)?；?，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、養(yǎng)殖（種植）規(guī)?；?、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品深加工。通過(guò)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，大幅提高土地利用能力，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供起點(diǎn)。

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，工業(yè)化的大幅提高會(huì)極大促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，根據(jù)各地資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)的不同，因地制宜的發(fā)展工業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善工業(yè)布局，增加就業(yè)崗位，使城鎮(zhèn)化與工業(yè)化達(dá)到良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工業(yè)化主要包括兩個(gè)方面：一是根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、區(qū)位特征等條件，發(fā)展符合本地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)空間。二是制造業(yè)的轉(zhuǎn)移與升級(jí)，中西部地區(qū)利用資源和勞動(dòng)力的比較優(yōu)勢(shì)，承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而東部地區(qū)則應(yīng)該從低端制造業(yè)向高端制造業(yè)轉(zhuǎn)變，尤其是向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展一定要有服務(wù)業(yè)的發(fā)展作為支撐，否則會(huì)出現(xiàn)偏低城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。如我國(guó)西部城鎮(zhèn)化率偏低，服務(wù)業(yè)落后也是主因之一。⑨無(wú)論是上文提到的美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是中等收入國(guó)家，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化水平在不斷上升的過(guò)程中，服務(wù)業(yè)在這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的比重也是逐步提高，美國(guó)和日本在80年代表現(xiàn)的更加明顯。2011年我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP比重僅為43.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界平均水平和同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)體，而我國(guó)城鎮(zhèn)化率也僅為51.3%。因此，城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是我國(guó)大力發(fā)展服務(wù)業(yè)的過(guò)程，服務(wù)業(yè)對(duì)就業(yè)的吸納能力遠(yuǎn)高于工業(yè)和農(nóng)業(yè)，而且人均資源消耗量比較低，因此必須大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。人口聚集也必然會(huì)推動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，隨著大量人口從農(nóng)村進(jìn)入到城市，餐飲、娛樂(lè)、商業(yè)、交通等生活性服務(wù)業(yè)的需求都會(huì)大幅增加。

努力提高農(nóng)民工的技能水平。農(nóng)民工技能水平的提升和綜合素質(zhì)的提高是發(fā)展城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)保障。只有從制度上保證、政策上支持、內(nèi)容上創(chuàng)新、建立農(nóng)民工培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，才能從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工技能水平的提高。一是從中央到地方各級(jí)政府應(yīng)該制定有關(guān)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的法律法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的法律化、制度化。二是加大培訓(xùn)的財(cái)政投入力度，建立農(nóng)民工專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)基金，并引進(jìn)社會(huì)資金投入到農(nóng)民工的培訓(xùn)中來(lái)。有條件的地方可以免費(fèi)幫助初中畢業(yè)的學(xué)生到正規(guī)的職業(yè)技術(shù)學(xué)校參加一年或者更長(zhǎng)時(shí)間的職業(yè)教育培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。三是建立農(nóng)民工培訓(xùn)就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)。全面、及時(shí)公布勞動(dòng)力市場(chǎng)需求狀況的信息，幫助農(nóng)民工有針對(duì)性的選擇培訓(xùn)內(nèi)容，并為農(nóng)民工提供法律法規(guī)上的政策咨詢(xún)、就業(yè)指導(dǎo)和企業(yè)介紹服務(wù)。只有解決好農(nóng)民工的技能培訓(xùn)問(wèn)題，才能更好的促進(jìn)工業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者為河南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生）

【注釋】

①李浩：“城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%的國(guó)際現(xiàn)象觀察—兼論中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及思考”，《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2013年第1期。

②簡(jiǎn)新華，黃錕：“中國(guó)城鎮(zhèn)化水平和速度的實(shí)證分析與前景預(yù)測(cè)”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2010年第3期。

③曹文莉，張小林，潘義勇，張春梅：“發(fā)達(dá)地區(qū)人口、土地與經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度研究”，《中國(guó)人口資源與環(huán)境》，2012年第2期。

④劉立峰：“對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中若干問(wèn)題的思考”，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2013年第5期。

⑤李靜，劉英基：“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的服務(wù)業(yè)就業(yè)吸納能力的實(shí)證分析—以山東省為例”，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2011年第10期。

⑥朱莉芬，黃季焜：“城鎮(zhèn)化對(duì)耕地影響的研究”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第2期。⑦溫鐵軍，溫厲：“中國(guó)的?城鎮(zhèn)化?與發(fā)展中國(guó)家城市化的教訓(xùn)”，《中國(guó)軟科學(xué)》，2007年第7期。

⑧張翼：“農(nóng)民工?進(jìn)程落戶(hù)?意愿與中國(guó)近期城鎮(zhèn)化道路的選擇”，《中國(guó)人口學(xué)》，2011年第2期。

⑨王娟：“西部地區(qū)加快城鎮(zhèn)化體制和政策研究—以成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)為例”，觀經(jīng)濟(jì)研究》，2011年第2期。

《宏

第三篇：我國(guó)城鎮(zhèn)化土地利用的現(xiàn)狀、問(wèn)題、與對(duì)策

我國(guó)城鎮(zhèn)化土地利用的現(xiàn)狀、問(wèn)題、與對(duì)策

摘 要：通過(guò)分析我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的現(xiàn)狀，指出我國(guó)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用中的主要矛盾和需要解決的問(wèn)題，提出其應(yīng)對(duì)措施，并指出土地整理是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效方法，強(qiáng)調(diào)只有做到在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須用地的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化進(jìn)程、耕地保護(hù)、土地整理

一、對(duì)城鎮(zhèn)化的基本認(rèn)識(shí)

城鎮(zhèn)化是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步而產(chǎn)生的農(nóng)村和城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互動(dòng)和重組的過(guò)程。城鎮(zhèn)化意味著城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市人口的增多，意味著社會(huì)投資向工商業(yè)的比重加大。土地作為一種必要的生產(chǎn)要素，由于其本身的稀缺性，也會(huì)由農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。推進(jìn)城市化進(jìn)程，加快城市發(fā)展已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。城市化的發(fā)展必然會(huì)使城市數(shù)量增加和用地規(guī)模的擴(kuò)大。

二、城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

二十一世紀(jì)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合也進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期。作為城市與農(nóng)村結(jié)合的過(guò)渡，城鄉(xiāng)結(jié)合是城市的邊緣區(qū)，也是農(nóng)村的邊緣區(qū)，市城鄉(xiāng)用地的焦點(diǎn)區(qū)域和城市擴(kuò)增的前沿陣地，也是城鄉(xiāng)用地矛盾最為激烈的集中區(qū)。城鄉(xiāng)二元制土地管理制度造成部分地區(qū)無(wú)管制，部分地方雙管制等矛盾普遍存在。由此引發(fā)土地利用無(wú)序現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)有：違法占地、亂占亂用、黑市交易、規(guī)劃失控、管理混亂、污染嚴(yán)重等等，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧都產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

