第一篇：浙江績效審計模式探索

績效審計是現(xiàn)代審計發(fā)展的必然趨勢。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和社會經(jīng)濟秩序的好轉(zhuǎn)，審計工作的重心必然要從真實、合法性審計轉(zhuǎn)移到績效審計上來，績效審計是現(xiàn)代審計的核心內(nèi)容，也是審計事業(yè)謀求自身發(fā)展的重要途徑。浙江經(jīng)濟社會發(fā)展居于全國前列，現(xiàn)已接近中等發(fā)達國家水平，積極創(chuàng)造條件促進浙江審計從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為浙江審計人的共識。圍繞促進浙江經(jīng)濟社會更快更好發(fā)展，積極探索與浙江經(jīng)濟社會發(fā)展水平和浙江審計工作實際相適應(yīng)的績效審計模式，是浙江各級審計機關(guān)面對的必須要解決的重要課題，也是加快浙江審計實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計根本轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

一、構(gòu)建浙江績效審計模式的背景分析

（一）開展績效審計是浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

2004年，浙江省人均gdp已接近3000美元，成為全國經(jīng)濟活力最強、發(fā)展水平最高的省份之一。根據(jù)世界銀行的發(fā)展報告，人均gdp3000美元左右被認為是初步實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。從國際審計發(fā)展歷史看，人均gdp3000美元也正是西方發(fā)達國家績效審計快速發(fā)展的階段。這個時期是經(jīng)濟加速發(fā)展的黃金機遇期，但同時也是一個社會矛盾的凸顯期，更是一個經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期。相對于傳統(tǒng)的真實合法性審計，績效審計能夠在解決這些問題和矛盾方面發(fā)揮更加重要的作用。

經(jīng)濟社會的發(fā)展必然推動行政理念的轉(zhuǎn)變。從國際上看，隨著整個社會向現(xiàn)代化的邁進，在全球范圍出現(xiàn)了以新公共管理運動為代表的世界性行政改革浪潮，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，管理目標(biāo)向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展，它的核心特征就是對政府績效和責(zé)任的高度關(guān)注。而國家審計作為實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，在新公共管理模式出現(xiàn)后，為滿足國家、政府和社會民眾對政府績效的高度關(guān)注，在傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了績效審計這種新的模式，并得到了快速的發(fā)展。經(jīng)濟社會的發(fā)展必然推動行政理念的轉(zhuǎn)變，從近年來浙江省委省政府的對經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略決策來看，浙江各級政府依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的意識進一步強化；浙江各級政府決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、政務(wù)公開化的程度日益提高；浙江社會各階層法制化、民主化意識進一步增強；浙江政府各部門在財政、財務(wù)收支管理上的規(guī)范化、制度化程度逐步提高?？冃徲嬍枪补芾戆l(fā)展的必然要求，是民主和法治的必然結(jié)果，也是現(xiàn)代國家審計本質(zhì)的內(nèi)在要求，符合審計現(xiàn)代化的發(fā)展

注重社會管理和公共服務(wù)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在市場配置資源的效率還比較低、許多問題還不能完全靠市場機制來解決的地方，政府強化社會管理、強化公共服務(wù)的難度非常之大。而浙江市場化改革較早，通過市場機制配置資源的基礎(chǔ)較好，注重社會管理和公共服務(wù)已完全是經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，各級政府也必然按照建立公共行政體制的要求，加快公共財政體制的轉(zhuǎn)軌。同時，隨著社會主義民主法治建設(shè)的極大進步，人民群眾參政議政的意識和能力不斷增強，對政府活動有效性的監(jiān)督進一步加強，社會公眾對政府在宏觀決策、管理和發(fā)展經(jīng)濟、使用納稅人資金為社會服務(wù)等方面的水平和能力提出了更高的要求。而績效審計正是能符合上述要求，適應(yīng)浙江省現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展客觀需要，保障與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財政框架的建立和完善，強化對公共資金流轉(zhuǎn)過程與使用效果和的監(jiān)督與評價，實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變的有效的載體。

（二）開展績效審計是突破傳統(tǒng)財務(wù)收支審計局限的有效途徑

首先，開展績效審計是促進審計機關(guān)從任務(wù)型、程序型向目標(biāo)型、效率型轉(zhuǎn)變的有效途徑。二十多年來，浙江省的審計工作雖然取得了顯著的成就，但從審計模式看，仍然沒有跳出傳統(tǒng)的財務(wù)收支真實、合法性的審計模式。加上現(xiàn)有的審計項目計劃管理、審計成果考核體系、審計程序管理體系和審計質(zhì)量評價體系還帶有明顯的計劃經(jīng)濟管理體制色彩，使各級審計機關(guān)成為任務(wù)型、程序型的行政機構(gòu)而不是目標(biāo)型、效率型的行政機構(gòu)。各級審計機關(guān)把大部分精力和時間都用在完成審計項目計劃數(shù)量和查處違紀違規(guī)問題上，而對審計成果的利用等問題重視不夠，更缺少從體制、機制的角度對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，提出解決的辦法和建議。浙江省省長呂祖善同志曾一針見血地指出，“要通過審計發(fā)現(xiàn)帶有一些共性、傾向性問題，并在如何完善監(jiān)管上形成一整套的制度辦法，這樣的審計才更有效。否則，你管你審，沒有一套有效的辦法制度來進行約束和管理，同樣的問題照樣發(fā)生，過了兩年再去審還是這些問題，這就勞民傷財了。??我們不能滿足于底數(shù)搞清楚了，審計結(jié)論也有了，到此為止。這僅僅是開頭，發(fā)現(xiàn)問題以后還要研究問題，更重要的是解決問題，審計部門有重要的責(zé)任?！币獜氐赘淖冞@種狀況，政府審計必須在審計目的和審計模式上實現(xiàn)重大突破，否則，長此以往必將嚴重影響國家審計的健康發(fā)展。

從審計目的來看，財務(wù)收支審計是以真實合法為目的的審計，而績效審計是以審計結(jié)果為目的的審計。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的逐步提高，以查處違紀金額和完成審計項目多少作為主要考核指標(biāo)的時代已經(jīng)過去，以結(jié)果為導(dǎo)向、講求審計成果和審計效率的績效審計日益顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。?dāng)前浙江省審計實踐也充分表明，構(gòu)建浙江績效審計模式正是彌補財務(wù)收支審計在審計目標(biāo)和審計成果運用方面存在缺陷的有效途徑。

其次，開展績效審計也是突破財務(wù)收支真實、合法性審計在審計技術(shù)方法方面存在的局限性的有效途徑。由于當(dāng)前政府管理體制和企業(yè)公司治理方面還存在很多漏洞，以“會計假設(shè)”為基礎(chǔ)的會計理論和會計原則受到了嚴峻挑戰(zhàn)。美國的“安然”事件，我國的“瓊民源”、“銀廣廈”事件等，都暴露了財務(wù)收支審計在審查經(jīng)濟信息數(shù)據(jù)的真實性、合法性方面存在一定的局限性。正如李金華審計長指出的：“一些單位和個人在真實性、合法性的邊緣打‘擦邊球’，鉆法律和政策的空子，頻繁使用各類‘公允性技巧’，利用關(guān)聯(lián)交易，轉(zhuǎn)移定價及不恰當(dāng)評估等手段，轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，損害國家和大部分利益相關(guān)者的利益?！比绻麑徲嫻ぷ鲀H僅局限于既有的會計政策和財務(wù)制度范圍展開，由此得出的真實、合法性審計結(jié)論也往往是有局限性的。以財政性資金審計為主線的國家審計，如果只檢查政府機構(gòu)及項目的財務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況的真實性和合法性，只關(guān)注預(yù)算安排的資金是否被“真實”、“合法”地花掉了，而不檢查政府機構(gòu)的工作目標(biāo)，評價其工作的效果、效率和效益，那么，這樣的審計活動就偏離了審計的根本目的，違背了審計的基本性質(zhì)，也就沒有什么實際價值可言。

（三）績效審計是審計自身發(fā)展的必然趨勢

從審計工作的發(fā)展歷程來看，我國審計工作二十多年的發(fā)展過程，基本上可以劃分為三個不同的發(fā)展階段：

第一階段是收入審計為主體階段（1983—1993年）。主要標(biāo)志是審計機關(guān)為財政、稅收和物價大檢查服務(wù)。第二階段是財政審計為主體階段（1994年－2003年）。審計工作由企業(yè)審計為主向財政審計為主轉(zhuǎn)變；財政審計成為“永恒的主題”，審計地位發(fā)生了根本改變。2003年以后，我國審計事業(yè)發(fā)展進入第三階段，即現(xiàn)代審計的探索發(fā)展階段。這一階段以審計署《2003至2007審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出“兩個轉(zhuǎn)變”為根本標(biāo)志，主要目標(biāo)和任務(wù)是由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)代審計的內(nèi)涵包含三方面內(nèi)容，即現(xiàn)代審計的體制、現(xiàn)代審計的模式以及現(xiàn)代審計的技術(shù)方法。但目前我國審計體制改革受制于、服從于政府管理體制改革乃至政治體制改革的進程，短期內(nèi)難以實現(xiàn)根本性的突破和轉(zhuǎn)變，只能循序漸進，順勢而為；而以計算機輔助審計技術(shù)為主的現(xiàn)代審計技術(shù)方法由于目標(biāo)相對比較清楚，經(jīng)過近兩年來的加快推進，已經(jīng)取得了初步進展。

就審計模式而言，現(xiàn)階段科學(xué)發(fā)展觀的提出、執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟體制的不斷完善和公共財政體制的逐步構(gòu)建，為現(xiàn)代審計模式的建立提供了必要條件。特別是浙江經(jīng)過改革開放二十多年的創(chuàng)造和積累，經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平迅速提升，遠高于全國平均水平，為浙江審計實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型提供了良好的外部條件；而發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，則對浙江審計實現(xiàn)轉(zhuǎn)型提出了更高的要求。績效審計正是各級審計機關(guān)初步解決真實性、合法性問題后，能較為全面解決各種矛盾和問題的主要方法。

從政府審計的本質(zhì)來看，政府審計是民主政治的產(chǎn)物，獨立性是其基本特征。經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系、分權(quán)管理的制度和會計的存在是審計產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，其中經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的存在是審計產(chǎn)生的根本原因，會計則是反映經(jīng)濟活動全貌的信息系統(tǒng)，審計通過審查會計資料最終達到確定或解除經(jīng)濟責(zé)任的目的。

