第一篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的幾個問題

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的幾個問題

內(nèi)容提要：近年來，中國各地陸續(xù)出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人選舉方式改革的試驗(yàn)。多數(shù)改革的重點(diǎn)是“候選人的選擇方式”；少數(shù)改革的重點(diǎn)是力圖克服體制性障礙。兩類改革的共同特點(diǎn)是自發(fā)性、建設(shè)性、民主性和試驗(yàn)性。在全國尚未啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的情況下，上述自發(fā)性改革要受現(xiàn)行法律結(jié)構(gòu)和干部人事制度等方面的制約，卻為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇，提供了思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式公選候選人選擇體制性障礙

自1998年以來，中國農(nóng)村實(shí)行“村民自治”，由村民直接選舉村民委員會的廣闊背景下，各地陸續(xù)出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉方式改革的試驗(yàn)。其中，大多數(shù)地方的改革重點(diǎn)放在“候選人選擇”上；少數(shù)地方的改革觸及到選舉制度本身，具有創(chuàng)新性。盡管這些改革的動機(jī)，都是試圖重塑與擴(kuò)大基層政府的合法性，但是，由于這些改革涉及到現(xiàn)行法律框架、干部人事制度等體制性重大問題，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式的改革的難度和局限是不言而喻的。本文不是全面探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的問題，只擬對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)黨委書記選舉方式改革的經(jīng)驗(yàn)、特點(diǎn)和限度作一闡述，力圖揭示它在基層民主政治建設(shè)中的實(shí)際作用。

一、案例提供的經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代后期由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無減派生出來的鄉(xiāng)村干群沖突加劇，造成了事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)，各種群體性突發(fā)事件層出不窮。為了克服這種危機(jī)，各地陸續(xù)推行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)范化建設(shè)改革的試點(diǎn)，從擴(kuò)大基層政治參與入手，不約而同地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉方式改革的探索。從1998年5月四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)的“公選”鎮(zhèn)長起，到2004年3月至4月江蘇省宿遷市宿豫區(qū)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記止，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的探索，正方興未艾。從已知的案例來看，盡管它們的名稱不同，有的叫“公選”，有的叫“直選”，有的叫“兩票制”，有的叫“三輪兩票制”，還有的叫作“海推”。但是，就其創(chuàng)新程度而言，基本可以分為兩大類：一類是體制內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的改革，以改革候選人的提名方式或者叫改革候選人選擇方式為重點(diǎn)；一類是突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點(diǎn)。

第一類，體制內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的改革。中國選舉制度的特點(diǎn)之一是候選人的選擇方式貫穿著“黨管干部”的原則，法律規(guī)定的提名程序是黨的意志的體現(xiàn)。按照法律文本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉，其候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人以上聯(lián)名提出。但是，在實(shí)際操作中，這些被提名的候選人，通常是由上級黨委組織部門考察，選擇出來后推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)一般不能自主地提名候選人。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人以上聯(lián)名提出候選人的一般極為少見。如果出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)合提名的候選人與黨組織推薦提名的候選人之間發(fā)生競爭性選舉，就會被看作是不正常的現(xiàn)象。主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的黨組織就會做工作，動員被提名者或參與提名者撤回提名。這樣，法律文本中規(guī)定的兩種提名方式，在實(shí)踐中經(jīng)常起作用的就剩下“主席團(tuán)提名”一種。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員及其書記的選舉方式也存在著類似的問題。盡管黨章的第29條和《農(nóng)村基層組織工作條例》的第4條都明確規(guī)定，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會或者黨員代表會選舉產(chǎn)生。但在實(shí)際生活中，黨章與條例文本中的規(guī)定常常讓位于“組織意圖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員及其書記，幾乎都是由上級黨委任命的，然后再經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會或黨員代表會的認(rèn)可性選舉程序，使之合法化。于是，經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的得票數(shù)并不一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員中得票數(shù)最多的一個。

這種體制內(nèi)運(yùn)行機(jī)制上的缺陷，造成了候選人選擇方式改革的必要性凸顯出來。主要案例有：1.1998～1999年，四川省綿陽市選擇了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行由人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)改革。具體做法是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由人大主席團(tuán)提名和代表聯(lián)合提名兩種方式，改由代表提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計票等程序，從而擴(kuò)大了代表參與，調(diào)動了代表參政議政的積極性。

2.1998年10月，四川省南部縣實(shí)行擴(kuò)大群眾參與選擇副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的改革。具體做法分兩步：先將全縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的178個副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位全部公開，并確定競爭資格及條件后，由組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方法，提名產(chǎn)生了694名初步候選人，這是第一步。初步候選人在參加演講答辯后，勝出329人。組織部門根據(jù)規(guī)定職數(shù)按得分多少對優(yōu)勝者進(jìn)行排隊，取名列前邊的作為正式候選人等額推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也可以聯(lián)名10人以上從剩余的優(yōu)勝者中選擇候選人，并推薦給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，這是第二步。南部縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會用這種方法選舉產(chǎn)生了175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從而通過增加“群眾舉薦”、“個人自薦”以及代表聯(lián)名等方式，為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的選擇注入更多的民主性因素。

3.四川省遂寧市市中區(qū)公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革?！肮x”，是“公開推薦選拔干部”的簡稱，又叫作“公推公選”。1998年5月12日，中共遂寧市市中區(qū)區(qū)委發(fā)布《關(guān)于公開推選保石鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長候選人的決定》，9月17日又發(fā)布了《關(guān)于公選東禪鎮(zhèn)、蓮花鄉(xiāng)黨委書記和橫山鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長候選人的決定》。接著，這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)又根據(jù)《決定》成立了相應(yīng)的公選領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定實(shí)施公選的程序性“簡章”。

按照中國現(xiàn)行的干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都屬于國家公務(wù)員，必須具備公務(wù)員的任職條件。因此，公選領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，要按照上級黨委組織部門的規(guī)定公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的任職資格與基本條件，然后才能正式啟動“公選”程序。

遂寧市市中區(qū)的具體做法是： ①公開報名與資格審查； ②筆試； ③面試(答辯與民主推薦投票)； ④區(qū)黨委決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記人選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人； ⑤人代會選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(等額)。

嚴(yán)格說來，“公選”較好地實(shí)現(xiàn)與原有的“干部選拔”制度接軌。其最值得稱道的創(chuàng)新之處在于“公開”?！肮x”一改過去“組織提拔干部”為干部自愿報名，通過增加考試程序和答辯、民主推薦投票(實(shí)際上是“預(yù)選”)，注入了公平競爭，擴(kuò)大了民意基礎(chǔ)，提高了過程的透明度，從而使“黨管干部”的方式日臻成熟。

4.深圳大鵬鎮(zhèn)“兩票推選”鎮(zhèn)長候選人的改革。早在1997年11月6日，深圳市曾向廣東省提出《關(guān)于在我市鎮(zhèn)級政府換屆中進(jìn)行直選試點(diǎn)的請示》。1998年2月24日，廣東省人大常委會向全國人大常委會轉(zhuǎn)報了《關(guān)于廣東省深圳市在鎮(zhèn)級政府換屆選舉中進(jìn)行直選試點(diǎn)的請示》。同年8月18日全國人大常委會辦公廳回復(fù)廣東省人大常委會：深圳市的鎮(zhèn)級政府換屆選舉工作還是應(yīng)在現(xiàn)行憲法和地方政府組織法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，但可以采取多種方式征求選民意見醞釀候選人。

在這樣的背景下，1999年1月至4月，深圳市選擇了龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩票推選”鎮(zhèn)長候選人的試驗(yàn)。第一票，是該鎮(zhèn)全體選民提名鎮(zhèn)長候選人，由全鎮(zhèn)5048個僟_？選民無記名投票,共有76人獲得提名，其中前5名被確認(rèn)為鎮(zhèn)長候選人的初步人選；第二票，是由該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表(約占該鎮(zhèn)選民總數(shù)的1 /5)在第一票選出的初步候選人的基礎(chǔ)上，進(jìn)行民意測評投票，選出正式候選人，在任鎮(zhèn)長李偉文以813票勝出，由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大，經(jīng)鎮(zhèn)人大代表會正式選舉，李偉文全票當(dāng)選為新一屆鎮(zhèn)長。但是，在2002年初龍崗鎮(zhèn)舉行的鎮(zhèn)長換屆選舉中，“兩票推選”鎮(zhèn)長候選人的改革試驗(yàn)被棄置一邊，又回復(fù)到由上級組織部門決定唯一候選人、經(jīng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行認(rèn)可性選舉的傳統(tǒng)方式。三年前轟轟烈烈地“兩票推選”候選人的改革試驗(yàn)成了曇花一現(xiàn)，不能不令人感到遺憾。