三、我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地利用存在的問(wèn)題

我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用的問(wèn)題人口多、人均耕地少、耕地后備資源不足是我 國(guó)的基本國(guó)情。我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中土地利用面臨的突出問(wèn)題：

一方面人 口不斷增加，為確保糧食安全，解決十幾億人口吃飯問(wèn)題，現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不能再減少 ；

另一方面，我國(guó)正處在工業(yè)化中期，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè) 的發(fā)展及工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，不可避免地還要 占用部分土地，而宜耕后備土地資源的開(kāi)發(fā)又受到數(shù)量少、質(zhì)量差、開(kāi)墾難度大和生態(tài)環(huán)境等諸多 因素的限制，潛力十分有限。土地利用問(wèn)題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心問(wèn)題之一，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐加快，小城鎮(zhèn)數(shù)量猛增，伴隨而來(lái)的土地利用矛盾和問(wèn)題越來(lái)越突出，并逐漸成為小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展不可忽視的制約因素 城鎮(zhèn)化發(fā)展帶給土地利用的問(wèn)題具體表現(xiàn)：

1、耕地?cái)?shù)量減少耕快。隨著人口的增加，耕地減少，人地矛盾突出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平提高，使建設(shè)用地、工礦企業(yè)用地、交通拓展用地、農(nóng)村私房建設(shè)不斷增加，不僅占用了一定數(shù)量的耕地，且多數(shù)用地為優(yōu)質(zhì) 良田。

2、土地浪費(fèi)嚴(yán)重。土地利用不合理現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用方式單一，經(jīng)營(yíng)管理粗放，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民在強(qiáng)大的負(fù)擔(dān)面前，面對(duì)經(jīng)濟(jì)效益低下，棄耕、拋荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3、耕地質(zhì)量下降。重用輕養(yǎng)，短期行為明顯，對(duì)農(nóng)用地的投入減少，加之局部地區(qū)的水土流失，部分災(zāi)毀耕地難以得到及時(shí)恢復(fù)，進(jìn)一步加劇了耕地總體質(zhì)量惡化。

4、土地利用規(guī)劃相對(duì)滯后，我國(guó)小城鎮(zhèn) 的大發(fā)展早，而我國(guó)的土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施工作則相對(duì)較慢國(guó)家土地管理局成立之后，且長(zhǎng)期缺乏嚴(yán)密科學(xué)規(guī)范，與城市規(guī)劃脫節(jié)，土地利用規(guī)劃缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、指導(dǎo)性和實(shí)效性。土地利用規(guī)劃的滯后是目前我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè) 中缺乏統(tǒng)籌和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，遍地開(kāi)花，盲目貪大求全，追求高標(biāo)準(zhǔn)，造成小城鎮(zhèn)用地規(guī)模失控的重要原因之一

5、偏重規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致土地資源粗放利用嚴(yán)重。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，各地一窩蜂建開(kāi)發(fā)區(qū)、新區(qū) 但囿于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力，許多開(kāi)發(fā)區(qū)資金、項(xiàng) 目不到位，致使大量土地“ 圈而不用”，土地長(zhǎng)期閑置。部分地區(qū)雖然開(kāi)發(fā)項(xiàng) 目得到落實(shí)，但由于地價(jià)低廉，因而建設(shè)用地大手大腳。在城鎮(zhèn)規(guī)劃中對(duì)于工業(yè)、商業(yè)、住宅等各功能區(qū)分布不合理，混雜現(xiàn)象很普遍。對(duì)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)重視不夠，生活環(huán)境反而較大城市差。

6、建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)不合理。目前我國(guó)大多數(shù)小城鎮(zhèn)在用地結(jié)構(gòu)方面普遍存在居住用地比重過(guò)大、公共設(shè)施用地和綠化比重偏少、公共服務(wù)設(shè)施配套不完善等問(wèn)題。在小城鎮(zhèn)用地 布局方 面，存 在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊和小城鎮(zhèn)布局過(guò)于分散、城鎮(zhèn)內(nèi)部道路建設(shè)不規(guī)范、功能分區(qū)不明顯、建筑密度和容積率低、建筑物布局零亂等問(wèn)題，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)土地用地結(jié)構(gòu)不合理、土地利用率低下、城市集聚效益降低、生態(tài)環(huán)境較差、城市的自然人文景觀缺少特色。

7、城鎮(zhèn)建設(shè)占用影響了耕地保護(hù)和糧食安全。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地越來(lái)越嚴(yán)重，依賴(lài)耕地的糧食生產(chǎn)及其引發(fā)的糧食安全再次受到國(guó)人關(guān)注。1996—2005年間全國(guó)糧食總產(chǎn)量除在1998年達(dá)到歷史最高的51 229．53萬(wàn)噸后，一直處于下降態(tài)勢(shì)，并于2003年達(dá)到20世紀(jì)90年代以來(lái)的最低谷(43 069．53萬(wàn)噸)，2004年后開(kāi)始緩慢恢復(fù)，但總體上來(lái)說(shuō)，1996～2005年間全國(guó)糧食總產(chǎn)仍以下降為主。雖然糧食生產(chǎn)影響因素很多，但在糧食生產(chǎn)技術(shù)未出現(xiàn)較大革新之前，耕地面積減少毫無(wú)疑問(wèn)是引起糧食產(chǎn)量下降的最主要原因之一。

四、我國(guó)城鄉(xiāng)化土地利用的對(duì)策

作為民生之本、發(fā)展之基和財(cái)富之母，土地利用所產(chǎn)生的社會(huì)財(cái)富應(yīng)該為相關(guān)當(dāng)事人所公平分享，否則將有損持續(xù)發(fā)展之土地基礎(chǔ)，也有違和諧社會(huì)建設(shè)初衷。

1、建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系。

地資源是有限的，如何利用有限的土地資源是有關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事。尤其足我圈這樣疆土廣大的國(guó)家，更應(yīng)該重視有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)利用土地，結(jié)合各地的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，進(jìn)行總體規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)土地資源。小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅關(guān)系到自身發(fā)展，而且事關(guān) 區(qū)域乃至全國(guó)人 口、資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局。小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要因地制宜、科學(xué)選擇以充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，而且要始終堅(jiān)持法定的規(guī)劃原則。以小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng) 田保護(hù)規(guī)劃為龍頭，以區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)、合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模 和布局。這就需要在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展 的引導(dǎo)和調(diào)控作用，堅(jiān)持用途管制制度，在節(jié)約、集約用地 的同時(shí)，加大土地整理力度，努力促進(jìn)農(nóng)村人 口向小城鎮(zhèn)集 中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集 中，耕地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集 中，使原來(lái)分散的小企業(yè)經(jīng)過(guò)搬遷，舊村莊經(jīng)過(guò)撤并復(fù)墾出一定數(shù)量的耕地。根據(jù)《 中華人民共和國(guó)土地管理法》 的規(guī)定，在我 國(guó)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)按照原則編制 ： ①?lài)?yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè) 占用農(nóng)用地； ②提高土地利用率； ③統(tǒng)籌安排各類(lèi)、各區(qū)域用地 ； ④保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用； ⑤占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。此外，下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一

