第一篇：淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

目

錄

中文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1 英文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1

一、環(huán)境行政公益訴訟概述…………………………………………………3

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念……………………………………………3

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征……………………………………………3

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗……………………………

4三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性…………………………………5

（一）維護人民群眾切身利益的需要………………………………………6

（二）應(yīng)對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要……………………………6

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析……………………………6

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念…………………………6

（二）應(yīng)對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要…………………………7

（二）環(huán)保團體的建立及民眾環(huán)境意識的提高…………………………8

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想…………………………8

（一）起訴資格的適當放寬………………………………………8

（二）舉證責任的合理分擔………………………………………8

（三）費用承擔方式的適當改進………………………………………9

（四）激約機制……………………………………………………………9

（五）設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序…………………………………10

（六）訴訟時效……………………………………………………………10

五、結(jié)語…………………………………………………………………11

淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

【摘要】環(huán)境保護已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點，訴訟推進環(huán)境保護形成也是環(huán)境保護法得以實施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環(huán)境保護法體系的完善和發(fā)展。然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。本文從環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，首先簡單闡述了環(huán)境行政公益訴訟的概念，以及環(huán)境行政公益訴訟的特征，接著論述了西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗，然后分析了建立我國環(huán)境行政公益訴訟制度的重要性以及可行性，最后提出了我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點設(shè)想，這幾點設(shè)想主要是從起訴資格的適當放寬、舉證責任的合理分擔、費用承擔方式的適當改進、激約機制、設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序、訴訟時效這幾個方面分別進行了簡單地論述，旨在探索一條落實科學發(fā)展觀的環(huán)境保護新思路。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟制度 構(gòu)想

【Abstract】

Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented.Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop.However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness.This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.【Keyword】

The environmental

environmental administrative action for environmental public

the System of environmental administrative action for environmental public

Conception

試論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

伴隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟發(fā)展附屬物的環(huán)境問題也越來越嚴重?？諝馕廴?、水污染、噪聲污染等都在不斷地威脅著人類的健康。人類在不斷獲得大量經(jīng)濟利益的同時，也逐漸意識到環(huán)境污染問題的嚴重性。與此同時，環(huán)境公益訴訟制度也應(yīng)運而生。環(huán)境公益訴訟制度在美國等西方法治國家已發(fā)育得相當成熟，然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。筆者認為，從保護社會公共利益和人民根本利益的角度出發(fā)，應(yīng)當盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念

環(huán)境行政公益訴訟是指環(huán)境行政行為（包括具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為）不法侵害環(huán)境公共利益，任何人或法定的組織都可以環(huán)境公共利益保護為由，以社會公眾的名義，請求法院按行政訴訟程序予以審判的法律活動。

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征

⒈原告資格的廣泛性。由于作為訴訟基礎(chǔ)的環(huán)境利益紛爭的社會公共性及訴訟的公益價值追求，要保護和救濟因違法行政行為受到侵害或威脅性損害的普通公眾的環(huán)境利益，按照傳統(tǒng)的當事人理論來衡量原告適格已不再具有實際意義。因此有必要通過法律直接賦予主體獨立訴權(quán)，擴大訴訟主體范圍。不只是環(huán)境權(quán)益直接受到行政行為影響的行政相對人，環(huán)境權(quán)益間接受到行政行為影響的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。

⒉環(huán)境公益訴訟的目的是維護社會公共環(huán)境權(quán)益，一般并不直接維護原告私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需傳統(tǒng)的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護者，理應(yīng)通過訴訟手段維護自身的合法權(quán)益。而在環(huán)境公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的 [1] 詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期

[1]

利益”。[2]

⒊環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，同時兼具補救功能?！邦A(yù)防為主”是環(huán)境法中的一項原則，在環(huán)境公共保護或行政行為的作為或不作為可能明顯會導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生時，防患于未然的訴訟中就包括行政公益訴訟。由于環(huán)境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補救比較困難，需要耗費大量的人力、物力和財力。為此，環(huán)境公益訴訟的提起不限于現(xiàn)實發(fā)生的損害公益的行為。只要有危及環(huán)境公益的行為發(fā)生的可能性，不論是現(xiàn)實的還是將來的，都可提起訴訟。

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗

從西方各國的實踐來看，當代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人都能對行政機關(guān)的行為提起訴訟，以維護自身利益和公共利益?！胺删褪浅试S公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實的革命。”[3]

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度設(shè)立比較早也比較健全的國家，并且在1970年將這一新的訴訟類型引入環(huán)境領(lǐng)域。目前此制度在美國的多項環(huán)保法律中均做了規(guī)定。例如：美國的《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機關(guān)的此類行動均可進入司法審查的對象范圍，若他們沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團體就可以此為由請求司法審查，這就使原告資格得以大大放寬?！肚鍧嵖諝夥ā愤€首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。《清潔水法》也有類似的規(guī)定，允許公民對任何被指控為違反《水法》的人提起訴訟。本世紀70年代以來，包括《空氣法》和《水法》在內(nèi)的12部聯(lián)邦環(huán)境資源法律都通過“公民訴訟條款”賦予公民以提起司法復(fù)審資格，認可公民可以像司法部長和政府一樣起訴環(huán)境不法行為，為公民或公眾團體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了強有力的保障。該制度的設(shè)立使環(huán)保主義者在法院的幫助下，擁有了能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。一方面，由于訴訟的壓力，行政機關(guān) [2]（意）莫諾?卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第82頁

[3]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁在進行行政行為時就會考慮到對環(huán)境是否會有影響，企業(yè)也會采取相應(yīng)的環(huán)保措施來避免環(huán)境糾紛的發(fā)生；另一方面該制度的設(shè)立，為公眾提供了一條體制內(nèi)的參與渠道，使得公民有著更多的機會參與環(huán)境保護運動。

[4]

英國法律在公益的司法救濟方面發(fā)展相對較為緩慢，但是其立法趨勢也是向著放寬起訴資格的方向發(fā)展。當事人在司法審查中，不論申請任何救濟手段都取決于對申請事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權(quán)利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。[5]此外，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟。在英國只有法務(wù)長官才能代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當行為。但是，如果該問題能夠引起法務(wù)長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個人就可請求法務(wù)長官由自己去督促訴訟。如果法務(wù)長官允許，就可以由他提起訴訟，起訴目的并非為其自身，而是為一般公眾的利益。

按訴訟標的的性質(zhì)來劃分，行政訴訟一般分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟的目的一般僅限于保護原告的私人利益。原告也必須與本案有直接利害關(guān)系才具備起訴資格。而客觀訴訟則是指對于行政機關(guān)違反客觀的法律規(guī)則所提起的訴訟，其目的主要在于維護國家和社會的公共利益。大陸法系國家在行政訴訟方面已越來越展現(xiàn)出向客觀訴訟方面發(fā)展的趨勢。例如法國的“越權(quán)之訴”。越權(quán)之訴是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定受到侵害時，請求法院審查該項行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟手段。由此可見，越權(quán)之訴具有以下重要特點：首先，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。其次，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)性利益，也包括精神性利益（當然，審美與環(huán)境利益自不例外）。最后，請求保護的利益不限于現(xiàn)實利益，將來的利益如確實存在，也可提起越權(quán)之訴，這正契合了環(huán)境公益訴訟預(yù)防性的特點。[6]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

