第一篇：PPP項目中土地使用權(quán)問題調(diào)研

一、項目公司如何取得PPP項目土地使用權(quán)

依據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》附件《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號，現(xiàn)行有效）第二章“PPP項目合同的主要內(nèi)容”第六節(jié)“項目用地”規(guī)定“政府方以土地劃撥或出讓等方式向項目公司提供項目建設(shè)用地的土地使用權(quán)及相關(guān)進入場地的道路使用權(quán)，并根據(jù)項目建設(shè)需要為項目公司提供臨時用地。項目的用地預審手續(xù)和土地使用權(quán)證均由政府方辦理，項目公司主要予以配合。上述土地如涉及征地、拆遷和安置，通常由政府方負責完成該土地的征用補償、拆遷、場地平整、人員安置等工作，并向項目公司提供沒有設(shè)定他項權(quán)利、滿足開工條件的凈地作為項目用地?！?/p>

實踐中，如果簽署PPP項目合同的政府方（政府或政府授權(quán)機構(gòu)）是對使用權(quán)擁有一定控制權(quán)或管轄權(quán)的政府或政府部門（例如，縣級以上政府），在PPP項目實施中，該政府方負責取得土地使用權(quán)對于項目的實施一般更為經(jīng)濟和效率。而且，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定和實踐，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，大多采用劃撥的方式，項目公司一般無法自行取得該土地使用權(quán)。故實踐中，一般由政府方以劃撥方式取得土地使用權(quán)后，再授權(quán)項目公司使用，具體見下述說明。

二、南正街PPP項目用地是否能以劃撥方式取得

南正街的土地兼有公益和營利兩個方面，如果突出其公益性的話，政府方可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)。

（一）土地使用權(quán)的劃撥取得

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（1995年1月1日起施行，現(xiàn)行有效）二十三條“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。”以及第二十四條：“下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地?！?/p>

《劃撥用地目錄》（中華人民共和國國土資源部令第9號，2001年10月22日起施行，現(xiàn)行有效）第二條規(guī)定：“符合本目錄的建設(shè)用地項目，由建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，方可以劃撥方式提供土地使用權(quán)?！?/p>

基于土地市場的規(guī)范性要求，劃撥的土地政策趨緊，國土資源部于2014年出臺的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號，現(xiàn)行有效），即進一步明確了劃撥土地有限的使用范圍，并進一步擴大了國有土地有償使用的范圍：

該規(guī)定第二十一條規(guī)定：“國家擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實行有償使用。具體辦法由國土資源部另行規(guī)定?！? 根據(jù)上述規(guī)定，南正街綜合開發(fā)項目中進行的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項目均屬于可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)的項目。在實務操作中，由于以劃撥形式取得土地使用權(quán)還需要獲得有權(quán)政府部門的審批，而相關(guān)審批部門則有時會出于項目主體的非國有企業(yè)性質(zhì)的考慮而拒絕審批同意該等建設(shè)項目以劃撥形式取得土地使用權(quán)。且由于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項目具備一定的經(jīng)營性，上述規(guī)定出臺后，社會資本方（項目公司）通過劃撥形式取得基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項目的土地使用權(quán)更是難上加難。

而事實上所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)PPP項目的投資和收益最終均需以使用者付費或政府付費的方式返還投資成本和項目收益，為了降低項目投資，也為了解決PPP項目采購程序和招標、拍賣和掛牌程序并行而造成的不確定性，實踐中可以由政府方以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，待項目公司設(shè)立時，由政府方通過出讓土地使用權(quán)的方式而使項目公司獲得土地使用權(quán)。

（二）劃撥取得土地使用權(quán)最終進入項目公司的形式

1、政府方轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)

劃撥土地使用權(quán)擬轉(zhuǎn)讓、出租及抵押的，應經(jīng)批準并辦理出讓手續(xù)及交付土地使用權(quán)出讓金后方可進行。相關(guān)規(guī)定如下：

《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)?！钡诹鶙l規(guī)定：符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：

（一）土 地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；

（二）領(lǐng)有國有土地使用證；

（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；

（四）簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金；

《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)（2006）114號）4.3“協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)范圍”規(guī)定：“出讓國有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應當采用招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式，主要包括以下情況：……（2）原劃撥、承租土地使用權(quán)人申請辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準，可以采取協(xié)議方式，但《國有土地劃撥決定書》、《國有土地租賃合同》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應當收回土地使用權(quán)重新公開出讓的除外；（3）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準，可以采取協(xié)議方式，但《國有土地劃撥決定書》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應當收回土地使用權(quán)重新公開出讓的除外……”，同時相關(guān)協(xié)議出讓手續(xù)也應當依據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》相關(guān)規(guī)定實行。

根據(jù)上述規(guī)定，政府方通過劃撥方式取得國有土地使用權(quán)后以無償租賃等模糊的形式將劃撥土地使用權(quán)提供給社會資本（項目公司）使用，顯然不符合將劃撥土地進行轉(zhuǎn)讓或出租的相關(guān)法律法規(guī)，也不屬于現(xiàn)行國有土地管理法律法規(guī)框架下允許的土地取得方式。

