第一篇：ppp項(xiàng)目稅收問(wèn)題

涉及PPP項(xiàng)目三大稅收問(wèn)題解析

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目涉及主體多、時(shí)限長(zhǎng)，上位法規(guī)尚未出臺(tái)，稅收問(wèn)題相對(duì)比較復(fù)雜。在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，稅收方面的問(wèn)題在具有共性的稅種和部分或有稅種上都會(huì)體現(xiàn)，其中除印花稅爭(zhēng)議不大之外，PPP項(xiàng)目在增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種上都有一定程度的不明確。具體來(lái)講，主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.增值稅處理主要涉及三方面問(wèn)題

PPP項(xiàng)目涉及增值稅的問(wèn)題主要包括增值稅是否計(jì)入建設(shè)投資、增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣、政府補(bǔ)貼與政府付費(fèi)是否繳稅三個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）增值稅是否計(jì)入建設(shè)投資？

建設(shè)投資是否含稅對(duì)政府和社會(huì)資本方影響較大。營(yíng)改增之后，發(fā)改委、住建部等項(xiàng)目投資管理部門之前發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》(第三版)等相關(guān)指導(dǎo)文件尚未及時(shí)修訂，加上PPP項(xiàng)目目前尚處于政策完善和探索實(shí)踐之中，在項(xiàng)目實(shí)施方案編制和招標(biāo)等階段，建設(shè)投資是否含稅問(wèn)題操作上不盡相同，對(duì)政府付費(fèi)影響較大。

PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三種模式。使用者付費(fèi)類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)、測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)等主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，是市場(chǎng)化行為，在此不作討論。對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類的項(xiàng)目，增值稅的計(jì)算對(duì)項(xiàng)目能否順利運(yùn)營(yíng)影響較大。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，政府付費(fèi)模式付費(fèi)金額計(jì)算公式為：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額 = 項(xiàng)目全部建設(shè)成本 ×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）+ 年度運(yùn)營(yíng)成本 ×（1+合理利潤(rùn)率）

財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）

可行性缺口補(bǔ)助模式政府補(bǔ)貼金額計(jì)算公式為：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額 = 項(xiàng)目全部建設(shè)成本 ×（1+合理利潤(rùn)率）×（1+年度折現(xiàn)率）+ 年度運(yùn)營(yíng)成本 ×（1+合理利潤(rùn)率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期（年）

兩個(gè)計(jì)算公式中，項(xiàng)目全部建設(shè)成本即為《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)(第三版)》中的建設(shè)投資，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，建設(shè)投資是否含稅對(duì)政府付費(fèi)金額和企業(yè)能否正常運(yùn)營(yíng)影響均較大。一些機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)方案時(shí)，或是有意或是因?qū)I(yè)知識(shí)欠缺，將含稅價(jià)計(jì)入建設(shè)投資，加大政府支付負(fù)擔(dān)，造成了國(guó)家財(cái)產(chǎn)損失，因此明確建設(shè)投資是否含稅顯得迫切而重要。

建設(shè)投資應(yīng)作不含增值稅計(jì)算。在營(yíng)改增之前，建筑業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅作為價(jià)內(nèi)稅，其金額包含在工程造價(jià)成本內(nèi)，建設(shè)投資包含營(yíng)業(yè)稅。2016年5月1日，營(yíng)改增全面推行，PPP項(xiàng)目工程建設(shè)相關(guān)參數(shù)也發(fā)生了變化。為適應(yīng)營(yíng)改增的要求，住建部下發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好建筑業(yè)營(yíng)改增建設(shè)工程計(jì)價(jià)依據(jù)調(diào)整準(zhǔn)備工作的通知》，明確了工程造價(jià)可按以下公式計(jì)算：工程造價(jià)=稅前工程造價(jià)×（1+11%）

其中，11%為建筑業(yè)增值稅稅率，稅前工程造價(jià)為人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、利潤(rùn)和規(guī)費(fèi)之和，各費(fèi)用項(xiàng)目均以不包含增值稅可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的價(jià)格計(jì)算，相應(yīng)計(jì)價(jià)依據(jù)按上述方法調(diào)整。

因此，項(xiàng)目公司從建設(shè)施工單位收到的增值稅專用發(fā)票金額包括建設(shè)投資和增值稅進(jìn)項(xiàng)兩方面的金額，其中，建設(shè)投資即為項(xiàng)目全部建設(shè)成本，政府根據(jù)設(shè)計(jì)好的付費(fèi)機(jī)制給予資金成本和合理利潤(rùn)，增值稅進(jìn)項(xiàng)待項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后由增值稅銷項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣。

（二）增值稅進(jìn)項(xiàng)稅如何抵扣？

PPP項(xiàng)目建設(shè)期一般由項(xiàng)目公司招標(biāo)選擇施工單位，或者直接與具有相關(guān)資質(zhì)和能力的社會(huì)資本方簽訂工程承包合同，項(xiàng)目完成后由施工單位向項(xiàng)目公司開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，該專用發(fā)票上的增值稅金為項(xiàng)目公司的進(jìn)項(xiàng)稅額。對(duì)于工程量較大的PPP項(xiàng)目，如公路、綜合管廊、鐵路、綜合開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，由于建設(shè)投資較大，加上建筑業(yè)增值稅率為11%，可能會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額較大產(chǎn)生的資金成本對(duì)企業(yè)造成較大損失，二是增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額在項(xiàng)目合作結(jié)束時(shí)仍不能完全抵扣的問(wèn)題。

資金成本問(wèn)題。對(duì)于建設(shè)投資額較大的PPP項(xiàng)目，增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額較高，項(xiàng)目公司在建設(shè)期內(nèi)均不會(huì)有運(yùn)營(yíng)收入，也不會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅銷項(xiàng)稅額，前期支付的進(jìn)項(xiàng)稅額較高、后期增值稅銷項(xiàng)抵扣時(shí)間較長(zhǎng)將直接影響社會(huì)資本方的資金占用成本。

抵扣不足問(wèn)題。由于PPP項(xiàng)目增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額較大、進(jìn)項(xiàng)稅率和銷項(xiàng)稅率一般并不相同等原因，在項(xiàng)目合作期間可能存在增值稅進(jìn)項(xiàng)不能全部抵扣的問(wèn)題。如，建筑業(yè)增值稅率為11%，政府付費(fèi)類項(xiàng)目銷項(xiàng)稅率按照6%計(jì)算，就可能產(chǎn)生上述問(wèn)題，特別是對(duì)于免征增值稅的PPP項(xiàng)目，進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣的問(wèn)題更加顯著，需要相關(guān)部門明確處理方法。

（三）政府付費(fèi)與政府補(bǔ)貼如何繳稅？

實(shí)務(wù)中，對(duì)于政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，由于項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼，該部分收入是否繳納增值稅并沒(méi)有明確的政策規(guī)定，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼增值稅有關(guān)問(wèn)題的公告》指出，按照現(xiàn)行增值稅政策，納稅人取得的中央財(cái)政補(bǔ)貼，不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅。但對(duì)于地方政府具有付費(fèi)責(zé)任的PPP項(xiàng)目增值稅處理沒(méi)有明確規(guī)定。在項(xiàng)目實(shí)際操作中假設(shè)不征稅、假設(shè)正常征稅等各種處理辦法都有，同一個(gè)項(xiàng)目不同機(jī)構(gòu)測(cè)算的結(jié)果可能差異很大。如果對(duì)政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼征稅，則存在地方財(cái)政補(bǔ)貼中央的問(wèn)題；如果不征稅，又沒(méi)有明確的法律依據(jù)，地方政府會(huì)面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，這方面的問(wèn)題需要有關(guān)部門進(jìn)一步明確。

2.企業(yè)所得稅：政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼是否繳稅？

PPP項(xiàng)目企業(yè)所得稅主要涉及政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼是否繳稅等問(wèn)題。

對(duì)于這一問(wèn)題，目前主要有以下法規(guī)政策：

《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》規(guī)定，收入總額中的下列收入為不征稅收入：財(cái)政撥款；依法收取并納入財(cái)政管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他不征稅收入。

《關(guān)于專項(xiàng)用途財(cái)政性資金有關(guān)企業(yè)所得稅處理問(wèn)題的通知》指出，企業(yè)取得的專項(xiàng)用途財(cái)政性資金凡同時(shí)符合以下條件的，可以作為不征稅收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)從收入總額中減除：企業(yè)能夠提供資金撥付文件，且文件中規(guī)定該資金的專項(xiàng)用途；財(cái)政部門或其他撥付資金的政府部門對(duì)該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求；企業(yè)對(duì)該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨(dú)進(jìn)行核算。此外，還有《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)——政府補(bǔ)助》（修訂版）第二章確認(rèn)和計(jì)量的相關(guān)要求。

可以看出，雖然有針對(duì)財(cái)政撥付款和政府補(bǔ)助的相關(guān)政策，但是對(duì)于PPP項(xiàng)目地方政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的這一部分金額是否征收、如何征收企業(yè)所得稅的問(wèn)題沒(méi)有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中操作方式各異，這為PPP項(xiàng)目下一階段的正常運(yùn)營(yíng)埋下了較大隱患。

3.項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移雙重征稅問(wèn)題

PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移主要發(fā)生在項(xiàng)目公司組建和項(xiàng)目移交兩個(gè)階段。

項(xiàng)目公司組建階段，政府下屬的投資平臺(tái)與中標(biāo)的社會(huì)資本方共同注資或者社會(huì)資本方獨(dú)資，成立項(xiàng)目公司以建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)項(xiàng)目，政府出資人、社會(huì)資本方或以現(xiàn)金出資，或以土地、物業(yè)、機(jī)器設(shè)備等實(shí)物出資，實(shí)物出資關(guān)系到資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能涉及增值稅、土地增值稅、契稅等相關(guān)稅收的繳納，這明顯提高了社會(huì)資本方投資成本，如何有效解決上述問(wèn)題需要上位法規(guī)的明確。

PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)一般屬于項(xiàng)目公司所有，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段結(jié)束后，項(xiàng)目公司需要將PPP項(xiàng)目權(quán)益移交給政府或其他政府指定的機(jī)構(gòu)。一般有項(xiàng)目移交和股權(quán)轉(zhuǎn)讓兩種方式，如果選擇股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以規(guī)避這一問(wèn)題，但選擇將PPP項(xiàng)目移交的方式，則可能產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等納稅義務(wù)。當(dāng)前法規(guī)政策并不能解決上述稅收問(wèn)題，這給PPP項(xiàng)目接下來(lái)的運(yùn)營(yíng)移交留下了較大隱患。

PPP項(xiàng)目涉及的主要稅種

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》及財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公布的項(xiàng)目類型，PPP主要適用于在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游、片區(qū)開(kāi)發(fā)等18個(gè)領(lǐng)域。

這些領(lǐng)域由于行業(yè)特點(diǎn)，在適用稅種上存在普遍適用的稅種，同時(shí)又具有本行業(yè)獨(dú)特的稅收特征。從項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等主要階段綜合來(lái)看，增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等是PPP各領(lǐng)域參與主體均涉及的稅種，但不同領(lǐng)域可能存在稅率差別，部分領(lǐng)域可能已出臺(tái)了稅收優(yōu)惠政策；關(guān)稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購(gòu)置稅、耕地占用稅等稅種，依據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況來(lái)看，PPP各領(lǐng)域參與主體可能涉及，也可能不涉及，屬于或有稅種；消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、資源稅、船舶噸稅、煙葉稅等稅種PPP各領(lǐng)域參與主體基本不涉及，故可以不予考慮。

第二篇：PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要問(wèn)題淺議

PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要問(wèn)題淺議

目前，以政府與社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）進(jìn)行投資建設(shè)的各類公共項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到了萬(wàn)億級(jí)的規(guī)模，中央政府大力推動(dòng)這種模式在公共服務(wù)與產(chǎn)品領(lǐng)域展開(kāi)與落地，是希望力圖發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。在這樣的一個(gè)互動(dòng)的模式下，如果缺乏落地后項(xiàng)目全生命周期的來(lái)自政府一方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，可能會(huì)使通過(guò)市場(chǎng)配置資源而進(jìn)行的項(xiàng)目發(fā)生因其本身的結(jié)構(gòu)缺陷所引致的負(fù)面效果，進(jìn)而可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈并造成不公平、壟斷以及資源的浪費(fèi)。鑒于PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，為保護(hù)社會(huì)公眾利益，作為PPP項(xiàng)目的一方的政府如何依法行使對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)投資人的監(jiān)管權(quán)，成為保障PPP項(xiàng)目成功的至關(guān)重要的因素。如何打造與PPP項(xiàng)目配套的監(jiān)管體系，成為我們目前需要認(rèn)真對(duì)待和考慮的問(wèn)題。