5.山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)“兩票選任”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)人大主席的改革。1999年4月，山西省臨猗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中，選擇了卓里鎮(zhèn)作試點(diǎn)，具體做法是，第一票是民意測驗(yàn)票。4月18日鎮(zhèn)里召開有鎮(zhèn)直機(jī)關(guān)干部、村“兩委”干部和村民代表共500多人參加的鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)人大主席等主要領(lǐng)導(dǎo)干部的述職報告。接著，結(jié)合該鎮(zhèn)人民代表選舉，全鎮(zhèn)參加投票的9266個選民在17個投票點(diǎn)通過秘密劃票方式，對三位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部投“信任”或“基本信任”或“不信任”的測評票。凡在民意測評投票中獲勝者，黨委就可以將他們作候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加第二票的正式選舉，否則，黨委不能推薦。

6.湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)和咸寧市咸安區(qū)的“海推”鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長候選人的改革。京山與咸寧的具體做法小有區(qū)別，但他們都自稱是“海推直選”，其實(shí)，“海推”是真，“直選”則名不副實(shí)?！昂Ｍ啤碑吘怪唤鉀Q了“候選人”的問題。

京山縣楊集鎮(zhèn)在2002年8、9月間進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，召開全體選民會議，由選民一人一票提名鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長初步候選人。共有7，724名選民參加了提名，占全鎮(zhèn)選民總數(shù)的82.6%，有18人被提名為鎮(zhèn)黨委書記候選人，17人被提名為鎮(zhèn)長候選人。對選民提名的候選人，嚴(yán)格按得票多少，以1： 3的比例確定鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長的初步候選人。這個過程叫做“海推”，是從吉林省梨樹縣村民委員會選舉中創(chuàng)造的“海選”做法演進(jìn)而來。然后，再分別召開全鎮(zhèn)黨員大會、全鎮(zhèn)村(居)民代表會議，按1： 2的比例，推選鎮(zhèn)黨委書記正式候選人、鎮(zhèn)長正式候選人。最后，再分別召開鎮(zhèn)黨代會和人代會，差額選舉鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長。正式投票前，組織候選人在黨代會或人代會上進(jìn)行競職演說，闡述自己的施政綱領(lǐng)，接受代表的現(xiàn)場質(zhì)詢，讓代表更全面地掌握候選人的真實(shí)情況。投票過程一律實(shí)行秘密寫票，當(dāng)場公布結(jié)果。

咸寧市咸安區(qū)的“海推”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人的改革，是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)的。2003年1～2月，咸安區(qū)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全體成員的候選人，都是由選民直接推選的。黨委書記、副書記、委員均實(shí)行差額選舉，并由黨的代表大會直接選舉產(chǎn)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委產(chǎn)生后，實(shí)行黨政交叉任職，即黨委書記兼鎮(zhèn)長、一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長、一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記、一名副書記兼政協(xié)工委主任，另5名委員中有3名兼任副鎮(zhèn)長；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并為4個辦公室--黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會發(fā)展辦公室、財政稅務(wù)辦公室，從而使咸寧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減少了62%。

以上案例的經(jīng)驗(yàn)雖然各不相同，但其創(chuàng)新之處，卻都?xì)w結(jié)到候選人選擇方式的改革上。這種通過擴(kuò)大群眾參與來選擇候選人，必然為選舉過程注入新的活力，使認(rèn)可性選舉的民意基礎(chǔ)得以擴(kuò)大。由于這類創(chuàng)新較好地實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)行體制的接軌，因此，從另一個角度來說，它們又是傳統(tǒng)的群眾路線與民主集中制的自我完善。

第二類，突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點(diǎn)。從理論上說，人民親自行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)勝過把權(quán)力委托給別人。基于直接選舉更能使公眾參與具有廣泛性，所以，在基層民主政治建設(shè)中，直接選舉往往最受青睞。但是，在中國現(xiàn)行的選舉制度中，直選僅僅被限制用于選舉縣鄉(xiāng)兩級人大代表和選舉農(nóng)村村民委員會，其他選舉或其他層級、類別的選舉，都實(shí)行代表選舉，即間接選舉，包括縣鄉(xiāng)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉。因此，如何突破制度性障礙，擴(kuò)大直選范圍，很自然地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的一個焦點(diǎn)。這類改革有一定的風(fēng)險，卻更具民主性，主要案例有：

1.四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)“直選鄉(xiāng)長”的探索。1998年11～12月，遂寧市市區(qū)在成功地進(jìn)行了一系列“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的試點(diǎn)之后，時任市中區(qū)黨委書記的張錦明提出了由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革動議。在經(jīng)過充分準(zhǔn)備并正式制定了《遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)選民直接選舉鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長試行辦法》之后，正式啟動了直選過程。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，有3名候選人進(jìn)入公開競選階段。3名候選人到全鄉(xiāng)10個村(選區(qū))和1個居委會(選區(qū))舉行了13場競選演說答辯會。最后經(jīng)全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一選舉結(jié)果。步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽(yù)為“中國大陸直選第一鄉(xiāng)。”然而，由于它與現(xiàn)行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關(guān)于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)由同級人代會選舉產(chǎn)生的規(guī)定不盡吻合，所以，在現(xiàn)實(shí)中，步云鄉(xiāng)的直選鄉(xiāng)長改革卻備受指責(zé)。

2001年7月27日，中共中央發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關(guān)問題的意見》(中發(fā)[ 2001 ]12號)，文件就鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉產(chǎn)生。過去有的地方曾提出進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)的要求，個別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況。這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行。”2001年12月步云鄉(xiāng)直選的鄉(xiāng)長任期屆滿，面臨新一輪鄉(xiāng)長選舉。是繼續(xù)延用1998年的直選辦法，還是退回到傳統(tǒng)的間接選舉辦法？ 經(jīng)過慎重而深入地調(diào)查研究，步云鄉(xiāng)的改革者做出抉擇：堅持鄉(xiāng)長直選。不過，這一次選舉的設(shè)計和組織者在策略上把直選納入“黨委提名、間接等額選舉”的框架，即“由全體選民直接選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進(jìn)行等額選舉”，從而巧妙地與現(xiàn)行法律規(guī)定接軌。

在操作層面上，這一次選舉比1998年選舉在程序上更加完善，有利于提高程序的公正性。表現(xiàn)在： ①選票上印有候選人照片，以利不識字選民選擇； ②不能代票，一人一票； ③規(guī)定必須設(shè)秘密劃票間； ④候選人在同一地點(diǎn)演講根據(jù)抓鬮決定發(fā)言次序； ⑤計票時候選人各方都可以派人監(jiān)督。2001年12月31日，經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當(dāng)選步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。

步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長的價值在于，一是制度創(chuàng)新，兩次選舉的成功證明了可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個行政層級上進(jìn)行直接選舉，選舉的質(zhì)量不在于選民的文化素質(zhì)，而在于選舉程序。二是選舉方法創(chuàng)新，比如選票上印有候選人照片，方便了不識字的選民；允許用按手印來選擇候選人；取消了委托投票，嚴(yán)格實(shí)行一人一票等。這些方法上的創(chuàng)新，有利于提高選舉程序嚴(yán)密性和公正性。三是增強(qiáng)了選舉的民主性，真正實(shí)踐了人民當(dāng)家作主。

2.四川省雅安市“直選縣級黨代表”，實(shí)行黨代會常任制的試點(diǎn)改革。2002年10月～12月，雅安市委組織部利用區(qū)縣黨代會換屆的機(jī)會在雨城區(qū)和滎經(jīng)縣進(jìn)行直選縣級黨代表試點(diǎn)，并實(shí)行黨代會常任制。