第二篇：論政府績效審計模式

論政府績效審計模式

在審計實務(wù)和審計理論研究中，審計模式的研究一直占有很重要的地位。經(jīng)過數(shù)十年的探索，在財務(wù)審計領(lǐng)域，人們對這一問題的研究已經(jīng)取得豐富的研究成果，并形成了較為成熟的理論和方法體系；但是在績效審計領(lǐng)域，人們對這一問題的研究仍然比較稀少。最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)在其《績效審計操作指南》(2004)中，提出了兩種主要的績效審計模式：結(jié)果為導(dǎo)向模式和問題為導(dǎo)向模式。加拿大審計署則在《績效審計手冊》(2004)中，提出直接審計結(jié)果與審計控制系統(tǒng)兩種主要績效審計模式。本文在上述成果的基礎(chǔ)上，對績效審計各主要模式的基本特點、要素以及面臨的主要挑戰(zhàn)等進行進一步研究，然后對結(jié)果導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降闹饕獌?nèi)容與方法進行重點探討。

一、開展績效審計的一種戰(zhàn)略方法

為高效率地實現(xiàn)預(yù)定的績效審計目標(biāo)，審計人員通常需要在規(guī)劃和實施審計時，確定適當(dāng)?shù)目冃徲嬆Ｊ健Ｋ^績效審計模式，乃是開展績效審計的一種戰(zhàn)略方法，是進行績效審計的總思路或總策略，它不僅規(guī)定了績效審計的切入點，而且規(guī)定了績效審計的主要方向、重點和大的審計范圍。這一審計的戰(zhàn)略方法或思維，貫穿績效審計的過程始終，不僅決定著績效審計的具體方法和運用，而且決定著績效審計最終的結(jié)論與建議。因此，在績效審計中，選擇確定正確的績效審計模式，便成為有效開展績效審計的一個核心問題。

審計模式總是為完成一定的審計目標(biāo)而設(shè)計的，所以績效審計的模式主要決定于績效審計目標(biāo)。與財務(wù)審計不同，績效審計是一種由于不同需要、出于不同目的而產(chǎn)生的非常規(guī)審計，其審計目標(biāo)不是固定的，它常常隨著審計環(huán)境、審計主體、審計客體等條件的變化而變化，因而具有一定的多樣性和復(fù)雜性?！翱冃徲嬆繕?biāo)變化范圍很廣，包括了對項目效果性、經(jīng)濟性和效率性，內(nèi)部控制，合規(guī)性的評價和前瞻性分析等”（美國GAO，2007）。由于績效審計目標(biāo)的多樣性，在實際審計中，也有多種績效審計模式。根據(jù)績效審計目標(biāo)的不同，績效審計模式可劃分為以下五種主要模式：結(jié)果為導(dǎo)向的審計模式、控制系統(tǒng)和程序為導(dǎo)向的審計模式、問題分析為導(dǎo)向的審計模式、責(zé)任為導(dǎo)向的審計模式，以及“成本—效益”分析為導(dǎo)向的審計模式。五種績效審計模式，其審計的重點、內(nèi)容范圍、方法各有不同，分別體現(xiàn)了績效審計的不同戰(zhàn)略方法。二、五種主要的績效審計模式

（一）結(jié)果為導(dǎo)向的績效審計模式。

這一審計模式主要對被審計項目的結(jié)果，包括間接效果和非預(yù)期效果，進行分析、檢查和評價。其主要關(guān)注的問題是：“被審計項目的效益如何（或取得了什么結(jié)果）？有關(guān)的要求和目標(biāo)有沒有達到？如果沒有達到，其主要的原因是什么？”

在這一審計模式下，審計師主要檢查被審計項目的業(yè)績或結(jié)果，并將所發(fā)現(xiàn)的情況與既定的審計標(biāo)準（目標(biāo)、規(guī)則或其他審計標(biāo)準）進行比較。如果發(fā)現(xiàn)結(jié)果不能令人滿意，審計人員就會針對管理過程或者控制系統(tǒng)實施一定程度的檢查，以確定產(chǎn)生問題的原因（查明是否是管理不善或者是決策失誤所致）。為此，選擇和確定合適的績效審計標(biāo)準，便成為結(jié)果為導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ降囊粋€至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。由于政府職能和政策目標(biāo)的多元性、獨特性和多層次性，在績效審計中，選擇確定合適的績效審計標(biāo)準，成為這一模式應(yīng)用的主要難點。

（二）控制系統(tǒng)或程序為導(dǎo)向的審計模式。

以控制系統(tǒng)或程序為導(dǎo)向的審計模式主要對被審計單位的控制系統(tǒng)或管理程序（內(nèi)部控制）進行分析、檢查和測試?？刂葡到y(tǒng)包括為實現(xiàn)組織的使命與目標(biāo)而制定的計劃、政策、方法和程序等。通常只有控制系統(tǒng)或管理程序的高風(fēng)險部分才需要深入地檢查。審計人員根據(jù)對實現(xiàn)關(guān)鍵結(jié)果的重要性來選擇一些控制環(huán)節(jié)或管理程序進行審計。如果確定了主要的缺陷，審計人員將采取進一步的措施確定問題的原因和對預(yù)期結(jié)果的影響或潛在影響。

由于政府部門控制系統(tǒng)和管理程序的復(fù)雜性，該模式的分析成本往往很高，另外，確定控制系統(tǒng)或管理程序缺陷對預(yù)期結(jié)果的影響，也是該模式經(jīng)常面臨的一個難點。

（三）問題分析為導(dǎo)向的績效審計模式。

問題為導(dǎo)向的績效審計模式主要關(guān)注問題的確認和分析，一般不需要預(yù)定的績效審計標(biāo)準。在這一審計模式下，缺點和問題是審計的起始點，而不是審計的結(jié)束。它一般關(guān)心以下問題：“所述問題是否真的存在？如果存在，如何理解這些問題？問題的原因是什么？”

該審計模式的主要任務(wù)是核對問題的存在性，并從不同角度分析其原因。它與結(jié)果為導(dǎo)向模式的最大區(qū)別是：問題為導(dǎo)向的模式以獨立分析為特點，而結(jié)果為導(dǎo)向的模式則主要以其對既定規(guī)范和標(biāo)準是否得到遵守的公正評價為特點（也涉及分析因素）。這一模式強調(diào)對問題要作出透徹分析，因而需要審計人員必須具備很高的專業(yè)素質(zhì)和水平。

（四）責(zé)任為導(dǎo)向的績效審計模式。

責(zé)任為導(dǎo)向的審計模式將職責(zé)的履行作為績效審計的中心內(nèi)容，主要判斷不同層次的負責(zé)人員在多大程度上實現(xiàn)了相關(guān)目標(biāo)和要求，其重點是要發(fā)現(xiàn)是誰犯了錯誤和沒有盡到應(yīng)有的責(zé)任。這一模式一般不需要檢查和分析項目運行的間接效果及非預(yù)期效果，因為這些結(jié)果超出了工作人員的職責(zé)之外。因此，相對于結(jié)果為導(dǎo)向的審計模式，這一模式在審計中更為容易實施。我國當(dāng)前開展的經(jīng)濟責(zé)任審計，即屬于這一模式的一個類型。

由于政府管理機構(gòu)及職責(zé)的復(fù)雜性，這一模式的審計目的（發(fā)現(xiàn)是誰犯了錯誤和沒有盡到應(yīng)有的責(zé)任）常常難以實現(xiàn)，從而限制了其作用的發(fā)揮。

（五）“成本—效益”分析為導(dǎo)向的審計模式。

“成本—效益”分析為導(dǎo)向的審計模式主要對被審計單位、項目或活動的成本和效益進行分析和比較。這里，“成本”指做一件事實際承擔(dān)的各種代價，“效益”指實際取得的各種成果。該模式有兩個基本的特點：第一，對任何單位、項目或活動進行評價，均從成本和效益兩個方面入手，既分析其正面效應(yīng)（利益或價值），又分析其負面效應(yīng)（代價）。這樣，可以避免由于片面性造成的對項目的評價失誤。第二，在判斷一個事項是有利（效益）還是無利（成本），是重要還是不重要（即確定各部分的權(quán)重）時，明確地站在人民或公眾的立場上。這突出地體現(xiàn)了績效審計代表人民利益的根本性質(zhì)。

這一模式主要適用于易于以貨幣量化計算“成本”與“收益”的項目。因此，其應(yīng)用范圍存在較大的局限性。

三、結(jié)果為導(dǎo)向模式：績效審計的主導(dǎo)模式

在上述五種績效審計模式中，結(jié)果為導(dǎo)向模式是各國績效審計中應(yīng)用最廣泛的一種模式。20世紀80年代以來，在“新公共管理運動”的影響下，結(jié)果為導(dǎo)向模式逐漸成為各國績效審計的一個主導(dǎo)模式。其發(fā)展的原因可從以下兩個方面得到解釋：

（一）公共受托責(zé)任的要求。

與其他政府審計一樣，政府績效審計的產(chǎn)生和發(fā)展也導(dǎo)源于公共受托責(zé)任關(guān)系。不同的是，政府績效審計起源于這樣一種責(zé)任關(guān)系：即政府作為受托方對公共資源進行管理和經(jīng)營，在資源有限的情況下，對公共資源的所有者——社會公眾，負有不斷提高公共資源使用效率和效果的責(zé)任（貝洪俊，2005）。①

根據(jù)這一理論，政府績效審計實際是代表社會公眾在監(jiān)督政府對公共資源或財政資金的管理和使用。作為公共資源的所有者，社會公眾或立法機構(gòu)（公眾的代表）最為關(guān)心的一般是公共資源的使用結(jié)果而不是管理和使用過程。因此，績效審計工作的設(shè)計應(yīng)該以“結(jié)果”為導(dǎo)向，以向社會公眾、立法機構(gòu)等提供他們所關(guān)心的“公共資源使用結(jié)果”及“政府經(jīng)營業(yè)績”方面的信息。這就要求審計人員在績效審計中，不管審計的范圍是項目還是業(yè)務(wù)活動、決策或控制，都應(yīng)該從社會公眾、立法機構(gòu)（公眾的代表）的需要出發(fā)，堅持以“結(jié)果”為中心，重點對公共資源的管理或運營結(jié)果進行分析、檢查和評價。