級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，而城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng) 當(dāng)符合 國(guó)家規(guī)定 的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不 占或者盡量少 占農(nóng)用地。城市的總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn) 的規(guī)劃，應(yīng) 當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定 的建設(shè)用地規(guī)模。依據(jù)以供給確定需求和用途管制制度，自上而下、層層控制，有選擇、有重點(diǎn)、合理有序地漸進(jìn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。在城鄉(xiāng)用地總量的調(diào)控上必須做到農(nóng)村居 民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地大于城鎮(zhèn)建設(shè) 占用耕地。過(guò)去雖也這樣強(qiáng)調(diào)，但完成的并不好。建議新規(guī)劃應(yīng)大力開(kāi)展農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作，在農(nóng)村居民點(diǎn)整理上要引人激勵(lì)機(jī)制，一是允許新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)用于農(nóng)村居 民點(diǎn)整治(不應(yīng)再過(guò)于強(qiáng)調(diào)出耕地 比率)，二是城鎮(zhèn)用地指標(biāo)與農(nóng)村居民點(diǎn)整理指標(biāo)應(yīng)直接掛鉤，農(nóng)村居民點(diǎn)整理新增耕地，經(jīng)批準(zhǔn)后可直接轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)發(fā)展 占用耕地指標(biāo)。在編制完善土地利用總體規(guī)劃的同時(shí)，樹(shù)立城鄉(xiāng)用地規(guī)劃一體化的觀念，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃納入村鎮(zhèn)居民點(diǎn)體系規(guī)劃之中，并充分考慮村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃的影響和制約作用，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延式發(fā)展規(guī)模，用地粗放、浪費(fèi)土地和亂 占、濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道

2、堅(jiān)持注重土地?cái)?shù)量增加和質(zhì)量提高并重。

在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，應(yīng)力爭(zhēng)耕地?cái)?shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡不是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡。首先，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)能制定出相應(yīng)的可操作 的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循 ； 其次，應(yīng)對(duì)整理增加的耕地進(jìn)行地力鑒定。凡是對(duì)整理對(duì)象的土地其適宜性評(píng)價(jià)為不宜用作耕地的土地，政府部門(mén)不應(yīng)投資對(duì)其進(jìn)行整理 ； 凡是通過(guò)土地整理，用作補(bǔ)充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地是不相對(duì)等的，政府部 門(mén)在驗(yàn)收時(shí)堅(jiān)決不予驗(yàn)收合格。

3、實(shí)施土地用途之間的置換。

農(nóng)用地之間置換。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，按照土地利用總體規(guī)劃分區(qū)實(shí)施土地用途管制的要求，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置農(nóng)用地資源，對(duì)開(kāi)發(fā)整理出的土地能作為耕地的不得用于其他用途，通過(guò)土地置換，應(yīng)把 園地、林地、漁池和建設(shè)用地按土地用途分區(qū)重新配置，采取園地、林地上山，漁池下灘等措施。

建設(shè)用地之間的置換。將零星分散于耕地中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工礦用地，通過(guò)土地置換，調(diào)整到舊村改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)閑置土地內(nèi)，提高建設(shè)用地的利用效率。建設(shè)用地與農(nóng)用地之間的置換。按照土地利用總體規(guī)劃，在確保項(xiàng) 目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，并力爭(zhēng)有所增加，質(zhì)量有所提高的前提下，鼓勵(lì)農(nóng) 民在中心村、集鎮(zhèn)集 中建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搬遷入工業(yè)小區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地圈內(nèi)選址建設(shè)。新址 占地面積應(yīng)少于舊址面積，不得 占用基本農(nóng) 田，確需占用耕地的，經(jīng)縣級(jí)以上土地行政主管部門(mén)調(diào)查核實(shí)和批準(zhǔn)，可以與騰出采的舊址(如舊宅、舊地)整理后增加的耕地進(jìn)行置換，其建設(shè)用地可以不 占用建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)

因地制宜，科學(xué)地選擇區(qū)域小城鎮(zhèn)發(fā)展模式和用地模式小城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上的綜合體現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程 中，由于小城鎮(zhèn)所處的 自然條件和地理區(qū)位條件的優(yōu)劣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在著明顯的階段性、區(qū)域差異性和等級(jí)體系特征。從 區(qū)位因素分析，目前我國(guó)城鎮(zhèn)可以歸納為位于大中城市郊區(qū)的“ 城郊型”，位于重要交通干線或重要交通干線

交叉部位的“ 交通型”，位于邊境線附近的“ 邊界型”，以及若干類(lèi)型兼而有之的“ 復(fù)合型” 4 種類(lèi)型。從形成的動(dòng)因分析，有通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倔起而逐步發(fā)展起來(lái)的“ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型”，有通過(guò)外來(lái)加工發(fā)展起來(lái) 的“ 加工貿(mào)易型”，有商業(yè)貿(mào)易集散地發(fā)展起來(lái) 的“ 商貿(mào)集散地型”，還有依托發(fā)達(dá)的工業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái) 的“ 支柱產(chǎn)業(yè)型” 等。不同類(lèi)型的小城鎮(zhèn)遵循不同的客觀發(fā)展規(guī)律，對(duì)應(yīng)不同的土地政策和土地利用模式； 不同類(lèi)型的小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求特征區(qū)別對(duì)待

結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 中都 占有極其重要的地位，二者之間既相互制約又相互促進(jìn)，在實(shí)際工作 中要注意處理好耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)化兩者之間的關(guān)系，做到健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。只有解決我國(guó)“ 吃飯” 與“ 建設(shè)” 的用地矛盾，加大土地整理的力度，做到在保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須用地的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段正面臨日益嚴(yán)重的土地利用問(wèn)題，而對(duì)這些問(wèn)題從主客觀方面進(jìn)行原因探析，進(jìn)而采取有利于問(wèn)題解決的針對(duì)性措施，對(duì)于穩(wěn)固城鎮(zhèn)化的土地資源基礎(chǔ)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展乃至確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展都不無(wú)裨益，這也正是我們接下來(lái)將要開(kāi)展的工作。

第四篇：全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題及對(duì)策

全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題及對(duì)策

黨的“十八大”把新型城鎮(zhèn)化提到一個(gè)新的高度。今年的“兩會(huì)”再次聚焦城鎮(zhèn)化，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化這一重大命題引發(fā)了代表委員們的熱議。種種政策信號(hào)表明，城鎮(zhèn)化已成為黨和各級(jí)政府關(guān)注的重中之重和新一屆政府的重要政策著力點(diǎn)，并將成為中國(guó)未來(lái)十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的核心國(guó)家戰(zhàn)略。