建議政府方同項目公司簽訂土地出讓合同，并辦理相關(guān)的審核批準手續(xù)及補交土地出讓金。

2、授權(quán)項目公司在劃撥土地上進行PPP項目特許經(jīng)營

該方式是指，政府方以劃撥方式取得本項目所需用地的使用權(quán)，相關(guān)土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)證辦理在政府方名下，申請該土地時將土地用途指定為該PPP項目的建設(shè)，然后于PPP合同當中授權(quán)項目公司進入PPP項目的所需用地，并在該土地范圍內(nèi)行使相關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)，且項目公司僅能在該土地上行使相關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)，不得將該土地的全部或部分用于特許經(jīng)營之外的其他任何目的和用途。

第二篇：土地使用權(quán)情況調(diào)研報告（精選）

土地的國家所有與地上房屋的個人所有之間的矛盾，決定了中國的土地使用制度與房屋所有制度之間，必須建立有效的銜接機制。有的學者希望通過改變土地所有制形態(tài)，依靠土地私有化解決問題；也有學者期望通過將土地使用權(quán)永久化，解決土地國家所有與房屋個人所有之間的矛盾。筆者想在這里，談談自己的幾點思考。土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)

土地所有制度與土地使用制度是一個完整的法律體系。從根本上來說，土地所有制度來源于憲法規(guī)定，而土地使用制度則是在憲法授權(quán)之下，具體的權(quán)利義務安排。根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，土地使用權(quán)(居民用地)70年不變。但70年后，使用權(quán)人必須將土地交還給國家。如果地上房屋的使用年限遠遠超出70年，房屋所有權(quán)人是不是還必須交出土地和地上房屋呢?我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，土地使用權(quán)期滿的，使用者可以申請續(xù)期，并繳納出讓金，重新登記。這樣，房屋所有權(quán)人可能會面臨兩種選擇：要么繳納土地出讓金，申請續(xù)期；要么讓出自己的房屋，由國家行使土地所有權(quán)。不論何種選擇，對于消費者來說都是非常痛苦的事情。但既然土地國家所有，那么，土地使用權(quán)不可能永久化，房屋的所有權(quán)必然會受制于憲法上所規(guī)定的土地所有權(quán)。另有一種情況是，當房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限時，應當如何處置?我國居民房屋折舊期限(不等于使用壽命)普遍為３０到５０年，這就使得房屋在不具有使用價值之后，房屋所有權(quán)人仍然擁有土地使用權(quán)。解決這個問題的辦法相對簡單，那就是盡量做到土地使用權(quán)期限與房屋使用的壽命相一致，當土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)自然滅失。我國當前的土地使用制度借鑒了他國的有益經(jīng)驗，并且考慮到了中國的實際情況，具有一定的合理性。但從長遠來看，應當逐步考慮將居民的商品房使用壽命與土地使用權(quán)期限有機結(jié)合起來。通過適當延長土地使用權(quán)期限，增加房屋使用壽命，解決可能到來的矛盾。當然，如果房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限，那么，在房屋不具有使用價值之后，應當允許原房屋所有權(quán)人繼續(xù)保留土地使用權(quán)，并且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，充分行使土地使用權(quán)。只有這樣，才能最大限度地保護原房屋所有權(quán)人的利益。土地使用權(quán)續(xù)展與賠償

觀念問題解決之后，我們還必須考慮以下三個問題：

首先，土地使用權(quán)續(xù)展如何繳納土地出讓金?在我國，土地出讓金為一次性繳納，房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)時，必須將土地使用權(quán)有效期內(nèi)的所有土地出讓金全部繳清。這一規(guī)定有利于保護房屋所有權(quán)人的利益。但是，如果要求消費者必須一次性繳納土地使用權(quán)續(xù)展的費用(土地出讓金)，則會給消費者帶來沉重的負擔。可以按照土地的價值，根據(jù)各地不同情況，制定計算的標準，并且依照標準按年征收土地出讓金。如果房屋所有權(quán)人沒有及時繳納土地出讓金，則失去土地使用權(quán)。這種做法的缺點在于，當一個社區(qū)若干房屋所有權(quán)人沒有按時繳納土地出讓金時，政府有關(guān)部門是否有權(quán)收回該社區(qū)的土地使用權(quán)？在人口密集的商品房住宅樓里，這樣的問題可能會經(jīng)常出現(xiàn)?？尚械慕鉀Q辦法是，建立一種集體談判機制，在土地使用權(quán)期滿時，由政府按期收回土地使用權(quán)，然后根據(jù)法律授權(quán)，由政府與業(yè)主委員會集體談判，談判的結(jié)果適用于所有的房屋所有權(quán)人。如果其中部分房屋所有權(quán)人沒有按照談判達成的協(xié)議履行土地使用權(quán)的續(xù)展合同，那么，應當承擔違約責任。這樣做，既可以把所有權(quán)問題轉(zhuǎn)化為債權(quán)問題，在小范圍內(nèi)維護房屋所有權(quán)人的利益，同時又能在大的范圍內(nèi)解決土地使用權(quán)續(xù)展的問題。其次，政府有關(guān)部門提前收回土地使用權(quán)，對房屋所有權(quán)人財產(chǎn)造成損害時，應當如何處理？一般情況下，政府不能違反合同約定，擅自提前收回土地使用權(quán)。但如果是出于公共利益的需要，可以提前收回土地使用權(quán)，但是應當給予房屋所有權(quán)人合理的補償。土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用