（二）審計資源的現(xiàn)實約束。

開展績效審計需要一定的人力、財力做保障，然而審計機關(guān)的資源是有限的，因此進行績效審計時，必須充分考慮審計機關(guān)有限的審計資源。政府績效審計是一種對政府管理的審計。相對于財務(wù)審計，由于政府職能多種多樣，管理活動更為復(fù)雜，因此，績效審計需要耗費的審計資源數(shù)量更多，質(zhì)量要求也更高。就人力資源而言，績效審計不僅需要更多數(shù)量的審計人員，而且對審計人員的素質(zhì)和技能提出了更高的要求。它不僅要求審計人員要具備法律、財務(wù)、會計、工程、環(huán)境保護、管理學(xué)、項目評估等多學(xué)科的專業(yè)知識和技能，而且要求其能夠深刻地理解政府審計工作，在評價政府業(yè)績時作出深刻而中肯的判斷。而這種復(fù)合創(chuàng)新型的人才對所有審計機關(guān)來說，幾乎都是非常短缺的。其他的審計資源如資金、時間和專業(yè)技術(shù)等，在績效審計中也是經(jīng)常短缺和不足，因而它們都構(gòu)成了對績效審計的現(xiàn)實約束。

為此，在有限的審計資源條件下，如何有效地開展績效審計以滿足社會的需要，是一個需要認真研究的問題。具體到這里，就是要在上述幾個審計模式中進行選擇，以確定最優(yōu)的政府績效審計模式。這里的“最優(yōu)”含義是，在預(yù)期成果既定條件下，審計的成本最低或者審計的風(fēng)險最小。

如前所述，系統(tǒng)和程序為導(dǎo)向模式、問題為導(dǎo)向模式、責(zé)任為導(dǎo)向模式的審計成本均較高。“成本—效益”分析為導(dǎo)向的模式，雖然看起來比較簡單，但它要求審計人員必須弄清項目所有的可預(yù)見成本和收益，而這一點常常是不容易的。即使這些成本和收益都可以預(yù)見，而且都能夠測量（同時所有人都認同什么是“效益”和“成本”），那么計算成本和收益之間的比例和平衡仍然是很困難的。換言之，“成本—效益”分析為導(dǎo)向模式的審計成本也是很高的。而結(jié)果為導(dǎo)向的審計模式，其審計證據(jù)一般都是已經(jīng)發(fā)生的事實證據(jù)，這些證據(jù)相對容易獲取，因而審計風(fēng)險相對不大；另外，由于事后審計不需要對復(fù)雜的政府管理過程和程序進行全面審計，對審計人員的素質(zhì)和技能也沒有很高的要求，因而其審計成本也相對不高。所以，在上述五個審計模式中，結(jié)果為導(dǎo)向模式是績效審計可選擇的最優(yōu)審計模式。

所以，結(jié)果為導(dǎo)向模式是政府績效審計的主導(dǎo)模式，績效審計主要是對管理或運營的結(jié)果的審計。這表明績效審計不同于日常管理工作，其任務(wù)不是對管理活動的籌劃、預(yù)測、決策、控制與分析，而主要是對這些工作的結(jié)果進行分析、復(fù)查和評價，并通過這種分析和檢查，指明“管理工作”前進的方向。

四、結(jié)果為導(dǎo)向模式下績效審計的主要內(nèi)容

在結(jié)果為導(dǎo)向模式下，績效審計主要對被審計單位管理或運營的結(jié)果進行分析、檢查和評價，換言之，該模式下政府績效審計的主要內(nèi)容是政府（公共）部門管理或運營的結(jié)果。由于政府的管理過程實際上就是政府政策的制定和執(zhí)行過程，因此，結(jié)果導(dǎo)向模式下政府績效審計的主要內(nèi)容又可以認為是：“政府政策的實施效果”，也即“政策效果”(Effect)。

政策效果不同于“政策產(chǎn)出”(Output)，②它是政府活動（公共政策實施）給社會帶來和造成的一系列實際影響(Impact)，包括直接影響（效果）和間接影響（效果）、正面影響（效果）和負面影響（效果）、短期影響（效果）和長遠影響（效果）等許多內(nèi)容。為了便于分析，根據(jù)其重要性的不同，我們將上述政策效果區(qū)分為三個層面：首先是直接效果和間接效果；其次是正面效果和負面效果；最后是近期效果和長期效果。它們之間的相互關(guān)系如圖1所示。

圖1 政策效果分層歸類圖

1.直接效果。政策的直接效果，即政策實施對主體所要解決的政策問題（政策的目標(biāo)對象）及相關(guān)人員（政策的目標(biāo)群體）所產(chǎn)生的實際作用。評估一項政策的直接效果，首先必須明確政策直接作用的目標(biāo)和范圍，明確政策對象是什么問題，政策目標(biāo)群體是哪些人或哪些組織，它希望的作用有哪些。然后，在確定的范圍內(nèi)分析政策的實際效果，看看所確立的政策目標(biāo)是否實現(xiàn)，實現(xiàn)的程度如何。如果政策目標(biāo)得到實現(xiàn)，意味著政策實施取得了理想的效果，即正面效果；然后，還要繼續(xù)分析這些正面效果主要是長期的還是短期的，它們是否可以歸功于所實施的政策。如果回答是肯定的，則要進一步分析政策目標(biāo)的實現(xiàn)是否符合成本效益原則。如果政策目標(biāo)實現(xiàn)不理想或者不符合成本效益原則，則需要進一步分析政策主要的問題是什么，如何來進行改進。在這種情況下，審計人員一般要針對政策的制定和執(zhí)行過程或者控制系統(tǒng)實施一定程度的檢查，以確定產(chǎn)生問題的原因，進而據(jù)此提出審計建議。這種對政策直接效果的分析，即政策的“目標(biāo)實現(xiàn)分析”，是結(jié)果為導(dǎo)向模式下績效審計分析的最主要內(nèi)容。

任何政策在實施過程中都可能會有副作用，這一副作用即政策的負面效果。在對政策的直接效果進行評估時，還應(yīng)該分析它的負面效果。負面效果可以看做是政策實施的另一種“成本”。在分析負面效果的時候，也應(yīng)區(qū)分短期與長期效果。負面效果如果是長期的，則必須引起高度重視。這樣，審計人員才可能對政策直接效果作出比較全面的認識和評價。

2.間接效果。績效審計除了分析政策的直接效果，還需要研究政策的間接效果（附帶效果，Spillover Effect）。所謂政策的間接效果，是政策在實施過程中超乎政策制定者預(yù)期的目標(biāo)以外產(chǎn)生的系列政策副產(chǎn)品。它們雖然不是政策直接作用的目標(biāo)和范圍，但其社會影響有時很大，甚至可以改變政策進程的方向與結(jié)果，因此審計人員也必須引起高度的重視。比如我國的計劃生育政策，在實現(xiàn)控制人口增長政策目標(biāo)的同時，也帶來了越來越嚴重的老齡化問題（間接效果），這一問題對我國的經(jīng)濟社會已經(jīng)產(chǎn)生了重大的，且是長期的影響。再如西方國家的社會福利政策，該政策雖然有助于救助貧困、維護社會穩(wěn)定（直接效果），但它同時也增加了人們對社會的依賴，這種對福利制度的長期依賴制造了一種依賴性和失敗主義者的亞文化，不僅降低了個人的自尊，而且加劇了無工作或者不工作現(xiàn)象（間接效果）。因此，在評價西方社會的福利政策時，福利政策的這一間接效果也是不容忽視的。

上面兩個例子均只涉及了間接效果的一個側(cè)面——負面效果，分析間接效果還應(yīng)該分析它的另一個側(cè)面——正面效果，并進而分析在此基礎(chǔ)上的短期效果和長期效果。這樣，也才可能對政策的間接效果作出比較全面的評價。

由上面的分析可以看到，政策實施給社會帶來（造成）的影響是很復(fù)雜的。在實際審計中，上述內(nèi)容可以概括為以下幾個主要的審計程序或步驟：

(1)政策目標(biāo)是否得到實現(xiàn)；

(2)所發(fā)生的理想結(jié)果是否可以歸功于所實施的政策；

(3)政府項目目標(biāo)的實現(xiàn)是否符合成本效益原則；

(4)確認阻礙令人滿意或目標(biāo)實現(xiàn)的因素（原因分析）；

(5)評價政策間接的社會和經(jīng)濟影響（包括副作用）。

可以看出，這五個程序基本涵蓋了績效審計的經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個方面（第三個涉及經(jīng)濟性和效率性，其余的涉及的都是效果性）。所以，從內(nèi)容上看，結(jié)果為導(dǎo)向模式也基本涵蓋了績效審計所需審計的全部內(nèi)容（“3E”）。

注釋：

①參見貝洪俊《公共受托責(zé)任與政府效益審計》（邢俊芳、陳華：《效益審計中國模式探索》.中國財政經(jīng)濟出版社2005年版，第293頁）。

②“政策產(chǎn)出”(Output)是政府活動的一種度量，如政府花費了多少錢，或者為多少客戶提供了服務(wù)，它與政策效果(Effect)是兩碼事。

第三篇：淺談?wù)冃徲嫷闹袊Ｊ?/a>

<摘要>我國在開展政府績效審計工作上已取得一定的成績，我國政府績效審計有其獨特的外部環(huán)境與內(nèi)部條件，本文通過回顧政府績效審計在我國的發(fā)展?fàn)顩r，著重分析在我國開展政府績效審計的制約因素，在此基礎(chǔ)上提出了如何完善我國政府績效審計模式，并提出八點對策，以更好為我國政府績效審計服務(wù)。

<關(guān)鍵詞> 政府績效審計 制約因素 模式

一、政府績效審計在我國發(fā)展

（一）績效審計的定義

世界審計組織的審計準則將績效審計定義為對被審計單位在履行職責(zé)時利用資源的經(jīng)濟性、效率性和有效性的審計?？冃徲嫞╬erformance audit）又稱3e審計，是經(jīng)濟審計、效率審計和效果審計的合稱。