如何在新的形勢(shì)下，更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的一項(xiàng)緊迫工作，也是改善民生的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。然而，新型城鎮(zhèn)化不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。城鎮(zhèn)化具有實(shí)施周期長(zhǎng)、涉及范圍廣的特點(diǎn)，且城鎮(zhèn)化是一個(gè)立體的系統(tǒng)工程，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是一個(gè)點(diǎn)的項(xiàng)目，僅僅是城鎮(zhèn)化建設(shè)周期中的一部分。首先，新型城鎮(zhèn)化包括四大方式的轉(zhuǎn)變，即引進(jìn)新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造新的生活方式，倡導(dǎo)新的思維方式，提倡新的行為方式。最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能完備，商務(wù)交通便捷，綠色低碳智能，安全安定和諧，居民就業(yè)充分，充滿(mǎn)激情活力的新城鎮(zhèn)。其次，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)原則是以人為本。既要有產(chǎn)業(yè)支撐，通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，使進(jìn)城的農(nóng)民有穩(wěn)定的工作和收入，又要有基本保障，有發(fā)展機(jī)會(huì)，使城鎮(zhèn)的新老居民能共享發(fā)展的成果。

因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不能以傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)思維和規(guī)則來(lái)認(rèn)識(shí)或者指導(dǎo)，否則就很容易走入誤區(qū)盲道，失去實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的意義。也就是說(shuō)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，需要從意識(shí)上和行為上進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，并且建立與之相適應(yīng)的配套政策，使參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的各方主體能夠更好地發(fā)揮其作用。

當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的問(wèn)題

（一）對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的片面理解，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人們感受最為直觀的就是寬闊筆直的馬路、鱗次櫛比的高樓大廈和整齊的綠化帶，還有不斷飛漲的房?jī)r(jià)。為此不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)的疊加。同時(shí)，城鎮(zhèn)化是一個(gè)新事物，不同于城市化，尚缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的規(guī)范可供借鑒和運(yùn)用。這些現(xiàn)狀造成了許多政府官員對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解，使得不少人戴著有色眼鏡看待城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

這種理解是非常片面的。實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施

和房地產(chǎn)這些硬件建設(shè)，但還需要更多的軟件，包括區(qū)域發(fā)展的定位和功能布局，政策的創(chuàng)新和環(huán)境的打造，產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育，農(nóng)民的就業(yè)和收入多元化設(shè)計(jì)等。硬件如何打造，要根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和策劃定位來(lái)確定。

不一樣的區(qū)域發(fā)展定位，就會(huì)有不一樣的功能布局。在美國(guó)，紐約和硅谷的路網(wǎng)和房子就相差很大。紐約的房子都是緊挨著，容積率很高；而硅谷的房屋整體就非常開(kāi)闊。紐約作為一個(gè)資本和智力高度集中的地方，資源的利用需要更高效。因此房屋樓宇就必須要往上走，聚集在一起。但在這種環(huán)境下人會(huì)感覺(jué)到緊張和壓抑，難以激發(fā)創(chuàng)造性和靈感。要形成硅谷則需要考慮到硬件的高密度會(huì)對(duì)人的思維開(kāi)拓造成不良影響。

（二）政府的短期行為，造成企業(yè)投機(jī)行為

目前發(fā)生在政府部門(mén)尤其是地市級(jí)政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到兩年），與區(qū)域發(fā)展周期不匹配。如桂林市，據(jù)統(tǒng)計(jì)該市地市合并十年分別已換五位書(shū)記市長(zhǎng)，平均任期不到兩年。另外，前后任官員執(zhí)政意圖缺乏連續(xù)性的現(xiàn)象普遍存在。二是考核政府的主要手段體現(xiàn)在GDP上。這種考核方式與構(gòu)建服務(wù)型政府是背道而馳的，它從本質(zhì)上將服務(wù)型政府改為了經(jīng)營(yíng)性政府，驅(qū)使政府官員為了晉升盲目追求GDP，大搞形象工程，與民爭(zhēng)利，與企業(yè)爭(zhēng)利。近年，雖然部分省份主動(dòng)降低了GDP增幅目標(biāo)，但其核心依舊是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。2010年，國(guó)務(wù)院雖然印發(fā)了《關(guān)于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕46號(hào)），旨在推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。但與之相配套的干部考核機(jī)制卻沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)施效果勢(shì)必有限。如此，也就必然導(dǎo)致官員的短期行為。

前文已經(jīng)講到，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目具有周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，且干部的任期與項(xiàng)目的實(shí)施周期不匹配。在這樣的環(huán)境下，作為實(shí)施主體的企業(yè)，為了降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，則難免產(chǎn)生投機(jī)行為，資本逐利，經(jīng)營(yíng)趨利，追求短平快，也就無(wú)可厚非。更何況，當(dāng)前法律對(duì)于政府的約束力偏弱，政府的違約成本低，處于弱勢(shì)的企業(yè)，必然會(huì)尋求自保。

（三）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的配套政策沒(méi)有形成，企業(yè)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)大

當(dāng)前存在于從土地收儲(chǔ)到出讓完成這一過(guò)程的有關(guān)政策，還不能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的需要。特別是國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)

出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），對(duì)參與土地儲(chǔ)備的主體資格、業(yè)務(wù)、資金等方面作了嚴(yán)格規(guī)定，提高了企業(yè)以市場(chǎng)化參與城鎮(zhèn)化的門(mén)檻。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的主體，由傳統(tǒng)的政府變成了企業(yè)。作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及征地拆遷安置的各項(xiàng)費(fèi)用均由企業(yè)承擔(dān)，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的投入只能靠土地出讓的收入來(lái)平衡。雖然企業(yè)與政府之間有合同條款保障，但由于國(guó)土、財(cái)政等部門(mén)在體制上存在條線管理等原因，造成了合同對(duì)政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的約束力薄弱。另外，雖然個(gè)別地方政府出臺(tái)了一些地方性的法規(guī)或辦法，明確了部分土地出讓收入計(jì)提后可返還的原則和比例，但目前國(guó)家層面尚無(wú)配套的法律法規(guī)或辦法，對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目的土地出讓后收入的剛性計(jì)提辦法和原則進(jìn)行規(guī)范。按照傳統(tǒng)的土地出讓收入計(jì)提辦法，被計(jì)提的土地出讓收入（以江蘇南京為例，目前以各種名目計(jì)提的土地出讓金比例達(dá)到總出讓收入的63.5%），便轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本，投入和產(chǎn)出出現(xiàn)了嚴(yán)重不對(duì)等，企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)增加。再加上土地從收儲(chǔ)到供地的周期比較長(zhǎng)，不確定性因素多，更是加劇了投資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資方式有限，金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新不足

由于當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)不夠系統(tǒng)和全面，一些政府部門(mén)甚至將城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)法為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供全方位的服務(wù)。