在解決土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用問題時，我們必須堅持以下三個原則：第一，統(tǒng)籌兼顧原則，充分考慮到一級市場上土地出讓金的計算依據(jù)和土地的保值增值情況，考慮到土地使用權(quán)人經(jīng)濟承受能力，考慮到前后規(guī)定的連續(xù)性；第二，有效利用原則，土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用的確定必須有利于土地的充分利用，必須考慮到土地的實際用途；第三，可持續(xù)發(fā)展原則，制度設(shè)計必須有利于土地的不斷增值，必須有利于財政收入的持續(xù)增加。

現(xiàn)在，不少人希望在內(nèi)地建立類似于香港的土地批租制度。這是一種脫離實際的想法。作為典型的殖民地，香港在港英政府控制期間，為了從土地中汲取財政收入，創(chuàng)建了獨特的土地批租制度。在強調(diào)土地政府所有的前提下，為了確保政府正常運轉(zhuǎn)和解決公共設(shè)施建設(shè)問題，將部分土地用名義地價的方式，租給一些機構(gòu)。其他大量的土地，公開拍賣，并且將拍賣所得作為政府的財政收入來源。

第三篇：土地使用權(quán)情況調(diào)研報告

土地的國家所有與地上房屋的個人所有之間的矛盾，決定了中國的土地使用制度與房屋所有制度之間，必須建立有效的銜接機制。有的學者希望通過改變土地所有制形態(tài)，依靠土地私有化解決問題；也有學者期望通過將土地使用權(quán)永久化，解決土地國家所有與房屋個人所有之間的矛盾。筆者想在這里，談談自己的幾點思考。

土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)

土地所有制度與土地使用制度是一個完整的法律體系。從根本上來說，土地所有制度來源于憲法規(guī)定，而土地使用制度則是在憲法授權(quán)之下，具體的權(quán)利義務安排。

根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，土地使用權(quán)(居民用地)70年不變。但70年后，使用權(quán)人必須將土地交還給國家。如果地上房屋的使用年限遠遠超出70年，房屋所有權(quán)人是不是還必須交出土地和地上房屋呢?我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，土地使用權(quán)期滿的，使用者可以申請續(xù)期，并繳納出讓金，重新登記。這樣，房屋所有權(quán)人可能會面臨兩種選擇：要么繳納土地出讓金，申請續(xù)期；要么讓出自己的房屋，由國家行使土地所有權(quán)。不論何種選擇，對于消費者來說都是非常痛苦的事情。但既然土地國家所有，那么，土地使用權(quán)不可能永久化，房屋的所有權(quán)必然會受制于憲法上所規(guī)定的土地所有權(quán)。

另有一種情況是，當房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限時，應當如何處置?我國居民房屋折舊期限(不等于使用壽命)普遍為３０到５０年，這就使得房屋在不具有使用價值之后，房屋所有權(quán)人仍然擁有土地使用權(quán)。解決這個問題的辦法相對簡單，那就是盡量做到土地使用權(quán)期限與房屋使用的壽命相一致，當土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)自然滅失。我國當前的土地使用制度借鑒了他國的有益經(jīng)驗，并且考慮到了中國的實際情況，具有一定的合理性。但從長遠來看，應當逐步考慮將居民的商品房使用壽命與土地使用權(quán)期限有機結(jié)合起來。通過適當延長土地使用權(quán)期限，增加房屋使用壽命，解決可能到來的矛盾。當然，如果房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限，那么，在房屋不具有使用價值之后，應當允許原房屋所有權(quán)人繼續(xù)保留土地使用權(quán)，并且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，充分行使土地使用權(quán)。只有這樣，才能最大限度地保護原房屋所有權(quán)人的利益。

土地使用權(quán)續(xù)展與賠償

觀念問題解決之后，我們還必須考慮以下三個問題：

首先，土地使用權(quán)續(xù)展如何繳納土地出讓金?在我國，土地出讓金為一次性繳納，房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)時，必須將土地使用權(quán)有效期內(nèi)的所有土地出讓金全部繳清。這一規(guī)定有利于保護房屋所有權(quán)人的利益。但是，如果要求消費者必須一次性繳納土地使用權(quán)續(xù)展的費用(土地出讓金)，則會給消費者帶來沉重的負擔。可以按照土地的價值，根據(jù)各地不同情況，制定計算的標準，并且依照標準按年征收土地出讓金。如果房屋所有權(quán)人沒有及時繳納土地出讓金，則失去土地使用權(quán)。這種做法的缺點在于，當一個社區(qū)若干房屋所有權(quán)人沒有按時繳納土地出讓金時，政府有關(guān)部門是否有權(quán)收回該社區(qū)的土地使用權(quán)？在人口密集的商品房住宅樓里，這樣的問題可能會經(jīng)常出現(xiàn)。可行的解決辦法是，建立一種集體談判機制，在土地使用權(quán)期滿時，由政府按期收回土地使用權(quán)，然后根據(jù)法律授權(quán)，由政府與業(yè)主委員會集體談判，談判的結(jié)果適用于所有的房屋所有權(quán)人。如果其中部分房屋所有權(quán)人沒有按照談判達成的協(xié)議履行土地使用權(quán)的續(xù)展合同，那么，應當承擔違約責任。這樣做，既可以把所有權(quán)問題轉(zhuǎn)化為債權(quán)問題，在小范圍內(nèi)維護房屋所有權(quán)人的利益，同時又能在大的范圍內(nèi)解決土地使用權(quán)續(xù)展的問題。