（二）政府績效審計在我國的發(fā)展?fàn)顩r

政府績效審計對我國完全是一個全新的概念，從上世紀八十年代，績效審計這個概念隨著審計署的誕生被引進我國，前后發(fā)展不過二十余年，但是，隨著社會的發(fā)展，民主意識的增強，人民不僅要求一切取之于民，必須用之于民，而且要求必須經(jīng)濟有效的用之于民，否則政府仍要負責(zé)，同時為了促進經(jīng)濟一體化和自由化，解決各種經(jīng)濟問題和社會問題，國家公共支出成倍增加，公營部門大批涌現(xiàn)，促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經(jīng)濟責(zé)任，所以，政府績效審計在我國的發(fā)展異常迅速，這二十多年以來，我國政府績效審計已經(jīng)取得了以下成就：在專項資金投資項目的審計方面逐步注入了績效審計的內(nèi)容，在外資投資領(lǐng)域，明確提出其審計目標(biāo)是提高外資的使用效率，同時積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。

二、制約我國政府績效審計發(fā)展的因素

（一）傳統(tǒng)觀念的制約

我國的審計事務(wù)是從計劃經(jīng)濟體制下開始建設(shè)的，不可避免的帶有傳統(tǒng)觀念的影響，績效審計是近些年才被逐漸被人們提起的一個新興的概念，這種認為只有物質(zhì)資料生產(chǎn)領(lǐng)域才會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，而政府等非盈利性組織則沒有效益可言，因而也就沒必要進行績效審計的傳統(tǒng)觀念深深制約著我國績效審計的發(fā)展。我們知道，如果沒有政府職能部門等行政事業(yè)機構(gòu)，經(jīng)濟建設(shè)就無人來協(xié)調(diào)，國民經(jīng)濟就不可能得以高效、健康地發(fā)展。事實上，政府職能部門等行政事業(yè)機構(gòu)的活動就體現(xiàn)了資金使用效率和管理水平的高低。

（二）審計法規(guī)不夠健全

社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府對人民托付的資金進行完整、有效的經(jīng)營和管理，而現(xiàn)有法律法規(guī)的欠缺，相關(guān)制度的滯后，使得這種受托責(zé)任關(guān)系難以得到保障，人民的財富被肆意侵吞，貪污浪費的現(xiàn)象屢見不鮮，政府績效審計沒有落到實處，導(dǎo)致政府機構(gòu)整體效率低下，造成政府無法合理管控。這些現(xiàn)象的存在一方面是由于缺乏競爭，使得政府沒有動力去行使職責(zé)；另一方面，也是因為一些相關(guān)的法律法規(guī)不夠完備，缺乏有利的監(jiān)督機制和審計監(jiān)督制度。同時，目前我國會計制度也不太完善，會計資料失真現(xiàn)象較為普遍，造成績效審計賴以評價的基礎(chǔ)可靠性不夠。審計人員僅僅為確認財務(wù)收支和經(jīng)濟活動的真實性，就需要付出大量的額外勞動，客觀上增加了績效審計的難度。

（三）缺乏相應(yīng)的績效評價體系

績效審計評價是績效審計的重點，但是傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，評價財務(wù)報表的表述內(nèi)容的標(biāo)準是公認的會計準則。而績效審計評價，卻缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準。由于績效審計的對象千差萬別，所以甚至是同一項目，也會有多種不同的衡量標(biāo)準。采用不同的衡量標(biāo)準，得出的結(jié)論會有天壤之別。中國審計學(xué)會秘書長劉英來講過這樣一段話：他說，績效審計是個性化非常強的工作，不同的項目具有非常鮮明的特點，不可以套用統(tǒng)一的模式。但在我國就存在著績效評價標(biāo)準模糊的問題。

（四）審計體制方面的制約

從世界范圍看，主要存在立法型、司法型、獨立型和行政型四種審計模式。由于歷史和體制的原因，我國審計組織的取向是行政型模式，這種模式是一種非獨立或半獨立的審計模式。行政模式，其主要特點是政府審計機關(guān)對政府負責(zé)。審計署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國的審計工作，地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作。這種審計的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，使被審計的國務(wù)院各部門、地方各級政府部門與審計主體同屬于一個領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，一定程度上影響了政府審計機關(guān)的獨立性，制約了我國政府績效審計的發(fā)展。

（五）技術(shù)上的制約

西方發(fā)達國家已基本處于信息社會，政府運行日趨透明化。中國雖處于信息社會的時代背景之下，但中國發(fā)展的不平衡性決定了中國的絕大多數(shù)區(qū)處于工業(yè)文明的時代，或處于向工業(yè)文明過渡的時代，只有東部極少部分地區(qū)和少數(shù)城市才基本處于

信息時代。信息時代的科技經(jīng)濟、科技結(jié)構(gòu)對上層建筑所提出的具體要求，肯定不同于工業(yè)社會的科技、社會結(jié)構(gòu)對上層建筑所提出的具體要求。基礎(chǔ)條件不一樣，各被審計單位運行的可評估性和工作記錄的完整性、透明性、真實性就不一樣，而這正是能否開展全面績效評估的基礎(chǔ)環(huán)境。同時中國審計人員的知識結(jié)構(gòu)還不能適應(yīng)績效審計的要求?？冃徲嫾纫獙彶樗鶎徥马椀暮戏ㄐ院秃弦?guī)性，又要評價其經(jīng)濟性、效率性和效果性，因此，對審計人員的素質(zhì)要求較高，要求審計人員不但具有財務(wù)收支審計的專業(yè)勝任能力，還要具有較寬的知識結(jié)構(gòu)、較準的判斷力和較強的綜合分析能力，既負責(zé)任又善于溝通和協(xié)調(diào)。但目前的審計人員是以財務(wù)人員為主，人員的知識結(jié)構(gòu)比較單一，業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能適應(yīng)績效審計的要求。

三、如何完善我國政府績效審計

隨著社會公共服務(wù)方式的不斷變化，隨著新領(lǐng)域的出現(xiàn)和新技術(shù)的采用，中國國家審計署在擴展績效審計重點，進行跨部門績效審計，促進業(yè)績報告的完善，支持政府信息化建設(shè)，擴大績效審計影響方面，進行有益的改革和探索。2002 年我國首次在深圳實行政府績效審計，并取得一定成效。2003 年又對一些政府投資的重點工程進行績效審計，公開績效審計工作報告，并提出了審計意見和建議，引起社會的強烈反響。由此可見，我國在開展政府績效審計試點工作上已取得一定的成績，并且在一定程度上帶動了我國的政府績效審計的發(fā)展。英國是世界上實施績效審計比較出色的國家之一，對比其政府績效審計的發(fā)展模式，參照中國國情，為進一步推動我國政府績效審計的發(fā)展，使績效審計工作真正發(fā)揮應(yīng)有作用，筆者認為既要在短期內(nèi)有所作為，又要有長期打算，具體可從以下方面著手：

（一）加強關(guān)于績效審計理論方面的研究，切實轉(zhuǎn)變觀念。通過績效審計的廣泛實踐來大力推動審計理論的研究，進一步豐富我國審計理論的寶庫，提高我國審計理論研究的水平。同時，科學(xué)規(guī)范的審計理論又能指導(dǎo)我國的績效審計實踐，提高我國的審計實踐水平。探索中國模式的績效審計是一項長期而又艱巨的工作，需要幾代審計工作者的不懈努力。面對我國急需開展績效審計的實際情況，我們必須以認真的工作狀態(tài)和嚴謹?shù)目茖W(xué)態(tài)度，不斷探索，逐步建立和完善適合中國國情的績效審計制度。

（二）要提高對信息系統(tǒng)審計的重視程度。充分、相關(guān)、可靠的信息對于審計人員形成恰當(dāng)?shù)膶徲嬕庖娛欠浅１匾?，現(xiàn)代審計對信息的依賴越來越大，沒有信息的支持，審計無法有效的開展，由此，信息已經(jīng)成為現(xiàn)代審計的一項重要的資產(chǎn)，需要加以妥善保護，加強信息系統(tǒng)安全管理已經(jīng)是刻不容緩。

（三）引進多樣科學(xué)的靈活的審計方法。隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，在審計方式上應(yīng)擴大公共經(jīng)濟責(zé)任的承擔(dān)范圍，逐步形成經(jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合，短期效益服從于長期效益的審計模式。在審計方法上，應(yīng)融入控制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性分析、組織行為學(xué)、國民價值增值分析等多學(xué)科的知識，全方位引用先進的符合我國國情的審計技術(shù)和方法。建立一套科學(xué)可行的審計方法。

（四）引進外部機構(gòu)評價審計質(zhì)量的機制。審計質(zhì)量控制是審計機構(gòu)為了確保高質(zhì)量的審計工作而采取的控制措施，加強審計質(zhì)量控制，對于防范審計風(fēng)險，保障審計工作效果，規(guī)范審計人員的職業(yè)行為都具有十分重要的意義，在績效審計中，應(yīng)當(dāng)十分注意審計質(zhì)量控制工作。借助社會審計力量，可以擴大審計面，加深審計深度，提高審計水平。參考英國審計署的工作，我認為在中國審計質(zhì)量控制環(huán)節(jié)可以采取如質(zhì)量環(huán)節(jié)控制與聘請外部機構(gòu)評價相結(jié)合的方式。這樣做的好處顯而易見的就是可以加強監(jiān)督防止舞弊事件的出現(xiàn)，增加評價的權(quán)威性與有效性。

（五）建立績效評價體系。績效評價是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)原理和特定指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的標(biāo)準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評價?？冃гu價標(biāo)準是我們每一個審計人員，在進行績效審計前，首先和必須考慮的問題。政府的績效評價體系。政府作為政治權(quán)力的主體，對社會實行必要的政治管理，關(guān)系到政府治理水平和運作效率的核心制度安排。政府掌握的政治權(quán)力是人民賦予的，必須對人民負責(zé)，所以對政府績效評價是十分必要的。有通行的可比較的績效評價標(biāo)準體系，這樣我們審計人員所做的審計報告才能進行更好的信息分析，做出對政府績效的合理準確的評價，更好的服務(wù)社會。