除了一些已經(jīng)實(shí)施的城市污水項(xiàng)目外，三年多來(lái)，無(wú)論是各級(jí)政府還是社會(huì)資本，比較多的關(guān)注都投向PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備和實(shí)施的前期。由于項(xiàng)目落地?cái)?shù)量不多，真正開(kāi)始提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項(xiàng)目還不多。

一、監(jiān)管缺位的主客觀因素

監(jiān)管權(quán)作為行政權(quán)力行使必須有法律依據(jù)，政府行使行政權(quán)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的手段和程序應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。監(jiān)管缺位首先是監(jiān)管的法定依據(jù)方面的缺位。按照目前所規(guī)劃的屬于PPP（包括特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）在內(nèi)的19個(gè)領(lǐng)域的公共項(xiàng)目，雖然都不屬于全新的投資領(lǐng)域，國(guó)家均有在各個(gè)領(lǐng)域與之相適用的法律、法規(guī)和管理規(guī)定，但由于缺乏一部統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的上位法，使得現(xiàn)行的管理規(guī)范與PPP項(xiàng)目本身特性之間存在著法律適用角度的不協(xié)調(diào)與沖突。PPP項(xiàng)目通常周期非常長(zhǎng)，牽涉環(huán)節(jié)和政府、行業(yè)主管部門較多，缺乏清晰、明確、統(tǒng)一的法律依據(jù)可能造成部門之間權(quán)責(zé)界限不清和審批流程混亂，從而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管。未來(lái)仍需要推進(jìn)PPP立法以明確地解決和其他法律包括預(yù)算法、土地法、稅法、規(guī)劃法、采購(gòu)法等接軌的問(wèn)題，同時(shí)減少地方政府規(guī)定與中央政策以及中央各部委之間的沖突。立法的法律形式應(yīng)采用單行法和特別法立法，而不是行政規(guī)章，可通過(guò)特別法優(yōu)于一般法的原則解決PPP面臨的法律沖突問(wèn)題，而且立法程序上不需要人大而是常委會(huì)就能修訂。

其次，在無(wú)明確法定依據(jù)的前提下，我們一般寄希望于在政府與社會(huì)資本簽署的PPP協(xié)議（包括特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）中，在不排除法定監(jiān)管的前提下能有明確約定雙方對(duì)監(jiān)管，特別是對(duì)項(xiàng)目本身特別適用的監(jiān)管的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式以及最終的監(jiān)管效果。但遺憾的是，我們從實(shí)踐中，包括幾批示范項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，均很難看到這種有明確指向和適用的監(jiān)管約定和方式。此外，由于PPP項(xiàng)目從識(shí)別到最終實(shí)施和移交，在目前我們國(guó)家的投融資管理體制下，與項(xiàng)目各種管理相關(guān)的政府部門繁多，沒(méi)有一個(gè)政府職能部門可以在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，于是就出現(xiàn)了兩極現(xiàn)象，即在決定項(xiàng)目成立與否的初期，哪個(gè)部門都想管；到了項(xiàng)目開(kāi)始產(chǎn)出需要進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門，責(zé)任在此時(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重的分化和推諉。統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有利于統(tǒng)一PPP相關(guān)法規(guī)政策以及在項(xiàng)目的審批、咨詢以及后期等過(guò)程中統(tǒng)一把握監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府和相關(guān)部門等進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)不同的社會(huì)資本方更為公平；而且相比多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清晰，效率可能更高。例如，英國(guó)是由財(cái)政部及財(cái)政部專設(shè)的一系列協(xié)助機(jī)構(gòu)共同促進(jìn)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行和監(jiān)管。但是，各行業(yè)部門對(duì)自身所在的行業(yè)領(lǐng)域有獨(dú)到而深刻的見(jiàn)解，他們參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管可能會(huì)有利于加深監(jiān)管深度和更有針對(duì)性地提高具體項(xiàng)目的監(jiān)管水平。目前，我國(guó)許多部委都對(duì)PPP項(xiàng)目有監(jiān)管的權(quán)限，但是各部門和地方政府的各自為政也帶來(lái)了監(jiān)管中低效率的問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)在實(shí)踐中應(yīng)隨PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管所有的PPP項(xiàng)目還是實(shí)行條塊分割的監(jiān)管方式更能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，保障PPP項(xiàng)目的有序規(guī)范發(fā)展。

主觀方面也正是由于這種法定職責(zé)分工不清的體制結(jié)構(gòu)問(wèn)題，在“寧可無(wú)功，不能有過(guò)”的思維模式下，對(duì)于項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管缺位成為一種普遍現(xiàn)象。這種“事不關(guān)已”的監(jiān)管態(tài)度最終可能導(dǎo)致的是公眾利益得不到應(yīng)有的保護(hù)。究其原因，重投入、輕監(jiān)管的傳統(tǒng)思維模式依然頑固的存在。

二、監(jiān)管的范圍

除了當(dāng)前適用的法律與法規(guī)已經(jīng)有明確規(guī)定的監(jiān)管范圍（工商、稅務(wù)、建設(shè)管理等等）以外，針對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：

（一）事前

在項(xiàng)目識(shí)別與項(xiàng)目準(zhǔn)備期間，對(duì)于項(xiàng)目投資與融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目產(chǎn)出、績(jī)效與回報(bào)機(jī)制聯(lián)動(dòng)等與本地區(qū)公眾利益的終極目標(biāo)是否相符要有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)（機(jī)制）進(jìn)行評(píng)價(jià)與判斷。

在項(xiàng)目的前期識(shí)別和準(zhǔn)備項(xiàng)階段，在準(zhǔn)入方面政府應(yīng)做好把關(guān)。財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門并積極與經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家合作，做好物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證工作。政府應(yīng)該對(duì)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)管，只有通過(guò)評(píng)價(jià)和論證的項(xiàng)目才適合采用PPP 模式，防止這兩項(xiàng)論證流于形式。在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對(duì)合同進(jìn)行全面審核尤其是項(xiàng)目的融資，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，且無(wú)財(cái)政兜底等影響財(cái)政支出責(zé)任可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題以及地方政府回購(gòu)、明股實(shí)債等不符合PPP模式性質(zhì)的條款，以防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移并剔除偽PPP項(xiàng)目。

（二）事中 至為重要，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中與運(yùn)行管理是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定（例如環(huán)境保護(hù)、公司治理），結(jié)合PPP項(xiàng)目本身的特性，股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制、績(jī)效考核、產(chǎn)出是否與要求相符，最后落腳在付費(fèi)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制上。而是否完全付費(fèi)以及是否可以調(diào)整價(jià)格完全是取決于績(jī)效考核的結(jié)果以及對(duì)所有法律法規(guī)的遵守。這些均是需要由政府進(jìn)行監(jiān)管所得出的結(jié)論后才能決定是否支付或調(diào)價(jià)的。

（三）事后

對(duì)于移交前后資產(chǎn)的狀況情況以及資產(chǎn)在移交后能否持續(xù)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，是對(duì)公共設(shè)施移交后的性能保證重要的手段。政府在項(xiàng)目移交前應(yīng)審查確保項(xiàng)目設(shè)施、土地等不存在權(quán)利瑕疵，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目的資產(chǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估和測(cè)試以確定項(xiàng)目設(shè)施是否符合約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營(yíng)狀況良好。移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果。

三、監(jiān)管的方法與手段

（一）定性監(jiān)管與定量監(jiān)管

政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要包括定性監(jiān)管和定量監(jiān)管兩方面。定性監(jiān)管要反映在普遍適用的法規(guī)和政策當(dāng)中，定量監(jiān)管要具體體現(xiàn)在每個(gè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或考核標(biāo)準(zhǔn)文件中（PPP協(xié)議當(dāng)中）。定性監(jiān)管在于監(jiān)管PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，防止由于約定或其他變更導(dǎo)致項(xiàng)目性質(zhì)發(fā)生重大變化而不再是PPP項(xiàng)目或不符合PPP項(xiàng)目的公益性。定性監(jiān)管重點(diǎn)在于關(guān)注項(xiàng)目的性質(zhì)，內(nèi)容主要包括幾個(gè)方面：

1.保持公共屬性（而非商業(yè)性）

PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。公共產(chǎn)品、服務(wù)服務(wù)項(xiàng)目和非公共產(chǎn)品、服務(wù)項(xiàng)目提的價(jià)格機(jī)制、審批機(jī)制、取費(fèi)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等也應(yīng)項(xiàng)目性質(zhì)的不同而不同。公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格機(jī)制應(yīng)當(dāng)透明和規(guī)范。如果把定價(jià)權(quán)和收費(fèi)權(quán)完全交由項(xiàng)目公司，而政府不予監(jiān)管收費(fèi)機(jī)制和回報(bào)機(jī)制，則相當(dāng)于PPP項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制與私人產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制一致，完全交由市場(chǎng)調(diào)整?？紤]到資本的逐利性，這樣很可能會(huì)讓PPP項(xiàng)目失去公益性而完全商業(yè)化并追求高額利潤(rùn)。而為了保護(hù)公眾利益，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是微利而不暴利。對(duì)于使用者付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目，應(yīng)慎重考慮將項(xiàng)目公司上市或者證券化，否則公眾不僅要支付項(xiàng)目的貸款成本，還可能要支付股票收益。

2.保持投資人的實(shí)際控制的一致性和社會(huì)資本屬性（否定當(dāng)?shù)卣刂疲┱皆谶x擇社會(huì)資本方時(shí)，應(yīng)確保剔除未按國(guó)辦發(fā)42號(hào)文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方；并且，政府方應(yīng)注意對(duì)自身的約束，不應(yīng)交由當(dāng)?shù)氐胤秸谫Y平臺(tái)公司或者國(guó)企簽署PPP項(xiàng)目合同。從主體方面，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)由投資人實(shí)際控制而非當(dāng)?shù)卣刂疲駝t當(dāng)?shù)卣菀着c融資平臺(tái)公司或者當(dāng)?shù)貒?guó)企串通，借PPP名義行傳統(tǒng)地方政府平臺(tái)融資之實(shí)，長(zhǎng)期看容易形成新的地方債問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到通過(guò)PPP模式防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的初衷。

3.PPP項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)不能出現(xiàn)或?qū)е聜蜳PP項(xiàng)目，表現(xiàn)為固定回報(bào)、回購(gòu)安排、變相“代建”等方式。

今年在上海舉辦的第二屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞特別指出目前PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施難，“一些地方為盡快上項(xiàng)目，通過(guò)‘假的’政府購(gòu)買服務(wù)形式，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過(guò)固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式，借PPP之名，行地方政府變相融資之實(shí)。這種現(xiàn)象既會(huì)影響PPP規(guī)范推廣，也可能加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”PPP模式核心之一是政府和社會(huì)資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原則上社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。而偽PPP不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，最大限度的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)資源配置實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，而且潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)（特別是近期出現(xiàn)了一些地方政府部門收回所謂“承諾函”，突顯了這一項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)）會(huì)成為一種系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于這些風(fēng)險(xiǎn)因素的不可控，會(huì)進(jìn)一步增加社會(huì)資本準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)成本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。所以，通過(guò)定性方面的監(jiān)管，要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的清理和防范，以利PPP項(xiàng)目的健康推進(jìn)。

定量監(jiān)管側(cè)重于考察PPP項(xiàng)目的績(jī)效，重點(diǎn)在于項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是否符合要求，而且由于PPP項(xiàng)目的公益性質(zhì)，還要監(jiān)管社會(huì)資本方是否做到盈利而不暴利，避免公共財(cái)政資金因項(xiàng)目外界條件變化而產(chǎn)生確定項(xiàng)目之初所不能預(yù)見(jiàn)的損失和流失。定量監(jiān)管主要解決的問(wèn)題是兩個(gè)，一個(gè)是項(xiàng)目產(chǎn)出是否達(dá)到政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求要求，以及根據(jù)產(chǎn)出的情況確定付費(fèi)和補(bǔ)貼及調(diào)價(jià)；另一個(gè)是確保公共設(shè)施專于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及（適用的情況下）公共設(shè)施的公共屬性不發(fā)生改變。目前，國(guó)內(nèi)尚未建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)或監(jiān)管機(jī)制。PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此為保證公眾利益，不僅應(yīng)在立項(xiàng)階段證實(shí)PPP項(xiàng)目物有所值，也應(yīng)保證在項(xiàng)目建設(shè)完成并投入使用或運(yùn)營(yíng)后真正做到物有所值。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，可以與項(xiàng)目前期的可行性研究報(bào)告和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行對(duì)比，考察差距是否懸殊，是否真正實(shí)現(xiàn)物有所值，以及項(xiàng)目的性質(zhì)是否仍然是PPP而并未發(fā)生重大變更。這種針對(duì)某個(gè)具體PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管不僅僅會(huì)有利于該項(xiàng)目在后期繼續(xù)規(guī)范進(jìn)行，所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)也可供其他PPP項(xiàng)目發(fā)展借鑒，從而進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范有序發(fā)展。