其次，政府有關(guān)部門提前收回土地使用權(quán)，對房屋所有權(quán)人財產(chǎn)造成損害時，應當如何處理？一般情況下，政府不能違反合同約定，擅自提前收回土地使用權(quán)。但如果是出于公共利益的需要，可以提前收回土地使用權(quán)，但是應當給予房屋所有權(quán)人合理的補償。

土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用

在解決土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用問題時，我們必須堅持以下三個原則：第一，統(tǒng)籌兼顧原則，充分考慮到一級市場上土地出讓金的計算依據(jù)和土地的保值增值情況，考慮到土地使用權(quán)人經(jīng)濟承受能力，考慮到前后規(guī)定的連續(xù)性；第二，有效利用原則，土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用的確定必須有利于土地的充分利用，必須考慮到土地的實際用途；第三，可持續(xù)發(fā)展原則，制度設(shè)計必須有利于土地的不斷增值，必須有利于財政收入的持續(xù)增加。

現(xiàn)在，不少人希望在內(nèi)地建立類似于香港的土地批租制度。這是一種脫離實際的想法。作為典型的殖民地，香港在港英政府控制期間，為了從土地中汲取財政收入，創(chuàng)建了獨特的土地批租制度。在強調(diào)土地政府所有的前提下，為了確保政府正常運轉(zhuǎn)和解決公共設(shè)施建設(shè)問題，將部分土地用名義地價的方式，租給一些機構(gòu)。其他大量的土地，公開拍賣，并且將拍賣所得作為政府的財政收入來源。很顯然，這是一種帶有寄生性、權(quán)宜之計性質(zhì)的土地使用制度，內(nèi)地絕對不能盲目全盤照搬。

制度設(shè)計不周延可能會帶來一系列的問題，中國的土地制度必須從長計議。在不改變土地所有制的情況下，應當在土地出讓的過程中充分考慮到地上物的使用壽命，爭取做到土地使用權(quán)與地上物的使用壽命相統(tǒng)一。對于當前房地產(chǎn)開發(fā)中已經(jīng)出現(xiàn)的房屋使用壽命與土地使用權(quán)期限不一致的問題，可以根據(jù)國務院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，在土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所有權(quán)由國家無償取得。如果重新批租土地，或者進行土地使用權(quán)的續(xù)展，必將導致土地使用權(quán)被房屋所有權(quán)所牽制，使得國家的土地所有權(quán)變得支離破碎，土地的效用難以發(fā)揮。

在明確了土地使用權(quán)期限之后，對那些地上建筑物具有長久存續(xù)價值的，可以批準土地使用權(quán)續(xù)展。但要取得新的土地使用權(quán)，必須繳納土地出讓金。否則，對于其他土地使用權(quán)人來說就是不公平的。土地出讓金應當根據(jù)土地的市場價值進行計算。如果房屋所有權(quán)人不愿意繳納土地出讓金，則可以將地上建筑物捐贈給國家，或者捐贈給他人，由他人繳納土地出讓金。這樣的制度設(shè)計，并不是為了剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，而是為了防止在土地使用權(quán)續(xù)展中出現(xiàn)新的不公。假如土地使用權(quán)人只需要繳納工本費，就可以繼續(xù)擁有土地使用權(quán)，那么，國家的土地所有權(quán)就會落空；假如土地使用權(quán)續(xù)展費用只是土地的增值部分(土地使用權(quán)的費用＝土地使用權(quán)市場價格－初次繳納的土地出讓金)，那么，國家的土地所有權(quán)仍然處于被虛化狀態(tài)。只有按照土地使用權(quán)的市場價格，重新繳納土地出讓金，土地使用權(quán)的價值才能得以體現(xiàn)。如果土地使用權(quán)人未按合同規(guī)定繳納土地出讓金，應當承擔違約責任。

總之，在土地國家所有的前提下，公民只能擁有土地的使用權(quán)。如果土地使用權(quán)長期存在，并且不受土地所有權(quán)約束，那么，土地的國家所有也就沒有了現(xiàn)實意義。當然，在完善土地使用權(quán)的過程中，必須充分考慮到房屋所有權(quán)人的切身利益，必須在制度設(shè)計上處理好各方面的關(guān)系。在筆者看來，我國可以采取土地出讓金分期分批繳納的方式，隨時提醒房屋所有權(quán)人權(quán)利的期限和邊界，國家通過及時充分有效地行使自己的土地所有權(quán)，實現(xiàn)物盡其用。在必要時，國家還可以征收不動產(chǎn)稅，防止部分公民購買房屋，囤積居奇，從中牟利。

第四篇：國企改制中土地使用權(quán)評估問題淺析

國企改制中土地使用權(quán)評估問題淺析

日期：2005-5-8作者:潘雄偉 何宜華

國有企業(yè)改制過程中如何處理土地使用權(quán)是一個十分關(guān)鍵的問題，因為這不僅直接涉及到對國有資產(chǎn)的保護，也涉及到對企業(yè)職工的利益保護。從嚴格意義上而言，在原有體制下，國有企業(yè)的土地使用權(quán)是歸國家所有的，只不過是國家以劃撥等方式將其劃歸企業(yè)無償使用。在企業(yè)改制過程中，企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，尤其是實行公司制改造后，企業(yè)將成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立的市場經(jīng)濟主體，企業(yè)獨自享有民事權(quán)利和承擔民事義務。這就意味著企業(yè)的土地使用權(quán)也將由企業(yè)依法自行支配，國家無權(quán)任意干預。國家對于改制后的企業(yè)中的國有資產(chǎn)部分只能夠享有資產(chǎn)股東權(quán)益。此時就提出了關(guān)于國有土地使用權(quán)如何定價的問題，而這個問題的關(guān)鍵就是如何對土地使用權(quán)的價格進行評估。評估公正對于國家和企業(yè)都公平，反之，將勢必損害一方當事人的合法利益，而受損害的一方通常是國家。從另一個方面來看，改制前的企業(yè)享有的集體土地使用權(quán)同企業(yè)職工的利益也是息息相關(guān)的。企業(yè)所享有的集體土地使用權(quán)在改制前人人都可以從中受益，改制后由于實行股份制，必然要對土地使用權(quán)進行評估作價，將其折合成股份。因此，對于土地使用權(quán)價格的評估直