城鎮(zhèn)化項(xiàng)目前期資金需求量大，且高投入零產(chǎn)出。其產(chǎn)品是功能清晰、定位完整的土地。然而，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)以及城鎮(zhèn)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體（企業(yè)）缺乏明確的行業(yè)分類(lèi)（沒(méi)有類(lèi)似與“城鎮(zhèn)化”或“城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)”行業(yè)的分類(lèi)），城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在進(jìn)行工商注冊(cè)時(shí)，要么歸類(lèi)為投資行業(yè)，要么歸類(lèi)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或建筑施工行業(yè)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，不可避免地受到來(lái)自房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和金融市場(chǎng)管制的約束。城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目尋求金融支持時(shí)，金融機(jī)構(gòu)遇到的難題是如何突破與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的條條框框來(lái)支持城鎮(zhèn)化項(xiàng)目；企業(yè)遇到的難題則是無(wú)法提供金融機(jī)構(gòu)要求的“四證”（國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證），抵押物（項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的土地）缺失。

（五）基層干部投身城鎮(zhèn)化事業(yè)的熱情不足

中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)問(wèn)題”關(guān)系到國(guó)民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家富強(qiáng)?！叭r(nóng)問(wèn)題”是很多城鎮(zhèn)化項(xiàng)目必然要面對(duì)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化必須妥善考慮、引導(dǎo)和解決“三農(nóng)問(wèn)題”。

當(dāng)前，由于干部考核機(jī)制和對(duì)農(nóng)工作有難度等原因，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的基層干部對(duì)三農(nóng)工作缺乏積極性，在城市化進(jìn)程中采取“一刀切”的做法，失地農(nóng)民的出路問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，造成了許多社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)，社會(huì)矛盾有所激化，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定和安定。

只有改革當(dāng)前的干部考核機(jī)制，妥善解決“三農(nóng)問(wèn)題”，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的參與者，才能為城鎮(zhèn)化進(jìn)程營(yíng)造和諧安定的社會(huì)環(huán)境。

解決問(wèn)題的對(duì)策

（一）統(tǒng)一價(jià)值觀，是有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首要的是屬地政府班子和企業(yè)形成統(tǒng)一價(jià)值觀，通過(guò)考察、培訓(xùn)等方式，使參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的各方認(rèn)識(shí)什么是城鎮(zhèn)化，如何用市場(chǎng)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化，共同研究需要達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、雙方責(zé)權(quán)利的劃分等。如此，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然能夠?qū)崿F(xiàn)“政府得發(fā)展、百姓得實(shí)惠、企業(yè)得效益”三方共贏的良好愿景。

（二）建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，是順利實(shí)施城鎮(zhèn)化的保障

既然城鎮(zhèn)化不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，則建立健全相關(guān)配套法規(guī)和政策程序就十分必要，如城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)和土地指標(biāo)獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務(wù)規(guī)范等。

1.城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，并不是以建筑物或構(gòu)筑物形式存在的房地產(chǎn)項(xiàng)目，土地作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的終端產(chǎn)品，不能作為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目立項(xiàng)的依據(jù)（傳統(tǒng)房地產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)要求有《國(guó)有土地使用權(quán)證》或《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》）。同樣，在審批城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，不能以具體房地產(chǎn)項(xiàng)目作為土地指標(biāo)批復(fù)依據(jù)。目前黑龍江省部分地市在接受城鎮(zhèn)化項(xiàng)目土地指標(biāo)申請(qǐng)時(shí)，要求必須有具體的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為要件之一。因此，與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的部門(mén)，如發(fā)改委、建設(shè)和規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等，有必要抓緊研究出臺(tái)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的管理程序，保障城鎮(zhèn)化項(xiàng)目順利推進(jìn)。

2.前文已經(jīng)講到，當(dāng)前的土地出讓收入分配政策，不利于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作。為適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作需要，土地出讓收入分配應(yīng)本著“誰(shuí)投資誰(shuí)收益、合作共贏”的原則，建立分配機(jī)制，保障實(shí)施主體（特別是企業(yè)）的積極性。

3.要使金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槌擎?zhèn)化項(xiàng)目提供全方位服務(wù)，則首先需要在行業(yè)類(lèi)別上重新定位城鎮(zhèn)化，使其區(qū)別于房地產(chǎn)，以便金融機(jī)構(gòu)能夠不受現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的約束，為城鎮(zhèn)化項(xiàng)目提供服務(wù)。其次，針對(duì)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，也是金融部門(mén)需要研究的課題，如項(xiàng)目貸款形式、抵押物標(biāo)的設(shè)定等。

（三）構(gòu)建服務(wù)型政府，是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力支撐

我國(guó)地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件差異大，發(fā)展方向不盡相同。如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的個(gè)性化，使區(qū)域發(fā)展既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，又符合“全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃”確定的功能定位，并從考核機(jī)制上建立有針對(duì)性的考核目標(biāo)，從根本上消除政府短期行為的動(dòng)機(jī)，使各級(jí)政府真正由經(jīng)營(yíng)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，是黨中央國(guó)務(wù)院需要認(rèn)真研究解決的課題。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程，呼喚社會(huì)企業(yè)家。

由于歷史、體制和發(fā)展階段等多種原因，單純由政府主導(dǎo)或企業(yè)運(yùn)作的城鎮(zhèn)化只注重商業(yè)運(yùn)營(yíng)，忽視農(nóng)民利益，引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題。首先，城市門(mén)檻高，農(nóng)民工難以市民化，不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程；其次，農(nóng)村耕地被大量占用，失地農(nóng)民出路問(wèn)題得不到有效解決；再次，征地拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷激化，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定與安定。只注重商業(yè)運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)建設(shè)已步履維艱，社會(huì)運(yùn)營(yíng)是城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的保障，城鎮(zhèn)化呼喚兼顧商業(yè)運(yùn)營(yíng)和社會(huì)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)企業(yè)家。

作為社會(huì)企業(yè)家的城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商絕不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的簡(jiǎn)單相加。首先，她尊重農(nóng)民的尊嚴(yán)和在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)；其次，她不僅授人以魚(yú)，滿(mǎn)足農(nóng)民基本生活需求，幫助農(nóng)民改善居住環(huán)境、提供社會(huì)保障，還授之以漁，幫助農(nóng)民規(guī)劃出路，通過(guò)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)就業(yè)和收入相掛鉤、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多元化、盤(pán)活土地存量和農(nóng)村剛性需求。