（二）監(jiān)管手段 在監(jiān)管措施方面，除日常的監(jiān)管方式外，對(duì)于如何探索特別適用于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管手段，可以借鑒“他山之石”。在這里特別推薦國(guó)外普遍適用的報(bào)備制度，即社會(huì)投資人（項(xiàng)目公司）根據(jù)PPP協(xié)議及適用的法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)期自身運(yùn)營(yíng)情況，主動(dòng)向監(jiān)管部門提出運(yùn)營(yíng)與合規(guī)報(bào)告，并對(duì)結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。監(jiān)管部門的責(zé)任是對(duì)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核以確定項(xiàng)目公司的履約情況。而在所有PPP協(xié)議中多被引入的政府介入權(quán)，則是一種有別于政府監(jiān)管部門對(duì)于一般項(xiàng)目監(jiān)管所不同的監(jiān)管方式。介入權(quán)(step-in rights)是指依照合同約定或者法律規(guī)定，在特定情形下，公共部門依法有權(quán)在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)。介入權(quán)對(duì)于公私雙方的權(quán)利義務(wù)至關(guān)重要，因此也是PPP項(xiàng)目合同的重要條款。一般認(rèn)為，政府可以在以下情況介入PPP項(xiàng)目：第一，項(xiàng)目產(chǎn)生了嚴(yán)重的安全或者環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)；第二，威脅到國(guó)家安全或者社會(huì)公共利益或秩序（或有充分理由相信這種威脅是存在的或即將發(fā)生）；第三，符合法律強(qiáng)制性規(guī)定；第四，符合約定的其他情形。而行使介入權(quán)的費(fèi)用的承擔(dān)應(yīng)作出合理安排。政府介入與其他監(jiān)管方式最本質(zhì)的不同是，對(duì)于非政府所有的資產(chǎn)采取短期的措施而獲得了運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，但又不等同于征收這種法定合同解除方式。這種介入不能是一種長(zhǎng)期的狀態(tài)，只能適用于特定條件下。并且在需要政府介入的事項(xiàng)或原因消除或是有充分理由相信會(huì)消除時(shí)，介入權(quán)需要即時(shí)解除。這種介入權(quán)的核心是保護(hù)公共利益，而不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的。此外，政府的介入權(quán)與融資機(jī)構(gòu)的介入權(quán)則不同，政府在介入時(shí)不可以重組項(xiàng)目公司或是改變項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有解除PPP協(xié)議的合同及法定權(quán)利，糾正項(xiàng)目公司違約時(shí)的救濟(jì)手段可以包括重組項(xiàng)目公司，以使得融資的安全性獲得保障。政府完全可以通過(guò)PPP協(xié)議下的提前終止條款所約定的事項(xiàng)，在項(xiàng)目公司無(wú)法滿足項(xiàng)目需求時(shí)，終止PPP協(xié)議，另行更換社會(huì)投資人。

四、總結(jié)

PPP項(xiàng)目的生命周期大部分都與政府監(jiān)管有關(guān)，因此監(jiān)管是政府保障PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施最主要的手段之一。但是，保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展僅依靠政府監(jiān)管是不夠的，還應(yīng)完善PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，保證PPP項(xiàng)目信息以及操作流程除涉及國(guó)家機(jī)密和商業(yè)機(jī)密外的公開(kāi)透明，接受來(lái)自公眾的監(jiān)督，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。PPP本質(zhì)在于政府和社會(huì)資本方作為平等主體合作，而且推廣PPP項(xiàng)目的初衷之一是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)和效率。因此，政府在監(jiān)管中應(yīng)嚴(yán)格遵循權(quán)力法定原則且保持適度，而不應(yīng)過(guò)分干預(yù)。

第三篇：PPP項(xiàng)目實(shí)施方案

政府與社會(huì)資本合作（ppp)模式建設(shè)

安陽(yáng)市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程 初步實(shí)施方案

一、項(xiàng)目基本信息

1.1項(xiàng)目名稱：安陽(yáng)市東區(qū)污水廠尾水人工濕地處理工程； 1.2項(xiàng)目類型：在建項(xiàng)目（市政公用工程項(xiàng)目）1.3建設(shè)地點(diǎn)：安陽(yáng)市東區(qū)污水處理廠排水口入茶店坡溝以東至白棉路，沿茶店坡溝河道兩側(cè)規(guī)劃的綠化用地，以及京珠高速公路東側(cè)高壓走廊地帶，南起文明大道，北至文峰大道。項(xiàng)目占地面積約為34.7公頃。1.4建設(shè)內(nèi)容：該項(xiàng)目規(guī)模為采用人工濕地技術(shù)處理安陽(yáng)東區(qū)污水處理廠尾水10萬(wàn)噸/日、濕地面積約為43公頃。主要建設(shè)內(nèi)容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、植物種植、河道修復(fù)、河道清淤、綠化景觀、橡皮壩及其他配套設(shè)施。1.5項(xiàng)目前期工作合規(guī)性：本項(xiàng)目是東區(qū)污水廠升級(jí)改造的配套工程，經(jīng)安陽(yáng)市發(fā)改委（安發(fā)改審城市[2013]15號(hào)）批準(zhǔn)建設(shè)，可行性研究報(bào)告、環(huán)評(píng)手續(xù)已經(jīng)批準(zhǔn)，初步設(shè)計(jì)已經(jīng)完成。

1.6所處階段：項(xiàng)目識(shí)別—物有所值及財(cái)政支付能力評(píng)估。1.7計(jì)劃開(kāi)工和完工時(shí)間：2015年至2016年 1.8合作期限：特許經(jīng)營(yíng)期限為25年 1.9總投資及資本構(gòu)成：估算投資1.28億元，未完工程部分估算投資8000萬(wàn)元，擬由社會(huì)資本募集金完成建設(shè)，社會(huì)資本所占比例100%； 2.0政府現(xiàn)有支持安排： 1、2013年安陽(yáng)市人民政府第80次常務(wù)會(huì)議同意實(shí)施該項(xiàng)目并將列為城建重點(diǎn)項(xiàng)目及十大民生工程之一。

2、《安陽(yáng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局安陽(yáng)市東區(qū)污水處理廠

尾水人工濕地處理工程項(xiàng)目實(shí)施ppp模式的請(qǐng)示》（安住建 [2015]54號(hào)）文件已經(jīng)市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示同意。3、2015年6月3日《安陽(yáng)市重大項(xiàng)目推進(jìn)工作周例會(huì)會(huì)議紀(jì)要》協(xié)調(diào)解決了項(xiàng)目建設(shè)用地和資金問(wèn)題。

二、項(xiàng)目建設(shè)必要性及可行性分析 2.1項(xiàng)目必要性分析

安陽(yáng)市東區(qū)污水廠于2003年投入運(yùn)行，原出水標(biāo)準(zhǔn)為《城鎮(zhèn)污水處理廠污染標(biāo)準(zhǔn)》（gb9878-1996）二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)除磷脫氮升能改造后，部分工程氨氮達(dá)到了一級(jí)b標(biāo)準(zhǔn)，但距《城市污水再生利用景觀環(huán)境用水水質(zhì)》(gb/t18921-2002)中的觀賞性景觀環(huán)境用水的湖泊類、水景類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的要求，還有較大差距，故需要對(duì)東區(qū)污水廠出水進(jìn)一步凈化。

為切實(shí)提高東區(qū)污水處理廠減排能力，結(jié)合實(shí)際情況，經(jīng)多方考察論證，安陽(yáng)市東區(qū)污水處理廠除磷脫氮及中水回用工程技術(shù)方案變更為采用人工濕地工藝處理尾水；工程建成后，可處理尾水10萬(wàn)/日，設(shè)計(jì)出水水質(zhì)達(dá)到《中華人民共和國(guó)地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（gb38382002)中的ⅳ類水標(biāo)準(zhǔn)，高于一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)。2.2項(xiàng)目可行性分析 2.2.1濕地作用：人工濕地是一個(gè)綜合的生態(tài)系統(tǒng)，它應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)中物種共生、物質(zhì)循環(huán)再生原理，結(jié)構(gòu)與功能協(xié)調(diào)原則，在促進(jìn)廢水中污染物質(zhì)良性循環(huán)的前提下，充分發(fā)揮資源的生產(chǎn)潛力，防止環(huán)境的再污染，獲得污水處理與資源化的最佳效益。2.2.2建設(shè)意義：人工濕地方案可以大幅度地減少向本市河流及向沿線流域排入的污染負(fù)荷量，減輕本市及沿線流域的污染，改善城市生態(tài)和人民生存環(huán)境，對(duì)安陽(yáng)城市綜合建設(shè)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義，同時(shí)根據(jù)安東新城城市規(guī)劃，茶店坡溝兩側(cè)各有35米綠化用地，可解決人工濕地工程占地大的問(wèn)題，同時(shí)完成河道兩側(cè)的綠化工程，項(xiàng)目在提高東區(qū)污水處理廠減排能力，改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)同時(shí)還能營(yíng)造河道兩側(cè)的綠化景觀，是一項(xiàng)惠民工程、生態(tài)工程。2.2.3工藝選擇：本項(xiàng)目工藝選用沈陽(yáng)環(huán)境科學(xué)研究院的專利技術(shù)，采用潛流人工濕地+表流人工濕地組合工藝，可以有效解決北方寒冷地帶人工濕地運(yùn)行問(wèn)題，提供冬季運(yùn)行效果。2.2.4主管部門：安陽(yáng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局《關(guān)于安陽(yáng)市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程項(xiàng)目實(shí)施ppp模式的請(qǐng)示》（安住建[2015]54號(hào)）已經(jīng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示同意；2015年6月3日《安陽(yáng)市重大項(xiàng)目推進(jìn)工作周例會(huì)會(huì)議紀(jì)要》明確安陽(yáng)市住建局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2.3物有所值定性分析 2.3.1運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)：人工濕地處理工藝與傳統(tǒng)的處理工藝相比，具有運(yùn)行穩(wěn)定、費(fèi)用低、維護(hù)簡(jiǎn)單、景觀效果好等優(yōu)點(diǎn)； 2.3.2環(huán)境效益：工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)結(jié)合”即與茶店坡和防洪排澇相結(jié)合、與安陽(yáng)示范區(qū)景觀規(guī)劃相結(jié)合，投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)后，將大幅度地削減污染物質(zhì)的排放量，極大地改善城區(qū)周圍水系的水質(zhì)，達(dá)到人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一，社會(huì)環(huán)境效益顯著。2.3.3實(shí)施條件：項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃、初步設(shè)計(jì)、環(huán)評(píng)等前期工作已經(jīng)完成，并已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)，是在建設(shè)項(xiàng)目，具備實(shí)施ppp的基本條件。2.3.4項(xiàng)目吸引力：本項(xiàng)目屬于市政公用工程，是主要依靠

“政府付費(fèi)”即政府購(gòu)買服務(wù)回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，吸收社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中，可有效緩解政府投資壓力，項(xiàng)目收益穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)資本具有一定的吸引力； 2.3.5運(yùn)營(yíng)效率：實(shí)施ppp模式引入專業(yè)的污水處理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，有利于保證污水處理廠的正常運(yùn)營(yíng)，提高運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)； 2.3.6拓寬融資：實(shí)施ppp模式可以為減緩財(cái)政投資壓力，推進(jìn)和加快項(xiàng)目建設(shè)，將籌集的資金用于其他公用投資項(xiàng)目，拓寬市政設(shè)施建設(shè)融資渠道； 2.3.7風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：實(shí)施ppp模式可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，有利于政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

三、擬采用運(yùn)作方式 3.1運(yùn)作模式：

本項(xiàng)目為市政污水處理工程，屬于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)推進(jìn)實(shí)施ppp項(xiàng)目。具體模式采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（bot）模式。3.2投資規(guī)模：

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，社會(huì)資本投資規(guī)模暫定為8000萬(wàn)元，全部由投資者負(fù)責(zé)籌集。項(xiàng)目實(shí)際完成投資額由政府審計(jì)部門審定，超出或低于協(xié)議投資額部分上方協(xié)商以補(bǔ)差結(jié)算或篇二：池州市污水處理廠網(wǎng)一體ppp實(shí)施方案