接影響到企業(yè)職工的利益。

一、企業(yè)改制中，對土地使用權(quán)的幾種不當處理方式

１．將國家行政劃撥土地使用權(quán)以優(yōu)惠價格出讓給企業(yè)。一些地方因沒有提留轉(zhuǎn)換職工身份的經(jīng)濟補償金，而將行政劃撥土地使用權(quán)以優(yōu)惠價格出讓給企業(yè)。個別地方甚至規(guī)定，當企業(yè)的資產(chǎn)負債率達到一定高度時，行政劃撥土地就送給企業(yè)，以此作為國家對企業(yè)改制的一種鼓勵措施。這種將職工轉(zhuǎn)換身份的置換費（或叫職工工齡補償金）和政府對企業(yè)改制的優(yōu)惠捆在一起的做法將帶來兩個不利后果：一是企業(yè)改制為有限責任公司后，企業(yè)的資產(chǎn)是出資人的，以資產(chǎn)形式優(yōu)惠給企業(yè)，其優(yōu)惠就落到了出資人身上，但其中確有職工的有關(guān)費用，這就給改制企業(yè)今后的資產(chǎn)界定帶來了困難；二是不利于職工觀念的轉(zhuǎn)變，因為在企業(yè)改制時沒有以職工身份置換的名義提留過資產(chǎn)。政府對企業(yè)改制進行支持是應當?shù)模抢麌竦?，但是應當講究實效，講究方式，不能盲目地進行優(yōu)惠，不能因為不合理的優(yōu)惠而給改制

后的企業(yè)帶來新的矛盾。對于土地使用權(quán)問題尤其是如此。

２．用增加負資產(chǎn)的辦法提留職工有關(guān)費用。有些企業(yè)法人在本身沒有凈資產(chǎn)，或資產(chǎn)不夠提留職工有關(guān)費用時，就將行政劃撥土地使用權(quán)捆在企業(yè)法人資產(chǎn)中，用增加負資產(chǎn)的辦法提留職工有關(guān)費用，導致職工有關(guān)費用的提留虛化。一旦改制企業(yè)再次破產(chǎn)，職工將認為企業(yè)改制時國家對職工的補償金沒有實際到位，這就給改制企業(yè)留下了隱患。這也可以說是一種無奈之舉，企業(yè)一方面要改制，只有這樣才能實現(xiàn)扭虧增盈；另一方面企業(yè)又不能將職工的利益置之不理，這關(guān)系到社會的穩(wěn)定，是企業(yè)改制的最終目的。但是由于企業(yè)資金緊張，這樣就出現(xiàn)了矛盾：如何在改制中更好地保護職工的利益，進行費用提留？而將行政劃撥的土地使用權(quán)捆在企業(yè)資產(chǎn)中，在一定程度上可以解決這一矛盾，但是這種方法治標不治本，無法真正解決問題。隨著企業(yè)改制的深入，以及國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)交易市場的完善，這一

問題有望從正面得到解決。

３．土地資產(chǎn)的評估不合理。土地是一種增值不動產(chǎn)，對于土地使用權(quán)的評估應當選擇適當?shù)脑u估方法，否則可能造成對國家利益的損害。一些地方規(guī)定：企業(yè)改制的資產(chǎn)統(tǒng)一按重置價評估。這個評估方法對商貿(mào)用地是很不合適的。有的企業(yè)在改制時，資產(chǎn)一時難以變現(xiàn)，職工的安置費沒有來源，就采用實物資產(chǎn)安置職工的辦法，即按評估、確認的價格將店面等資產(chǎn)作為職工安置費分給職工。由于土地資產(chǎn)的增值，一旦變現(xiàn)，則土地的級差地租將被職工個人不合理占有。目前對這部分差價究竟如何處理許多地方還沒有規(guī)定，極易導致國有資產(chǎn)流失。此外，評估機構(gòu)對資產(chǎn)評估的隨意性比較大，對評估結(jié)果也缺乏有效的責任制度。企業(yè)在改制時漏估或低估資產(chǎn)，其好處被持大股的人占有，引起職工不滿的糾紛時有發(fā)生。４．集體企業(yè)改制時機械地參照國有企業(yè)的土地優(yōu)惠政策。行政劃撥土地使用權(quán)應屬國家所有，集體企業(yè)改制時本不應以行政劃撥的土地出讓金來安置集體企業(yè)的職工。但為了保持社會穩(wěn)定，集體企業(yè)改制時未將土地使用權(quán)收回變現(xiàn)，往往同意將土地出讓金用于集體企業(yè)的職工安置。結(jié)果有的地方在集體企業(yè)本身的資產(chǎn)可以安置職工的情況下，仍將行政劃撥土地