近幾年，中國的局部環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但整體環(huán)境在惡化，前景令人擔憂；以城市為中心的環(huán)境污染在發(fā)展，并向農(nóng)村蔓延，生態(tài)破壞的范圍仍在擴大。[4] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社2002年版，第358-359頁 [5]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。[6]王名揚.法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第667-681頁 針對環(huán)境問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護模式。但在這種模式下，由于行政體制的紊亂和軟弱，行政監(jiān)督的缺位與低效，及環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權(quán)利不僅未能有效地承擔其維護環(huán)境公益的重任，甚至它本身還構(gòu)成了對公共利益的威脅。

[7]

建立行政公益訴訟制度，是為了更好地保護社會公共利益。如果公共利益的保護在立法上出現(xiàn)缺失，則公共利益在受到損害之后就會由于沒有相應(yīng)的救濟途徑而得不到彌補。具體說來，建立行政公益訴訟的必要性主要體現(xiàn)在以下二個方面：

（一）維護人民群眾切身利益的需要

環(huán)境對個人、社會和整個人類都具有特別重要的意義。環(huán)境問題涉及范圍的廣泛性也決定了其與公眾的切身利益息息相關(guān)。環(huán)境公益訴訟制度正是適應(yīng)這一要求而建立的。隨著工農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城市化進程的加快，環(huán)境污染問題也越來越嚴重，尤其是改革開放以后，大量的企業(yè)廣泛建立，這些企業(yè)在帶動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給社會的環(huán)境帶來了巨大的壓力。而政府有時為了經(jīng)濟利益的追求，對有些環(huán)境問題還沒有予以足夠的重視。因此，只有廣泛地發(fā)動群眾，使每一個群眾都成為環(huán)境污染的監(jiān)督者，使人民群眾不斷地提高環(huán)保意識，才能使環(huán)境污染者無處藏身，才能做好治理環(huán)境污染的工作，使得我們的環(huán)境更加美麗。環(huán)境公益訴訟制度正是順應(yīng)這種潮流，提供給人們參與環(huán)境保護工作的機會，使得人們能夠通過訴訟渠道來維護環(huán)境公共利益。

（二）應(yīng)對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要

目前，整個世界已越來越向國際化和全球化的趨勢發(fā)展。特別是加入WTO以后，我國面臨著空前的競爭與挑戰(zhàn)。國際分工與合作的不斷加強，也使得跨國環(huán)境污染問題越來越嚴重。由于我們在環(huán)境保護的法律規(guī)定方面還存在著很多的漏洞與欠缺，這就必然會使得許多西方國家鉆法律的空子，嚴重損害我國的環(huán)境公共利益。[8]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念

從憲法來看，《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一 [7] 張明華：《環(huán)境公益訴訟制度議》，《法學論壇》2002年第6期 [8] 成曉明 ：《范濱論我國環(huán)境公益訴訟制度的建立》，《中國法學》2007年第3期 切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第5條規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。第9條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。第26條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。通過這幾條規(guī)定，我們可以看出憲法體現(xiàn)了人民主權(quán)，依法治國、保護環(huán)境的理念。這些理念體現(xiàn)了人民有管理國家和社會事務(wù)、參與環(huán)境管理的權(quán)利，其具體途徑可以多種多樣。在法治國家里，司法最終解決原則是一個基本原則，司法是人民維護合法權(quán)益，追求公平、正義的最后保障?！半m然我國有人大、信訪、黨紀政紀等多種對政府機構(gòu)和人們進行監(jiān)督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機構(gòu)和人員置于與民眾平等的地位，對其行為和權(quán)力構(gòu)成強制性約束，確立起人民公仆的觀念?！杯h(huán)境公益訴訟制度體現(xiàn)了人民通過訴訟手段參與環(huán)境事務(wù)管理，實現(xiàn)在法治國家里人民當家作主。由此可見，憲法作為我國的根本大法，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎(chǔ)。

從各部門法來看《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第77條規(guī)定，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這體現(xiàn)了檢察院作為公益的代表可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，同樣可以把它們運用到環(huán)境訴訟中，從而為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神指導(dǎo)。

（二）環(huán)保團體的建立及民眾環(huán)境意識的提高

權(quán)利的多元化和社會化是社會發(fā)展的趨勢。中國20年來的改革開放已開始動搖國家權(quán)力一統(tǒng)天下的局面，在國家和社會一體化的格局轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會互動互補的時代，出現(xiàn)了極其多樣化的利益群體，以及代表他們利益的社會團體，遍布社會的各種民間組織和非政府組織，其擁有大小不等的社會權(quán)力的影響力和支配力也無處不在。[10]

[9]

在環(huán)保方面，隨著人們環(huán)保意識的增強，眾多的環(huán)保團體也建立起來。比較著名的有中國環(huán)境科學協(xié)會、中國野生動物保護協(xié)會、中國 [9] 王晨光：《法律的可訴性，現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一》，《法學》1998年第8期 [10] 郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學研究》2001年第9期可持續(xù)發(fā)展研究會、中華環(huán)保基金會、自然之友等。自然之友曾發(fā)動了保護珍稀動物滇金絲猴和可可西里保護藏羚羊的著名行動。環(huán)保團體的建立及其宣傳活動，大大提高人們的環(huán)境意識，激起了人們保護環(huán)境的熱情。賦予這些團體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利與當代權(quán)利的多元化和社會化的趨勢是相吻合的。這些團體將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，并與公民個體一起成為環(huán)境公益訴訟的民眾基礎(chǔ)。

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想

（一）起訴資格的適當放寬

在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當是行政相對人或者是認為被訴具體行政行為侵害其相鄰權(quán)者。而現(xiàn)實生活中，環(huán)境行政相對人的權(quán)益不一定遭到破壞，往往是環(huán)境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護?；诖耍瑧?yīng)把具體行政行為和抽象行政行為以及環(huán)境機關(guān)的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以在《環(huán)境保護法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關(guān)于行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定也應(yīng)作相應(yīng)的修改。這樣，只要行政行為損害了環(huán)境公益，或行政機關(guān)有保護環(huán)境公益的職責卻不作為，民眾和檢察院就可提起環(huán)境行政公益訴訟來維護環(huán)境公益。

（二）舉證責任的合理分擔

關(guān)于行政訴訟中舉證責任負擔的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”、“根據(jù)法律要件分配舉證責任說”、“根據(jù)原告人請求的內(nèi)容分配舉證責任說”等等。筆者更傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應(yīng)根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任?！?/p>

[11]進言之，對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關(guān)承擔，有關(guān)程序上的事實或有關(guān)民事上的事實等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，[11] 蔡虹：《行政訴訟證據(jù)問題研究》，武漢水利電力大學出版社1998年版，第114頁 [12] 鄭春艷：《論民眾訴訟》，《法學》2001年第4期 [13] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669頁 鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及相應(yīng)的規(guī)范性文件數(shù)量很多，內(nèi)容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應(yīng)由被告承擔提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責任。有關(guān)對公益損害或可能損害的事實證據(jù)，則由原告負責提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，可在相關(guān)實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規(guī)定，使舉證責任在不同領(lǐng)域中得到不同特點的配置。[12]最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設(shè)置獨立的證據(jù)調(diào)查階段，這有利于及早明確爭點，防止訴訟拖延，也便于法院嚴把立案關(guān)，防止濫訴。