雨城區(qū)黨代表選舉分三步進(jìn)行：第一步是自薦、推薦和推選代表候選人初步人選。在黨員個人自薦(報名)、黨員和黨組織推薦的基礎(chǔ)上，各選舉單位以支部為單位召開黨員大會推選代表候選人初步人選，并報選舉單位黨組織初審。82 個選舉單位共有1380 名黨員報名，占黨員總數(shù)的12%。其中黨員自薦764名，黨員推薦376名，黨組織推薦240名。通過無記名投票推選和初審，共產(chǎn)生初步代表候選人506名。

第二步是確定代表候選人。選舉單位以無記名投票方式，從初審合格的代表初步候選人中以得票多少確定代表候選人，報區(qū)委選舉委員審批并公示3天。區(qū)委選舉委員會對各單位上報的242名代表候選人預(yù)備人選進(jìn)行了審查，其中有2名預(yù)備人選不符合代表資格，由原選舉單位依次遞補(bǔ)上報審批；各選舉單位將經(jīng)區(qū)委選舉委員會審批同意的代表候選人進(jìn)行了公示。公示內(nèi)容主要有：候選人的姓名、性別、年齡、文化程度、入黨時間、現(xiàn)任職務(wù)以及反映情況問題的方式、聯(lián)系電話等。

第三步選舉正式代表。各選舉單位統(tǒng)一在選舉日召開黨員大會，對公示后無情況反映或有反映但經(jīng)調(diào)查核實(shí)不影響代表資格的代表候選人，按照不少于應(yīng)選代表20%的差額比例，在黨代表大會代表選舉日采用無記名投票方式進(jìn)行直接選舉。選舉大會需達(dá)應(yīng)到會黨員的過半數(shù)，始得召開。選舉大會由選舉單位黨委(總支、支部)主持(聯(lián)合選舉單位由區(qū)選舉委員會委托黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主持)，向全體參加選舉的共產(chǎn)黨員如實(shí)介紹候選人的基本情況和簡歷。候選人必須到會與選舉人見面，并以姓氏筆劃為序向大會和黨員作出競選承諾(因公因病不能到會的候選人要作出書面競選承諾，由大會主持人代為宣讀)，接受黨員的選擇。候選人獲得的贊成票超過到會有選舉權(quán)的人數(shù)的一半以上，始得當(dāng)選。獲得過半數(shù)票者多于應(yīng)選名額時，按得票多少為序，取足為止。如遇票數(shù)相等不能確定當(dāng)選人時，應(yīng)就票數(shù)相等的被選舉人重新投票，得票多且過半數(shù)的當(dāng)選。當(dāng)選人少于應(yīng)選名額時，對不足的名額在未當(dāng)選的得票多的候選人中另行差額選舉，按得票多少為序確定，得票多且過半數(shù)的當(dāng)選，取足為止。當(dāng)選人名單由大會主持人當(dāng)場宣布，不再報區(qū)委審批，只報區(qū)委備案。最后從242名代表候選人中選舉產(chǎn)生了雨城區(qū)第二屆黨代表159名。滎經(jīng)縣是個山區(qū)縣，全縣共劃分32個選舉單位，直接選舉只在4個選舉單位進(jìn)行。這是它與雨城區(qū)的做法最大的不同。

雅安市直選縣級黨代表的創(chuàng)新之處，一是選舉過程之中，所有黨員都可以報名參選，符合資格的候選人要進(jìn)行承諾演講，黨員秘密劃票，選舉結(jié)果當(dāng)場公布，并向當(dāng)選代表頒發(fā)《當(dāng)選證書》。縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)都必須以普通黨員的身份參加選舉。二是在選舉之后，實(shí)行黨代表大會常任制，通過制度建設(shè)，把決策權(quán)歸還給黨代會和全委會，重大事項(xiàng)實(shí)行票決，常委會的權(quán)力受到了制約，從而有效遏制了黨內(nèi)“一言堂”現(xiàn)象，有力地推動了黨內(nèi)民主的發(fā)展。

3.江蘇省宿遷市宿豫區(qū)黃墩鎮(zhèn)、蔡集鎮(zhèn)公推直選鎮(zhèn)黨委書記試點(diǎn)改革。為了解決因干部調(diào)動而造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記空缺的問題，2004年3～4月間，江蘇省宿遷市宿豫區(qū)先后在黃墩鎮(zhèn)和蔡集鎮(zhèn)進(jìn)行了公推直選鎮(zhèn)黨委書記的試點(diǎn)改革。具體做法分公開推薦、資格審查和組織考察、差額票決確定候選人、駐點(diǎn)調(diào)研、演說答辯、黨員大會直接選舉、辦理任職手續(xù)等七大步驟。其創(chuàng)新之處：一是“兩推一決”，即組織全區(qū)基層黨委黨員、干部、群眾進(jìn)行第一輪推薦，推出得票較為集中的前12名人選，進(jìn)行公示。然后再由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以黨支部為單位組織全體黨員進(jìn)行第二輪推薦，排出得票前4名人選，進(jìn)行資格審查和組織考察，提出3名候選人人選，交區(qū)委全委會進(jìn)行差額票決，確定2名作為正式候選人①。二是雖然黨章和《農(nóng)村基層組織工作條例》都規(guī)定黨的基層委員會可以由黨員大會或者黨員代表大會選舉產(chǎn)生，但是沒有明確規(guī)定可以直接選舉黨委書記，并且是差額直選。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記及成員幾乎都是上級黨組織任命或者“指選”的。宿豫區(qū)黃墩鎮(zhèn)和蔡集鎮(zhèn)突破了這種體制性障礙，進(jìn)行制度創(chuàng)新，把選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)利真正交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員。其試點(diǎn)改革，具有示范和推廣意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的特點(diǎn)

綜觀1998年以來各地陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革案例所提供的經(jīng)驗(yàn)，大致有以下四個基本特點(diǎn)。第一，自發(fā)性。據(jù)民政部統(tǒng)計，截止2002年12月31日，中國大陸31個省、自治區(qū)、直轄市共有39，240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革試驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)如鳳毛麟角。他們的改革實(shí)踐，無論是以改革候選人的選擇方式為重點(diǎn)，還是以突破體制性障礙為改革重點(diǎn)，都帶有明顯的自發(fā)性。改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。一則農(nóng)村實(shí)行村民自治，由村民直接選舉村委會已深入人心。“直接選舉”在基層被認(rèn)為是最民主的選舉方式。二則是由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)與村之間、干部與群眾之間的矛盾加劇，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的腐敗，常常會誘發(fā)群體性事件的發(fā)生和人們對傳統(tǒng)的干部選拔制度的不信任。因此，希望改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇方式，不僅是廣大群眾的愿望，而且也成為有改革意識的地方組織部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的共同訴求。三則中共“十五大”提出的“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利”的任務(wù)，為地方組織部門進(jìn)行基層干部選拔制度創(chuàng)新指明了方向。正是這些因素的交互作用，促使改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式被提到地方組織部門的議事日程。前面兩類案例所提供的經(jīng)驗(yàn)表明，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的切入點(diǎn)和方法各不相同，具有多樣性。這種多樣性恰好說明各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的自發(fā)性特點(diǎn)。它不是自上而下、統(tǒng)一部署的改革，而是自下而上的自發(fā)性改革。這一點(diǎn)還可以從各地方的改革，無一例外地都謀求上級領(lǐng)導(dǎo)部門的認(rèn)可與贊同而得到證實(shí)。一旦上級領(lǐng)導(dǎo)部門對某些改革做法不表示支持，那么，這個地方已進(jìn)行的改革就可能變成“一次性”，在屆滿換屆時又回到老路上去。深圳大鵬鎮(zhèn)1999年的“兩票推選”改革之所以變成曇花一現(xiàn)，就是典型的例子。

第二，建設(shè)性。各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的主體，是地方組織部門中具有創(chuàng)新精神的精英。他們是“黨管干部”原則的執(zhí)行者，如何把德才兼?zhèn)洹⑷罕姽J(rèn)的優(yōu)秀人才選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，是他們的職責(zé)。因此，他們推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的基本出發(fā)點(diǎn)，是如何在堅持黨管干部原則的前提下，保證既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而是建設(shè)性的。