池州市污水處理設(shè)施廠網(wǎng)一體、以市代縣 ppp 模式的實(shí)施方案

池州市污水處理及市政排水設(shè)施（主城區(qū)）ppp 項(xiàng)目，包括已建污水處理廠 2 座、處理能力 10 萬(wàn)噸/日（清溪污水 處理廠一期 4 萬(wàn)噸/日、二期 4 萬(wàn)噸/日，城東污水處理廠 2 萬(wàn)噸/日）；已建排水管網(wǎng)約 750 公里；已建污水泵站 7 座（合 計(jì) 10.45 萬(wàn)噸/日污水提升能力）；特許經(jīng)營(yíng)期 26 年。在特許 經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，需規(guī)劃新建污水處理廠 3 座（6.5 萬(wàn)噸/日）、排水 管網(wǎng) 554 公里等污水處理及市政排水設(shè)施。

一、實(shí)施模式

根據(jù)池州市主城區(qū)污水處理設(shè)施的現(xiàn)狀，按照“廠網(wǎng)一 體”的要求，采用特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)組合的 ppp 模式 進(jìn)行運(yùn)作。

（一）池州市人民政府或授權(quán)主體與選定的投資人合資 組建項(xiàng)目公司。投資人和市政府指定主體按照 80%：20%比 例組建項(xiàng)目公司，簽署合資合同和章程。政府持有股權(quán)，參 與項(xiàng)目公司的重大決策，但不參與日常的經(jīng)營(yíng)和管理。

（二）池州市人民政府授權(quán)市住建委與項(xiàng)目公司簽署 《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，授予項(xiàng)目公司對(duì)污水處理廠及排水設(shè)施 的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)投資建設(shè)規(guī)劃中的污水 處理廠及排水設(shè)施等，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新再有污水處理

廠及排水設(shè)施，在特許經(jīng)營(yíng)期及購(gòu)買服務(wù)合同期滿后，將正 常運(yùn)行情況下的上述設(shè)施無(wú)償、完好地移交給池州市人民政 府或其指定機(jī)構(gòu)。

（三）污水處理設(shè)施產(chǎn)權(quán)所有人與項(xiàng)目公司簽署《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將主城區(qū)已建的清溪污水處理廠（一期、二期）、城東污水處理廠、排水設(shè)施等轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司。

（四）池州市人民政府或其授權(quán)主體根據(jù)項(xiàng)目公司提供 服務(wù)情況，按照《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的規(guī)定，向項(xiàng)目公司支付 污水處理設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)費(fèi)。

（五）對(duì)于改擴(kuò)建項(xiàng)目、新建項(xiàng)目，參照《特許經(jīng)營(yíng)協(xié) 議》中約定的相關(guān)原則，另行簽訂補(bǔ)充實(shí)施協(xié)議。

二、操作步驟和流程

（一）加強(qiáng)組織推進(jìn)。成立以池州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組 長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并從市發(fā)改委、財(cái)政局、國(guó)資委、金融 辦、住建委、審計(jì)局、環(huán)保局、城投公司、招標(biāo)局等相關(guān)單 位抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組成各專項(xiàng)工作組。其中市財(cái)政局牽頭 負(fù)責(zé)資產(chǎn)評(píng)估、收益測(cè)算、融資成本等工作；市住建委牽頭 負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案、綜合單價(jià)測(cè)算、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定等工作； 市財(cái)政局和住建委共同牽頭負(fù)責(zé)招標(biāo)談判工作。

（二）制定工作方案。為加快推進(jìn) ppp 模式的實(shí)施，池 州市政府制訂了《池州市污水處理設(shè)施 ppp 工作實(shí)施方案》。

（三）工作流程。一是項(xiàng)目篩選。根據(jù)城市總體規(guī)劃及

有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，組織編制 ppp 項(xiàng)目庫(kù)。再結(jié)合實(shí)際情 況，池州市首先選擇了污水處理項(xiàng)目廠網(wǎng)一體（主城區(qū)）進(jìn) 行實(shí)施。二是資產(chǎn)評(píng)估。聘請(qǐng)業(yè)績(jī)良好的資產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)主 城區(qū)已建污水處理廠及排水設(shè)施的資產(chǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，確定 擬轉(zhuǎn)讓數(shù)額。三是制定實(shí)施方案。咨詢機(jī)構(gòu)在詳細(xì)調(diào)查的基 礎(chǔ)上制定可操作的實(shí)施工作方案，實(shí)施工作方案在市相關(guān)部 門認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上修改完善，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。其中 重點(diǎn)確定好投資人選擇方式、選擇標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和合同結(jié) 構(gòu)；主要項(xiàng)目條件；利益共享和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)原則；招標(biāo)工 作計(jì)劃（包括人員組織、招標(biāo)程序及相應(yīng)時(shí)間安排）；財(cái)務(wù) 測(cè)算和編制財(cái)務(wù)模型、主要的財(cái)務(wù)報(bào)表；《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》 等【《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的主要內(nèi)容包括項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和協(xié)議關(guān)系，特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)的經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期和經(jīng)營(yíng)區(qū)域，服務(wù)標(biāo) 準(zhǔn)，購(gòu)買服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后的移交標(biāo) 準(zhǔn)，項(xiàng)目公司的權(quán)力義務(wù)，違約責(zé)任，終止及補(bǔ)償?shù)取?。?是招標(biāo)準(zhǔn)備。確定招標(biāo)組織單位，合理安排招標(biāo)工作協(xié)作和 責(zé)任分工，并將需要在招標(biāo)文件中體現(xiàn)的條件予以落實(shí)，據(jù) 以編制資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件。五是招標(biāo)與投標(biāo)。編制完 招標(biāo)文件，發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)函之時(shí)，招標(biāo)正式開(kāi)始，接到邀請(qǐng) 函的投標(biāo)人決策是否參加投標(biāo)，并在購(gòu)買招標(biāo)文件后準(zhǔn)備相 應(yīng)的投標(biāo)文件。六是開(kāi)標(biāo)與評(píng)標(biāo)。擬訂評(píng)標(biāo)辦法，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi) 污水處理行業(yè)技術(shù)、財(cái)務(wù)和法律方面的資深專家組成評(píng)標(biāo)委

員會(huì)。評(píng)標(biāo)過(guò)程中綜合考慮投標(biāo)人的技術(shù)、財(cái)務(wù)實(shí)力以及其 投標(biāo)報(bào)價(jià)等綜合因素，而不是僅以投標(biāo)報(bào)價(jià)確定中標(biāo)人，以 避免出現(xiàn)個(gè)別投標(biāo)人利用惡意報(bào)價(jià)以謀取中標(biāo)的情況。七是 協(xié)議談判。確定評(píng)標(biāo)結(jié)果后，與《評(píng)標(biāo)辦法》中確定的談判 對(duì)象（排名靠前的中標(biāo)候選人）就《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等相關(guān)合作文件進(jìn)行具體的談判，直至雙方達(dá)成 一致意見(jiàn)。八是協(xié)議簽訂。投資人與市政府授權(quán)的主體簽訂 項(xiàng)目公司《合資協(xié)議》；投資人負(fù)責(zé)完成申請(qǐng)項(xiàng)目公司工商 登記及相關(guān)組建工作。項(xiàng)目公司與市住建委及產(chǎn)權(quán)人分別正 式簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》和《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》；項(xiàng)目公司支 付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓款。

三、關(guān)鍵環(huán)節(jié)

（一）項(xiàng)目咨詢。通過(guò)招標(biāo)方式選擇有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)咨詢 機(jī)構(gòu)，明確咨詢機(jī)構(gòu)的責(zé)任和任務(wù)。咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全程配合 牽頭部門進(jìn)行項(xiàng)目前期工作、編制工作方案和具體實(shí)施等工 作。

（二）資產(chǎn)評(píng)估。委托具有實(shí)力的第三方資產(chǎn)評(píng)估公司 對(duì)本項(xiàng)目實(shí)施資產(chǎn)評(píng)估，資產(chǎn)不做溢價(jià)處理。明確資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 方、合理確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍。原有負(fù)債由原產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)。

（三）招投標(biāo)。一是明確投資人準(zhǔn)入條件。通過(guò)前期調(diào) 查和分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)行業(yè)發(fā)展情況和項(xiàng)目特點(diǎn)，合理確定了 投資人投標(biāo)資格和準(zhǔn)入條件。二是投資人選擇方式。按照“公 開(kāi)、公平、公正”的原則，在確定準(zhǔn)入條件的基礎(chǔ)上并結(jié)合 項(xiàng)目特點(diǎn)，采用公開(kāi)邀請(qǐng)招標(biāo)的方式確定投資人。三是標(biāo)的 設(shè)定。在明確限定內(nèi)部收益率≤8.0%、融資成本（貸款利率）≤6.55%、綜合費(fèi)率≤7.0%等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)期和基本水量等邊界條件，把已建污水處理 廠以及排水設(shè)施污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)(單位：元/立方米)和排 水設(shè)施服務(wù)費(fèi)單價(jià)（單位：元/（公里·年））等作為主要標(biāo)的。四是綜合評(píng)標(biāo)。著重對(duì)投標(biāo)人財(cái)務(wù)實(shí)力、資質(zhì)榮譽(yù)、業(yè)績(jī)經(jīng) 驗(yàn)、技術(shù)能力、財(cái)務(wù)方案、人員配臵方案、技術(shù)方案和法律 方案等綜合能力的審核和評(píng)估。

四、合同約定和政府監(jiān)管機(jī)制

（一）明確責(zé)權(quán)利相適應(yīng)。按照國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的要 求，以《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、《項(xiàng)目公司股東 協(xié)議》三個(gè)規(guī)范性協(xié)議形式，明確投資人和政府的職責(zé)及權(quán) 利。

（二）制定動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制。池州市審計(jì)局牽頭建立完善 成本監(jiān)審機(jī)制，加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)審；建立調(diào)價(jià)機(jī)制，根據(jù)運(yùn)營(yíng)質(zhì) 量情況、市場(chǎng)價(jià)格水平建立服務(wù)費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制。在特許經(jīng)營(yíng)期 內(nèi)，依據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》的基準(zhǔn)價(jià)格及池州市統(tǒng)計(jì)部門公 布的相關(guān)數(shù)據(jù)每滿三年調(diào)整一次服務(wù)費(fèi)單價(jià)。

（三）績(jī)效考評(píng)。一是污水處理廠運(yùn)營(yíng)考核。根據(jù)《特 許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》對(duì)污水處理廠的進(jìn)出水水質(zhì)水量以及排水設(shè)施篇三：ppp項(xiàng)目實(shí)施的基本流程 ppp項(xiàng)目實(shí)施的基本流程

(一)編制實(shí)施方案和資格預(yù)審文件

主要工作：按照財(cái)政部要求編制項(xiàng)目實(shí)施方案，進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，編制資格預(yù)審文件。1.編制資料清單；

2.向政府相關(guān)部門調(diào)研訪談，詳細(xì)了解項(xiàng)目情況； 3.編制項(xiàng)目實(shí)施方案，內(nèi)容主要包括：

（1)項(xiàng)目概況

（2)風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架

（3)項(xiàng)目運(yùn)作方式

（4)交易結(jié)構(gòu)

（5)合同體系

（6)監(jiān)管架構(gòu)

（7)采購(gòu)方式選擇 4.進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)； 5.進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；

（1)編制財(cái)務(wù)模型，進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算

（2)重點(diǎn)進(jìn)行財(cái)政支出測(cè)算和承受能力評(píng)估

（3)形成財(cái)政承受能力論證結(jié)論 6.向相關(guān)政府部門匯報(bào)實(shí)施方案，并進(jìn)行修改完善； 7.形成項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批稿； 8.項(xiàng)目實(shí)施方案獲批后，編制資格預(yù)審文件和資格預(yù)審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預(yù)審公告； 10.協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立評(píng)審小組； 11.協(xié)助組織項(xiàng)目資格預(yù)審和評(píng)審工作。(二)實(shí)施招標(biāo)程序

主要工作：編制招標(biāo)文件，進(jìn)行招商推介，解答投資人有關(guān)問(wèn)題，吸引投資人關(guān)注和參與投標(biāo)。

1.制定招標(biāo)階段的具體工作計(jì)劃； 2.主持起草招標(biāo)文件，招標(biāo)文件主要包括：

（1）投標(biāo)人須知

（2）項(xiàng)目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司的）

（4）技術(shù)參考資料

3.與政府有關(guān)部門討論招標(biāo)文件； 4.修改招標(biāo)文件并完成終稿； 5.起草招標(biāo)公告并協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在相關(guān)媒體發(fā)布招標(biāo)公告，組織發(fā)售招標(biāo)文件； 6.協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)接待潛在投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘及盡職調(diào)查； 7.參加標(biāo)前會(huì)議； 8.編制標(biāo)前會(huì)議備忘錄，并向所有潛在投標(biāo)人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標(biāo)人的提問(wèn)，并以招標(biāo)文件補(bǔ)充文件的形式通知所有潛在投標(biāo)人； 10.繼續(xù)研究招標(biāo)文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不利的條款，及時(shí)以招標(biāo)文件補(bǔ)充文件的形式進(jìn)行修正； 11.將招標(biāo)文件的任何變化及時(shí)通知潛在投標(biāo)人； 12.與有關(guān)政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標(biāo)階段出現(xiàn)的各種問(wèn)題； 13.制定開(kāi)標(biāo)計(jì)劃和開(kāi)標(biāo)安排，制定開(kāi)標(biāo)階段的各種有用文件； 14.協(xié)助布置開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)并派工作人員參加開(kāi)標(biāo)儀式。(三)評(píng)標(biāo)及談判階段