（六）轉(zhuǎn)變審計觀念，拓寬審計思路。隨著人們對公共財政的認識，公眾對政府審計的要求越來越高，不再局限于財政財務(wù)收支的真實性和合法性，他們更關(guān)心的是財政支出的經(jīng)濟性、效率性、效果性。傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計，主要是審查資金的來龍去脈、違規(guī)違紀金額，制度建立和執(zhí)行情況，其審計評價往往可以用數(shù)字來量化，或者用邏輯關(guān)系來判斷，并沒有從效益的層面上，來衡量資金是否應(yīng)該投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大經(jīng)濟效益和社會效益等等。而績效審計除了運用傳統(tǒng)的審計方法以外，主要是通過定量、定性對比分析，對政府預(yù)算管理和公共財政體系的績效做出客觀、公正的評價。因此，這就要求審計人員必須適應(yīng)新形勢的需要，轉(zhuǎn)變審計觀念，拓寬審計思路，把行政事業(yè)審計工作從任務(wù)型、程序型向目標(biāo)型、效率型轉(zhuǎn)變。在審計的手段和方法上要大膽創(chuàng)新、勇于探索，擺脫傳統(tǒng)審計的束縛，跨出財政財務(wù)收支的框架，從完善機制、體制入手，充分發(fā)揮審計監(jiān)督為宏觀經(jīng)濟和政府預(yù)算管理服務(wù)的功能，滿足成果使用者對審計的要求。

（七）完善有關(guān)于政府績效審計方面的法律法規(guī)。依法審計是審計的基本原則，在我國實行績效審計有個很大的制約因素就是無完備的相關(guān)法律可以依循。2006年新修改的《中華人民共和國審計法》中，已經(jīng)對審計監(jiān)督制度，審計人員的職能劃分，業(yè)務(wù)水平，包括審計機關(guān)的職能與權(quán)限以及審計程序等涉及審計事務(wù)的方方面面進行了相應(yīng)的法律方面明文的規(guī)定。只有以法律、法規(guī)的形式把審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。針對彈性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領(lǐng)域再做一些補充規(guī)定。同時應(yīng)體現(xiàn)與國際慣例相協(xié)調(diào)的原則，反映國際經(jīng)濟一體化的要求，不斷強化審計監(jiān)督的法律地位。

（八）提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)，加強參與政府績效審計人員的道德自律。優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計人員素質(zhì)。與財務(wù)收支審計相比，績效審計需要較高要求，如需掌握管理學(xué)、電子計算機、工程學(xué)、心理學(xué)等方面知識，而現(xiàn)有審計人員大都缺乏這方面知識，可以借用民間審計和內(nèi)部審計部門的力量，以優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)。同時審計機關(guān)應(yīng)組織進行績效審計的培訓(xùn)，使我國的審計人員不斷地更新審計、財務(wù)會計、組織管理、經(jīng)濟管理和計算機等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代計算機審計技術(shù)$樹立和培養(yǎng)創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，以適應(yīng)績效審計的要求。另外加強審計從業(yè)人員的道德自律也是刻不容緩的，嚴格執(zhí)行審計“八不準”。

主要參考文獻：

《績效審計—政府審計發(fā)展的必然趨勢》 遼東學(xué)院 王赟智

《我國績效審計實施中的制約因素與對策》 山東財政學(xué)院 會計學(xué)院 張艷

《績效審計在我國的發(fā)展?fàn)顩r與戰(zhàn)略思考》廣西大學(xué)商學(xué)院 吳娜 張瑞崗

《關(guān)于開展政府績效審計工作的思考》東北師范大學(xué) 商學(xué)院 吳國萍

《中外審計制度比較研究》東南大學(xué) 高玲

《中西方政府績效審計環(huán)境比較》中國農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 陳全民

《行政事業(yè)績效審計初探》浙江省嘉興市審計局 孟翔明

《英國績效審計》 中國時代經(jīng)濟出版社 羅美賦

《我國績效審計中存在的問題以及對策》 白憲生 張蕙等

《我國政府績效審計研究》山東大學(xué) 王開秀

第四篇：績效審計

引言

2008年7月，審計署終于提出了實現(xiàn)績效審計(效益審計)的日程表，發(fā)布《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計進行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領(lǐng)域引入績效審計評價。

回首我國首次提出“績效審計”的概念是在1991年全國審計會議上，而深圳是我國最先開始深圳是我國最先開始試點績效審計的城市，全國首例績效審計案例是由深圳審計局發(fā)起。早在2003年時，審計署就開始探索績效審計路徑。時任審計長李金華指出，雖然“審計風(fēng)暴”給審計部門帶來了很大榮譽，但是從國家審計理論演進角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系。

為何績效審計被采納并付諸實踐呢？因為績效審計和傳統(tǒng)財務(wù)收支審計側(cè)重點不一樣，績效審計的范圍更寬，審計內(nèi)容更多，審計人員素質(zhì)成了難題，傳統(tǒng)的審計只要求審計人員懂法規(guī)、懂財經(jīng)，進行“查賬本”；而績效審計，是審計被審計單位履行職責(zé)情況、對國家財經(jīng)政策法規(guī)執(zhí)行情況、制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用等情況，涉及金融、投資、環(huán)保等各方面。這就有利于建立高效廉潔政府，有效地利用有限資源，更能維護人民的利益。

一、績效審計的基本理論

（一）績效審計的概念

績效審計主要包括了三個方面的內(nèi)容，其中有經(jīng)濟性、效率性和效果性，也就是大家常聽到的“3E”審計。其中經(jīng)濟性是指以相對較低的費用取得有一定質(zhì)量保證的資源；效率性是指以一定的投入取得最大的產(chǎn)出；效果性是指在多大程度上達到政策目標(biāo)經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

（二）績效審計的范圍

我國績效審計的范圍可以歸結(jié)為以下兩個大類：

1.財政性資金支出。主要包括：(1)行政事業(yè)單位的經(jīng)費支出。(2)國家投資建設(shè)項目。(3)其他各種專項公共資金的使用。(4)國際金融組織和外國政府援助、貸款項目。

2.國有及國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)和金融機構(gòu)。

（三）績效審計的主要職能

績效審計的主要職能有兩個，分別是鑒證和評價?？冃徲嬇c其他經(jīng)濟監(jiān)督手段同樣具有一定的監(jiān)督的職能，但是監(jiān)督職能并不是績效審計的主要職能，這是因為績效審計的主要目的不是為了防止弊端，而是為了分清責(zé)任和促進經(jīng)濟的發(fā)展。其中鑒證是指對被審計單位經(jīng)濟運行過程和結(jié)果進行的鑒別和證明，證明結(jié)果的真實性；評價是對經(jīng)濟運行過程和結(jié)果的數(shù)量和質(zhì)量做出的合理性鑒定與評判。

（四）績效審計的作用

績效審計的作用是提高被審計單位的管理，提高被審計單位的經(jīng)濟效益，但是這種作用也是建立在被審計單位提供的真實的經(jīng)濟運行過程和單位的真實的情況的基礎(chǔ)上的。

二、我國績效審計的現(xiàn)狀以及存在的問題

（一）我國績效審計的現(xiàn)狀（1）從時間上看起步較晚

我國首次提出績效審計這一概念是在1991年的全國審計會議上，而直到2003年，我國審計署才開始探究績效審計的路徑，所以我國的績效審計從起步上就落后了西方發(fā)達國家一大截。（2）審計人員知識面匱乏

在我國，由于績效審計工作開展的比較晚，有相當(dāng)一部分審計工作人員對績效審計的認知還不是很全面，大多數(shù)審計人員對績效審計的認知還停留在國外有關(guān)情況的介紹層面。正是由于理論知識的匱乏，再加之操作過程十分復(fù)雜，才導(dǎo)致了我國的績效審計止步不前。

（3）審計方法上較為落后

目前在績效審計工作上,國外已經(jīng)引進了十分先進的績效評價方法來進行績效評價,比如說平衡計分卡這種方法。雖說我國也有很多審計人員在對這種評價方法進行研究,但是仍處于認知階段，離具體的實際應(yīng)用還有很大的一段距離。所以我國目前的審計手段仍比較落后，想要跟得上國際的步伐，仍需要不斷地努力才能實現(xiàn)。

（4）績效審計的標(biāo)準比較模糊

不管從事什么工作，有了明確的標(biāo)準才能保證結(jié)果的有效性，然而對于我國的績效審計工作來講，并沒有一個客觀的標(biāo)準來讓審計工作人員來參照，甚至在我國有一些機構(gòu)和部門就沒有制定出一定績效審計標(biāo)準，因此審計工作人員在執(zhí)行審計工作的時候缺少明確的標(biāo)準進行參照，這就大大增加了我國審計工作人員績效審計的難度，再加上我國審計人員的能力較外國來比較本來就有一定的差距，而現(xiàn)在審計工作的難度又比外國審計難度大，這就導(dǎo)致了我國的績效審計與外國的績效審計的差距會越拉越大。另外國內(nèi)大多數(shù)政府機構(gòu)和企事業(yè)沒有認識到績效審計工作所能作用的范圍，這就導(dǎo)致了許多應(yīng)當(dāng)進行績效審計的經(jīng)濟活動沒有被劃分到績效審計工作的范圍之內(nèi)，就表現(xiàn)出當(dāng)前涉及到績效審計的項目較少。

（四）績效審計的目標(biāo)

審計目標(biāo)是審計活動的既定方向和要達到的預(yù)定結(jié)果，也是審計理論聯(lián)系審計實踐的橋梁。審計目標(biāo)是審計與外部環(huán)境的紐帶，它直接反映社會環(huán)境的需求，影響和制約審計的外部環(huán)境的變化，會對審計目標(biāo)提出調(diào)整要求，進而引起審計實踐的變革。同時，審計目標(biāo)對審計人員的審計責(zé)任也有直接影響，有什么樣的審計目標(biāo)就有什么樣的審計責(zé)任。

許多國家把績效審計的目標(biāo)定位在：評價并改善政府項目、中央政府和有關(guān)機構(gòu)的運作，為政府和議會提供相關(guān)信息，包括審計發(fā)現(xiàn)、審計結(jié)論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關(guān)的審計建議。

我國審計署發(fā)布的《審計署2008年至2012年審計工作規(guī)劃》中提出：到2012年每年所有的審計項目都開展績效審計。在強調(diào)繼續(xù)“查辦大案要案”的同時，審計署逐步將績效審計評價寫入審計報告。先對中央部門預(yù)算執(zhí)行審計進行績效評價，然后是農(nóng)業(yè)、金融、財政等專業(yè)審計領(lǐng)域引入績效審計評價。審計署在“規(guī)劃”中指出：要用5年時間建立起中國實際的績效審計方法體系。具體的路徑：2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計評價體系，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。