所謂“建設(shè)性”，又可以解讀為是現(xiàn)行選舉制度的自我完善。就改革候選人選擇方式而言，有的改革是針對體制內(nèi)運(yùn)行機(jī)制的弊端展開的。例如改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人候選名單由上級黨組織推薦的一貫做法，回到《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名上來。又如，“公推公選”、“兩票制”、“海推”等改革，是旨在擴(kuò)大候選人選擇的參與范圍，增強(qiáng)選舉過程的透明度和民意基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是探索傳統(tǒng)的群眾路線和民主集中制原則新的實(shí)現(xiàn)形式，其建設(shè)性特點(diǎn)是不言自明的。就力圖克服體制性障礙的直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長而言，它是“人民當(dāng)家作主”根本目標(biāo)的邏輯使然，具有天然的合理性。盡管它與某些法律條文的規(guī)定不盡吻合，但是，既然法律規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會的代表都可以由選民直接選舉產(chǎn)生，黨的基層委員會也可以由黨員大會直接選舉產(chǎn)生，那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就不可以由直接選舉產(chǎn)生呢？這在邏輯上是說不通的。也與“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的憲法規(guī)定相悖。它從一個側(cè)面反映了現(xiàn)行選舉制度的不完善。因此，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革，是努力克服體制性障礙的創(chuàng)新，其建設(shè)性是毋庸置疑的。

第三，民主性。盡管人民對民主的理解千差萬別，但是，民主的核心價值或基礎(chǔ)性內(nèi)涵，是政治參與。前面鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的共同點(diǎn)，就是力爭擴(kuò)大政治參與的廣度與深度。因此，不管是以改革候選人選擇方式為重點(diǎn)，還是以克服體制性障礙改革選舉制度為重點(diǎn)，都是通過有序擴(kuò)大政治參與來發(fā)展政治民主的一種努力。當(dāng)然，不同的選舉方式，改革的民主性程度不同。一般說來，停留在“候選人選擇方式”層面的改革，民主性相對較低。對于選民而言，畢竟還只是解決了候選人選擇階段的政治參與。而意在克服體制性障礙的直接選舉，其民主性的廣度與深度則較高，它保證了選民的全程參與。從理論上講，選舉的實(shí)質(zhì)是人民主權(quán)的寄存過程。它是構(gòu)建代議制民主大的關(guān)鍵性起點(diǎn)。選民的全過程參與比僅僅在候選人選擇階段的參與更安全，更能保證選民的選擇權(quán)不被改變，使選舉式民主徹底制度化，從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的案例所提供的經(jīng)驗(yàn)來看，民主性的增長是一個累進(jìn)過程?！肮x”、“兩票制”、“兩推一選”到“海推”，選民的政治參與有一個顯著特點(diǎn)，是選民始終處于被動地位，他們所投的是“民意測驗(yàn)票”或“信任票”，僅在選擇“初步候選人”時起作用，在決定“正式候選人”中雖能產(chǎn)生一定影響，但不起決定作用。換言之，改革候選人選擇方式，實(shí)質(zhì)上是在為傳統(tǒng)的選拔體制注入了公眾參與的因素，并未能使自上而下的“選拔”真正讓位于自下而上的“選舉”。所以筆者把它稱為為候選人選擇注入了民主性因素。而選民全過程參與則使選民擺脫了被動狀態(tài)，選民可以用自己的投票行為，影響或改變選舉結(jié)果，使民主性得到充分發(fā)揮。

第四，試驗(yàn)性。迄今為止，所見到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的案例，幾乎無一例外地都貫以“試點(diǎn)”字樣，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革具有試驗(yàn)性。也正因?yàn)檫@種試驗(yàn)性，造成各種選舉改革方案設(shè)計及其程序存在這樣或那樣的缺陷，不盡合理，也不很完善。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革僅僅限于副鎮(zhèn)長層級；多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革增加了“組織考核”程序，與傳統(tǒng)的考核選拔體制沒有區(qū)別；競爭性選舉在大多數(shù)情況下流于形式，沒有真正意義上的“競選”；投票程序不規(guī)范，有些地方的秘密寫票間形同虛設(shè)，委托投票過多，流動票箱過濫。諸如此類，都影響選舉的質(zhì)量，并反證此項(xiàng)改革的試驗(yàn)性。非但如此，由于眾所周知的原因，上個世紀(jì)末葉，“三農(nóng)”問題，尤其是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，已成為阻礙農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，鄉(xiāng)與村的矛盾、干部與群眾的矛盾盤根錯節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理普遍出現(xiàn)了危機(jī)。如何重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的合法性，是執(zhí)政黨組織部門面臨的重大課題。這時，鄧小平的“摸著石頭過河”，即通過改革試驗(yàn)，尋求克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理危機(jī)的辦法，就成為改革者的首選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的試驗(yàn)便應(yīng)運(yùn)而生，這一試驗(yàn)，作為解決鄉(xiāng)村矛盾、干群矛盾的一個突破口，或者說作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的一個起點(diǎn)，立即受到廣大選民的認(rèn)可和支持，表明此項(xiàng)改革試驗(yàn)具有天然的合理性。然而，遺憾的是，盡管各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革試點(diǎn)紛紛告捷，卻沒有大面積推廣的訊息。對于改革的推動者來說，“試點(diǎn)”、“試驗(yàn)”隱含著“試錯”一面，可以做到“進(jìn)可攻，退可守”，一旦被上級否決，不至于全軍覆沒。對于全社會來說，“試點(diǎn)”、“試驗(yàn)”涉及到方方面面，體制不變，這種改革試驗(yàn)的生存空間畢竟有限。所謂“下改上不改，改了也白改”的議論，不應(yīng)簡單地理解為杞人憂天，也真實(shí)地道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革所面臨的困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的限度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式的改革關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇，涉及到作為最基層政府的組織形式、結(jié)構(gòu)形式、治理形式要不要、能不能作出相應(yīng)改革的問題。在中央尚未出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案與政策的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式的改革，只能在與傳統(tǒng)體制和習(xí)俗的博奕中徘徊，受到來自體制層面的各種因素的制約，從而限制了它的發(fā)展與推廣。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式的改革，要受現(xiàn)行選舉法律結(jié)構(gòu)的制約。中國選舉制度有一個突出特點(diǎn)，就是沒有統(tǒng)一的選舉法。有關(guān)選舉制度的規(guī)定，除了憲法中的原則性規(guī)定外，還分散在不同的單項(xiàng)法律或規(guī)章之中，甚至同一種選舉，卻由多個效力不同的法律、法規(guī)來規(guī)定。而在選舉過程中，選舉機(jī)構(gòu)還要制定一些規(guī)范性文件對選舉程序及相關(guān)問題作出規(guī)定。盡管各種選舉法律、法規(guī)之間，邏輯上不乏自相矛盾的地方，但是，這些規(guī)定也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的制約因素。最典型的例子，是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第九條第六、七款規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生”。然而，這一規(guī)定在實(shí)際運(yùn)作中卻無一例外地流于形式，現(xiàn)行體制的習(xí)慣做法是由縣委常委會討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人，縣委組織部負(fù)責(zé)考察，然后交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會投票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織方式，其代表性大打折扣，選民的民主參與被排斥在外，因此，雖然也經(jīng)歷了選舉程序，但其民主性值得懷疑，它的合法性基礎(chǔ)是十分脆弱的。當(dāng)他們在執(zhí)行法律、法規(guī)及各項(xiàng)政令出現(xiàn)偏差或失誤時，他們便首先成為群眾上訪、告狀的對象，經(jīng)不起群眾用合法的方式質(zhì)詢、訴訟。前面兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革，都是針對這一制度安排及其運(yùn)行機(jī)制的弊端而展開的。但是，由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人卻與法律條文不符，因而備受批評，從而限制了“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革陷于尷尬境地。