（作者系蘇州科賽投資發(fā)展集團(tuán)總裁）來(lái)源：中國(guó)發(fā)展觀察

第五篇：廣東金融運(yùn)行：現(xiàn)狀、問(wèn)題、對(duì)策

廣東金融運(yùn)行：現(xiàn)狀、問(wèn)題、對(duì)策

黃正新

“八五---九五”時(shí)期，廣東進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得較快發(fā)展，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增強(qiáng)。從1990年至1999年10年，廣東GDP年均增長(zhǎng)達(dá)到14％以上，主要的經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)平均增速高于全國(guó)期2－3個(gè)百分點(diǎn)。這一時(shí)期，廣東經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)化程度不斷加深，新舊體制轉(zhuǎn)型和金融運(yùn)行中的深層次矛盾不斷顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)疲軟、通貨緊縮現(xiàn)象交替出現(xiàn)，對(duì)廣東金融運(yùn)行產(chǎn)生較大影響。認(rèn)真分析認(rèn)識(shí)這些特點(diǎn)，研究問(wèn)題及對(duì)策，對(duì)于廣東增創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，更上一層樓，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有積極的意義。

一、廣東金融運(yùn)行的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1．金融資產(chǎn)實(shí)力不斷增強(qiáng)，信貸市場(chǎng)已呈現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)格局

2000年1－9月，廣東金融機(jī)構(gòu)人民幣存款余額累計(jì)已達(dá)16441．30億元，占全國(guó)同期存款總量20048．33億元的13．70%，金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款額累計(jì)已達(dá)11270．72億元，占全國(guó)同期貸款總量95995．51億元的11．74％，二指標(biāo)均居全國(guó)之首。信貸業(yè)務(wù)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，銀行的貸款種類(lèi)不斷增加。目前，廣東省國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社都全面涉足住房、汽車(chē)、助學(xué)貸款、個(gè)人綜合消費(fèi)貸款，還有個(gè)人外匯存單質(zhì)押人民幣消費(fèi)貸款、個(gè)人商銷(xiāo)消費(fèi)貸款、財(cái)政貼息助學(xué)貸款等多個(gè)新品種。

2．對(duì)外開(kāi)放日益擴(kuò)大

從1991年一1998年，廣東實(shí)際利用外資年均增幅達(dá)28．6％，1999年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)4．7％，仍達(dá)143億美元，居全國(guó)之首。出口需求1999年比上年增長(zhǎng)1．3％，達(dá)到776．8億美元，2000年上半年，出口總值達(dá)428．20億美元，同比增長(zhǎng)32．8％，居全國(guó)出口總量近四成。目前廣東僅珠江三角洲就擁有外資銀行的分行、代表處和中外合資銀行的網(wǎng)點(diǎn)100多家，成為我國(guó)金融對(duì)外開(kāi)放的重要窗口。

3．物價(jià)走勢(shì)基本止跌企穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)與金融將走出通縮的陰影

自1997年10月以來(lái)，廣東零售物價(jià)已經(jīng)連續(xù)20多個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)，1999年的物價(jià)走勢(shì)呈輕微的“V”型，2000年價(jià)格總水平已基本止跌回穩(wěn)，預(yù)計(jì)全年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)回升至1％左右，預(yù)測(cè)今后三、四年內(nèi)不再會(huì)有較大的波動(dòng)。

4．金融現(xiàn)代化步伐加快

廣東在金融信息傳輸網(wǎng)絡(luò)化、業(yè)務(wù)處理電子化的基礎(chǔ)上，籌措向社會(huì)推出24小時(shí)保管箱、24小時(shí)電話(huà)理財(cái)服務(wù)、24小時(shí)ATM、理財(cái)網(wǎng)絡(luò)操作、自助式銀行、快速存款機(jī)等多元化的電子金融服務(wù)新品種。

5．金融市場(chǎng)初具規(guī)模

與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)，廣東金融市場(chǎng)也發(fā)展較快。貨幣市場(chǎng)方面，已形成跨系統(tǒng)、跨地區(qū)、多層次、大范圍的同業(yè)拆借市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，拆借業(yè)務(wù)較活躍，票據(jù)貼現(xiàn)和再貼現(xiàn)市場(chǎng)有所進(jìn)步。資本市場(chǎng)方面，企業(yè)債券和股票發(fā)行已成為一種重要的籌資渠道，并逐步走向規(guī)范，以深圳證券交易所為中心，輻射全國(guó)的現(xiàn)代化證券交易網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。外匯市場(chǎng)方面，聯(lián)結(jié)全國(guó)外匯交易中心、輻射全省的廣州市外匯交易分中心已正式運(yùn)行，外匯交易額在全國(guó)一直名列前茅。

二、廣東金融運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

1．通貨緊縮的慣性還在持續(xù)，深層次的矛盾仍是結(jié)構(gòu)問(wèn)題

廣東作為一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)突出的省區(qū)，受亞洲金融危機(jī)和國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不旺的負(fù)面

影響仍在繼續(xù)。外貿(mào)出口連年受阻，省內(nèi)市場(chǎng)壓力不減，2000年1一8月全省商品零售價(jià)格總指數(shù)同比依然下降了0．2個(gè)百分點(diǎn)，基本建設(shè)投資同比下降了3．2個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際利用外資同比下降了3．9個(gè)百分點(diǎn)”。民間投資意欲弱化，自籌和其它資金中的集體投資123．20億元，僅比1999年同期增長(zhǎng)6％，低于全國(guó)平均增長(zhǎng)速度；個(gè)體投資完成106．54億元，僅增長(zhǎng)3．5％，低于全國(guó)平均速度5個(gè)百分。下崗失業(yè)人員增加，群眾心理預(yù)期較低等，使廣東信貸資金局供給與低需求同時(shí)并存的現(xiàn)象尚未逆轉(zhuǎn)。市場(chǎng)難以啟動(dòng)的更深層次原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。近兩年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從供給約束型轉(zhuǎn)向需求約束型，經(jīng)濟(jì)中存在的供求矛盾的基本特征是結(jié)構(gòu)性矛盾，有效供給能力低下與有效需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)，從而抑制了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。目前廣東經(jīng)濟(jì)中這種短缺、過(guò)剩并存的矛盾也很突出，一方面有相當(dāng)部分低水平重復(fù)建設(shè)形成的供給能力是低效、甚至是無(wú)效的，已不能為市場(chǎng)接受；另一方面又有相當(dāng)部分新的需求結(jié)構(gòu)層次較高，現(xiàn)有供給能力無(wú)法滿(mǎn)足，又不能通過(guò)迅速調(diào)整結(jié)構(gòu)來(lái)適應(yīng)需求的變化。