（三）費用承擔方式的適當改進

按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預(yù)付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非常可觀，加之在環(huán)境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關(guān)法規(guī)中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規(guī)定標準收費，數(shù)額極為低廉。[13]又如美國《清潔水法》規(guī)定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數(shù)額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費用分配方式有利于保護公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

（四）激約機制。

即是原告獎勵制度的建立。由于提起公益訴訟需要花費大量的時間和精力，所以應(yīng)在原告勝訴后給予一定的獎勵，以此來調(diào)動公眾積極性。由于環(huán)境公益訴訟費用不同于一般的環(huán)境訴訟，雖然環(huán)境公益訴訟的原告通過環(huán)境公益的維護可能最終會受惠于此，但總沒有自身私人利益的維護更能引起人們進行環(huán)境公益訴訟的積極性。人們作為自身權(quán)益的最大維護者，具有趨利避害的共性。如果人們花費大量的時間、金錢、精力來進行環(huán)境公益訴訟，而自身從中受益甚微，每一個理性的經(jīng)濟人都不會作出此種選擇。對環(huán)境公益訴訟的原告進行獎勵不失為一個好的方式。美國《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金，9 原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。這種方式值得我國借鑒，我們可以在《環(huán)境保護法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款規(guī)定環(huán)境公益訴訟的同時，規(guī)定民眾進行環(huán)境公益訴訟可以獲得獎勵的比例。通過經(jīng)濟上的激勵來調(diào)動民眾對危害環(huán)境公益的行為提起訴訟的積極性，引導(dǎo)、鼓勵民眾提起環(huán)境公益訴訟的行為。

（五）設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序

由于公益訴訟原告的情況較復(fù)雜，相互之間的差異較大，難免會發(fā)生有人濫用訴權(quán)的問題。為保證公益訴訟健康、有序的發(fā)展，有人主張設(shè)立“訴權(quán)侵權(quán)責任制度”來追究濫用訴權(quán)之人相應(yīng)的侵權(quán)責任。但是，筆者認為這種制度的設(shè)立會挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，還可能造成他們對提起環(huán)境公益訴訟的恐懼感。筆者認為防止濫用訴權(quán)行為的最有效的方法就是設(shè)置公益訴訟的前置審查程序。我國的環(huán)境保護體系是以行政為主導(dǎo)的，而環(huán)境公益訴訟的規(guī)模是龐大的，涉及的問題也是廣泛的，為了減少不必要的訴訟和節(jié)省司法資源，應(yīng)當設(shè)立前置審查程序，先由環(huán)境保護主管機關(guān)對案件進行訴前審查，并適當行使職權(quán)，做出相應(yīng)的處理決定。這樣會提高效率，也有利于對環(huán)境公益的保護。同時，應(yīng)規(guī)定若原告對決定不服，有合理理由也可提起訴訟，由法院來決定是否啟動公益訴訟，全面保障訴訟的進行。[15]

（六）訴訟時效

法理上，訴訟時效作為一種消滅時效，是指權(quán)利人在法定的時間內(nèi)不行使權(quán)利，就喪失了請求法院依訴訟程序保護其民事權(quán)益的權(quán)利。我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定：因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或應(yīng)當知道受到污染損害時起計算。這里存在的問題時對積累性或二次污染的環(huán)境損害如何確定“知道或應(yīng)當知道”的時間，按照通常理解的權(quán)利人客觀上知道或應(yīng)當知道是否可行，對此須慎重考慮。如日本的水俁病的致病原因是在該病發(fā)生后幾十年方弄清的。針對這個問題，筆者認為，應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵害的特點，將其視為特殊情況，也應(yīng)當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。[14] 曾堅：《環(huán)境公益訴訟的實踐和探索》，《法學雜志》2002年第7期 [15] 汪勁、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護》，廣州出版社2000年版，第205頁 [16] 李德仁 陳廣華：環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想，《當代法學》2002年第9期

[16]

[14]

五、結(jié)語

環(huán)境問題是全球性的，并有不斷惡化的趨勢，在擁有十幾憶人口的中國，顯得尤為突出和嚴峻。按理說，我國應(yīng)當能夠憑借星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對各類社會危害行為的監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時的保護社會公共利益。

2006年，農(nóng)工民主黨中央委員會在全國政協(xié)十屆四次會議上提交了《在我國建立環(huán)境公益訴訟制度的建議》的提案。作為提案倡議者之一，全國人大代表、農(nóng)工民主黨中央委員、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅在接受本報記者采訪時指出，建立環(huán)境公益訴訟制度，運用法律手段解決環(huán)境和生態(tài)問題，是實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式。2008年，在十一屆全國人民代表大會一次會議上，身為環(huán)境法學領(lǐng)域的專家、司法界資深人士的呂忠梅再次發(fā)出呼吁，希望能夠盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。[17]

《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日二版)將從2008年5月1日起正式施行。該《辦法》將強制環(huán)保部門和污染企業(yè)向全社會公開重要環(huán)境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺[18]

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但是放眼看去，隨著對西方國家行政公益訴訟制度理論與經(jīng)驗的吸引與轉(zhuǎn)化，隨著我國環(huán)境民主原則的深入，隨著廣大學術(shù)界人士的努力，人民大眾的努力，一種新的環(huán)境公共利益維護模式——環(huán)境行政公益訴訟隨之建立起來，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟，為環(huán)境權(quán)的具體化提供程序上保障。

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[19] 詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期[ [20]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版

第二篇：關(guān)于我國行政聽證制度的立法構(gòu)想專題

關(guān)于我國行政聽證制度的立法構(gòu)想

南昌大學立法研究中心研究員、法學院教授 肖萍；東華理工大學測量學院教師 楊旋

? 2012-04-20 12:11:27

來源：《法學雜志》2011年第7期

摘要: 聽證制度在行政程序制度中占有重要的地位，目前我國聽證制度在法律上和實踐中尚沒有形成統(tǒng)一、完整的制度，我們有必要以制定行政程序法為契機，對行政聽證制度作出統(tǒng)一規(guī)定，以加緊完善我國的聽證制度，使其發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞: 行政程序法；聽證制度；立法構(gòu)想

一、我國行政聽證制度的立法現(xiàn)狀

行政聽證制度在我國的確立經(jīng)歷了較長的時間。一是我國1996年頒布實施的《行政處罰法》第一次以法律的形式對聽證程序作出規(guī)定，是我國行政聽證制度建立的標志，也是我國行政法制建設(shè)的一個重要里程碑。二是1998年實施的《價格法》規(guī)定在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時，應(yīng)建立聽證制度，在此首次將聽證制度引入行政決策領(lǐng)域。三是《立法法》將聽證擴展到行政立法領(lǐng)域，規(guī)定在起草行政法規(guī)和規(guī)章時，可采取聽證會的方式聽取意見。四是2003年頒布的《行政許可法》，它擴大了行政許可聽證的范圍、確立了聽證筆錄的效力，其關(guān)于聽證的規(guī)定比以上幾部法律更為全面，更具操作性，對我國行政聽證制度的發(fā)展有著深遠的影響。