主要工作：制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助進(jìn)行談判，并就協(xié)議關(guān)鍵條款進(jìn)行解釋和修改，形成最終項(xiàng)目協(xié)議。

1.制定評(píng)標(biāo)和澄清談判的計(jì)劃； 2.制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評(píng)審小組對(duì)全部投標(biāo)文件進(jìn)行澄清、摘錄、比較和評(píng)估，計(jì)算各投標(biāo)人的分值，并起草評(píng)審報(bào)告；

4.協(xié)助組建采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組； 5.參加采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組與候選社會(huì)資本就項(xiàng)目合同進(jìn)行的談判； 6.在每一輪談判結(jié)束時(shí)編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果修改協(xié)議文本； 7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進(jìn)行中標(biāo)公示； 9.發(fā)出中標(biāo)通知書；

10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。篇四：ppp項(xiàng)目合作方案15.4.13 xxx高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施ppp項(xiàng)目實(shí)施方案

近來(lái)，國(guó)家推出一系列指導(dǎo)性文件，積極倡導(dǎo)和推介 ppp基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，為適應(yīng)這一要求，加快我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提供公共產(chǎn)品。根據(jù)國(guó)家、省及發(fā)改、財(cái)政、住建等上級(jí)部門的指導(dǎo)精神，參照外地的成功做法，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，制定我區(qū)ppp基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案。

一、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目工程量數(shù)據(jù)采集。首先由項(xiàng)目

主管單位對(duì)整個(gè)高新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施擬采用ppp模式的項(xiàng)目做投資總估算，具體包括道路、綠化、亮化、供水、熱力、電力、燃?xì)狻⑼ㄓ嵉软?xiàng)工程建成所需要的投資進(jìn)行整體估算。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，我區(qū)1.7145613平方公里各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共需投資267584.1664萬(wàn)元，其中已投資

52028.077萬(wàn)元，未投資215556.0894萬(wàn)元。

二、聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢公司做ppp整體方案。具體咨詢服務(wù)內(nèi)容包括：

（一）ppp項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析與評(píng)價(jià)。具體內(nèi)容包括：

1、ppp項(xiàng)目功能邊界定位

2、ppp項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算模型搭建

3、ppp項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析與評(píng)價(jià)（投資額、回收期、報(bào)酬率、項(xiàng)目生命周期現(xiàn)金流預(yù)測(cè)、凈現(xiàn)值、敏感性分析等）。

（二）ppp項(xiàng)目實(shí)施方案。具體內(nèi)容：

1、ppp項(xiàng)目

交易架構(gòu)（項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制）、運(yùn)作模式（委

托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交、改建—運(yùn)營(yíng)—移交等運(yùn)營(yíng)模

式）、補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)、融資方案、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

2、ppp操作方案編制。

（三）ppp項(xiàng)目法律服務(wù)。具體內(nèi)容包括：

1、ppp 項(xiàng)目政策法規(guī)梳理與法律風(fēng)險(xiǎn)控制

2、ppp項(xiàng)目合同體系制定（包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同等）。

（四）社會(huì)資本方引入。具體內(nèi)容包括：協(xié)助甲方遴

選投資方，參與相關(guān)的會(huì)議、談判、磋商、并發(fā)表專業(yè)建議。

我們初步選定北京中建政研信息咨詢中心作為咨詢公

司合作方，該公司情況詳見(jiàn)附件一，初定費(fèi)用為45萬(wàn)元。

三、將項(xiàng)目納入xxx市ppp項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)相關(guān)

要求將我區(qū)此項(xiàng)目報(bào)市財(cái)政部門成立的政府與社會(huì)資本合作中心納入數(shù)據(jù)庫(kù)。主要用于項(xiàng)目集中對(duì)外公示、宣傳和社會(huì)資本招募，后續(xù)金融機(jī)構(gòu)介入的基本條件，以及便于ppp管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

四、兩種方式確認(rèn)參與ppp項(xiàng)目合作社會(huì)資本方的方式

一：

（一）向社會(huì)公布ppp項(xiàng)目資格預(yù)審文件。在省級(jí)以上的人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布公告，公告內(nèi)容主要包括：項(xiàng)目的授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目概況（項(xiàng)目的具體內(nèi)容、總投資金額、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式）、項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的要求（包括資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、社會(huì)融資方法與能力、工程建設(shè)與運(yùn)營(yíng)能力、參與ppp項(xiàng)目的業(yè)績(jī)與經(jīng)驗(yàn)）、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資本的數(shù)量和確定方法、項(xiàng)目公司組建方式、合作方式、經(jīng)營(yíng)期限、項(xiàng)目融資、政府授權(quán)、購(gòu)買服務(wù)或付費(fèi)方式、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲機(jī)制、付費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、社會(huì)資本方終止與退出機(jī)制、社會(huì)資本方評(píng)價(jià)辦法等。

（二）、采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)的方式遴選

資本方。向已經(jīng)通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本企業(yè)發(fā)布進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商的通知，如取得資格預(yù)審的社會(huì)資本方有2家及以上則采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等形式，如只有1家則采用單一來(lái)源采購(gòu)形式遴選社會(huì)資本方。此種方式的優(yōu)點(diǎn)是規(guī)范，缺點(diǎn)是增加項(xiàng)目的程序和操作的復(fù)雜性，延長(zhǎng)實(shí)施時(shí)間，降低效率。

二： 直接邀請(qǐng)符合項(xiàng)目要求的社會(huì)資本企業(yè)。直接向符合我區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目ppp合作模式的社會(huì)資本企業(yè)發(fā)出邀請(qǐng)函，邀請(qǐng)函的內(nèi)容包括：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件（不可進(jìn)行磋商的條件）、項(xiàng)目產(chǎn)出

說(shuō)明（指項(xiàng)目建成后項(xiàng)目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效水

平）、ppp項(xiàng)目合作初步協(xié)議和操作方案、社會(huì)資本方應(yīng)提供的項(xiàng)目報(bào)告書的要求。此種方式的優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)單，易于實(shí)施，提高效率，但程序稍顯簡(jiǎn)單。

五、確定合作的社會(huì)資本方。由高新區(qū)管委會(huì)組織由

發(fā)改、財(cái)政、市政建設(shè)等相關(guān)部門及融資、建設(shè)、市政管理等方面的專家組成評(píng)審小組同社會(huì)資本企業(yè)就ppp項(xiàng)目合作協(xié)議中的可磋商條款進(jìn)行磋商，采取好中選優(yōu)最終確定ppp合作協(xié)議和社會(huì)資本方。

六、政府審批通過(guò)ppp項(xiàng)目操作方案或合作協(xié)議。由xxx高新區(qū)管委會(huì)研究決定通過(guò)ppp項(xiàng)目操作方案和合作協(xié)議（如有涉及財(cái)政補(bǔ)貼支出和土地增值收入部分需經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)列支，納入財(cái)政預(yù)算管理）。

七、成立ppp項(xiàng)目運(yùn)作公司。由社會(huì)資本方和高新區(qū)授權(quán)的建投公司參股成立項(xiàng)目公司，該公司與高新區(qū)管委會(huì)簽訂ppp項(xiàng)目合作協(xié)議，項(xiàng)目公司進(jìn)入整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及到期移交等后期工作。2015年3月17日篇五：ppp項(xiàng)目實(shí)施的基本流程 ppp項(xiàng)目實(shí)施的基本流程

(一)編制實(shí)施方案和資格預(yù)審文件

主要工作：按照財(cái)政部要求編制項(xiàng)目實(shí)施方案，進(jìn)行物有所 值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，編制資格預(yù)審文

件。

1.編制資料清單；

2.向政府相關(guān)部門調(diào)研訪談，詳細(xì)了解項(xiàng)目情況； 3.編制項(xiàng)目實(shí)施方案，內(nèi)容主要包括：

（1)項(xiàng)目概況

（2)風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架

（3)項(xiàng)目運(yùn)作方式

（4)交易結(jié)構(gòu)

（5)合同體系

（6)監(jiān)管架構(gòu)

（7)采購(gòu)方式選擇 4.進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)； 5.進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；

（1)編制財(cái)務(wù)模型，進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算

（2)重點(diǎn)進(jìn)行財(cái)政支出測(cè)算和承受能力評(píng)估

（3)形成財(cái)政承受能力論證結(jié)論 6.向相關(guān)政府部門匯報(bào)實(shí)施方案，并進(jìn)行修改完善； 7.形成項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批稿； 8.項(xiàng)目實(shí)施方案獲批后，編制資格預(yù)審文件和資格預(yù)審公告； 9.協(xié)助發(fā)布資格預(yù)審公告； 10.協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立評(píng)審小組； 11.協(xié)助組織項(xiàng)目資格預(yù)審和評(píng)審工作。(二)實(shí)施招標(biāo)程序

主要工作：編制招標(biāo)文件，進(jìn)行招商推介，解答投資人有關(guān)

問(wèn)題，吸引投資人關(guān)注和參與投標(biāo)。1.制定招標(biāo)階段的具體工作計(jì)劃； 2.主持起草招標(biāo)文件，招標(biāo)文件主要包括：

（1）投標(biāo)人須知

（2）項(xiàng)目協(xié)議，（3）合資合同（如政府部門或其指定機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司的）

（4）技術(shù)參考資料

3.與政府有關(guān)部門討論招標(biāo)文件； 4.修改招標(biāo)文件并完成終稿； 5.起草招標(biāo)公告并協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在相關(guān)媒體發(fā)布招

標(biāo)公告，組織發(fā)售招標(biāo)文件； 6.協(xié)助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)接待潛在投標(biāo)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘及盡

職調(diào)查；

7.參加標(biāo)前會(huì)議；

8.編制標(biāo)前會(huì)議備忘錄，并向所有潛在投標(biāo)人發(fā)送； 9.回答和澄清潛在投標(biāo)人的提問(wèn)，并以招標(biāo)文件補(bǔ)充文件的形式通知所有潛在投標(biāo)人； 10.繼續(xù)研究招標(biāo)文件并使文件符合法律規(guī)范和行業(yè)慣例，如發(fā)現(xiàn)重大疏漏或?qū)?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)不利的條款，及時(shí)以招標(biāo)文件補(bǔ)充文件的形式進(jìn)行修正；

11.將招標(biāo)文件的任何變化及時(shí)通知潛在投標(biāo)人； 12.與有關(guān)政府部門保持聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決招標(biāo)階段出現(xiàn)的各種問(wèn)題；

13.制定開(kāi)標(biāo)計(jì)劃和開(kāi)標(biāo)安排，制定開(kāi)標(biāo)階段的各種有用

文件；

14.協(xié)助布置開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)并派工作人員參加開(kāi)標(biāo)儀式。.(三)評(píng)標(biāo)及談判階段

主要工作：制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助進(jìn)行談判，并就協(xié)議關(guān)鍵條

款進(jìn)行解釋和修改，形成最終項(xiàng)目協(xié)議。1.制定評(píng)標(biāo)和澄清談判的計(jì)劃； 2.制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法和澄清談判策略； 3.協(xié)助評(píng)審小組對(duì)全部投標(biāo)文件進(jìn)行澄清、摘錄、比較和

評(píng)估，計(jì)算各投標(biāo)人的分值，并起草評(píng)審報(bào)告； 4.協(xié)助組建采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組； 5.參加采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組與候選社會(huì)資本就項(xiàng)目

合同進(jìn)行的談判；

6.在每一輪談判結(jié)束時(shí)編制談判備忘錄，并根據(jù)談判結(jié)果

修改協(xié)議文本；

7.形成協(xié)議文本定稿； 8.協(xié)助進(jìn)行中標(biāo)公示； 9.發(fā)出中標(biāo)通知書； 10.根據(jù)需要參與政府與投資人協(xié)議簽署儀式。

第四篇：PPP項(xiàng)目方案[范文模版]