使用權(quán)低價出讓，造成了國有資產(chǎn)流失。

二、妥善處理土地使用權(quán)應采取的措施

１、要明確一個觀念，即行政劃撥土地使用權(quán)不是國有企業(yè)法人的資產(chǎn)，更不是集體企業(yè)法人的資產(chǎn)。在企業(yè)改制中，因為土地使用權(quán)和企業(yè)法人其它資產(chǎn)的處置政策不同，因此兩類

資產(chǎn)必須分開評估、分別對待，并根據(jù)土地使用權(quán)的使用情況單獨報批處置。

２、要有條件地運用土地資產(chǎn)優(yōu)惠政策。條件主要是兩個：一是企業(yè)資產(chǎn)不夠職工有關(guān)費用提留。土地使用權(quán)出讓金首先得保證用于職工有關(guān)費用的提留，包括在職職工的身份置換費，遺屬、直系親屬及精簡下放人員的有關(guān)費用，離退休人員和內(nèi)退職工的大病醫(yī)療保險費和養(yǎng)老保險費。二是企業(yè)資產(chǎn)出現(xiàn)負數(shù)。土地使用權(quán)出讓金經(jīng)批準后得首先用于彌補國有企業(yè)改制時的負資產(chǎn)。集體企業(yè)改制時除經(jīng)批準土地出讓金可用于職工安置外，不存在彌補企業(yè)負

資產(chǎn)的問題。

３、不要勉強按零資產(chǎn)改制。有些企業(yè)對原有資產(chǎn)進行核銷、剝離和提留后，即使將劃撥土地使用權(quán)全部貼上，還出現(xiàn)較大的負資產(chǎn)，但是由于地方財政拿不出錢，往往是采取按零資產(chǎn)改制的辦法，這樣無意中造成了虛假出資和虛假提留或提留不足問題。我們認為在這種情況下，不能勉強按零資產(chǎn)改制，而應該按以下順序調(diào)整資產(chǎn)：企業(yè)總資產(chǎn)—總負債—剝離數(shù)—核銷數(shù)＋（未執(zhí)行優(yōu)惠政策的土地出讓金全額—職工費用提留）。這個順序體現(xiàn)了如下精神：一是將行政劃撥土地使用權(quán)與企業(yè)法人資產(chǎn)分開處置，企業(yè)總資產(chǎn)中不包括行政劃撥土地使用權(quán)，剝離和核銷都在企業(yè)總資產(chǎn)中沖減，這體現(xiàn)了先用企業(yè)法人資產(chǎn)處理遺留問題的原則。當企業(yè)法人資產(chǎn)出現(xiàn)負數(shù)時，再用括號內(nèi)的正數(shù)資產(chǎn)來彌補其負數(shù)，如括號內(nèi)資產(chǎn)是負數(shù)，當視負資產(chǎn)大小確定改制形式：如負資產(chǎn)很大，一般要求采取破產(chǎn)或解散的辦法；如負資產(chǎn)不大，則可實施股份制改造，但必須有全體出資人同意承擔負資產(chǎn)的承諾書。二是用土地使用權(quán)作為職工有關(guān)費用的保證，如果括號內(nèi)是負數(shù)，企業(yè)又沒有其它資產(chǎn)用于職工費

用提留的，一般要求采取破產(chǎn)或解散的辦法。

４、土地使用權(quán)原則上應按市場比較法評估。市場比較法評估有如下好處：便于評估機構(gòu)對評估結(jié)果負責，對評估價嚴重背離市場價格的評估結(jié)果可以追究其評估責任；有利于提足各項費用，減少國家對改制企業(yè)的欠賬；將國有資產(chǎn)優(yōu)惠在明處，可以減少腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。５、政府應該充分利用國有資產(chǎn)經(jīng)營公司收購國有企業(yè)的實物資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)，及時安置職工，防止和減少國有資產(chǎn)流失。特別是一些變現(xiàn)比較容易、資產(chǎn)增值明顯的商業(yè)網(wǎng)點等要統(tǒng)一收購起來，由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一交由中介機構(gòu)按照公開、公正、公平的原則組織

資產(chǎn)變現(xiàn)。

三、土地使用權(quán)的具體處置方式和程序

依據(jù)國家有關(guān)土地使用權(quán)管理方面的法律、法規(guī)的規(guī)定，處置的土地使用權(quán)應具備兩個條件：一是該土地使用權(quán)必須權(quán)屬合法、無爭議，并已辦理土地登記，原企業(yè)持有土地使用權(quán)證書；二是該土地必須經(jīng)國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應土地估價

資格的機構(gòu)進行地價評估。

１、處置的方式：國有企業(yè)改組為股份有限公司所涉及的劃撥土地使用權(quán)，應當采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃或出資（入股）方式來處置：（１）采用出讓方式的，由原企業(yè)與土地所在地的市、縣人民政府土地管理部門簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，并支付出讓金。原企業(yè)取得出讓土地使用權(quán)后，可以與改組后成立的股份有限公司（簡稱股份公司）簽訂一定年限的《土地使用租賃合同》，由原企業(yè)收取租金；原企業(yè)亦可采取以出讓土地使用權(quán)作價出資（入股）的方式處置。（２）采用租賃方式的，原企業(yè)與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂一定年限的《國有土地租賃合同》并支付租金。經(jīng)出租方同意后，原企業(yè)可以將該土地轉(zhuǎn)租給股份公司，或者原企業(yè)把該土地租賃使用權(quán)（《土地使用權(quán)租賃合同》）轉(zhuǎn)讓給股份公司，由股份公司向出租方直接支付租金。（３）某些關(guān)鍵領(lǐng)域、基礎(chǔ)性設(shè)施企業(yè)或大型骨干企業(yè)進行改組時，經(jīng)省級以上人民政府土地管理部門批準，也可以采取國家以土地使