盡管我國對行政聽證制度進行了許多有益的嘗試，有關(guān)聽證制度的規(guī)定也在逐步完善，但不容忽視的現(xiàn)實是，同國外的相關(guān)制度相比，我國的行政聽證制度還只是剛剛起步，作為一項制度還不夠健全。具體表現(xiàn)在：

首先，目前我國尚無一部統(tǒng)一的法律對行政聽證制度作出系統(tǒng)的規(guī)定，有關(guān)聽證程序的法律規(guī)范散見于《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》與《行政許可法》中。由于缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》各自為政，規(guī)定的聽政程序差異很大，執(zhí)行過程中沒有一致的操作規(guī)范。其次，就目前已經(jīng)建立的聽證制度來看，內(nèi)容簡單而粗疏，尚未形成完備的制度。如《價格法》、《立法法》并未對聽證規(guī)則作出具體規(guī)定；《行政處罰法》關(guān)于聽證適用的范圍過窄，法律僅明確責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款三種具體行政行為為聽證適用范圍，將限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序之外；聽證筆錄的效力并未明確；聽證的申請人僅限于行政相對人，將利害關(guān)系人排除在行政處罰的聽證申請人之外，對利害關(guān)系人的合法利益保護不足等。第三，相關(guān)規(guī)定過于抽象、原則，不具有可操作性。如《行政處罰法》規(guī)定行政機關(guān)作出“較大數(shù)額罰款”時適用聽證程序。但“較大數(shù)額罰款”是多少，由哪些機關(guān)作出明確規(guī)定，標準是什么，均未作出明確規(guī)定。對此，國內(nèi)學者對行政聽證制度也做了多方面的積極研究，像目前的幾個行政程序法專家試擬稿就對行政聽證制度的完善做出了重要的貢獻。遺憾的是，這些試擬稿并未對行政聽證制度采取統(tǒng)一、系統(tǒng)的立法方式，且內(nèi)容較簡單，沒有就目前行政聽證制度存在的問題進行有針對性的立法。

二、行政聽證制度在行政程序法結(jié)構(gòu)上的安排

鑒于目前行政聽證制度的立法現(xiàn)狀，筆者認為有必要以制定行政程序法為契機．在行政程序法中對行政聽證制度進行系統(tǒng)的規(guī)定，從而使行政聽證具有統(tǒng)一的聽證規(guī)則和科學合理的程序框架。首先，可對聽證制度的基本要素進行統(tǒng)一規(guī)定，包括聽證原則、聽證適用范圍、聽證程序主體、聽證基本程序、聽證的監(jiān)督和救濟機制等，以保證聽證制度的系統(tǒng)性、完整性。其次，在遵守共同聽證規(guī)則的前提下，鑒于各行政管理領(lǐng)域的特殊性，可按聽證的類型就聽證問題進行特別規(guī)定，從而形成以聽證基本規(guī)則為核心、以各具體行政行為特有的聽證程序為補充的行政聽證制度。在行政程序法中對行政聽證制度采取單章立法的方式予以規(guī)定，主要是基于以下理由：

（一）行政聽證制度本身的重要性程度

聽證制度在民主、公開、參與等方面發(fā)揮的突出作用，被認為是現(xiàn)代民主的標志，也成為各國行政程序法的核心制度。比如，對世界很多國家和地區(qū)的行政程序立法產(chǎn)生過重要影響的美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》共有11章，其中有7章和聽證有關(guān)。聽證不僅適用于行政機關(guān)制定規(guī)章的過程中，而且適用于行政機關(guān)作出裁決的過程中，聽證原則貫穿于美國行政程序法的始終。在沒有制定專門行政程序法的法國和英國，聽證則是其“自然公正”或“合理”原則的中心制度。并且各國都將公開、參與等原則作為行政程序法的基本原則，而行政聽證制度正是對這些原則最好的詮釋和體現(xiàn)。筆者認為應(yīng)突出其在行政程序法中的地位，將其上升為行政機關(guān)做出行政行為必須共同遵守的制度，而不僅僅是一種程序。王克穩(wěn)在其《論行政聽證》一文中指出：“僅僅將聽證視為是一種程序是遠遠不夠的，在行政程序法中，聽證的含義是多重的，它首先是指行政程序法中一項重要的法律制度；其次，它又是整個行政程序中為法律所設(shè)定的一項具體的行政活動程序；而在行政程序法律關(guān)系中是行政相對方當事人的一項重要權(quán)利。”[1]

（二）目前采取的分散式的立法模式存在很大弊端

分散立法的弊端在于：一是執(zhí)行過程中沒有一致的規(guī)范，其結(jié)果是導(dǎo)致有些地方在每次聽證會之前都要制定《參加聽證會須知》和聽證工作方案之類的文件。這種制定臨時性規(guī)則的方式不僅會加大每次聽證會的工作量，也難以總結(jié)經(jīng)驗，更為重要的是，缺乏共通的聽證規(guī)則意味著聽證作為公民直接參與行政決策的一種途徑難以做到制度化。二是任何一種制度都應(yīng)有一個總的立法精神與法律原理，而在分散的立法模式下就很難形成統(tǒng)一的這種精神。三是由于各個領(lǐng)域分散立法必定會導(dǎo)致各種法律重復(fù)，有時甚至還會產(chǎn)生沖突，使法律在執(zhí)行中沒有權(quán)威性，同時也在各種法規(guī)的相互協(xié)調(diào)中浪費大量的行政資源。[2]此外，目前所確立的行政聽證制度在內(nèi)容和程序上也存在一些不足，比如，行政聽證程序的適用范圍過窄、聽證主持人專業(yè)性和獨立性問題、聽證代表產(chǎn)生不合理問題、聽證筆錄的效力不明確等問題。而要解決這些問題就應(yīng)該采取集中立法的模式，對聽證制度進行系統(tǒng)性梳理并統(tǒng)一規(guī)定。否則，不僅不利于行政相對人很好地理解和參與聽證程序，而且容易使聽證程序的發(fā)展陷入無序狀態(tài)，難以真正發(fā)揮行政聽證的價值和作用。

（三）行政程序法本身承擔了法典的任務(wù)

行政程序法作為規(guī)范行政行為的基本法，就行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，以及行政主體與行政相對人在行政管理過程中發(fā)生的關(guān)系等進行了規(guī)范系統(tǒng)的規(guī)定，從而使一國有關(guān)行政程序的基本原則、基本制度得以確立下來，對各單行法律、法規(guī)起到了統(tǒng)領(lǐng)作用。因此，行政程序法中規(guī)定的聽證制度應(yīng)當是所有行政機關(guān)作出行政行為時共同遵守的聽證規(guī)則，與行政行為的具體類型無關(guān)。我們應(yīng)以制定行政程序法為契機，采取集中立法模式加快完善行政聽證制度，這樣聽證的各個環(huán)節(jié)在執(zhí)行中也會更加緊湊。