PPP（公私合作關(guān)系）項(xiàng)目實(shí)施建議方案

什么是PPP

（一）基本概念、核心理念

PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來(lái)確立，公共部門將融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門，并與私營(yíng)部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的表現(xiàn)形式有多種，如BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）和BOOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有-轉(zhuǎn)讓）等。一般而言，按照私人部門的參與程度和公共部門將各類風(fēng)險(xiǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的程度會(huì)產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。

PPP的核心理念是追求資金最佳使用價(jià)值,通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本，發(fā)揮公私雙方各自優(yōu)勢(shì)，緊密合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，得到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)公共效益，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值最大化。

（二）PPP的比較優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于政府傳統(tǒng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式及公共融資方式，PPP有以下 比較優(yōu)勢(shì)：

1、提高公共財(cái)政使用效率

PPP項(xiàng)目一般由社會(huì)私人資本或者聯(lián)合體融資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，提供公共服務(wù)。共用財(cái)政投入很少，較好發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，這對(duì)公共財(cái)政短缺的情況下加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有比較重要的意義。

同時(shí)，由于捆綁了建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并以服務(wù)和產(chǎn)出付費(fèi)，使得私人部門能夠發(fā)揮最大的能動(dòng)性，通過(guò)創(chuàng)新、自我施壓等避免項(xiàng)目成本超支。在風(fēng)險(xiǎn)管理上的合理分配和良好的合作機(jī)制也使得項(xiàng)目失敗的概率大大降低，避免了公共資源的浪費(fèi)。

2、保障項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量

評(píng)審中標(biāo)的私人資本或聯(lián)合體組建項(xiàng)目公司建設(shè)項(xiàng)目并提供公共服務(wù)。聯(lián)合體一般是由建設(shè)方、融資方、運(yùn)營(yíng)方組成的利益共同體，它比傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式具有更好的內(nèi)部協(xié)調(diào)能力。另外，很多PPP項(xiàng)目通過(guò)引進(jìn)國(guó)際知名建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)，帶來(lái)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

3、實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏

合理的PPP模式可以平衡公私雙方的權(quán)責(zé)利。在風(fēng)險(xiǎn)分配上遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即將風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承擔(dān)的一方。同時(shí)，全壽命周期特點(diǎn)使得合同具有較大的靈活空間，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的機(jī)制既能維護(hù)共用部門的利益，也能最大限度滿足私人資本的訴求。

（三）PPP實(shí)施背景

十八大以來(lái)，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生逐漸成

為政策主線。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，發(fā)展是重中之重，穩(wěn)增長(zhǎng)的任務(wù)尤其艱巨。在此背景下，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。財(cái)政部預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元人民幣，每年需要資金約7萬(wàn)億。然而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)主力的地方政府財(cái)政壓力巨大，各級(jí)政府直接債務(wù)約11萬(wàn)億，或有負(fù)債約7萬(wàn)億。在當(dāng)前土地收入成為地方債務(wù)主要還款來(lái)源的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常波動(dòng)都足以影響地方財(cái)政，進(jìn)而影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。要改變這種困境，最關(guān)鍵的是創(chuàng)新投融資體制，改變傳統(tǒng)政

府投資模式。PPP模式積極引入社會(huì)私人資本，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，在保障資金來(lái)源、引入先進(jìn)的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)、保證項(xiàng)目和公共服務(wù)質(zhì)量上有較大優(yōu)勢(shì)。

（四）PPP法律依據(jù)

PPP模式在本質(zhì)上是鼓勵(lì)社會(huì)非公有資本參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)提供，我國(guó)早在2005年就出臺(tái)《國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，即“非公36條”，放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，其中就有“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”條款。2010年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，即“新36條”，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。

在黨的十八屆三中全會(huì)上，“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”成為進(jìn)一步深化改革，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要措施。

（五）PPP適用領(lǐng)域

PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程是引入社會(huì)私人資本組建聯(lián)合體，授予特許經(jīng)營(yíng)期，由其自主融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目本身收費(fèi)或政府對(duì)服務(wù)的付費(fèi)收回投資成本，實(shí)現(xiàn)投資收益。特許期滿，項(xiàng)目移交政府或續(xù)約經(jīng)營(yíng)。原則上，所有能滿足這個(gè)特點(diǎn)的政府投資項(xiàng)目都具備采用PPP模式的可能。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實(shí)行收費(fèi)的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）可以通過(guò)政府對(duì)流量付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，有體育場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì)議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等，這些項(xiàng)目大多可以通過(guò)消費(fèi)者付費(fèi)形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)充。

在具體實(shí)施中，相應(yīng)PPP項(xiàng)目一般由上述各領(lǐng)域政府專業(yè)主管部門聯(lián)合政府投融資平臺(tái)組成招商主體，成為項(xiàng)目發(fā)起方。由專業(yè)主管部門代表公共部門負(fù)責(zé)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督審查，維護(hù)公共利益。

二、PPP實(shí)施路徑

（一）項(xiàng)目發(fā)起

1、明確需求

擬建項(xiàng)目相應(yīng)級(jí)別的行業(yè)主管部門，如市級(jí)項(xiàng)目由交通局、環(huán)衛(wèi)局、教育局等根據(jù)行業(yè)需求分析報(bào)政府及發(fā)改委申請(qǐng)投資立項(xiàng)。需求應(yīng)量化，尤其對(duì)于擬用PPP模式開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，量化的需求是在支付環(huán)節(jié)提供績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，比如，每年需新增垃圾處理多少噸。需求分析是確定投資規(guī)模、投資方式的前提。

也可由相關(guān)專業(yè)國(guó)有企業(yè)、政府投融資平臺(tái)公司會(huì)同行業(yè)主管部門提出上述需求，并報(bào)政府立項(xiàng)。

2、評(píng)估方案 在需求分析基礎(chǔ)上，上述部門進(jìn)一步對(duì)備選方案進(jìn)行評(píng)估。主要是開(kāi)發(fā)方式的選擇。由于PPP開(kāi)發(fā)模式前期工作較長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、總投資大，因此不是所有的項(xiàng)目都適用PPP模式。有些可能更適合傳統(tǒng)采購(gòu)方式，如BT或代建。對(duì)于確需進(jìn)行PPP模式開(kāi)發(fā)的，也要為該項(xiàng)目確立一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，即如果按照傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式（PSC）開(kāi)發(fā)，需要的總投資和產(chǎn)生的效益，以便為引入PPP模式提供充分的依據(jù)。

3、可行性研究

項(xiàng)目可行性研究應(yīng)由以上相關(guān)部門組織專家獨(dú)立進(jìn)行，或通過(guò)權(quán)威中介機(jī)構(gòu)提供分析報(bào)告。在可行性研究中，商業(yè)預(yù)測(cè)較為關(guān)鍵，它可以使政府在大量花費(fèi)資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之前就能夠?qū)献骰锇殛P(guān)系的適用性有所認(rèn)識(shí)，且對(duì)于分析招商過(guò)程中私人部門是否勝任、確定合理底標(biāo)有意義。

PPP項(xiàng)目涉及私人資本的引入。較為嚴(yán)肅的項(xiàng)目可行性研究對(duì)于量化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和成本，確定凈利潤(rùn)，形成有吸引力的商業(yè)預(yù)測(cè)，從而降低招商難度有幫助。同時(shí)也是政府選擇開(kāi)發(fā)模式的參考依據(jù)。國(guó)際上一些失敗的PPP案例大多源于對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)不足，導(dǎo)致收支難以平衡，最后破產(chǎn)，由政府接管提供公共服務(wù),無(wú)形中也增加了公共資源的浪費(fèi)。

4、征詢意見(jiàn)

就擬建PPP項(xiàng)目征詢監(jiān)管方、專家、終端用戶等的意見(jiàn)有助于發(fā)現(xiàn)潛在問(wèn)題，并在完善后發(fā)布切實(shí)可行的招商文件。

5、確定決策文件

在項(xiàng)目發(fā)起的最后階段，通過(guò)分析需求及初步的可行性研究之后，應(yīng)形成相關(guān)確定性文件，比如績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)管理方式，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)模式，招商程序，融資安排以及監(jiān)管方案等。這是開(kāi)展項(xiàng)目招商工作的前提，也是政府在PPP項(xiàng)目中需要做的基礎(chǔ)工作。

（二）項(xiàng)目招商

1、成立招商小組 招商主體一般由項(xiàng)目所在行業(yè)專業(yè)主管部門及政府投融資平臺(tái)公司組成。招商主體可以進(jìn)一步委托專業(yè)的資產(chǎn)管理公司或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司為招商代理，并與其組成招商工作小組。

為完成招商工作，招商工作小組應(yīng)聘請(qǐng)相應(yīng)的財(cái)務(wù)顧問(wèn)、法律顧問(wèn)和技術(shù)顧問(wèn)等。在成功招商后，顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)可以進(jìn)入項(xiàng)目公司繼續(xù)提供咨詢服務(wù)，顧問(wèn)費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付。

2、發(fā)布招商文件

招商前期準(zhǔn)備工作包括與潛在對(duì)象初步接觸，向政府有關(guān)部門和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢等，并在此基礎(chǔ)上確定招商邊界條件。如，合同結(jié)構(gòu)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，費(fèi)用結(jié)算方式，項(xiàng)目公司的組織形式，招商的范圍等。這些內(nèi)容構(gòu)成完整的招商方案。在獲得政府批準(zhǔn)后，由招商工作小組正式發(fā)布招商文件。

3、確定短名單

招商文件發(fā)布后，招商工作小組負(fù)責(zé)接待意向投資者，在提供必要的文件和信息后，與意向投資者進(jìn)行充分的溝通，并接收投資建議書。

招商工作小組應(yīng)從大量的投標(biāo)方篩選優(yōu)質(zhì)的對(duì)象確定短名單進(jìn)入談判環(huán)節(jié)。過(guò)低的門檻雖然可以使得競(jìng)標(biāo)過(guò)程比較激烈，但也容易增加談判工作難度。由于PPP項(xiàng)目的特殊性和長(zhǎng)期性，單一的指標(biāo)，如利潤(rùn)率、成本收益等無(wú)法確定最合適的合作伙伴。

以往一些PPP案例中不乏為中標(biāo)而故意壓低條件，但最后卻無(wú)法維持，轉(zhuǎn)而由政府接手的現(xiàn)象。

4、談判及評(píng)審

專家和顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，從成本效益、技術(shù)創(chuàng)新、管理經(jīng)驗(yàn)等各方面予以分析比對(duì)，盡量以推薦而非打分的方式出具意見(jiàn)。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足以用過(guò)于精細(xì)的方式進(jìn)行評(píng)選。評(píng)審工作應(yīng)充分考慮PPP項(xiàng)目的全壽命周期這個(gè)特點(diǎn)。對(duì)投資者的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、實(shí)力以及創(chuàng)新能力應(yīng)予以重視，前者甚至比價(jià)格更為重要。

5、簽約 最后由招商主體的行業(yè)相關(guān)主管部門與勝出的投資者或聯(lián)合體進(jìn)行簽約，授予PPP項(xiàng)目一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂合同，由其負(fù)責(zé)投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；如有外資參與，還需要由擬參股項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司與其簽訂合資協(xié)議等其它合同。

成功的招商工作是PPP項(xiàng)目達(dá)成預(yù)期的前提，必須審慎、周全，一般歷時(shí)約半年至一年。

（三）組建項(xiàng)目公司

1、股東構(gòu)成

由取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資者或聯(lián)合體出資組建特殊目的項(xiàng)目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的國(guó)有企業(yè)或政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)入項(xiàng)目公司，參與董事會(huì)及日常經(jīng)營(yíng)管理。

2、融資來(lái)源

項(xiàng)目公司的資金來(lái)源包括股本和債務(wù)。股本由股東出資，債務(wù)資金則由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)提供。為豐富融資結(jié)構(gòu)，滿足融資要求，也可以吸收一些次級(jí)債和優(yōu)先股。

國(guó)際上項(xiàng)目公司的股本在資金來(lái)源中占比較小，一般不足20%。國(guó)內(nèi)一些PPP案例中，這一比例稍高，但一般不超過(guò)1/3，大部分開(kāi)發(fā)資金應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目本身的融資能力實(shí)現(xiàn)。

3、管理層

由股東方、融資方組成的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)工作，通過(guò)董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等處理項(xiàng)目公司在開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題，并在統(tǒng)一招標(biāo)、公開(kāi)信息方面提供保障。

4、協(xié)調(diào)委員會(huì)

由股東方、政府代表、專家顧問(wèn)等組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，對(duì)于項(xiàng)目公司內(nèi)外部利益沖突，進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，也可以致力于與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。