直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革如此，直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革也不例外。中國現(xiàn)行體制決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“一把手”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作直接面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大群眾，因此，選民要求對誰來當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記有直接選擇權(quán)，于是，出現(xiàn)了“公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記”的改革。“公推”，擴(kuò)大了群眾參與。但從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委其他成員的產(chǎn)生，純粹是黨內(nèi)的事，只能按照中國共產(chǎn)黨《黨章》和《農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定辦。由群眾選民參與“公推”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，而且“公推”過程有“投票”程序，盡管不叫“選票”，而叫“信任票”，但群眾選民畢竟行使了“投票權(quán)”，也與《黨章》和《條例》文本規(guī)定不符。即使在黨內(nèi)，并沒有可以直選黨委書記的明文規(guī)定，更與實(shí)際運(yùn)作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一貫由上級黨委任命的傳統(tǒng)相去甚遠(yuǎn)，從而使“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革的合法性受到質(zhì)疑。這不能不說是影響此項(xiàng)改革發(fā)展與推廣的限制性因素。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革，要受現(xiàn)行干部人事制度的制約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為單一制國家最基層的行政單位，其領(lǐng)導(dǎo)成員處于國家公務(wù)員等級序列的最底層。而公務(wù)員的考試錄用、考核、職務(wù)任免、晉升、調(diào)任？？等等，均納入由黨的組織部門掌握的干部人事制度進(jìn)行管理。人們所熟悉的“選拔”制度，即其關(guān)鍵性內(nèi)容。但是在實(shí)踐中，由于由少數(shù)人“選拔”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，缺乏群眾參與，因而其合法性受到質(zhì)疑。于是，地方黨的組織部門便從改革“選拔”制度入手，力圖通過擴(kuò)大群眾參與來為現(xiàn)行的干部人事制度注入新的活力，這是各地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式試驗(yàn)相繼出現(xiàn)的原因之一。地方組織部門發(fā)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的初衷是完善“選拔”機(jī)制。這一點(diǎn)在以改革候選人選擇方式為重點(diǎn)的試驗(yàn)中表現(xiàn)的尤為突出。即使是直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的改革試驗(yàn)，如步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長，當(dāng)初也是以改革干部人事制度為目標(biāo)的。

正因?yàn)槿绱?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革不得不增加一些原本屬于干部人事管理范疇的原則與程序。比如，報名參選的資格中關(guān)于年齡、教育程度和行政級別的限制，帶有一定程度的歧視性，使選舉的公平性受損、使選舉的民主性受到懷疑。但是，選舉過后在任期內(nèi)，組織部門仍可以按常規(guī)任意調(diào)動選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人?！肮x”如此，“兩推一選”如此，“兩票制”、“海推”等無不如此。只有步云鄉(xiāng)直選的鄉(xiāng)長在任內(nèi)沒有升遷是一個例外。選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，在任內(nèi)被按現(xiàn)行干部人事制度隨意調(diào)動或交流，直接違背了選民的意愿，降低了選舉的實(shí)質(zhì)性意義與價值。這可說是干部人事制度限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的一個方面。

另一個方面，在“選拔”體制中，引進(jìn)選舉機(jī)制，必然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選陷于另一種尷尬，即限制了當(dāng)選人的仕途升遷。步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長譚曉秋自1998年12月當(dāng)選，2002年12月獲得連任，是目前所僅見的沒有在任內(nèi)被調(diào)任或交流的鄉(xiāng)長。在現(xiàn)行體制下，由于不存在比鄉(xiāng)長更高層級的職位可供競選，因而譚曉秋個人的仕途實(shí)際上被“凍結(jié)”了。除非在他連任屆滿后，得到上級組織部門的提拔，否則，只能原地踏步。這種結(jié)局，實(shí)際上是干部人事制度限制選舉發(fā)展的另一種表現(xiàn)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革所遇到的體制性障礙，遠(yuǎn)不止以上內(nèi)容，還包括中央對農(nóng)村政治的估計與判斷及其對農(nóng)村政治體制改革的決心與信心。這種制約，通常具有決定性。正是這些制約因素，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革舉步維艱。盡管如此，卻有一個不容忽視的啟迪，即各地不約而同的改革試驗(yàn)，事實(shí)上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇揭示了方向。中國黨和政府在宣示發(fā)展社會主義民主時，十分強(qiáng)調(diào)要“保證人民群眾直接行使民主權(quán)利”。從理論上講，“保證人民群眾直接行使民主權(quán)利”的制度通道，就是擴(kuò)大直接選舉的范圍，保證選民直接投票選擇各級領(lǐng)導(dǎo)人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，就是實(shí)現(xiàn)選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉。從實(shí)踐上講，這不僅是必要的，而且是完全可行的。要擴(kuò)大基層民主，保證廣大人民群眾直接行使民主權(quán)利，就必須運(yùn)用“直接選舉”這個杠桿，啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的進(jìn)程，通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織形式、結(jié)構(gòu)形式和治理形式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這就要求憲法和法律要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革預(yù)留出創(chuàng)制空間，并在制度安排上，有利于從傳統(tǒng)立足于控制基層的體制向現(xiàn)代立足于服務(wù)基層的體制轉(zhuǎn)變。只要不是葉公好龍，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革沿著逐步擴(kuò)大直選范圍和提升直選層次的路徑發(fā)展，那么，最令領(lǐng)導(dǎo)人和決策部門頭痛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題將不再是難題。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革問題分析

專業(yè)實(shí)習(xí)報告

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的問題與對策分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照我國憲法的規(guī)定，屬國家基層政權(quán)組織和獨(dú)立的政府主體。近年來我國先后推行了幾輪較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，取得了一定效果，但是目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制現(xiàn)狀和職能行使情況仍存在著嚴(yán)重的不足。所以說，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革并沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果，這與改革過程中的考慮不周和政策傾斜有著密切聯(lián)系。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的總體進(jìn)展

2000年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基本遵循著從農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套、從屬地位到農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容，而其內(nèi)容也從簡單的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撤并、機(jī)構(gòu)人員精簡，逐步深入到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的重新考量上來。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元趨向合理化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員狀況有所緩解。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)共經(jīng)歷四次較大規(guī)模的改革，但總體成效不大。這種大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并村并未與相關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員精簡同步發(fā)展，鄉(xiāng)村兩級的供養(yǎng)人員依舊居高不下。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要成效

 從各地改革的實(shí)際的情況來看，通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，達(dá)到了三個效果：

（一）使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)得到大幅度“消腫”，平均精簡幅度在30％左右。

（二）使有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源。在改革中，各地按照調(diào)優(yōu)、調(diào)大、調(diào)強(qiáng)的原則探索出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的多種模式，都不同程度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目，行政管轄范圍擴(kuò)大，管理效率提高。

（三）使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變初見成效：精簡了機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員編制；優(yōu)化了機(jī)關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)；促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變；形成了新的用人機(jī)制。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及體制改革中存在的主要問題。

（一）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府中存在的問題：我認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的種種問題歸結(jié)起來最嚴(yán)重的就是“財權(quán)”與“事權(quán)”的矛盾。財權(quán)和事權(quán)的矛盾主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：

（1）財政困難，經(jīng)費(fèi)缺乏保障。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政困難，債務(wù)沉重是一個非常普遍的問題。在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金來源有大幅減少，在這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需勉力完成上級下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)，財政狀況往往是每況愈下，陷入惡性循環(huán)之中。

（2）條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限不清。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)在管理權(quán)上的權(quán)力和分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是比較獨(dú)立集中一級的政府，但是現(xiàn)在卻權(quán)力出現(xiàn)向上集中的情況，面對上級分配的各種形式的指標(biāo)和責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有無條件的執(zhí)行上級安排的各種任務(wù)和做出的各種決定。

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的主要問題：盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了不菲的成績，但從目前各地的發(fā)展態(tài)勢觀察，仍然存在不少亟待解決的深層次問題：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向不夠明確，近年來，一些地方改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，打破分開任職的舊體制，建立交叉任職的新體制；改革干部選拔制度，打破“鄉(xiāng)官”任命的舊體制，建立“鄉(xiāng)官”競選的新體制；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)體制，打破“以錢養(yǎng)人”的舊體制，建立“以錢養(yǎng)事”的新體制。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換滯后，改革開放以來，國家特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職

能轉(zhuǎn)變，要求其增強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，努力建設(shè)法治型政府和公共服務(wù)型政府。注重了人員機(jī)構(gòu)的精簡而忽視職能的轉(zhuǎn)變。在大規(guī)模撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組的過程中，村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都朝著“超大型”發(fā)展，干部隊伍也精干，但是政府的運(yùn)作職能并沒有及時的改變，導(dǎo)致行政效率低下。為了解決這些問題，不得不擴(kuò)大行政人員的人數(shù)，行政人員的隊伍往往又走上精簡之后又膨脹的老路子。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“減人難，減支更難”在新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，盡管不少地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)縮編取得了顯著的成效，但機(jī)構(gòu)仍顯龐大，財政供養(yǎng)壓力依然較重，尤其是對中西部地區(qū)的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力普遍低下，重視減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而忽視農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)。近年來，我國對“三農(nóng)”問題越來越重視但是忽略了在農(nóng)村減輕負(fù)擔(dān)的同時農(nóng)村的產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，這種情況制約了農(nóng)村消費(fèi)的調(diào)高也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府連基本的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都難以保證。但隨著改革的逐步深入，來自上級財政的轉(zhuǎn)移支付逐步到位。目前的主要問題是，轉(zhuǎn)移支付僅能保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資。