（五）績效審計的現(xiàn)實意義

1.開展績效審計是建立高效廉潔政府的需要

高效廉潔的政府，是現(xiàn)代化民主社會的基本特征。在以市場經(jīng)濟為中心的今天，在政府各部門以經(jīng)濟工作為中心的情況下，如果能對工作中的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行經(jīng)常性審計監(jiān)督，那么，官僚主義和腐敗現(xiàn)象就會少一些，經(jīng)濟決策就會更準確，國家的經(jīng)濟損失就會更少，社會效益也會大大提高。目前在公共資金的使用上存在著不重視經(jīng)濟效益，不算經(jīng)濟賬，甚至嚴重浪費的現(xiàn)象，有限的資金沒有得到合理有效的使用，使政府的效能下降，并為某些腐敗分子提供了方便。盡快開展績效審計，有利于監(jiān)督政府工作的效益，有利于建立清正廉潔的政府。

2.開展績效審計是有效利用有限資源的需要

隨著國家在社會經(jīng)濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重不斷上升，中央政府和地方政府所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任的范圍已大大擴展。我國人口眾多，國家公共開支的成倍增長和公營企業(yè)規(guī)模的不斷擴大，使得經(jīng)濟資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎(chǔ)和社會的發(fā)展機會愈來愈受限制。雖然目前我國的經(jīng)濟增長速度令世界刮目相看，我們也擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是如若按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，在這種高經(jīng)濟增長的背后，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍，對政府受托責(zé)任的考評應(yīng)該定位在投資績效上。投資不僅包括經(jīng)濟資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經(jīng)濟效益，還包括環(huán)境的保護、社會的安定、民眾的凝聚力等。

3.開展績效審計是維護人民群眾利益的根本需要

現(xiàn)代社會是民主社會，是人民當(dāng)家作主的時代。政府受人民之托、用人民的錢，為人民辦事。在民主社會，政府負有以最經(jīng)濟、最有效的辦法使用、管理各項資源，并使各項資源的使用最大限度地達到預(yù)期目的。因此，盡快開展績效審計，是維護民主與法制建設(shè)、建立現(xiàn)代化強國的一個有力措施。

二、與國外績效審計的比較

（一）從概念上來講績效審計，西方各國叫法不盡相同，定義也不單一。

1.英國審計署將績效審計叫做物有所值審計或貨幣價值審計其定義為：檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟性效率性和效果情況 2.加拿大審計署將績效審計叫做綜合審計，其定義為：對政府活動進行有組織的有目的系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進行效益評價，將評價結(jié)果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量

3.德國將績效審計定義為：主要是指對行政運作的經(jīng)濟效率效果和經(jīng)濟性進行審計 主要目標(biāo)是鑒別改善政府部門財務(wù)管理方法由機關(guān)團體提供有關(guān)收益支出與資源管理獨立而可靠的信息，以加強政府部門的決策，促使政府部門致力建立通告經(jīng)濟效率與效果以及是否符合其職責(zé)的報告程序，確保責(zé)任完成 4.澳大利亞稱為效率審計 澳大利亞聯(lián)邦審計署認為績效審計是 為了對有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動處于經(jīng)濟與有效方式的程度進行評價，而對集體或個人履行職能的效益或經(jīng)營業(yè)務(wù)進行的情況所做的檢查；對集體和個人采取的并用以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營活動正常進行的程序以及程序是否適當(dāng)，能否使集體或個人足以衡量業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的經(jīng)濟與有效的程度所做的檢查。

5.美國審計署1994年的政府審計準則中對績效審計的定義為：績效審計就是客觀系統(tǒng)的檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織 項目活動和功能進行獨立的評價的目的，以便改善公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督所采取糾正措施的有關(guān)各方進行決策提供信息

6.我國目前沒有對績效審計有統(tǒng)一的定義，有關(guān)績效審計的闡述主要有以下兩個：一是1994年通過的《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)“對財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督”，這意味著推行效益審計（即績效審計）的開始。二是2008年審計署制定的《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》里指出，“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制?！?/p>

（二）從績效審計的特點來看

1、美國績效審計的特點。首先，完善的法律及審計準則體系是政府績效審計的依據(jù)。美國聯(lián)邦通過了一系列涉及審計的法案,有力地促進了不同時期政府審計的發(fā)展。政府審計準則問題同樣得到了高度重視。為規(guī)范、指導(dǎo)審計人員的行為,1972年,聯(lián)邦審計總署發(fā)布了《政府機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)審計準則》。此準則經(jīng)多次修訂(最近一次修訂在2003年完成,已于2004年1月1日實施),被美國各級審計機構(gòu)和會計理論界所公認,一直延用至今。其次，審計范圍涵蓋了一切公共資金的使用領(lǐng)域,但就不同的情況劃分為兩種類型,審計內(nèi)容各有側(cè)重。按照美國法律的規(guī)定,審計長應(yīng)調(diào)查一切有關(guān)公共資金的收入、支出和使用情況,并應(yīng)就其效率和效益問題向國會提出建議。因此,為立法機關(guān)服務(wù)是聯(lián)邦審計的出發(fā)點所在"根據(jù)立法所賦予的權(quán)限,規(guī)定績效審計由兩部分構(gòu)成,即經(jīng)濟性和效率性審計、項目效果審計。

2、瑞典績效審計的特點。首先，采用不同的法律制度約束一國的國家審計。地方政府自治是瑞典政府體制的傳統(tǒng),也是瑞典式民主政府制度的特點。與此相適應(yīng),地方審計機關(guān)隸屬于地方議會,國家審計局和它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，兩者適用的法律也不一樣,前者適用《瑞典國家審計局法》,而后者適用地方政府審計指導(dǎo)原則。其次，它擁有別具特色的兩階段調(diào)查分析法。瑞典國家審計局大量地運用了調(diào)查分析方法并把這一方法劃分為兩個階段：一是調(diào)查階段,二是深入調(diào)查階段。這一方法與其建立在職能及任務(wù)分析基礎(chǔ)之上的審計內(nèi)容相適應(yīng)。如在調(diào)查階段,審計師的主要任務(wù)是找出被審計單位存在的問題,從而形成自己對一些問題的看法,如被審計單位的活動目標(biāo)是什么?是否有與目標(biāo)相適應(yīng)的業(yè)務(wù)活動其業(yè)務(wù)活動中是否存在問題或薄弱環(huán)節(jié)?有無建立保證業(yè)務(wù)活動正常進行的管理制度?為此,審計師要分別進行目標(biāo)分析、業(yè)務(wù)活動分析和管理制度分析。如果在調(diào)查階段發(fā)現(xiàn)了需要進一步分析研究的問題,審計師就要進行深入調(diào)查。否則,審計即于調(diào)查階段結(jié)束。深入調(diào)查階段的工作一般限于在調(diào)查階段就目標(biāo)分析。業(yè)務(wù)活動分析和管理制度分析中發(fā)現(xiàn)的問題,而不重復(fù)全部事項。

3、澳大利亞績效審計的特點。首先，審計類型與眾不同。按照一次審計涉及單位的多少,澳大利亞聯(lián)邦審計署的績效審計分為兩種類型,即特定對象績效審計和跨部門績效審計。特定對象績效審計的內(nèi)容包括：運營管理的經(jīng)濟性、效率性和執(zhí)行效果；單位內(nèi)部是否有足夠的程序、措施來推動和保證經(jīng)濟性、效率性和效果的實現(xiàn)；對照歷史情況,是否在管理上有所改進和完善?？绮块T績效審計的主要領(lǐng)域是安全領(lǐng)域?qū)徲嬇c業(yè)務(wù)支持程序?qū)徲?。前者要求審計人員檢查涉及全社會的人身、信息和實物安全的有關(guān)政策、程序、資源和管理是否合理、有效。后者重點檢查基礎(chǔ)性的行政管理程序是否能滿足財務(wù)管理的法律要求,并保證聯(lián)邦機構(gòu)正常履行其職責(zé)。其次，突出跟蹤審計。在績效審計的整個組織過程中,分為戰(zhàn)略計劃階段、初步調(diào)查、執(zhí)行及報告和跟蹤審計等階段。不論具體審計項目的具體程序有何不同,在執(zhí)行審計程序時,都要考慮審計的影響,通過審計能夠帶來哪些節(jié)約,增加哪些價值,如何更好地傳達審計發(fā)現(xiàn)的問題和審計建議。

4、中國績效審計的特點。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)審計理念，切實把握審計工作發(fā)展規(guī)律，通過預(yù)防、揭露、抵御三方面，充分發(fā)揮審計監(jiān)督“免疫系統(tǒng)”功能，要求全面推進績效審計。但不容置疑的是，全面開展中國特色績效審計之路并非平坦。

中國特色的績效審計是我國現(xiàn)有審計理論體系的新支，目前尚研究不夠，由審計署牽頭，各地方審計機關(guān)參與，組織審計實務(wù)工作者和大專院校、科研院所審計理論研究人員，通力合作，理論聯(lián)系實際，借鑒國內(nèi)外有關(guān)績效審計的研究成果和實踐經(jīng)驗，結(jié)合我國審計特點進行研究。明確中國特色績效審計的基本含義、特點、審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、評價指標(biāo)體系、標(biāo)準、審計技術(shù)方法、審計質(zhì)量控制和審計結(jié)果運用等問題相關(guān)問題。確立一個相對主流的觀點用以統(tǒng)一績效審計相關(guān)人員的認識，然后再在不斷實踐和研究的基礎(chǔ)上進行進一步豐富和完善。

三、績效審計存在的問題

綜上所述，績效審計是一項十分重要的管理制度。在我國，尤其是在地（市）縣這兩級地方政府，有的剛剛起步，有的還不知所措 要真正建立起中國特色的績效審計體系，還需要相當(dāng)一段時期的探索與嘗試，這不僅要在整個政府審計界注入績效審計的理念，深入細致地研究績效審計的相關(guān)問題，還應(yīng)在全社會大聲疾呼，以引起社會各界的重視和關(guān)注當(dāng)前，在績效審計的開展方面，所面臨的問題很多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一）政府體制跟不上形勢