三、行政聽證制度在行政程序法內(nèi)容上的安排

（一）一般規(guī)定

1．行政聽證的基本原則

（1）公正原則。行政聽證制度作為一項民主的行政程序制度，它的精髓在于改變了傳統(tǒng)行政執(zhí)法中執(zhí)法主體一家說了算的局面，形成了行政相對人參與行政過程的雙向制約機制。因為“公正的聽證程序有如達摩克利斯劍，時刻防范行政機關(guān)的專橫恣意，有利于促使其依法行政和公平行使權(quán)力?！盵3]因此，公正原則必須置于所有基本原則之首。

（2）效率原則。在現(xiàn)代社會，任何制度的設(shè)計、運行都不能不考慮效率的要求。應(yīng)松年教授、劉萃教授在《行政處罰法理論與實務(wù)》一文中指出：“實現(xiàn)公正并不是行政程序的惟一法律價值。從行政權(quán)的本質(zhì)需要看，它還要求行政程序能夠體現(xiàn)效率的法律價值。行政與效率的密切關(guān)系決定了行政權(quán)，進而反映到行政程序上不能沒有效率的烙印?！盵4]雖然行政聽證制度以追求公正為其首要原則，但是如果沒有效率同樣也會損害當事人的利益，正所謂“遲到的正義非正義”。

（3）公開原則。公開原則是聽證程序民主性的重要體現(xiàn)，直接與公正原則相聯(lián)系。它包括聽證前聽證事項公開、聽證公開舉行、聽證結(jié)果公開等內(nèi)容。這些規(guī)定對監(jiān)督行政行為依法進行、保護公民合法權(quán)益具有十分重要的意義。當然，公開原則也有例外，即凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開聽證。

2．聽證的適用范圍

我國聽證制度存在的一個突出問題就是適用范圍過窄，主要是在行政處罰、行政許可、行政立法和價格聽證中應(yīng)用，并且在這幾個領(lǐng)域也不是所有的都可以進行聽證。比如，《行政處罰法》并沒有明確規(guī)定當事人對行政拘留處罰不服請求聽證的權(quán)利，但行政拘留作為限制人身自由的行政處罰顯然是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等更為直接和重大。《行政處罰法》不對其作出明確的規(guī)定，這對于保護公民的基本權(quán)利是明顯不利的。

關(guān)于聽證的適用范圍，筆者認為在我國應(yīng)該逐步擴大，但是從行政效率的角度來看，這個范圍也不應(yīng)無限擴大，不能將所有的行政行為都納人行政聽證的范疇。從各國的立法實踐來看，確定聽證適用范圍的原則以是否侵害了當事人的合法權(quán)益為標準。我國也可參照這一原則，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權(quán)益產(chǎn)生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權(quán)益，最后還要看對當事人合法權(quán)益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可以適用聽證。[5]

3．聽證主體

（1）聽證主持人。聽證主持人涉及兩個問題。第一，聽證主持人的資格問題。我國現(xiàn)行法律只是規(guī)定“由非本案調(diào)查人員擔任”，“許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人”，并沒有規(guī)定擔任聽證主持人的具體條件。實際操作中，聽證主持人主要來自本行政部門，這樣既沒有超脫行政機關(guān)，也沒有被賦予應(yīng)有的職權(quán)，加之對行政機關(guān)有過分的利益依賴，這就使主持人的獨立性、公正性大大降低。此外，由于主持人行政聽證的操作能力和專業(yè)素質(zhì)參差不齊，使得聽證結(jié)果的公正和客觀性也難以得到保證。從各國的做法來看，對聽證主持人的選任主要有兩種方式：一是美國的行政法官制度；二是由行政機關(guān)長官或其指定人員擔任，絕大多數(shù)國家和地區(qū)都是采取這種方式。從效果上來看，顯然美國的行政法官制度更有利于保護聽證結(jié)果的有效性。但是從我國實際情況出發(fā)，現(xiàn)在要建立類似美國的行政法官制度的條件并不成熟。因此，筆者認為目前較為可行的辦法是：在選任聽證主持人時，首先應(yīng)明確對聽證主持人專業(yè)、學歷以及工作經(jīng)驗的要求，其次應(yīng)規(guī)定由行政機關(guān)內(nèi)部的法制機構(gòu)或承擔法制工作部門的人員擔任本機關(guān)有關(guān)案件的聽證主持人，并在此基礎(chǔ)上，建立和完善職能分離制度、回避制度和禁止單方面接觸制度。第二，聽證主持人的職權(quán)問題。從各國的規(guī)定來看，主持人的職權(quán)有兩種不同的情況：一是聽證主持人僅有主持聽證的權(quán)力，沒有決定權(quán)；另一種是聽證主持人不僅有主持聽證的權(quán)力，還有做出初步?jīng)Q定或建議性決定的權(quán)力。目前我國采取的是第一種方式。筆者贊同有些學者建議的可以賦予聽證主持人做出建議性決定的權(quán)力，這樣一方面有助于提高聽證主持人的責任心，另一方面也可以避免“判而不審”的弊端，從而提升行政聽證的實質(zhì)意義。[6]

（2）聽證當事人和參加人

各國對有權(quán)參加聽證的主體范圍的規(guī)定大體相同，即權(quán)利和利益直接或間接受到行政行為影響的人，都能參加聽證。前者被稱為當事人，后者被稱為利害關(guān)系人。關(guān)于這個問題，筆者認為，雖然《行政許可法》已將聽證申請人的范圍擴大到利害關(guān)系人，但《行政處罰法》中這個范圍仍僅限于當事人，這顯然是不夠的。因為行政機關(guān)的處罰決定往往也影響到第三人的合法權(quán)益。美國法院對參加聽證的主體范圍，采取司法審查規(guī)則來確定，即有權(quán)對行政行為申請司法審查的，原則上也有權(quán)參加聽證。因此我國可參照這一原則，對聽證申請人的范圍進行統(tǒng)一規(guī)定，并明確他們在聽證中享有的權(quán)利和義務(wù)。

4．聽證基本程序

關(guān)于聽證的基本程序，筆者主要想就應(yīng)松年教授的試擬稿談一點看法。

（1）聽證程序的啟動。關(guān)于聽證程序應(yīng)該如何啟動的問題，行政處罰法、行政許可法均有所規(guī)定。在行政處罰領(lǐng)域，根據(jù)當事人的申請啟動；在行政許可領(lǐng)域，有根據(jù)當事人申請啟動和行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定及自由裁量決定啟動兩種情況。對此，試擬稿當中并沒有進行規(guī)定。關(guān)于這一點，筆者認為行政程序法應(yīng)作出明確規(guī)定。

（2）預(yù)備聽證。關(guān)于預(yù)備聽證問題，試擬稿規(guī)定得過于簡單，不具有可操作性。如在什么情況下舉行預(yù)備聽證，預(yù)備聽證要解決什么樣的問題以及預(yù)備聽證的效力等問題都沒有明確規(guī)定。這方面可以借鑒美國的做法和經(jīng)驗。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，只要案件性質(zhì)是在公共利益允許的范圍內(nèi)，行政機關(guān)在舉行正式的聽證會之前就可以舉行由各方當事人參加的預(yù)備會議。其主要有兩個功能：一是使當事人之間有機會通過協(xié)商解決爭端，節(jié)約成本。二是能簡化爭端。如果當事人之間能夠在預(yù)備會議中協(xié)商解決爭端，則聽證程序不必再舉行，這樣也有助于提高行政效率。