（5）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在一些地區(qū)的負(fù)面影響不容忽視。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，縣鄉(xiāng)財政體制尚未理順，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，針對地方財政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)等問題，中央安排了稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，用以補(bǔ)償鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)槎愘M(fèi)改革帶來的財力損失。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政收支矛盾十分突出，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。

四、相關(guān)政策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家行政系統(tǒng)不可替代的重要環(huán)節(jié)，起著溝通信息、傳達(dá)政策、分配資源、組織群眾的重要作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級展開全國性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首創(chuàng)精神，允許基層根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索，闖出一條改革的路子來。

（一）進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向仍然不夠清晰，缺乏一個具有操作意義的準(zhǔn)確界定，一些原則性的規(guī)定難以形成改革的共識。因此，提出一個總體性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革框架，并使其具備法律上的可執(zhí)行意義，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能界定上，憲法給予了準(zhǔn)確描述，最近的文件也予以再次表達(dá)，但仍然都是“全能主義”的概括，難以適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的需要，應(yīng)予具體化。

（三）因地制宜地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作可以說一直在進(jìn)行，但要注意在撤并過程中，防止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間出現(xiàn)新的“中間層次”。因此，應(yīng)著手加快完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的進(jìn)程，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和區(qū)劃布局，在抓好重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè)的同時，因地制宜地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（四）建立公共財政支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的體制機(jī)制

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求出發(fā)，國家有必要逐步建立公共財政支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的體制機(jī)制，在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基本均等的平衡能力。

（五）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)基層民主建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅存在機(jī)構(gòu)過于膨脹的問題，其實(shí)，更深層次的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)實(shí)際來源于上面的授予，對它的運(yùn)行缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化權(quán)

力制約和監(jiān)督，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是農(nóng)村基層政權(quán)組織改革的重要內(nèi)容。其次，要繼續(xù)完善監(jiān)督體制，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督；加強(qiáng)群眾監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

（六）建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的長效機(jī)制

鄉(xiāng)村債務(wù)量大面廣，成因復(fù)雜，化解困難，已經(jīng)成為農(nóng)村工作的一個難點(diǎn)和熱點(diǎn)。這個問題不解決，既影響基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。面對全國鄉(xiāng)村數(shù)千億的債務(wù)，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政一攬子兜底解決；也不能完全由縣鄉(xiāng)財政自行解決。因此，需要各級政府分擔(dān)責(zé)任，多管齊下，綜合治理。

（七）完善縣鄉(xiāng)財政管理財政體制

農(nóng)村稅費(fèi)改革中，雖然不同地區(qū)都進(jìn)行了各種形式的縣鄉(xiāng)財政體制改革，中央對基層的各類轉(zhuǎn)移支付也趨于增加，但縣鄉(xiāng)財政困難問題并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。進(jìn)一步深化財政體制改革，理順縣與鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，保障縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)關(guān)和農(nóng)村基本公益事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要，是建立農(nóng)民增收減負(fù)長效機(jī)制、有效防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。一是積極推行省以下財政管理體制改革試點(diǎn)。二是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對基層財政的轉(zhuǎn)移支付。清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加基層財政的可支配財力。合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善縣鄉(xiāng)財政收入體系。

結(jié)束語：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的主要目的是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，行政管理體制改革是一項(xiàng)長期的、需要不斷深化的工作?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)體制中仍然存在著一些問題，過去經(jīng)過的一些體制改革，為行政管理體制改革，探索了路子積累了經(jīng)驗(yàn)。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從過去的改革中吸取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進(jìn)程，不斷為建立和完善現(xiàn)代行政管理體制打下基礎(chǔ)。

第三篇：關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會選舉方式的建議

關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會選舉方式的建議

建議實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會黨代表直選制度

為了進(jìn)一步發(fā)揮廣大黨員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆工作中的主體作用，擴(kuò)大民主，調(diào)動黨員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆工作的積極性，建議改進(jìn)候選人的提名方式，把組織提名與黨員提名結(jié)合起來，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，廣泛聽取黨員的意見。在黨代表候選人的提名中，嚴(yán)格經(jīng)過民主推薦，由各支部自下而上地民主提名，未獲得足夠黨員提名的決不能作為黨代表的候選人，保證候選人的產(chǎn)生更加廣泛地反映黨員的意見。建議黨代表由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選舉單位直接選舉產(chǎn)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委按照黨代表大會代表名額和各基層黨總支、支部黨員分布情況，根據(jù)工作需要合理劃分選區(qū)和分配代表名額，同時對代表結(jié)構(gòu)提出要求。各選區(qū)按照規(guī)定名額和代表結(jié)構(gòu)要求，做好宣傳發(fā)動工作，由黨組織提名、選區(qū)黨員直接提名或個人自薦報名，通過組織考察、競選演講和預(yù)選等，再召開黨員大會直接差額選舉產(chǎn)生黨代表，差額比例在20%以上。在選區(qū)范圍內(nèi)，全體黨員一人一票，以無記名投票的方式，根據(jù)得票的多少，直接選舉黨代表，選舉實(shí)行當(dāng)場唱票記票、當(dāng)場公布

選舉結(jié)果，確保選舉的公開、公正。在代表結(jié)構(gòu)比例上，應(yīng)注重向基層一線傾斜，逐步減少黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表所占比例，各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨代表中的比例，以最高不得超過黨代表總數(shù)的50%為宜，種養(yǎng)大戶、專業(yè)技術(shù)人才等一線崗位的黨員不少于代表總數(shù)的30%，女代表比例不低于女黨員占全體黨員的比例，使代表結(jié)構(gòu)更能體現(xiàn)廣泛性和代表性。

第四篇：選舉問卷問題

當(dāng)代大學(xué)生與選舉權(quán)的相關(guān)調(diào)查

學(xué)校：遼寧工程技術(shù)大學(xué)性別：女年齡：21

年級：軟件學(xué)院10-04專業(yè)：軟件工程近期因?yàn)椤皬?fù)旦大學(xué)人大選舉事件”引發(fā)了大范圍的社會關(guān)注和討論，我們馬基調(diào)查小組針對該社會現(xiàn)象展開相關(guān)調(diào)查和探究。此次問卷調(diào)查的主要目的旨在了解當(dāng)代大學(xué)生對于選舉權(quán)的了解程度和行使選舉權(quán)的情況。請您根據(jù)自己的真實(shí)狀況回答下列問題：

1.你了解擁有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的公民的條件嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

2.你了解對破壞選舉的行為制裁是怎樣的嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

3.你了解每次選舉的候選人的資料嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、沒注意過

4.當(dāng)不了解候選人情況時，你會去找學(xué)校負(fù)責(zé)選舉的相關(guān)部門了解清楚么？b

A、會B、不會C、會通過其他途徑了解（比如上網(wǎng)查找相關(guān)資料）

5.你對你所在的選區(qū)關(guān)于選舉的宣傳普及情況滿意嗎？d

A、很滿意B、較滿意C、不太滿意D、很不滿意

如果覺得不滿意，你覺得哪些地方可以改進(jìn)

6.你投票的依據(jù)是什么？

A、根據(jù)對候選人的了解，覺得（他/她）可以代表人民的利益

B、根據(jù)對候選人第一感覺

C、因?yàn)樗妥约阂粋€姓（或者類似原因）a

7.你會在參與選舉后，繼續(xù)關(guān)注選舉結(jié)果及事后發(fā)展嗎？

A、會B、不會C、不知道c

8.如自己或同學(xué)的選舉權(quán)遭到侵犯（如在不知情的情況下別人幫你投票），你會主動去維權(quán)嗎？

A、會B、不會C、無所謂c

9.你為自己是一個中華人民共和國合法選民而感到驕傲嗎？

A、是的，我很驕傲B、不是，我并沒有這么覺得C、無所謂a

最后請您檢查下問卷是否有漏答，感謝您在百忙之中抽出時間完成我們的問卷！

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

我國著名農(nóng)村理論、政策研究學(xué)者、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文先生日前在為我的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與地方政府》一書作序時寫道:“推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須全面深化農(nóng)村改革，進(jìn)行一系列體制創(chuàng)新?！标愊壬脑捊o了我們重要的啟示。在新農(nóng)村建設(shè)中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，而能夠在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的政府，必須是實(shí)現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)型的政府，即實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型。伴隨地方政府角色轉(zhuǎn)型過程的或者說轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)，就是系統(tǒng)化的體制創(chuàng)新。在這篇文章和下一篇文章中，我將著力探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題。