用權(quán)作價出資（入股）方式進行處置。

２、處置的程序：（１）由原企業(yè)或其隸屬單位擬訂土地使用權(quán)處置方案。（２）地價評估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案均應報有批準權(quán)的人民政府土地管理部門確認和審批。原企業(yè)進行股份制改造，屬于國務院或國務院授權(quán)部門批準設(shè)立的公司，以上方案由原企業(yè)隸屬單位報國家土地管理局確認、審批；屬于省級人民政府或其授權(quán)部門批準設(shè)立的公司，則由省級人民政府土地管理部門進行確認、審批。（３）簽訂合同與變更土地登記。土地使用權(quán)處置方案經(jīng)批準后，采取出讓或租賃方式的，原企業(yè)應持土地使用權(quán)處置批準文件和其他有關(guān)文件與有關(guān)土地管理部門簽訂合同，并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)；采取國家以土地使用權(quán)作價出資（入股）方式的，原企業(yè)應持國家土地管理局或省級人民政府土地管理部門簽署的土地

使用權(quán)處置批準文件以及作價出資（入股）決定書，按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。

企業(yè)改制的評估，涉及的問題不勝枚舉，今天我們只就企業(yè)改制中土地使用權(quán)評估問題談了

些看法，希望通過不斷探索，共同提高。

第五篇：土地使用權(quán)情況調(diào)研報告

土地的國家所有與地上房屋的個人所有之間的矛盾，決定了中國的土地使用制度與房屋所有制度之間，必須建立有效的銜接機制。有的學者希望通過改變土地所有制形態(tài)，依靠土地私有化解決問題；也有學者期望通過將土地使用權(quán)永久化，解決土地國家所有與房屋個人所有之間的矛盾。筆者想在這里，談談自己的幾點思考。

土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)

土

地所有制度與土地使用制度是一個完整的法律體系。從根本上來說，土地所有制度來源于憲法規(guī)定，而土地使用制度則是在憲法授權(quán)之下，具體的權(quán)利義務安排。

根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》，土地使用權(quán)(居民用地)70年不變。但70年后，使用權(quán)人必須將土地交還給國家。如果地上房屋的使用年限遠遠超出70年，房屋所有權(quán)人是不是還必須交出土地和地上房屋呢?我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，土地使用權(quán)期滿的，使用者可以申請續(xù)期，并繳納出讓金，重新登記。這樣，房屋所有權(quán)人可能會面臨兩種選擇：要么繳納土地出讓金，申請續(xù)期；要么讓出自己的房屋，由國家行使土地所有權(quán)。不論何種選擇，對于消費者來說都是非常痛苦的事情。但既然土地國家所有，那么，土地使用權(quán)不可能永久化，房屋的所有權(quán)必然會受制于憲法上所規(guī)定的土地所有權(quán)。

另有一種情況是，當房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限時，應當如何處置?我國居民房屋折舊期限(不等于使用壽命)普遍為３０到５０年，這就使得房屋在不具有使用價值之后，房屋所有權(quán)人仍然擁有土地使用權(quán)。解決這個問題的辦法相對簡單，那就是盡量做到土地使用權(quán)期限與房屋使用的壽命相一致，當土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)自然滅失。我國當前的土地使用制度借鑒了他國的有益經(jīng)驗，并且考慮到了中國的實際情況，具有一定的合理性。但從長遠來看，應當逐步考慮將居民的商品房使用壽命與土地使用權(quán)期限有機結(jié)合起來。通過適當延長土地使用權(quán)期限，增加房屋使用壽命，解決可能到來的矛盾。當然，如果房屋使用壽命少于土地使用權(quán)期限，那么，在房屋不具有使用價值之后，應當允許原房屋所有權(quán)人繼續(xù)保留土地使用權(quán)，并且在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，充分行使土地使用權(quán)。只有這樣，才能最大限度地保護原房屋所有權(quán)人的利益。

土地使用權(quán)續(xù)展與賠償

觀念問題解決之后，我們還必須考慮以下三個問題：

首先，土地使用權(quán)續(xù)展如何繳納土地出讓金?在我國，土地出讓金為一次性繳納，房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)時，必須將土地使用權(quán)有效期內(nèi)的所有土地出讓金全部繳清。這一規(guī)定有利于保護房屋所有權(quán)人的利益。但是，如果要求消費者必須一次性繳納土地使用權(quán)續(xù)展的費用(土地出讓金)，則會給消費者帶來沉重的負擔?？梢园凑胀恋氐膬r值，根據(jù)各地不同情況，制定計算的標準，并且依照標準按年征收土地出讓金。如果房屋所有權(quán)人沒有及時繳納土地出讓金，則失去土地使用權(quán)。這種做法的缺點在于，當一個社區(qū)若干房屋所有權(quán)人沒有按時繳納土地出讓金時，政府有關(guān)部門是否有權(quán)收回該社區(qū)的土地使用權(quán)？在人口密集的商品房住宅樓里，這樣的問題可能會經(jīng)常出現(xiàn)?？尚械慕鉀Q辦法是，建立一種集體談判機制，在土地使用權(quán)期滿時，由政府按期收回土地使用權(quán)，然后根據(jù)法律授權(quán)，由政府與業(yè)主委員會集體談判，談判的結(jié)果適用于所有的房屋所有權(quán)人。如果其中部分房屋所有權(quán)人沒有按照談判達成的協(xié)議履行土地使用權(quán)的續(xù)展合同，那么，應當承擔違約責任。這樣做，既可以把所有權(quán)問題轉(zhuǎn)化為債權(quán)問題，在小范圍內(nèi)維護房屋所有權(quán)人的利益，同時又能在大的范圍內(nèi)解決土地使用權(quán)續(xù)展的問題。