（3）重新聽證。關(guān)于聽證重新進行的問題，應(yīng)松年教授草擬的試擬稿第78條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政決定作出前，行政機關(guān)認為有必要的，可以再次舉行聽證?！惫P者認為只用一個條款規(guī)定這一內(nèi)容顯得過于簡單，立法的目的、意義都不明確。什么情況下可以被認為是“必要”？是否行政機關(guān)和當事人雙方都可以要求啟動程序？筆者認為，如果在聽證會結(jié)束之后，在行政執(zhí)法決定做出之前，行政機關(guān)調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)，只要可能改變事實認定結(jié)果的，行政機關(guān)就應(yīng)重新舉行聽證，以保證聽證筆錄對行政機關(guān)做出行政決定的絕對約束力。

（二）行政決策類聽證

1．聽證代表的產(chǎn)生

行政決策類聽證的目的在于對某一事項的調(diào)查和研究，通過聽證會的形式聽取公眾意見，從而作出決策，而這一決策又對不特定的人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響。因此，決策類聽證的一個很關(guān)鍵的問題就是聽證代表的產(chǎn)生，即如何確保聽證代表的廣泛性、代表性，同時又具有參與的能力。目前我國的做法主要是由組織者確定參與代表，這樣的產(chǎn)生方式存在很大的不合理性，難以保證聽證會的效果。因此，我國在確定聽證代表時，首先，應(yīng)對聽證代表設(shè)定一定的條件。既要考慮聽證代表自身的各方面綜合因素，以確保其有足夠的參與能力；還應(yīng)考慮到聽證代表的代表性，能代表其所在利益團體或所在區(qū)域的利益。其次，通過一定的方式和程序如團體推薦、自我推薦或隨機抽取等，在符合條件的人選中，產(chǎn)生聽證代表，以防止行政機關(guān)圈定“聽話代表”。

2．聽證公開舉行

決策類聽證的目的是讓公眾參與到行政決策的制定過程中，更廣泛地聽取意見，以論證決策的可行性和必要性。因此，聽證如不公開舉行，就失去了它舉行的意義。聽證公開舉行包括擬討論的聽證事項及相關(guān)信息應(yīng)提前公開、聽證代表名單提前公開以及聽證會公開舉行。首先，聽證事項及相關(guān)材料的公開。目前我國法律對聽證會舉行前有關(guān)擬討論的聽證事項的公開發(fā)布問題沒有作出明確規(guī)定。如價格聽證，中央及各地方指定的價格聽證辦法都沒有明確規(guī)定在聽證準備階段應(yīng)公布相關(guān)資料和信息，只是要求聽證申請單位提供相關(guān)資料，接受審查。在實踐中，有些聽證組織者直到聽證會舉行之前的幾天才將相關(guān)材料交給與會代表。聽證材料有時多達上百頁，且多涉及很多專業(yè)性、技術(shù)性的問題，在短短幾天的時間內(nèi)根本無法進行充分準備，嚴重影響了聽證會的效果。因此，聽證所涉及到的相關(guān)材料應(yīng)在合理的時間內(nèi)交與聽證代表。這個時間可視聽證事項的復(fù)雜程度而定，但最少不得少于15天。其次，代表名單的公開。只有公布代表名單，公眾才能將自己的想法有針對性地與代表交流，使代表能如實反映被代表的利益?？傊?，聽證公開舉行是確保聽證過程及結(jié)果公正的重要保證。

3．明確聽證代表意見回應(yīng)機制

由于行政決策類聽證并不要求行政機關(guān)必須聽取所有的聽證意見，所以，必須建立回應(yīng)制度，使聽證代表有權(quán)了解并獲得聽證意見處理的結(jié)論，這樣才能令公眾信服。某些聽證活動之所以被稱為“茶話會”，其原因就在于欠缺對聽證代表意見的回應(yīng)機制。一項制度的設(shè)計不僅要保證利害關(guān)系人能夠參與，更要保證他們的參與是有實效的。

（三）行政決定類聽證

結(jié)合行政決定類聽證的特點和實踐中存在的問題，筆者認為在設(shè)計聽證規(guī)則時應(yīng)重點突出以下幾個方面的內(nèi)容：

1．強調(diào)主持人的中立性

行政決定類聽證之所以要特別突出主持人的中立性，是因為行政決定類聽證和行政決策類聽證有很大的不同。行政決策類聽證的主持人更多的只具有程序上的意義，但決定類聽證則不同。主持人能否公正地主持聽證，是聽證能否有效運作，達到預(yù)期目的的重要保證。所以，在制定行政決定類聽證規(guī)則時應(yīng)突出強調(diào)主持人的中立性并通過一系列制度，尤其是回避制度來保證主持人的中立性。

2．確立言詞原則 言詞原則即讓聽證當事人有權(quán)陳述對自己有利的事實，發(fā)表自己對法律適用問題的看法，對行政機關(guān)提出的對自己不利的指控進行抗辯，使行政機關(guān)在作出對當事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響的決定時，能正確認定事實。如前所述，行政決定類聽證更多的是著眼于具體事實的正確性，因此，只有讓當事人之間進行充分言詞辯論，才能達到舉行聽證的目的。這和行政決策類聽證的辯論規(guī)則有很大的不同，因為行政決策類聽證雙方的對抗性較弱，參與人主要以“陳述意見”為主，且參與人人數(shù)較多，每個參與人發(fā)言的時間、辯論的次數(shù)、辯論的充分程度方面均弱于參與人特定的決定類事項的聽證。[7]

3．明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他原則

目前我國除了《行政處罰法》和《行政許可法》兩部法律以外，都沒有對聽證筆錄作出規(guī)定?！缎姓幜P法》僅在第42條第1款第7項規(guī)定：“聽證應(yīng)當制作筆錄，筆錄應(yīng)當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章?！甭犠C筆錄對行政機關(guān)在處罰決定中有什么作用卻沒有規(guī)定?！缎姓S可法》雖然規(guī)定了聽證筆錄是行政機關(guān)作出許可決定的依據(jù)，但對于聽證筆錄應(yīng)當記載的內(nèi)容沒作規(guī)定。這導(dǎo)致現(xiàn)實中常出現(xiàn)一些預(yù)設(shè)結(jié)果的聽證或“聽而不取、聽而不決”的聽證。聽證制度的設(shè)計原本是以犧牲行政效率來確保最終決定的正確性，如果行政機關(guān)可以以聽證會之外的其他證據(jù)作為其決定的依據(jù)，聽證制度的設(shè)計就失去了它的意義。因此，必須明確要求行政機關(guān)的裁決只能以聽證筆錄作為根據(jù)，而不能在聽證筆錄之外找根據(jù)。

注釋: [1]王克穩(wěn)：《略論行政聽證》，載《中國法學》1996年第5期。

[2]李登紅：《我國行政聽證制度存在的缺陷與完善》，載《現(xiàn)代商業(yè)》2008年第6期，第202頁。

[3]劉勉義：《行政聽證程序價值內(nèi)涵研究》，載《行政法學研究》1998年第1期，第47頁。

[4]應(yīng)松年、劉莘：《行政處罰法理論與實務(wù)》，中國社會出版社19％年版，第144頁。[5]畢少斌：《論完善行政許可聽證制度》，載《廣東行政學院學報》2004年第2期，第20頁。