改革開放后，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制經(jīng)歷了幾個階段的改革。根據(jù)張新光的概括，大體上可分為四個階段，即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。在全面取消農(nóng)業(yè)稅、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建設(shè)新農(nóng)村的新歷史條件下，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革即將開展。

20多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)表明，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的改革是沒有出路的，而且常常很快出現(xiàn)反彈。近年來，理論界與實(shí)踐界一直在探求一種能夠從根本上改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的路徑，其論點(diǎn)可歸納為撤銷論、派出論、撤并論、徹底改革論、自治論等。其中撤銷論認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財力建立一級完全政府；鄉(xiāng)級政府是當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者；鄉(xiāng)級政府功能已經(jīng)嚴(yán)重萎縮；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為基層政權(quán)，沒有歷史依據(jù)，也沒有現(xiàn)實(shí)必要。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，可將其權(quán)力上移到縣政權(quán)，平移給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表大會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))委員會，下移給農(nóng)會、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或其他組織。派出論主張改鄉(xiāng)級基層政權(quán)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)一級設(shè)辦事處(鄉(xiāng)公所)，作為縣以下的行政組織。撤并論以減少公務(wù)人員、節(jié)約行政開支為目的。徹底改革論主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以保留，但要實(shí)行徹底改革。而自治論則主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自治，村莊社會自治，或者主張村鎮(zhèn)并列自治。上述幾種觀點(diǎn)之間的分歧比較大，至今尚沒有出現(xiàn)占絕對優(yōu)勢的觀點(diǎn)。但有一點(diǎn)共識是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題從根本上說是體制問題。

事實(shí)上，財政困難并不能成為撤銷基層政府的理由。如果確實(shí)有許多職能非要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成不可，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有足夠財政的話，我們更愿意去改革財政制度，而不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，歷史上政府建制只停留在縣一級并不能成為當(dāng)代不能有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的充分必要條件。再次，現(xiàn)存政府存在缺陷并不能成為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的充分理由，在具備充分理由之前，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最為可取的辦法。

那么，如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？這里最重要的是了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要治理的對象(主要是農(nóng)村)的特點(diǎn)以及由此決定的農(nóng)村工作的特點(diǎn)。農(nóng)村屬于“熟人社會”，農(nóng)村社會的非市場化與非制度化，農(nóng)村自治組織權(quán)威相對缺乏，不同地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展程度不同等，就是其中的重要方面。

在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題時，我們要特別區(qū)分兩個概念:一個是“職能界定”，解決“是什么”的問題；另一個是“職能定位”，解決“是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型還是社會管理與公共服務(wù)型”的問題。在我們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是什么的問題并不是一個真問題。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定要么是相對于上級政府來說的，要么是相對于農(nóng)村社會來說的。從前一種角度來看，如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位為縣級政府的下級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須處于縣級政府與鄉(xiāng)村社會之間，那么必然會造成幾乎所有的縣級政府的農(nóng)村管理職能都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來履行或配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很大程度上就談不上界定自身的職能(除非絕大多數(shù)農(nóng)村管理職能可以通過縣級政府及其部門與派出機(jī)構(gòu)直接完成，而不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與)。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為一級政府而是作為具有某種特定職能的派出機(jī)構(gòu)的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能界定問題也就沒有什么意義或者被取消了。從對農(nóng)村社會的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從哪些方面、多大程度地介入經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域中去的問題。但這個問題有個前提，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對這種介入有主動權(quán)。但事實(shí)證明，這種前提是不存在的。作為地方政府的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有選擇自己職能的條件。

由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的核心問題是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能予以定位而不是界定。對此的回答就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。(作者系中山大學(xué)特聘教授、浙江大學(xué)教授、博導(dǎo)、博士，黃紅華對本文寫作也有貢獻(xiàn))摘 要：通過對安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查及反思，指出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革在取得階段性成果的同時依然存在著改革模式單

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清等弊端。因此，根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r的不同選擇具有針對性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，培育農(nóng)村中介服務(wù)組織和自治組織等，才能從根本上鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；現(xiàn)狀；問題；反思

基金項(xiàng)目：安康學(xué)院專項(xiàng)科研計劃資助項(xiàng)目（2007AKXY010）稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身改革問題研究。

自2000年開始試點(diǎn)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年1月1日在全國取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)民徹底告別了延續(xù)2600多年的“皇糧國稅”，它標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益分配格局已經(jīng)發(fā)生根本性變化，中國社會正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的“以農(nóng)養(yǎng)政”步入到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的工業(yè)化社會發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變使得傳統(tǒng)的“吸取型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步邁向服務(wù)型政府。因此，在新的財稅體制下如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制變革是我國改革實(shí)踐和學(xué)術(shù)探討熱點(diǎn)話題。筆者通過對安康市若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革實(shí)踐調(diào)查分析的基礎(chǔ)上得出：安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)改革取得階段性成效的基礎(chǔ)上依然面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立自主性及職能不清和改革模式單一等多種弊端，如何進(jìn)一步理順各級政府間關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為并且根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)采取具有針對性變革措施等問題進(jìn)行探討是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深入的關(guān)鍵。

一、安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的現(xiàn)狀及改革后依然存在的問題

安康市位于陜西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦嶺主背，漢江由西向東橫貫，全市山地占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平原僅占1.8%，屬于典型的資源依托型山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)《安康縣志》、《興安州志》、《安康史簡編》等資料可知，安康的人文歷史可上溯到石器時代，夏商以來各朝均有建制但處于不斷地變化之中，直到2000年中華人民共和國國務(wù)院批準(zhǔn)安康設(shè)市。經(jīng)過撤區(qū)并鄉(xiāng)、合并村組，到2006年安康市目前所轄1區(qū)9縣，109個鎮(zhèn)，88個鄉(xiāng)，3個街道辦事處，1915個村民委員會，89個社區(qū)居委會。

為徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財政壓力，在稅費(fèi)改革后，安康市自2005年8月被陜西省省委、省政府確定為全省農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)市。在市委、市政府組織人員進(jìn)行調(diào)查、論證、策劃、試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年12月鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革在全市全面統(tǒng)一推行。通過對該市若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查并以H鄉(xiāng)為例（對其它若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查表明，在改革措施、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本類同。），可以將目前安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成效概括如下：

一是按照新形勢下農(nóng)村工作的特點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新界定為組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾，切實(shí)履行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會管理、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定的職能。

二是按照精簡、效能、統(tǒng)一的原則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)設(shè)置“三辦一所”，即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會

管理辦公室和財政所。

三是按照“因事設(shè)崗”的原則并根據(jù)《安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的“三定”方案，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職位、職數(shù)。如H鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)黨委書記1人，主要職責(zé)為負(fù)責(zé)黨委、人大全盤工作，分管武裝工作；副書記1人，分管黨務(wù)、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、群團(tuán)、工會、綜治、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)、機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)、宣傳及精神文明建設(shè)、文化廣播事業(yè)；鄉(xiāng)長1人，負(fù)責(zé)政府全盤工作，分管財政、貿(mào)易、金融、統(tǒng)計工作；副鄉(xiāng)長2人，一人負(fù)責(zé)教育、衛(wèi)生、企業(yè)、交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、安全環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)、電力電信建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水保、畜牧獸醫(yī)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民政扶貧、生態(tài)移民、防火、防汛、防滑工作；黨政綜合辦公室6人，主要承擔(dān)黨委、人大、政府、政協(xié)及群團(tuán)的各項(xiàng)日常工作；經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室5人，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防汛、防滑、抗旱救災(zāi)、動植物防疫、安全生產(chǎn)、扶貧開發(fā)等日常工作；社會管理辦公室4人，主要承擔(dān)人口和計劃生育、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、民政事務(wù)、民族宗教、殘聯(lián)、勞動和社會保障、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等日常工作；財政所4人，主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)決算，各項(xiàng)資金的收支管理、國有資產(chǎn)管理等職責(zé)。