改革開放以來，我國的政府體制改革雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不容忽視的問題 諸如政府績效考核機制缺乏科學(xué)性，辦事效率低下的問題；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下的問題；政務(wù)活動的公開透明度不高，社會公信力低下的問題；行政法律法規(guī)體系尚未健全，官僚主義、腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生的問題作為績效審計主體的政府審計機關(guān)，同樣也存在缺陷現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制是行政型模式，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰；實質(zhì)上，現(xiàn)行的審計機關(guān)是政府自己在使用公共財產(chǎn)的同時，又反過來審自己的一種內(nèi)部審計。正是這樣，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)對審計工作的法制觀念淡薄，怕揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而干預(yù)審計機關(guān)依法揭露問題，人為地要求審計機關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去。也由于審計部門受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費由地方政府供給，干部的管理在地方，所以審計部門也很難保持自己超然脫俗，這正是制約我國審計部門有效開展績效審計的一個重要的原因。

（二）審計觀念跟不上步伐

由于法制觀念等諸多因素的影響，人們自覺接受審計監(jiān)督的意識還不強，加之對績效審計的宣傳力度不夠，人們對績效審計的認識更是存在較大的差異性。首先是社會各界，他們的審計觀念還較為落后其次是相當(dāng)一部分審計人員對績效審計的認知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在財務(wù)收支審計上；再加之社會上還存在一些不良的風(fēng)氣，審計的社會地位與其所發(fā)揮的職能不相稱；財政、經(jīng)濟活動透明度不高；法制的不完善導(dǎo)致假賬盛行；等等。這些因素?zé)o一不影響著績效審計的發(fā)展。

（三）工作范圍跟不上需要

績效審計，雖然是審計部門近些年來叫得很響喊得很多的一項創(chuàng)新性的工作，但目前從實際工作的操作層面來看，它卻有很多方面跟不上來至目前為止，國家除制發(fā)了幾個企業(yè)效績評價方面的標(biāo)準規(guī)定之外，對其他方面的績效審計，特別是對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)定，既沒有績效審計方面的指標(biāo)評價標(biāo)準，也沒有績效審計方面的準則性的可操作性的指導(dǎo)文件，導(dǎo)致政府績效審計難以展開 同時從當(dāng)前的審計實踐來看，績效審計范圍相當(dāng)窄小，遠遠跟不上審計事業(yè)發(fā)展的要求。如行政事業(yè)單位的經(jīng)費開支專項資金，本來這些部門過日子就感緊巴巴的，基本上沒有開展績效審計，也沒法開展績效審計；隨著國有企業(yè)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立和國退民進，企業(yè)的績效已不再是政府審計所關(guān)注的重點問題；財政審計，當(dāng)前人們把主要精力放在真實性和合法性上，撥出去的資金在支出方面只要合規(guī)就可以了，至于資金是否用于原定的目標(biāo)、效益如何，則基本不去管它了。這樣一來，政府審計部門也感到十分為難，有種無處伸開手腳的感覺。

（四）人員素質(zhì)跟不上要求

績效審計與財務(wù)收支審計是有區(qū)別的審計績效審計屬于專業(yè)性和綜合性比較強的審計，其技術(shù)與方法更加復(fù)雜，其難度與要求更加不同因此，它對審計人員的素質(zhì)要求也就更高，現(xiàn)有審計人員的素質(zhì)還達不到要求，其知識結(jié)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)工作能力等方面與開展績效審計還遠遠不相適應(yīng)雖然現(xiàn)有審計人員中的審計師實務(wù)知識比較多，但理論基礎(chǔ)薄弱，普遍缺乏公共管理 行政法規(guī)財政財務(wù)和現(xiàn)代審計技術(shù)等方面的專業(yè)知識；現(xiàn)有的審計人員對傳統(tǒng)審計技術(shù)較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術(shù)較陌生，且綜合分析問題的能力不強。高質(zhì)量的績效審計還需要審計人員具有較強的評價政府工作績效的意識，要求審計人員能夠深刻地理解政府的工作，并有能運用各種專業(yè)知識測定被審組織的業(yè)績，以對其作出深刻而中肯的評價判斷。在這些方面，現(xiàn)有的審計人員是無法應(yīng)對的現(xiàn)有的審計人員的素質(zhì)狀況已成為制約績效審計發(fā)展的關(guān)鍵因素，將不利于對績效進行全面、客觀公正的分析評價

四、加強績效審計的對策

績效審計，它是政府績效管理的重要組成部分，是由獨立的審計機構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準，運用審計程序和方法，對政府及各隸屬部門事業(yè)單位經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性效率性效果性和資金使用效益進行的審計及評價；它是對政府部門事中 事后經(jīng)濟行為的監(jiān)督評價，能及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，以促進政府科學(xué)管理提高績效的一種獨立性的監(jiān)督活動從當(dāng)今社會的發(fā)展和當(dāng)今政府的管理現(xiàn)狀來看，績效審計已經(jīng)到了非開展不可的程度 正是這樣，不能以原有的工作方式和知識結(jié)構(gòu)來思考績效審計，而應(yīng)在現(xiàn)有的審計環(huán)境 審計條件審計手段的平臺上來研究績效審計，來構(gòu)造績效審計

（一）加大宣傳力度，給績效審計以氛圍

績效審計，它即將成為政府審計的主流，這是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，也是審計機關(guān)審計使命之所決定因此，大力加強政府績效審計工作的宣傳力度，做到較大層面上的人，至少是科以上干部樹立績效審計的觀念，了解績效審計的意義，認識績效審計的作用，績效審計才能得到全社會的認可，工作才能順利開展績效審計的宣傳可以通過多種形式進行，如召開會議，報告績效審計；開班辦學(xué)輔導(dǎo)績效審計；利用媒體，宣傳績效審計；等等 通過宣傳，形成良好的績效審計氛圍，讓績效審計的科學(xué)理念深入人心，讓績效審計的先進事業(yè)順利發(fā)展

（二）深化體制改革，給績效審計以陣地

只有加大改革力度，全面建立健全公共財政體制，大力轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)理順政府關(guān)系，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，才能真正從根本上解決政府部門人浮于事 效率低下的狀況，才能促進社會主義法制經(jīng)濟，才能促進政府審計由純粹的監(jiān)督機制向完善的公共財產(chǎn)激勵約束機制轉(zhuǎn)變，從而解決當(dāng)前績效審計無從下手 無法下手等方面的問題政府部門的體制改革不僅能促使公共財產(chǎn)效益的提高，而且也會更加重視制約績效審計發(fā)展中的深層次問題，更加注意解決績效審計發(fā)展中的具體問題科學(xué)合理的政府體制，能使政府的效能提高，能產(chǎn)生輝煌的成效，也有益于審計部門對公共受托經(jīng)濟責(zé)任履行情況的效益性效率性的審計這樣，政府績效審計就會得到全面的重視，得到深入的發(fā)展

（三）建立完善法規(guī)，給績效審計以武器

法律法規(guī)是開展政府績效審計的關(guān)鍵性的問題，依法審計是審計的基本原則，法律法規(guī)是審計人開展審計業(yè)務(wù)的基本武器只有用法律法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依目前，在績效審計的實踐中，還沒有擺脫傳統(tǒng)習(xí)慣和傳統(tǒng)定式的制約，大都用傳統(tǒng)審計來開展績效審計，跳不出傳統(tǒng)審計的圈子，使得績效審計缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容 因此，國家有關(guān)部門要認真總結(jié)在政府經(jīng)濟責(zé)任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經(jīng)驗，結(jié)合財務(wù)收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng) 操作性比較強的政府績效審計的相關(guān)法規(guī)只有把績效審計的審計對象審計目的審計程序?qū)徲嬙u價等作出法律條例方面的規(guī)定，績效審計才能有效地進行特別是要建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評價體系，這是審計實踐反復(fù)證明了的問題 評價一個單位一個部門一名領(lǐng)導(dǎo)的公平程度，取決于指標(biāo)評價體系的科學(xué)程度同時，審計部門也要在績效審計方面實行嚴格的審計質(zhì)量責(zé)任制審計工作稽查制度，以進一步明確績效審計的要求有了一些基本性的法律法規(guī)和操作層面上的制度，并在日后的實踐中不斷修訂和完善，績效審計就會開展得有聲有色

（四）注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給績效審計以驍將

績效審計是對政府活動的經(jīng)濟性效率性效果性的審計，與財務(wù)收支審計相比，績效審計對審計人員自身素質(zhì)的要求較高一般來說，做績效審計的審計人員，除了要有做財務(wù)收支審計方面的業(yè)務(wù)知識外，還必須具有公共管理學(xué) 電子計算機工程學(xué)心理學(xué)等多方面的知識，而現(xiàn)有的審計人員中大都缺乏這方面的知識因此，加強對現(xiàn)有審計人員的培訓(xùn)，優(yōu)化審計人員的知識結(jié)構(gòu)，提高審計人員的素質(zhì)，是做好政府績效審計的前提條件 各級審計機關(guān)應(yīng)對現(xiàn)有審計人員進行強化培訓(xùn)，可以舉辦各種類型的學(xué)習(xí)班，強化教育；國家審計署應(yīng)組織編寫績效審計的教材，通過網(wǎng)絡(luò)，面向全體審計人員傳道授業(yè)，以提高審計人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強政府績效審計方面的能力審計戰(zhàn)線有了這樣一批驍將勇士，績效審計的事業(yè)就會興旺，績效審計的明天就會輝煌。

第五篇：淺談經(jīng)營績效審計

淺談經(jīng)營績效審計

鄧 峰

近年來，長虹集團經(jīng)歷了系列經(jīng)營機制改革，打破以往“火車頭式”的經(jīng)營管理模式，轉(zhuǎn)型建立“聯(lián)合艦隊”。集團改變大包大攬的集權(quán)模式，把經(jīng)營職能下放給公司各個產(chǎn)業(yè)群，讓各個產(chǎn)業(yè)公司獨立運作，直接面向市場。集團只管方向、目標(biāo)和結(jié)果，每年初向各子公司下達績效指標(biāo)，簽定績效合同，結(jié)果按績效完成情況對經(jīng)營管理團隊進行考核。作為企業(yè)管理重要一環(huán)的內(nèi)部審計，積極參與到企業(yè)經(jīng)營機制改革當(dāng)中，圍繞企業(yè)管理轉(zhuǎn)型，與時俱進，不斷創(chuàng)新審計工作方式和方法，從經(jīng)濟責(zé)任審計到經(jīng)營績效審計就是長虹內(nèi)部審計工作不斷向前發(fā)展的探索和實踐。本文僅就經(jīng)營績效審計這一議題作簡略的探討。