對(duì)于沖突的解決，一般先由協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后是協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)的專家委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性評(píng)判，最后才是選擇仲裁訴訟等，這有利于保障合作伙伴關(guān)系及各方利益。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管控

1、風(fēng)險(xiǎn)分配 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)/政治風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)及以上各種風(fēng)險(xiǎn)組合所導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。

各類風(fēng)險(xiǎn)分配遵循“最優(yōu)承擔(dān)”原則，即由最有能力處理的一方來(lái)承擔(dān)。這能降低風(fēng)險(xiǎn)的邊際成本，達(dá)到PPP項(xiàng)目資金的最佳使用價(jià)值。

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但其中也有屬于政府責(zé)任部分，比如土地權(quán)屬、服務(wù)及產(chǎn)品規(guī)格定義錯(cuò)誤、政府要求變化、支付違約等，需在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確。

法規(guī)政治風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)根據(jù)雙方的權(quán)責(zé)進(jìn)行分擔(dān)，一般政府公共部門承擔(dān)較多此類風(fēng)險(xiǎn)。另外，還應(yīng)引入商業(yè)保險(xiǎn)，用于轉(zhuǎn)移不確定性大、損失額度大的風(fēng)險(xiǎn)，如某些不可抗力事件導(dǎo)致的項(xiàng)目重大損失。

風(fēng)險(xiǎn)分配在簽約性談判階段已經(jīng)完成，并體現(xiàn)在合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中。

在建設(shè)經(jīng)營(yíng)階段，主要是充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)管理層和協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用，及時(shí)識(shí)別、轉(zhuǎn)移、化解相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

2、多級(jí)監(jiān)管

項(xiàng)目公司應(yīng)設(shè)置多級(jí)監(jiān)管體系，以保障項(xiàng)目進(jìn)度、服務(wù)質(zhì)量及公共利益。

常見(jiàn)的監(jiān)督體系分三級(jí)。政府行業(yè)主管部門不定期檢查，協(xié)調(diào)委員會(huì)根據(jù)需要可以定期也可以隨機(jī)抽查，項(xiàng)目公司內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察團(tuán)隊(duì)需定期對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、服務(wù)等進(jìn)行常規(guī)檢查。

3、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP項(xiàng)目是全壽命周期合作。在較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，全壽命周期的特點(diǎn)是雙方無(wú)法在一開(kāi)始就預(yù)見(jiàn)所有可能的情況。這就需要公私雙方本著合作伙伴的精神，對(duì)項(xiàng)目未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。

如果項(xiàng)目實(shí)際收益過(guò)高，意味著項(xiàng)目中公共利益被低估，在到達(dá)預(yù)設(shè)閥值后，雙方應(yīng)啟動(dòng)談判，就合理分配超額收益進(jìn)行協(xié)商。在實(shí)際操作中，可以通過(guò)縮短特許期或者降低支付標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。反之，如果項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)后，因非主觀原因長(zhǎng)期陷入虧損，經(jīng)營(yíng)困難，在達(dá)到預(yù)設(shè)閥值后，同樣應(yīng)啟動(dòng)談判機(jī)制?？梢酝ㄟ^(guò)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期或給予補(bǔ)貼等方式予以調(diào)整。如著名PPP項(xiàng)目英法海底隧道因市場(chǎng)原因，客流受影響，經(jīng)營(yíng)惡化，政府遂將特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)至99年，但因財(cái)務(wù)狀況惡化，最終破產(chǎn)。如能更早地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)，也許這個(gè)項(xiàng)目結(jié)果會(huì)更樂(lè)觀。

（五）項(xiàng)目移交

1、完整移交

特許經(jīng)營(yíng)期到期后，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)合同和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議將相應(yīng)資產(chǎn)和服務(wù)無(wú)償完整移交給政府指定部門或公司。

完整移交指的是項(xiàng)目資產(chǎn)在移交后完整可用。為保障完整性，項(xiàng)目公司應(yīng)繳納一定的維修保障資金或者簽署附加協(xié)議，在一定周期內(nèi)，比如一年，資產(chǎn)運(yùn)作和服務(wù)提供基本不受移交帶來(lái)的負(fù)面影響。

2、后續(xù)管理

政府部門作為PPP項(xiàng)目的最終接收方，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議到期后，一般有三種后續(xù)管理思路。一是與原資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)續(xù)約，根據(jù)實(shí)際情況，簽訂新的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。二是由政府行業(yè)主管部門或其指定國(guó)有企業(yè)接管，提供公共服務(wù)。三是對(duì)該項(xiàng)目重新進(jìn)行招投標(biāo)，聘請(qǐng)更為優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)。

三種方式各有利弊，應(yīng)根據(jù)資金價(jià)值最大化、維護(hù)共用利益的原則進(jìn)行選擇。

三、國(guó)內(nèi)外PPP實(shí)施案例

（一）成功案例

1、《上海老港垃圾處理廠四期項(xiàng)目（PPP）》（1）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程：

由市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投組成招商主體，計(jì)劃通過(guò)國(guó)際招商，引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際投資者。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)。

2002年12月開(kāi)始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請(qǐng)?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問(wèn)、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問(wèn)。2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。

8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營(yíng)兩家投資競(jìng)爭(zhēng)人向招商代理遞交了投資建議書。2003年8月經(jīng)過(guò)投資建議書的評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。

2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議。

ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，特許期20年，是我國(guó)首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。（2）項(xiàng)目結(jié)果及評(píng)價(jià)

上海老港生活垃圾填埋場(chǎng)四期項(xiàng)目于2005年2月21日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于12月12日正式投入運(yùn)營(yíng)。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。該項(xiàng)目總體較為成功，有以下幾點(diǎn)可以借鑒：

招商目標(biāo)清晰，招商程序合理，有明確的項(xiàng)目小組工作模式，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立了有效的溝通協(xié)調(diào)和爭(zhēng)端解決機(jī)制，同時(shí)政府監(jiān)管也到位。唯一不足的是政府層面缺乏一個(gè)統(tǒng)一調(diào)度的部門。作為行業(yè)主管部門，市容環(huán)衛(wèi)局顯然無(wú)法使項(xiàng)目在各部門協(xié)調(diào)上更為順暢。如優(yōu)惠政策的落實(shí)，相關(guān)部門的批復(fù)等。

（二）不成功案例

1、國(guó)家體育場(chǎng)（鳥巢）PPP項(xiàng)目

國(guó)家體育場(chǎng)工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項(xiàng)目2003年12月24日開(kāi)工建設(shè)，2008年6月28正式竣工。國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的融資和建設(shè)工作，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的國(guó)家體育場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。

2003年8月9日，中標(biāo)人中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國(guó)有資產(chǎn)有限責(zé)任公司簽署了《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》和《合作經(jīng)營(yíng)合同》三個(gè)合同協(xié)議。之后，聯(lián)合體與代表北京市政府的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建了項(xiàng)目公司——國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。

項(xiàng)目總投資為313900萬(wàn)元，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表政府出資58%，中信聯(lián)合體出資42%。在中信集團(tuán)聯(lián)合體42%的投資中，中信集團(tuán)所占比例為65%、北京城建集團(tuán)所占比例為30%、美國(guó)金州公司所占比例為5%。項(xiàng)目結(jié)果：

奧運(yùn)會(huì)過(guò)后，由于缺乏足夠的商業(yè)效益支撐，鳥巢運(yùn)營(yíng)陷入困境，并與2009年8月29日，通過(guò)簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)鳥巢進(jìn)行股份制改革，由政府接手運(yùn)營(yíng)。問(wèn)題總結(jié)：

由于項(xiàng)目的特殊性，政府在項(xiàng)目中干涉較多，無(wú)論從設(shè)計(jì)、施工還是運(yùn)營(yíng)，使得項(xiàng)目公司非常被動(dòng)，最后因商業(yè)預(yù)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而被迫由政府接手。

2、墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目

為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實(shí)行“收費(fèi)公路工程”，共計(jì)授予私營(yíng)部門55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引私營(yíng)資本超過(guò)100億美元，將該國(guó)收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長(zhǎng)到1994年的9900公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營(yíng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專門的政府信托基金來(lái)接收23條收費(fèi)路爛攤子，與此同時(shí)，墨政府將仍由私營(yíng)部門營(yíng)運(yùn)的32條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至20年以上，以增強(qiáng)項(xiàng)目的投資回報(bào)能力。問(wèn)題分析：

主要是招投標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。一是項(xiàng)目“最短特許經(jīng)營(yíng)期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)期限過(guò)短（最初中標(biāo)項(xiàng)目的最長(zhǎng)期限僅為15年），收費(fèi)過(guò)高。二是過(guò)于寬松的競(jìng)標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對(duì)前期工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項(xiàng)目完工滯后。

3、菲律賓電力供應(yīng)項(xiàng)目

菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號(hào)政府令，向私營(yíng)部門開(kāi)放電力市場(chǎng)，允許私營(yíng)投資者以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式建設(shè)獨(dú)立電廠，向國(guó)家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國(guó)家電力公司就完成25個(gè)BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬(wàn)千瓦以上。1993年，菲政府宣布度過(guò)電力短缺危機(jī)。當(dāng)時(shí)菲國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長(zhǎng)，電力需求也將同步增長(zhǎng)?；谝陨鲜袌?chǎng)預(yù)測(cè)，菲政府制訂了電力部門繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國(guó)家電力公司也按照這個(gè)規(guī)劃繼續(xù)與私營(yíng)部門合作通過(guò)BOT模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家電力公司出于種種原因，仍與私營(yíng)部門簽訂了總裝機(jī)為284.1萬(wàn)千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過(guò)剩問(wèn)題凸現(xiàn)。與此同時(shí)，國(guó)家電力公司PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及BOT合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)不合理帶來(lái)的嚴(yán)重后果也開(kāi)始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠BOT合同中的購(gòu)電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠發(fā)電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，承擔(dān)全部市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購(gòu)買費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價(jià)高漲。問(wèn)題分析：

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大部分應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，國(guó)家承擔(dān)全部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必將轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，損傷經(jīng)濟(jì)。

以超大型準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（總投資100億元以上），城市軌道交通項(xiàng)目為例。軌道交通項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，無(wú)法通過(guò)票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利，針對(duì)這一難題，本方案采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項(xiàng)目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的項(xiàng)目融資模式。

方案設(shè)計(jì)：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）+投融資建設(shè)（BT）組合的模式。

1、項(xiàng)目投資建設(shè)

軌道交通項(xiàng)目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30%，為30億元。

A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設(shè)合同》，并獨(dú)資成立項(xiàng)目公司，投資建設(shè)完成后由政府在3-5年內(nèi)回購(gòu)，政府提供回購(gòu)擔(dān)保。

B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)B部分的投資建設(shè)。

2、A部分資產(chǎn)租賃：投資方單獨(dú)投資建設(shè)的A部分建設(shè)完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營(yíng)公司使用。

3、特許經(jīng)營(yíng)（A+B兩部分資產(chǎn)）：政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營(yíng)公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分項(xiàng)目資產(chǎn)）的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收B部分的投資。

4、B部分資產(chǎn)移交：特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好地、無(wú)償移交給市政府指定部門。

5、模式設(shè)計(jì)理由：采用復(fù)合PPP模式，即公私合作制+投融資建設(shè)組合的模式，主要考慮到國(guó)家層面政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益及政府建設(shè)資金缺乏等幾個(gè)方面因素。

A.PPP模式是國(guó)務(wù)院層面大力推行模式，本模式設(shè)計(jì)中以PPP模式為核心，提領(lǐng)整個(gè)項(xiàng)目合作框架，使得項(xiàng)目合法性、融資落地及后期運(yùn)營(yíng)規(guī)范等方面都更具有保障性。

B.若整個(gè)項(xiàng)目(A、B兩部分投資)都采用單一PPP模式，項(xiàng)目的投資回收期太長(zhǎng)（以北京地鐵4號(hào)線為例，B部分46億元投資，項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計(jì)超過(guò)30年，是任何企業(yè)都無(wú)法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。

C.此外，若整個(gè)項(xiàng)目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項(xiàng)目達(dá)到一個(gè)合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補(bǔ)貼費(fèi)用大大增加，巨額補(bǔ)貼會(huì)造成不利的社會(huì)影響。

D.就項(xiàng)目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營(yíng)公司，但政府方面資金壓力較大，目前來(lái)看不太現(xiàn)實(shí)。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時(shí)，政府也減輕了項(xiàng)目建設(shè)資金壓力。

E.項(xiàng)目A部分投融資建設(shè)方式也可適當(dāng)變形，如采取投融資建造+土地聯(lián)動(dòng)的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。

6、模式重點(diǎn)說(shuō)明

1）合法性文件：投資方投融資建設(shè)A部分項(xiàng)目政府應(yīng)通過(guò)人大決議，并列入財(cái)政預(yù)算；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)文件。