[6]章劍生：《行政聽證制度研究》，浙江大學出版社2010年版，第24頁。[7]馬懷德：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第294頁。

第三篇：試論我國建立行政公益訴訟制度之構(gòu)想

試論我國建立行政公益訴訟制度之構(gòu)想

行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，目前，行政公益訴訟形式在我國尚未為法律所認可。但是，從對西方法治國家行政公益訴訟制度的經(jīng)驗和法理思考，以及目前我國國內(nèi)出現(xiàn)的眾多具有行政公益訴訟性質(zhì)的案件和民眾對行政行為進行深層次監(jiān)督的呼聲日益高漲的形勢來看，在我國建立行政公益訴訟制度既有理論基礎(chǔ)，又是現(xiàn)實需要，并將成為我國下一步行政立法工作的重要議題。本文僅對我國行政公益訴訟制度的建立提出一些淺略的構(gòu)想。

一、行政公益訴訟的法理淵源

(一)行政公益訴訟的概念

行政公益訴訟，簡稱行政公訴，是指長期居住在該國行政管轄范圍內(nèi)的自然人、法人或其他組織(一說認為應(yīng)當是公民、法人或其他組織)認為行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益，而向特定機關(guān)提出起訴請求，并由特定機關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。

(二)行政公益訴訟的起源

行政公益訴訟既然冠名以公益，應(yīng)當為公益訴訟的一個分支。公益訴訟的概念最早源于古羅馬法。當時的古羅馬法將訴訟劃分為私益訴訟和公益訴訟兩種模式，其中私益訴訟是指為保護個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定的當事人才可提起;而公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。可見，古羅馬的市民如果是以維護公共利益為目的，為

維護法律及社會秩序，就可以提起公益訴訟，且并不要求提起公益訴訟的原告與所訴之利益有利害關(guān)系，即可以是無利害關(guān)系的人。近代西方各國大多引入了這種訴訟制度。

(三)國際社會建立行政公益訴訟制度的先進經(jīng)驗

現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國美國在《反欺詐政府法》、《謝爾曼反托拉斯法》、《克萊頓法》、《環(huán)境保護法》中均對公益訴訟制度進行了具體設(shè)定：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府、索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告實施該欺騙行為的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金;《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司，司法部門、聯(lián)邦政府、團體乃至個人都可以提起訴訟;后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權(quán)的主體;在《環(huán)境保護法》中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定職責的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求違法排污者停止排放、消除污染，賠償遭受污染損害之公民的損失。美國的行政公益訴訟被稱為 私人檢察總長制度，在1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中，法院指出，國會為了保護公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請，國會有權(quán)依法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。因此在私人代表公共利益進行訴訟的時候，往往是原告?zhèn)€人的利益較小，而公共的利益比較大，從一定程度上體現(xiàn)了公共權(quán)力的最大化保護以及保護的可適用性。

在日本，行政公益訴訟 又被稱為民眾訴訟，日本《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟。這種以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)和公共性權(quán)利機構(gòu)的行為。此外，還有法國的越權(quán)之訴、英國如果有充分的證據(jù)證明政

府機關(guān)或權(quán)力機關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律的憲法原則等都是行政公益訴訟制度的法律體現(xiàn)。

相比之下，我國目前在公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的立法或者司法實務(wù)方面卻沒有較大進展，這種狀況的持續(xù)不利于社會主義法制建設(shè)的全面展開及依法治國方針的貫徹落實，不利于我國建立社會主義和諧社會的總體目標的實現(xiàn)以及市場經(jīng)濟的長足進步和發(fā)展。

二、設(shè)立行政公益訴訟制度的必要性

1996年2月9日，在中共中央舉辦的中央領(lǐng)導(dǎo)法制講座上，江澤民同志強調(diào)：實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化和規(guī)范化;就是廣大群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務(wù);就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的法制化、法律化。2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》中指出：要加強制度建設(shè)、保障社會公平正義，完善民主權(quán)利保障制度、法律制度、司法體制機制、公共財政制度、收入分配制度、社會保障制度。而依法行政、建立完備的行政監(jiān)督機制正是保障社會公平正義，完善民主權(quán)利保障制度的必要前提。依照我國《》之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認為侵犯其自身合法權(quán)益時，方有權(quán)利提請司法審查(提起行政訴訟);如果政府權(quán)力機關(guān)的行為侵害了社會公共利益，而這種侵害與個人(私人)沒有直接利害關(guān)系，個人則無權(quán)就侵害行為提請司法審查。這種封閉的權(quán)力分立與相互制衡的立法理念一方面使得公權(quán)力呈無限擴張的趨勢，在我國負有監(jiān)督職責的機關(guān)之間又往往存在利害關(guān)系或者領(lǐng)導(dǎo)上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這就會出現(xiàn)監(jiān)督機制貌存實無的局面;另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個擁有自身利益的體系，堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理，也使得社會公平正義、保障民主權(quán)利成為水中之花、鏡中之月。

而作為構(gòu)成社會的最基本元素的私人同時也是公權(quán)力運用的最直接利害方，社會利益與其私人利益息息相關(guān)，私人永遠是第一個知道自己或者整體利益被侵害的主體，也是最徹底的社會利益維護者，雖然我們有人大、信訪、黨紀政紀等各種對政府機構(gòu)和人員進行監(jiān)督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機構(gòu)和人員置于民眾平等的地位，對其行為和權(quán)力構(gòu)成強制性約束，確立其人民公仆的理念。[1]因此，要想解決監(jiān)督機制所造成的痼疾只能依靠和運用公權(quán)力以外的力量--社會力量暨私人力量，賦予公眾力量以對侵害公共利益的公權(quán)力行使提請司法審查的權(quán)利，這樣更有利于對公權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，也是促使權(quán)力機關(guān)合理、合法運用公權(quán)力、依法行政的有效手段，為促進社會公平正義，完善民主權(quán)利提供有效的保障。

三、我國設(shè)立行政公益訴訟制度的可行性基礎(chǔ)

(一)設(shè)立行政公益訴訟制度的法律依據(jù) 行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更主要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權(quán)利保護的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是民主權(quán)利的一個表現(xiàn)。[2] 《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。由此我們可以看出：(1)人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力來源于人民。(2)人民可以在法律允許的范圍內(nèi)通過一切正當?shù)耐緩胶托问絽⑴c管理國家事務(wù)。第四十一條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害，第一百二十九條規(guī)定中華人民共和國人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。賦予了公民、監(jiān)察機關(guān)對國家機關(guān)和國家工作人員的職務(wù)行為進行監(jiān)督的權(quán)利。行政公