一、經(jīng)營績效審計的定義

經(jīng)營績效審計是指根據(jù)企業(yè)集團內(nèi)部與各子公司簽定的經(jīng)營績效合同確定的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，全面審計各子公司內(nèi)經(jīng)營管理責(zé)任履行情況，核實績效指標(biāo)完成情況，評價經(jīng)營業(yè)績，揭示經(jīng)營和管理風(fēng)險，提出管理改進建議，促進和幫助各子公司管理層提升經(jīng)營管理水平和提高運營效率及效益。

二、經(jīng)營績效審計與經(jīng)濟責(zé)任審計的比較分析

經(jīng)營績效審計相對于以往開展的經(jīng)濟責(zé)任審計，主要是指干部離任審計，更適應(yīng)公司管理的需要，主要體現(xiàn)在：

1、審計目的更側(cè)重于經(jīng)營管理。干部離任審計的目的是為了加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，加強廉政建設(shè)，促進領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)勤政廉政，認真履行職責(zé)，全面改善和加強經(jīng)營管理，保證國有資產(chǎn)的保值增值。同時審計結(jié)果又是人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)任、晉升和免職的參考依據(jù)。而經(jīng)營績效審計則緊緊圍繞生產(chǎn)經(jīng)營這個主線，通過全方位的審計，綜合地評價管理團隊的經(jīng)營業(yè)績，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營和管理中存在的問題及潛在風(fēng)險，幫助改善公司內(nèi)部控制和管理，提高運營效率和效益。同時審計結(jié)果則主要是為管理部門考核各子公司提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

2、審計時效性得到有效加強?，F(xiàn)實工作中干部離任審計普遍存在事后審計的情況，經(jīng)常是數(shù)年一次，就是發(fā)現(xiàn)問題也是事過三秋，而且當(dāng)事人已離任，審計發(fā)現(xiàn)問題也難以核對，責(zé)任難以明確劃分，整改措施更難以有效落實。而經(jīng)營績效審計的開展，一定程度上解決了以往審計時效滯后這一缺陷，因“審計關(guān)口”前移，對內(nèi)審計發(fā)現(xiàn)的問題，可以及時提出，及時予以糾正和整改。

3、審計意見書得到更好落實。由于干部離任審計是在干部離任后進行，因此，審計結(jié)果出來后，新上任的管理者對前任形成和存在的問題，經(jīng)常會出現(xiàn)無法處理或不好處理的情況，在工作銜接上出現(xiàn)空檔，致使審計意見書得不到落實。而經(jīng)營績效審計，是公司每年兌現(xiàn)績效獎勵前的例行審計，目的是核實經(jīng)營業(yè)績，改善經(jīng)營管理和提高經(jīng)濟效益，與管理者有共同的追求目標(biāo)，因而審計提出的改進意見和建議，能夠被管理者采納和執(zhí)行，審計意見書能夠得到有效落實。

三、如何搞好經(jīng)營績效審計

1、取得集團公司領(lǐng)導(dǎo)層的重視與支持是搞好績效審計的前提

企業(yè)內(nèi)部審計其實質(zhì)是企業(yè)的內(nèi)部控制和內(nèi)部管理，與各職能部門的具體管理相比，內(nèi)部審計部門因其超脫于具體管理之外，加之所處的視野更廣，所以更易發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營各部門、1

各環(huán)節(jié)及管理系統(tǒng)中存在的問題，從而提出修正建議供經(jīng)營者參考。在現(xiàn)實情況下，人們往往習(xí)慣于相關(guān)職能部門的管理，但對于內(nèi)部審計部門的工作不都是十分理解和合作，這就需要集團公司領(lǐng)導(dǎo)層給予內(nèi)部審計部門的重視和大力支持，有意識地樹立內(nèi)部審計的權(quán)威，把內(nèi)部審計建設(shè)看作是企業(yè)的核心競爭力，使被審計單位逐漸了解并接受“內(nèi)部審計部門不只是具有審計監(jiān)督職能，而更主要是具有審計服務(wù)職能”的觀念，變被動接受審計為主動要求審計。

2、建立科學(xué)完善的績效考核指標(biāo)體系是搞好經(jīng)營績效審計的基礎(chǔ)

績效考核指標(biāo)體系主要是指管理團隊KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)體系，包括財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)考核指標(biāo)，在建立考核指標(biāo)體系時應(yīng)以企業(yè)目標(biāo)和戰(zhàn)略為導(dǎo)向，盡可能地對績效指標(biāo)進行量化，給不同的績效指標(biāo)以合理的權(quán)重，應(yīng)重視對學(xué)習(xí)創(chuàng)新、企業(yè)長期利益和長遠發(fā)展?jié)摿Φ脑u價。建立科學(xué)完善的考核指標(biāo)體系應(yīng)緊密結(jié)合以下因素：

（1）以集團公司經(jīng)營目標(biāo)為主，兼顧中、長遠目標(biāo)，密切結(jié)合被考核單位的實際狀況，將經(jīng)營目標(biāo)轉(zhuǎn)化為KPI考核指標(biāo)并分解到各被考核單位。

（2）考核指標(biāo)必須具備可操作性、公正性、連續(xù)性和全面性?？刹僮餍跃褪强己酥笜?biāo)應(yīng)具有合理性，盡可能地符合實際要求，既不能讓各被考核單位面對考核指標(biāo)遙不可及，也不應(yīng)使其輕易地完成；公正性就是兼顧集團公司與各被考核單位及其之間的利益，對同一層次、同一工作性質(zhì)管理團隊的績效考核指標(biāo)必須在橫向上尋求一致，如同站在同一起跑線上；連續(xù)性就是在沒有重大因素影響下，考核指標(biāo)應(yīng)有相對穩(wěn)定性，不可隨意更改，保持考核指標(biāo)口徑的統(tǒng)一；全面性就是財務(wù)和非財務(wù)考核指標(biāo)要通盤考慮，彼此兼顧，權(quán)衡利弊，防止被考核單位為眼前利益、急功近利，損害單位的發(fā)展后勁。

（3）管理團隊KPI關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)確定后，績效考核細則的制定是極其重要的?？茖W(xué)完善的考核指標(biāo)體系要求把績效考核細則作為“經(jīng)濟杠桿”來運用，這個“經(jīng)濟杠桿”將起到自動調(diào)節(jié)各被考核單位經(jīng)營行為的作用，使被考核單位要想獲取本單位最大的經(jīng)濟利益，就必須相應(yīng)地兼顧集團公司的整體利益和自身的長遠利益。

3、規(guī)范會計核算和健全有效內(nèi)部控制是搞好經(jīng)營績效審計的關(guān)鍵

集團公司各產(chǎn)業(yè)子公司因生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的不同，其會計核算的具體形式也各有不同，另外其會計基礎(chǔ)工作的規(guī)范程度也不盡相同。主觀和客觀的原因要求必須加大規(guī)范會計核算的力度，如盡可能采用統(tǒng)一的財務(wù)核算系統(tǒng)，與集團相統(tǒng)一的會計政策等，保證各產(chǎn)業(yè)子公司的資產(chǎn)、負債、損益反映出來的會計信息是真實、準確、完整的，使其考核指標(biāo)數(shù)據(jù)能夠易于審計核實。

一個單位的內(nèi)部控制制度是由各層次、各部門、各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，縱橫交錯的體系組成的。事實上，有了內(nèi)部控制制度的單位，仍有發(fā)生問題的可能和先例。制度是由人制定和執(zhí)行的，一個健全有效地內(nèi)部控制度還應(yīng)包括建立一個“制度執(zhí)行人責(zé)任追究制”制度，有效的內(nèi)部控制制度的建立和實施，才可能最大力度地防止企業(yè)弄虛作假，發(fā)生壞賬、潛虧等國有資產(chǎn)流失或損失。

4、提高審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)是搞好經(jīng)營績效審計的必要條件

隨著長虹集團的變革發(fā)展，產(chǎn)業(yè)布局橫跨多個領(lǐng)域，規(guī)模越來越龐大、業(yè)務(wù)越來越復(fù)雜，在這樣的經(jīng)營環(huán)境之下對內(nèi)部審計人員的要求也不斷提高，更需要具有綜合知識能力的多元化高素質(zhì)人才。經(jīng)營績效審計涉及財務(wù)、經(jīng)營和管理領(lǐng)域，審計工作要求審計人員在知識構(gòu)成上也應(yīng)該是復(fù)合型的，除了要掌握財務(wù)、審計知識之外，還需要具有企業(yè)管理、工程技術(shù)等多方面的知識，以面對在實際工作中所遇到的各種問題。其次，在業(yè)務(wù)

上，要熟悉經(jīng)營績效考核指標(biāo)體系；要較熟練地掌握國家財經(jīng)政策、會計法規(guī)和集團公司財務(wù)制度等相關(guān)政策及規(guī)定；要基本了解各產(chǎn)業(yè)子公司的生產(chǎn)工藝流程；要熟悉各產(chǎn)業(yè)子公司的會計核算程序和會計核算方法以及內(nèi)部控制制度等有關(guān)情況。

結(jié)語 經(jīng)營績效審計適應(yīng)了集團對各產(chǎn)業(yè)子公司管理和監(jiān)督需要，符合內(nèi)部審計由“審計監(jiān)督型”向“審計服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。通過開展經(jīng)營績效審計，有力促進了各產(chǎn)業(yè)子公司經(jīng)營管理水平提升，有效防止了各產(chǎn)業(yè)子公司虛報經(jīng)營業(yè)績，同時也為集團考核管理團隊經(jīng)營業(yè)績提供了真實數(shù)據(jù)。但經(jīng)營績效審計也存在審計涉及范圍大，審計時間集中等不利因素，尚需進一步總結(jié)和完善。只要我們重視內(nèi)部審計建設(shè)，夯實基礎(chǔ)管理、加強審計創(chuàng)新，通過不斷探索實踐，就能使我們內(nèi)部審計工作更上一層樓。