2）特許經(jīng)營(yíng)公司股權(quán)：在特許經(jīng)營(yíng)公司中，我方股權(quán)比例應(yīng)低于50%，原因在于我方只是參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，而非主導(dǎo)，控股方應(yīng)為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。

3）項(xiàng)目融資： 項(xiàng)目資本金部分可考慮引入信托、資管計(jì)劃及保險(xiǎn)資金等多種形式。項(xiàng)目貸款部分，需要提前與國(guó)開(kāi)行及四大國(guó)有行等實(shí)力雄厚的銀行對(duì)接，研究銀團(tuán)貸款落地的問(wèn)題。

4）招標(biāo)方式：由于目前法規(guī)層面對(duì)PPP模式?jīng)]有完整的規(guī)范性文件，需要與當(dāng)?shù)卣块T充分溝通，在大的政策支持及現(xiàn)有招投標(biāo)法框架下，先行先試，最終實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)施工總承包一體化招標(biāo)。

5）項(xiàng)目A、B兩部分的分割：不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價(jià)政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎(chǔ)比例上進(jìn)行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟(jì)特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。

6)票價(jià)與客流預(yù)測(cè)：票價(jià)與客流預(yù)測(cè)是項(xiàng)目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分溝通票價(jià)政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

7）特許經(jīng)營(yíng)收入調(diào)整機(jī)制：項(xiàng)目投資體量大，特許經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)效益受到多方面因素的影響，科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項(xiàng)目的關(guān)鍵。

A.票價(jià)調(diào)整機(jī)制：在政府核定票價(jià)與社會(huì)投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的商業(yè)化票價(jià)之間，建立科學(xué)、合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。

政府核定票價(jià)：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價(jià)。

商業(yè)化票價(jià)：政府核定票價(jià)基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營(yíng)成本緊密相關(guān)的電價(jià)、工資、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)，建立票價(jià)調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計(jì)算出來(lái)的票價(jià)為商業(yè)票價(jià)。

政府核定票價(jià)與商業(yè)票價(jià)之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的正常變化。票價(jià)調(diào)整機(jī)制的核心是解決特許經(jīng)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)成本正常增長(zhǎng)的問(wèn)題。

B.租金調(diào)整機(jī)制

A部分投資建設(shè)完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期，租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)節(jié)運(yùn)營(yíng)收益的手段：實(shí)際客流低于預(yù)測(cè)客流一定比例時(shí)，政府減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測(cè)客流一定比例時(shí)，政府提高特許公司應(yīng)支付的租金。

租金調(diào)整機(jī)制的核心是解決客流波動(dòng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)造成較大風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

7、投資退出機(jī)制

在實(shí)際客流與預(yù)測(cè)客流嚴(yán)重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。

9）資源整合：一般投資人須與軌道運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并形成聯(lián)合體參與特許項(xiàng)目的投資建設(shè)，可大大增強(qiáng)對(duì)政府的項(xiàng)目談判地位，同時(shí)也有助于提高項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理效率。

第五篇：ppp項(xiàng)目投融資

吳亞平主任表示，做PPP有兩個(gè)非常重要的“萬(wàn)萬(wàn)不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒(méi)錢也是萬(wàn)萬(wàn)不能的。他分析了項(xiàng)目可融資性的三大決定因素，并提出增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的具體路徑建議。

2018年6月11日，中國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇、E20環(huán)境平臺(tái)、中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)排水專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合主辦，國(guó)禎環(huán)保協(xié)辦的“城市排水PPP模式健康發(fā)展及案例實(shí)踐專題研討會(huì)”在合肥舉行。在研討會(huì)的第一單元我國(guó)“PPP政策導(dǎo)向與排水市場(chǎng)化機(jī)遇”主題演講環(huán)節(jié)，國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平作了“再論P(yáng)PP項(xiàng)目的可融資性”為主題的發(fā)言。

吳亞平主任表示，做PPP有兩個(gè)非常重要的“萬(wàn)萬(wàn)不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè);二是有錢不能任性，但是做PPP沒(méi)錢也是萬(wàn)萬(wàn)不能的。他分析了項(xiàng)目可融資性的三大決定因素，并提出增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的具體路徑建議。

PPP項(xiàng)目的可融資性取決于三大信用的組合

吳亞平主任指出，一個(gè)PPP項(xiàng)目的可融資性通常取決于三大信用的組合。第一，看項(xiàng)目資產(chǎn)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)/收費(fèi)權(quán)的信用。這種來(lái)自于項(xiàng)目本身的可行性，如果這個(gè)項(xiàng)目技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、財(cái)務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)上可控，那就是一個(gè)好項(xiàng)目，在項(xiàng)目資產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)權(quán)上的信用是良好的。比如二十世紀(jì)九十年代大量的高速公路，項(xiàng)目本身的資產(chǎn)和收費(fèi)權(quán)有很好的信用基礎(chǔ)，靠項(xiàng)目本身的資產(chǎn)信用就可以解決融資問(wèn)題。投資者也愿意投，金融機(jī)構(gòu)也愿意提供融資。

第二，如果說(shuō)項(xiàng)目本身的信用不足，那要看投資主體是誰(shuí)來(lái)做，也就是項(xiàng)目投資主體(城投或社會(huì)資本方)的信用。比如如果是央企來(lái)做，投資機(jī)構(gòu)覺(jué)得這種主體挺好，信用不錯(cuò)，這樣項(xiàng)目資產(chǎn)信用加主體信用有可能獲得融資。專業(yè)能力、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、投資能力都是項(xiàng)目主體信用的加分項(xiàng)。

第三，政府的信用支持。如果項(xiàng)目現(xiàn)有的主體信用和資產(chǎn)信用還不夠，那可以看第三個(gè)信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合規(guī)情況下的投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，以及風(fēng)險(xiǎn)上的分擔(dān)。

增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性的途徑 與三大信用組合相對(duì)應(yīng)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目可融資性可以從以下方面上做好文章。

一是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的可行性研究。這是項(xiàng)目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提，在很大程度上決定了項(xiàng)目資產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)權(quán)的信用。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目可行性研究包括兩個(gè)層面，一個(gè)是項(xiàng)目本身的可行性研究，這是傳統(tǒng)可研的范疇;另一個(gè)是項(xiàng)目采用PPP模式的可行性研究。而PPP項(xiàng)目實(shí)施方案就是回答項(xiàng)目引入PPP模式可行性的問(wèn)題，核心是商業(yè)交易層面的可行性，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投融資方案、投資回報(bào)機(jī)制、社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件、合同體系及PPP合同主要內(nèi)容、監(jiān)管和績(jī)效考核等，進(jìn)一步夯實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)的信用。因此，如果一個(gè)項(xiàng)目的可行性既回答了本身的工程、技術(shù)、財(cái)務(wù)的可行性，又把投資人和政府關(guān)切的交易問(wèn)題解決了，這樣就有可能找到相對(duì)靠譜的投資人。同時(shí)，作為金融機(jī)構(gòu)，也會(huì)有意愿接手這種項(xiàng)目，愿意提供融資服務(wù)。

二是優(yōu)選專業(yè)化的社會(huì)資本方(產(chǎn)業(yè)資本)。專業(yè)至關(guān)重要。因?yàn)閷I(yè)是社會(huì)資本方信用的重要基礎(chǔ)。只有專業(yè)，才有可能了解項(xiàng)目所處行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，這是投資決策的前提條件，這是第一位的。只有專業(yè)，才有可能構(gòu)建項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，包括識(shí)別主要風(fēng)險(xiǎn)因素、分析其潛在影響及提出管控措施。只有專業(yè)，才有可能建立健全項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，包括創(chuàng)新商業(yè)模式、完善價(jià)格形成和調(diào)整機(jī)制以及設(shè)置必要的政府補(bǔ)助/補(bǔ)貼等。

而關(guān)于什么是專業(yè)化的社會(huì)資本方，他認(rèn)為可以分成兩大類：第一類，需要通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲利的項(xiàng)目，比如說(shuō)供水、污水處理、體育場(chǎng)館、學(xué)校、醫(yī)院等，工程和設(shè)備只是項(xiàng)目成功的必要條件而遠(yuǎn)非充分條件。比如體育場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)屬性應(yīng)該更強(qiáng)些，項(xiàng)目工程和設(shè)備非常重要，這是一個(gè)基礎(chǔ);但有工程和設(shè)備只是成功的一個(gè)必要條件，而不是充分條件，關(guān)鍵還在于運(yùn)營(yíng)能力和運(yùn)營(yíng)效果，也就是運(yùn)營(yíng)商或者運(yùn)營(yíng)商+建筑商的聯(lián)合體，不然很難融資。第二類，工程和服務(wù)高度合一的項(xiàng)目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和設(shè)備基本決定了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。它的可經(jīng)營(yíng)性非常弱，高速公路建成之后有沒(méi)有車跑、能不能賺錢，很大程度上是聽(tīng)天由命了。首先需要把工程踏踏實(shí)實(shí)建好，工程和設(shè)備質(zhì)量都很好了，剩下的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)相對(duì)來(lái)講是比較簡(jiǎn)單的。因此此輪PPP項(xiàng)目中，建筑企業(yè)投資的積極性比較高，這其實(shí)也是一種專業(yè)使然。

三是政府信用支持PPP項(xiàng)目融資。首先要明確，地方政府及其所屬部門，只對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供主體包括PPP項(xiàng)目公司或融資平臺(tái)等，承擔(dān)支付/補(bǔ)貼責(zé)任，并不直接與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得對(duì)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)還貸或擔(dān)保責(zé)任，不能出具承諾函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何實(shí)現(xiàn)，有幾種方式可以去考慮。第一，政府切實(shí)做好PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力的論證，包括規(guī)定的一般預(yù)算支出10%這一天花板，且考慮地方財(cái)務(wù)綜合財(cái)力。有了這樣的論證，政府的信用是相對(duì)來(lái)講可靠的。第二是做好中期財(cái)政規(guī)劃，在地方政府需要付費(fèi)或者補(bǔ)貼的前三年(T-3)，可以編制中期財(cái)政規(guī)劃，把項(xiàng)目納入到中期財(cái)政規(guī)劃中，并按其計(jì)入預(yù)算草案(T-1)和預(yù)算(T)，給投資人、金融資本吃一顆定心丸。第三是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)，督促社會(huì)資本方履約。四是分擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，比如最低需求風(fēng)險(xiǎn)等，確保風(fēng)險(xiǎn)得到合理分配。

建議金融資本參與項(xiàng)目研究論證

吳亞平主任還表示，金融業(yè)是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，雖然有產(chǎn)業(yè)資本出具的項(xiàng)目資本金作為其防風(fēng)險(xiǎn)的“安全墊”，但金融資本特別是銀行實(shí)際上承擔(dān)最大風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目實(shí)施方案研究中，應(yīng)聽(tīng)取銀行等金融資本的意見(jiàn)和建議，在相關(guān)交易結(jié)構(gòu)包括投融資方案、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及融資條件設(shè)計(jì)中考慮或體現(xiàn)金融資本合理合法的利益訴求。此外，還可以請(qǐng)金融資本引薦專業(yè)化的社會(huì)資本方，促成政企合作。

他也建議地方政府加強(qiáng)與工商聯(lián)、有關(guān)協(xié)會(huì)(商會(huì))以及民間平臺(tái)類機(jī)構(gòu)的合作。積極搭建PPP項(xiàng)目信息共享的投融資對(duì)接平臺(tái)(如項(xiàng)目推介會(huì))，構(gòu)建金融資本參與PPP項(xiàng)目前期研究論證工作的常態(tài)化工作機(jī)制。

回歸PPP的初心，堅(jiān)持四大理念和四大原則

他強(qiáng)調(diào)，項(xiàng)目的可研、實(shí)施方案沒(méi)有做好，可能得不到融資。因此，要回歸PPP的初心。從社會(huì)資本投資的角度來(lái)說(shuō)，要用市場(chǎng)和商業(yè)的眼光去看PPP項(xiàng)目;而地方政府，可能是融智+融制+融資的小目標(biāo)。兩者利益立場(chǎng)不同，但都是基于合作的精神，提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

說(shuō)到初心，吳亞平主任指出應(yīng)堅(jiān)持推廣PPP的四大理念——公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、合理的投資回報(bào)、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和真正的物有所值。在實(shí)際做PPP時(shí)，要真做PPP、做真PPP，堅(jiān)持專業(yè)的人做專業(yè)的事、按服務(wù)績(jī)效付費(fèi)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享這四大原則。唯有如此，PPP的三大信用問(wèn)題可以得到解決，項(xiàng)目的可融資性會(huì)大大提高。