2．撲在的金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大

當(dāng)前廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：一是廣東仍存在一定程度的泡沫經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如全國(guó)積壓的7000多萬(wàn)平方米房地產(chǎn)中，廣東占22．8％；廣東的重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象也未停止，據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東鄉(xiāng)及鄉(xiāng)以上工業(yè)724種主要產(chǎn)品中，設(shè)備閑置50％以上的有168種，空調(diào)器、洗衣機(jī)、VCD等設(shè)備過(guò)剩更多；風(fēng)行一時(shí)的負(fù)債經(jīng)營(yíng)，使廣東企業(yè)大多都背上沉重包袱，目前廣東國(guó)有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)60％左右，國(guó)企虧損面高達(dá)58．5％，2000年1-8月全省虧損企業(yè)虧損額累計(jì)達(dá)124．25億元，居全國(guó)第1位。二是金融業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量不斷下降，金融機(jī)構(gòu)資本充足比率過(guò)低，廣東金融機(jī)構(gòu)的呆帳比例較高，貨幣流動(dòng)性呈下降趨勢(shì)，并存在不同程度的虛盈實(shí)虧問(wèn)題，社會(huì)信用環(huán)境不佳等。三是金融業(yè)違法犯罪活動(dòng)嚴(yán)重，如近年來(lái)發(fā)生了“廣信”、“粵?！钡榷嗥鹫痼@全國(guó)的惡性金融事件。四是廣東資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)隱患加大，表現(xiàn)為企業(yè)債券的清償風(fēng)險(xiǎn)和股票市場(chǎng)的不規(guī)范行為以及市場(chǎng)泡沫成分、投機(jī)因素所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.貨幣投放分布不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響全省整體經(jīng)濟(jì)起飛

廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但地區(qū)間的差異十分嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在廣義貨幣臨的存量與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)存量GDP不對(duì)稱(chēng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣州、深圳此增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其他地區(qū)，GDP占全省4O％左右，而面積占全省80％左右的其余地區(qū)資金經(jīng)常處于緊張狀態(tài)，必僅占全省的50％左右且增長(zhǎng)緩慢?，F(xiàn)金Mo投放量也有向沿海及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中的趨勢(shì)。近年來(lái)，以廣州、深圳、珠海、東莞、中山為中心的珠江三角洲及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)金投放量逐步擴(kuò)大，其占全省現(xiàn)金投放總量的比例由50％提高到70％－80％，而以梅州、韶關(guān)、肇慶、云浮、河源為代表的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)現(xiàn)金投放量雖然有增長(zhǎng)，但其占全省現(xiàn)金投放總量的比例已下降到20％－30％，這一趨勢(shì)還在進(jìn)一步加劇。固定資產(chǎn)投資也主要集中在珠江三角洲地區(qū)特別是廣州、深圳兩市。資金投放的不平衡使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題仍十分突出，珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，2000年1－9月，廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、中山、肇慶等市工業(yè)增加值增長(zhǎng)均在15％以上，而韶關(guān)、梅州、云浮、清遠(yuǎn)、潮州、湛江等市工業(yè)增加值增長(zhǎng)均低于10％。

4．入世在即，廣東金融將面臨著新舊矛盾的撞擊

一方面，根據(jù)“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”和金融服務(wù)協(xié)議，我國(guó)銀行業(yè)將面臨著巨大挑戰(zhàn)，而廣東作為外資銀行大量涌進(jìn)中國(guó)后首當(dāng)其沖的“灘頭陣地”將面臨更為激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，廣東金融系統(tǒng)體制性弊病仍然嚴(yán)重，人浮于事，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，非生利資產(chǎn)比重過(guò)高，部部分網(wǎng)點(diǎn)、部分員工服務(wù)質(zhì)量不高，等等。隨著大量外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入與沖擊，廣東金融機(jī)構(gòu)規(guī)模會(huì)被迫壓縮，從業(yè)人員下崗將普遍出現(xiàn)。

三、廣東金融運(yùn)行的對(duì)策與建議

世紀(jì)之交的世界經(jīng)濟(jì)總體形勢(shì)向好，我國(guó)也面臨著入世的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，但最終是機(jī)遇大

于挑戰(zhàn)、利大于弊，這為外向度高的廣東無(wú)疑又提供了一次騰飛的機(jī)遇，而且西部大開(kāi)發(fā)又為我們提供了更為有利的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。廣東應(yīng)該抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策并進(jìn)一步發(fā)揮貨幣政策作用，以擴(kuò)大內(nèi)需和開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度快速增長(zhǎng)。進(jìn)一步深化和完善改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，增加就業(yè)，保持社會(huì)穩(wěn)定。為此，應(yīng)綜合采取以下對(duì)策：

1．繼續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需和投融資范圍

（1）金融機(jī)構(gòu)要配合財(cái)政部門(mén)做好增發(fā)國(guó)債工作，及時(shí)發(fā)放配套貸款和貼息貸款，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)改造。

（2）放寬融通民資政策，讓民資比外資具有更大的空間進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、文化、教育、體育等領(lǐng)域投資。

（3）抓住西部開(kāi)發(fā)機(jī)遇，開(kāi)展經(jīng)貿(mào)合作。廣東與西南部省區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作更為直接，如廣西、貴州的西電東送，加速西部公路、鐵路的建設(shè)，可以帶動(dòng)粵西和全省的商貿(mào)、工業(yè)、運(yùn)輸、旅游業(yè)等的發(fā)展。

（4）進(jìn)一步加強(qiáng)銀貿(mào)合作，積極支持外貿(mào)出口，對(duì)符合條件的外貿(mào)企業(yè)，可給予貸款利率下浮的優(yōu)惠；對(duì)暫時(shí)虧損，但有出口訂單、有還款保證的外貿(mào)企業(yè)，發(fā)放封閉貸款；積極開(kāi)辦外匯擔(dān)保人民幣貸款業(yè)務(wù)，放寬貸款期限，擴(kuò)大外匯擔(dān)保人民幣貸款用途等。

2.積極推動(dòng)信貸消費(fèi)

信貸消費(fèi)是國(guó)際上通行的銀行業(yè)務(wù)，約占銀行私人貸款的15％－20％。目前這一業(yè)務(wù)在國(guó)內(nèi)剛剛興起，僅占2%左右，主要受各種主客觀因素的制約，關(guān)鍵是要有配套的政策加以鼓勵(lì)。

（1）擴(kuò)大消費(fèi)信貸的范圍，房子、汽車(chē)、住宅裝飾、旅游、教育及其他高值耐用消費(fèi)品，都可列入貸款對(duì)象。

（2）簡(jiǎn)化抵押和擔(dān)保的手續(xù)，提高按揭比例，延長(zhǎng)按揭期限。

（3）搞活房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，允許房改房盡快進(jìn)入交易市場(chǎng)，減免各種交易稅費(fèi)。

（4）加快社會(huì)保障體系的建設(shè)，消除居民消費(fèi)的后顧之憂(yōu)。

3．利用金融手段促進(jìn)廣東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

（1）以組建香港“第二板市場(chǎng)”為契機(jī)，推動(dòng)高科技風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目企業(yè)融資。廣東應(yīng)推薦一部分高科技風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目企業(yè)成為香港第二板市場(chǎng)掛牌的試點(diǎn)企業(yè)，在其市場(chǎng)上融資；創(chuàng)造條件引導(dǎo)一部分高科技風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目企業(yè)到美國(guó)場(chǎng)外交易市場(chǎng)上市。