其次，政府有關(guān)部門提前收回土地使用權(quán)，對房屋所有權(quán)人財產(chǎn)造成損害時，應當如何處理？一般情況下，政府不能違反合同約定，擅自提前收回土地使用權(quán)。但如果是出于公共利益的需要，可以提前收回土地使用權(quán)，但是應當給予房屋所有權(quán)人合理的補償。

土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用

在解決土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用問題時，我們必須堅持以下三個原則：第一，統(tǒng)籌兼顧原則，充分考慮到一級市場上土地出讓金的計算依據(jù)和土地的保值增值情況，考慮到土地使用權(quán)人經(jīng)濟承受能力，考慮到前后規(guī)定的連續(xù)性；第二，有效利用原則，土地使用權(quán)續(xù)展期限和費用的確定必須有利于土地的充分利用，必須考慮到土地的實際用途；第三，可持續(xù)發(fā)展原則，制度設(shè)計必須有利于土地的不斷增值，必須有利于財政收入的持續(xù)增加。

現(xiàn)在，不少人希望在內(nèi)地建立類似于香港的土地批租制度。這是一種脫離實際的想法。作為典型的殖民地，香港在港英政府控制期間，為了從土地中汲取財政收入，創(chuàng)建了獨特的土地批租制度。在強調(diào)土地政府所有的前提下，為了確保政府正常運轉(zhuǎn)和解決公共設(shè)施建設(shè)問題，將部分土地用名義地價的方式，租給一些機構(gòu)。其他大量的土地，公開拍賣，并且將拍賣所得作為政府的財政收入來源。很顯然，這是一種帶有寄生性、權(quán)宜之計性質(zhì)的土地使用制度，內(nèi)地絕對不能盲目全盤照搬。

制度設(shè)計不周延可能會帶來一系列的問題，中國的土地制度必須從長計議。在不改變土地所有制的情況下，應當在土地出讓的過程中充分考慮到地上物的使用壽命，爭取做到土地使用權(quán)與地上物的使用壽命相統(tǒng)一。對于當前房地產(chǎn)開發(fā)中已經(jīng)出現(xiàn)的房屋使用壽命與土地使用權(quán)期限不一致的問題，可

以根據(jù)國務院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，在土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、附著物所有權(quán)由國家無償取得。如果重新批租土地，或者進行土地使用權(quán)的續(xù)展，必將導致土地使用權(quán)被房屋所有權(quán)所牽制，使得國家的土地所有權(quán)變得支離破碎，土地的效用難以發(fā)揮。

在明確了土地使用權(quán)期限之后，對那些地上建筑物具有長久存續(xù)價值的，可以批準土地使用權(quán)續(xù)展。但要取得新的土地使用權(quán)，必須繳納土地出讓金。否則，對于其他土地使用權(quán)人來說就是不公平的。土地出讓金應當根據(jù)土地的市場價值進行計算。如果房屋所有權(quán)人不愿意繳納土地出讓金，則可以將地上建筑物捐贈給國家，或者捐贈給他人，由他人繳納土地出讓金。這樣的制度設(shè)計，并不是為了剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)，而是為了防止在土地使用權(quán)續(xù)展中出現(xiàn)新的不公。假如土地使用權(quán)人只需要繳納工本費，就可以繼續(xù)擁有土地使用權(quán)，那么，國家的土地所有權(quán)就會落空；假如土地使用權(quán)續(xù)展費用只是土地的增值部分(土地使用權(quán)的費用＝土地使用權(quán)市場價格－初次繳納的土地出讓金)，那么，國家的土地所有權(quán)仍然處于被虛化狀態(tài)。只有按照土地使用權(quán)的市場價格，重新繳納土地出讓金，土地使用權(quán)的價值才能得以體現(xiàn)。如果土地使用權(quán)人未按合同規(guī)定繳納土地出讓金，應當承擔違約責任。

總之，在土地國家所有的前提下，公民只能擁有土地的使用權(quán)。如果土地使用權(quán)長期存在，并且不受土地所有權(quán)約束，那么，土地的國家所有也就沒有了現(xiàn)實意義。當然，在完善土地使用權(quán)的過程中，必須充分考慮到房屋所有權(quán)人的切身利益，必須在制度設(shè)計上處理好各方面的關(guān)系。在筆者看來，我國可以采取土地出讓金分期分批繳納的方式，隨時提醒房屋所有權(quán)人權(quán)利的期限和邊界，國家通過及時充分有效地行使自己的土地所有權(quán)，實現(xiàn)物盡其用。在必要時，國家還可以征收不動產(chǎn)稅，防止部分公民購買房屋，囤積居奇，從中牟利。