四是按照公益性與經(jīng)營性分開原則整合了原來的“七站八所”等事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、人口和計劃生育服務(wù)站、社會保障服務(wù)站和文化綜合服務(wù)站。H鄉(xiāng)事業(yè)單位改革后的設(shè)置為：農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站8人，承擔(dān)農(nóng)林水等產(chǎn)業(yè)新技術(shù)、新品種的示范、推廣等公益性服務(wù)職責(zé)；人口和計劃生育服務(wù)站5人，承擔(dān)計劃生育“三查”、生殖保健、生育技術(shù)、計劃生育宣傳、培訓(xùn)等公益性服務(wù)職責(zé)；社會保障服務(wù)站5人，承擔(dān)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、社會保障資金、農(nóng)村合作醫(yī)療、下崗失業(yè)人員、退休人員社會化服務(wù)等職責(zé)；文化綜合服務(wù)站3人，承擔(dān)鄉(xiāng)村圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓(xùn)、體育和青少年校外活動等公益性職責(zé)。五

是強(qiáng)化了各種崗位的工作描述和工作規(guī)范。

從調(diào)查結(jié)果可以看出，新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革在制度化、規(guī)范化等技術(shù)層面有了明顯地進(jìn)步。但是，任何制度創(chuàng)新和變革都是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要其它配套措施銜接?！吧鐣懈鞣N制度安排是彼此關(guān)聯(lián)的。不參照社會中其它相關(guān)制度安排，就無法估價某個特定安排的效率?！盵1]我國國家政權(quán)組織形式屬于單一制，作為國家政權(quán)組織的最基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，它的變革不僅取決于自身經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需求，而且取決于整個國家改革的進(jìn)程及上級政府改革進(jìn)程的影響，從某種程度上，還取決于直接上司領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政治素養(yǎng)、個人作風(fēng)等諸多變量?！霸趩我惑w制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹。”[2]因此，如何建構(gòu)適合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，精簡、高效、廉潔、奉公的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然任重而道遠(yuǎn)。

從安康市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的社會實(shí)踐看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治道變革依然存在著以下問題：一是改革模式單一，不能與本地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r相一致。鄉(xiāng)與鎮(zhèn)改革措施、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制基本趨同，不能反映各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征和要求。二是改革目標(biāo)單一，目前改革主要是“基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財政壓力的考慮，幾乎把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革變成了’’撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮開支’’這樣的所謂’’倒逼機(jī)制’’，結(jié)果造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本處于’’有政無財’’的尷尬境地”[3].三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)進(jìn)一步惡化，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村的各種公共服務(wù)諸如農(nóng)田水利、耕地保護(hù)、道路維護(hù)、校舍維修等處于癱瘓狀態(tài)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革并沒有消除傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的自上而下的“壓力型”政府體制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在失去傳統(tǒng)的人事權(quán)、決策權(quán)的同時進(jìn)一步失去了財權(quán)，政府的自主性進(jìn)一步弱化，相應(yīng)對上級政府的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)。在傳統(tǒng)指標(biāo)體系瓦解的同時又重新建立了自上而下的新的指標(biāo)體系作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事考核的依據(jù)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是應(yīng)對來自廣大農(nóng)民群眾的呼聲；相反，一天疲于奔命地應(yīng)付上級的檢查。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能依然不清，政府行為依然存在“缺位、錯位和越位”的現(xiàn)象。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員組成不合理，管理水平急需提高。等等。這些問題如不能徹底解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革能否走出“黃宗羲定律”怪圈將值得關(guān)注。

二、以安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為例，對推進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的理性思考

“窮則變，變則通，通則久”。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，其顯著的特征表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)體制上，我國基本實(shí)現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變，市場在社會資源配置中日漸起到基礎(chǔ)性作用；政治上，以領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度和公務(wù)員制度為切入點(diǎn)，政治體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高度集權(quán)的管理體制向市場經(jīng)濟(jì)的民主、法治政府轉(zhuǎn)型；在社會發(fā)展進(jìn)程上，2003年我國人均GDP已達(dá)到1000美元，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，工業(yè)化取得了明顯的成效，第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。為此，圍繞著經(jīng)濟(jì)、政治、社會轉(zhuǎn)型的政府治道變革也自上而下的逐步展開，作為國家政權(quán)的最基層-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革目前尚處于探索階段。學(xué)者們通過各地考察，對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和治理之道提出了諸多模式，概括起來可以歸為四種：一是繼續(xù)維持“鄉(xiāng)政村治”并加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)；二是主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府；三是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；四是主張“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”。[4]不同的治理模式反映了學(xué)者們觀察的切入點(diǎn)和視閾范圍的不同，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使同一地區(qū)自然環(huán)境的不同發(fā)展水平也不僅相同。如何結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行有針對性性鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革還需進(jìn)一步深入探討。通過安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，我認(rèn)為目前繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革還需注意以下幾

個方面的問題。

（一）繼續(xù)按照“漸進(jìn)式”改革和“摸著石頭過河”的思想指導(dǎo)，多角度、多層次地探悉我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來不同的治理模式。對那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，市場化程度較高、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的東南沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，可以逐步實(shí)行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，因?yàn)殡S著管理水平的提高，交通信息技術(shù)的推進(jìn)等綜合治理環(huán)境的變化，按照組織原理可以減少管理層次而增大管理幅度；同時自治也未來民主政府發(fā)展的趨勢。相反，對那些“城鎮(zhèn)化水平不高、農(nóng)村社會化、組織化、現(xiàn)代化、市場化、法制化水平及科技文化水平相對落后的地區(qū)。這些地區(qū)的許多工作不是在辦公室完成，而是在田頭、路邊、農(nóng)民家里辦成，許多問題不是靠簡單的會議發(fā)通知就能解決，而更多地要靠現(xiàn)場處理，現(xiàn)身說法”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不能實(shí)行一刀切，要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐步展開。

（二）理順關(guān)系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依然在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及公共產(chǎn)品提供發(fā)揮不可替代作用的區(qū)域，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，做到一級政府一級財政，事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，建立獨(dú)立、自主的服務(wù)型政府。一是理順關(guān)系，包括上下級政府之間的隸屬關(guān)系，政府與公民之間的關(guān)系，黨政關(guān)系以及政企關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅接受上級政府的監(jiān)督、管理和評價，更重要的是接受來自公民及社會的評價。二是“改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置及邊緣化局面，將人事任免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將行政權(quán)交還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”[5].只有一個相對獨(dú)立自主，權(quán)力來自人民的政府才能在管理實(shí)踐中為民服務(wù)。管理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)一致不僅在數(shù)量上要求一致，更為本真的是方向上的一致。如果一切權(quán)力僅僅來自上級，那他的服務(wù)對象就是上級官員；只有來自人民的權(quán)力才能為人民服務(wù)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事任免、監(jiān)督考核及公共決策都來自上級政府，那么在管理實(shí)踐中為民服務(wù)就會成為一種虛假的套話，這也是造成官民關(guān)系不和諧的根本所在。三是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。按照市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政府治理理念，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品營銷、催收催種、催糧催款等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到搞好社會管理和公共服務(wù)上來；使政府由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的全能政府轉(zhuǎn)向民主、法治、透明、有效、責(zé)任型政府上來。

（三）鼓勵、引導(dǎo)、支持農(nóng)村發(fā)展各種新型社會化服務(wù)組織和中介組織，繼續(xù)改革事業(yè)站所和落實(shí)村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的、全方位的改革，它的成效不僅取決于自身變革，而且更重要的是整個行政運(yùn)行生態(tài)環(huán)境要發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。在充分認(rèn)識市場、國家、社會三種力量的基礎(chǔ)上，更加積極有效地培養(yǎng)各種社會力量和中介服務(wù)組織，它們不僅可以替代某些政府職能、緩解政府壓力，而且能夠發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢比政府做得更好?！靶录夹g(shù)發(fā)展的刺激，直接推動了信息快速的擴(kuò)展和傳播，越來越多的公民逐漸認(rèn)識到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行?！辈粩鄶U(kuò)展的公民參與和公民自治，也為最終形成“小政府，大社會”的社會治理局面奠定良好的基礎(chǔ)。

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