（2）重點(diǎn)支持支柱產(chǎn)業(yè)融資。應(yīng)多鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)如廣東的電子信息產(chǎn)業(yè)、機(jī)械設(shè)備制造業(yè)等的投資貸款規(guī)模，尤其是爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)廣東長(zhǎng)期低息投資貸款；廣東還應(yīng)創(chuàng)造條件讓非銀行金融機(jī)構(gòu)代表大型企業(yè)到海外獲得商業(yè)貸款，面向國(guó)際資本市場(chǎng)融資。

（3）扶持幼稚制造業(yè)融資。廣東汽車(chē)、生物工程等屬于正在成長(zhǎng)的幼稚產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，面臨著強(qiáng)大的國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)壓力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨額資金短期內(nèi)難以自行解決。廣東省可以采取一些符合國(guó)際慣例的保護(hù)性籌資措施，諸如為有投資前途項(xiàng)目商業(yè)貸款提供政府財(cái)政擔(dān)保，增加政府財(cái)政貼息，加大專(zhuān)項(xiàng)貸款力度，延長(zhǎng)商業(yè)貸款的還款期等扶持其發(fā)展。

（4）銀行要加大科技貸款力度。集中資金支持企業(yè)的科技進(jìn)步和技術(shù)改造，尤其是支持企業(yè)在對(duì)現(xiàn)有設(shè)備、工藝更新?lián)Q代和產(chǎn)品翻新升級(jí)的基礎(chǔ)上調(diào)整技術(shù)結(jié)構(gòu)，選擇一批具有戰(zhàn)略性的產(chǎn)品項(xiàng)目在資金上扶持其進(jìn)行高起點(diǎn)、大跨度、全局性的集中技術(shù)改造，以提高科技運(yùn)用率。

4．要努力防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)

（1）下大力氣整頓金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，按照少而精的要求全面清理整頓地方金融機(jī)構(gòu)和窗口公司，并進(jìn)行必要的資金重組，通過(guò)托管、清盤(pán)、兼并、關(guān)閉等多種形式，妥善處

理各種金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，重點(diǎn)消除“廣東國(guó)投”關(guān)團(tuán)等事件對(duì)廣東境內(nèi)企業(yè)和駐港中資企業(yè)在香港和海外金融市場(chǎng)融資的不利影響。

（2）在實(shí)行信貸資產(chǎn)按五類(lèi)清分的基礎(chǔ)上，采取必要措施制止企業(yè)“只借不還”的行為和加強(qiáng)境外窗口公司的經(jīng)營(yíng)管理，繼續(xù)動(dòng)用法律手段處理部分欠債大戶(hù)。

（3）積極穩(wěn)妥地發(fā)展和完善資本市場(chǎng)，提高直接融資比重，趨利避害地利用好國(guó)際資本，減輕金融機(jī)構(gòu)融資壓力。

（4）完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，通過(guò)完善中場(chǎng)退出機(jī)制，防范因個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出而導(dǎo)致系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。（5）加快建立存款保險(xiǎn)制度。從保護(hù)小額投資者利益和維護(hù)金融業(yè)整體穩(wěn)定出發(fā)，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立適合中國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，以防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)公眾尤其是中低收入階層和中小企業(yè)對(duì)金融體系的信心。

5．提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量

一是始終將清收不良資產(chǎn)作為工作重點(diǎn)，采取多管齊下，實(shí)施追收、保存、轉(zhuǎn)化、化解、盤(pán)活、訴訟的措施。二是要建立貸款責(zé)任制和信貸員貢獻(xiàn)累積分制度，使信貸人員在催收不良貸款方面既有壓力，又有動(dòng)力。三是加強(qiáng)對(duì)不良貸款的監(jiān)控和考核，實(shí)行資產(chǎn)質(zhì)量一票否決制。

6．大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)，積極創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，促進(jìn)資產(chǎn)和收入多元化

加入WTO后，國(guó)外信息、金融市場(chǎng)等技術(shù)含量高的產(chǎn)品將更廣泛地進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。廣東金融系統(tǒng)必須瞄準(zhǔn)金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以客戶(hù)為中心，不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，尤其要改變目前信貸資產(chǎn)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的狀況。大力拓展中間業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù)，調(diào)整資產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)資產(chǎn)和收入多元化。

7．深化金融體制改革，盡快建立多元主體的商業(yè)銀行體系

配合國(guó)家深化金融體制改革的政策，打有準(zhǔn)備的攻關(guān)戰(zhàn)。我國(guó)加入WTO后，必然會(huì)加快金融業(yè)的改革、開(kāi)放步伐，在3年一5年內(nèi)逐步實(shí)施二級(jí)以上銀行法人體制、浮動(dòng)利率制、人民幣自由兌換和浮動(dòng)匯率制等一系列的重大政策變革，廣東要及早籌謀，作好準(zhǔn)備。

（1）加快向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的步伐，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架改進(jìn)和完善經(jīng)營(yíng)管理體制，借鑒國(guó)外金融業(yè)收購(gòu)、合并等重組的經(jīng)驗(yàn)，組建大型企業(yè)集團(tuán)，提高抵抗沖擊的能力。

（2）利用我國(guó)加快深化金融改革開(kāi)放的契機(jī)，爭(zhēng)取廣東四大國(guó)有商業(yè)銀行和交通銀行具有獨(dú)立法人資格，便于在激烈競(jìng)爭(zhēng)中開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外業(yè)務(wù)。

（3）成立中外全資金融機(jī)構(gòu)，并爭(zhēng)取使廣州、深圳成為我國(guó)引入私人資本入股地方性金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的城市，真正實(shí)現(xiàn)金融主體多元化。

（4）組織本地區(qū)銀行到歐、美、日等國(guó)家或地區(qū)設(shè)立金融服務(wù)中心，幫助有實(shí)力的銀行到國(guó)外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，拓展金融業(yè)務(wù)。

（5）加快金融電子化步伐。為適應(yīng)加入WTO后的金融業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，廣東金融系統(tǒng)必須盡快加大科技投入，加快電子化建設(shè)，構(gòu)成現(xiàn)代化的銀行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

8.強(qiáng)化貨幣供應(yīng)量增長(zhǎng)方式的監(jiān)管與調(diào)控

一是繼續(xù)保證珠江三角洲地區(qū)作為廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭地位所需的貨幣需求；二是要加強(qiáng)貨幣供應(yīng)量地區(qū)分布的調(diào)控，特別要注意增加對(duì)粵北地區(qū)的貨幣投放，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的相對(duì)均衡增長(zhǎng)；三是要運(yùn)用間接調(diào)控手段保持資金來(lái)源和運(yùn)用總量結(jié)構(gòu)平衡，防止兩者總量結(jié)構(gòu)不平衡造成經(jīng)營(yíng)效益倒掛的現(xiàn)象。

《金融與保險(xiǎn)》2001年第6期