益訴訟從司法程序上為人民參加國家事務(wù)的管理提供了有效的途徑。因此，基于公益的需要提起行政訴訟符合我國憲法的基本精神。

(二)設(shè)立行政公益訴訟制度的社會基礎(chǔ) 隨著法制建設(shè)的深入，我國公民的法律訴訟意識已有很大的提高。近年來，我國出現(xiàn)了多個具有行政公益訴訟性質(zhì)的案例，但我們也應(yīng)當看到，現(xiàn)階段行政訴訟過程中出現(xiàn)的不想告、不敢告、告不了的現(xiàn)象仍一定程度的存在。因此，建立完善的行政公益訴訟制度已成為當務(wù)之急。

在我國，需要通過行政訴訟保護公共利益的情形和種類很多，大致包括國家公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。然而，在我國現(xiàn)實生活中，存在著大量公共利益遭受違法行政行為侵害而得不到行政訴訟救濟的情形。如，《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。從中我們可以看出，國有資產(chǎn)屬于全民所有，人民政府只是代為行使所有權(quán)對國有資產(chǎn)進行管理。在國有資產(chǎn)的管理及處置過程中，個別負有國有資產(chǎn)管理職責的公權(quán)機構(gòu)對國有資產(chǎn)疏于管理，更有甚者直接插手各種違法操作，致使國有資產(chǎn)大量流失或者減值，嚴重侵害了公共利益?，F(xiàn)行行政訴訟法將原告資格僅限于私益直接受損之情形，使國有資產(chǎn)被侵犯的行政案件無法進入司法審查的范圍。再如一些企業(yè)受于短期利益驅(qū)使，在生產(chǎn)中忽視環(huán)境保護，使環(huán)境污染和破壞問題日益惡化侵害公眾利益的行為，政府在工程的審批、招標、發(fā)包過程中的違法行為侵害公眾利益的行為，以及政策性價格壟斷行為等等，也均因為現(xiàn)行行政訴訟制度的局限性，公民無法運用司法權(quán)來制約行政權(quán)，公益之維護陷入困難重重的境地。沒有一個社會能夠消除公共利益的理念，因為它根植于人性的共有成份中，因此建立行政公益訴訟制度是人民群眾普

遍愿望和意志的體現(xiàn)，而人民群眾對保護公共利益的這種迫切需要，構(gòu)成了我國建立行政公益訴訟制度的社會基礎(chǔ)。

四、行政公益訴訟的構(gòu)建初想

(一)行政公益訴訟原告主體的確定

1、行政訴訟原告資格的含義 行政訴訟原告資格是指公民、法人或其他組織能夠提起行政訴訟所應(yīng)具備的條件。原告資格、起訴條件、原告，這三個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。起訴條件指行政訴訟法規(guī)定的當事人提起行政訴訟所必須符合的條件。如我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，起訴必須符合下列條件：①原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織;②有明確的被告;③有具體的訴訟請求和事實根據(jù);④屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。原告資格、起訴條件、原告三者之間的關(guān)系為：原告資格是起訴條件的組成部分，但不是唯一的條件，具有原告資格的人提起行政訴訟必須同時符合其余的起訴條件時，方能被法院受理，這時具有原告資格的人才采取得了原告的當事人地位。

2、行政公益訴訟原告主體的條件要求 和傳統(tǒng)的私益性行政訴訟原告資格制度相比，公益性行政訴訟原告資格制度在以下方面應(yīng)有不同： 第一，以享有公益性行政訴訟原告資格以法律法規(guī)特別規(guī)定為限?；诠嬖V訟突破了傳統(tǒng)訴訟利益理論的要求，更多的是一種立法政策，須以法律法規(guī)特別規(guī)定為限。公益性行政訴訟的提出應(yīng)當出于維護公共利益的需要，僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議。二，涉及侵害國家利益與涉及侵害社會公共利益之訴訟主體應(yīng)當區(qū)分設(shè)定。涉及侵害國家利益的案件一般比較復(fù)雜，作為私人而言其很難取得相關(guān)證據(jù)予以證明侵害事實的存在，鑒于私人并沒有國家賦予的公權(quán)力的輔助，雖然其擁有國家憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)，但在涉及侵害國家利益這種侵害結(jié)果相對隱秘、侵害行

為人背景復(fù)雜的情況之下行使該監(jiān)督權(quán)的可能性微乎其微，因此應(yīng)當由擔負監(jiān)督職責的國家權(quán)力機關(guān)利用其掌握的國家資源對侵害案件進行調(diào)查，在確認侵害事實存在后代替國家對該侵害行為提請司法審查的方式行使監(jiān)督權(quán)。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓一些代表公共利益的社會團體、協(xié)會以及自治組織提起訴訟。至于私人是否有權(quán)以原告身份提起行政公益訴訟，筆者認為應(yīng)當是允許的，因為各類團體、組織一旦形成無論其組建目的如何，都將形成不特定的利益組合形式，在利益的驅(qū)使下其履行社會監(jiān)督職責的全面性不得不令人懷疑。而對于私人而言，在不侵害其利益或者關(guān)聯(lián)利益的情況下，其提起訴訟的幾率非常小，幾乎不可能出現(xiàn)濫用司法資源進行詐害訴訟的情況。

(二)行政公益訴訟案件的受理條件及形式探討

如前所述，行政公益訴訟的主體可以是檢察機關(guān)、特定團體、組織，也可以是私人，其中私人作為訴訟主體的過程自不待言，但檢察機關(guān)、特定團體、組織對案件的受理形式殊值探討。蓋因檢察機關(guān)、特定團體、組織為原告提起行政公益訴訟絕大多數(shù)是由私人舉報或要求而為之，而但凡權(quán)力機關(guān)多多少少都會有官本位思想，但凡團體、組織都會形成相應(yīng)的利益集團，如何保證私人的舉報或者控告得以合理的執(zhí)行將成為關(guān)鍵性的問題。筆者認為，檢察機關(guān)、特定團體、組織應(yīng)當建立社會舉報、控告登記備案以及相關(guān)材料收取備案存檔制度，當舉報或控告人有證明侵害事實的證據(jù)，檢察機關(guān)、特定團體、組織應(yīng)當受理該案件并承擔受理后案件證據(jù)的收集工作;當舉報或控告人沒有證明侵害事實的直接證據(jù)，但檢察機關(guān)、特定團體、組織認為可能有相關(guān)侵害事實存在時應(yīng)當進入調(diào)查機制，對侵害事實是否存在展開調(diào)查并著手收集相關(guān)證據(jù)，調(diào)查認定侵害事實存在的應(yīng)當正式受理該案;當舉報或控告人沒有證明侵害事實的直接證據(jù)，檢察機關(guān)、特定團體、組織認為有相關(guān)侵害事實存在的可能性不大時，可以書面方式通知舉報或控告人不予受理，但應(yīng)當對該舉報、控告登記備案并做好詳細的紀錄。當對相同侵害事

項舉報、控告人超過一定人數(shù)時，檢察機關(guān)、特定團體、組織應(yīng)當正式受理該案并展開調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果向社會公示。

(三)舉證責任的分配

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)如何分配，筆者認為應(yīng)當分為三個部分分別由原、被告分別承擔舉證責任。

1、對證明被告的行為損害公益或可能損害的事實方面的證據(jù)，由原告負責提供。因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，原告應(yīng)當對自己的觀點及所述事實承擔舉證責任。

2、對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負責提供，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致。

3、對其他程序上及民事上的有關(guān)事實等，仍應(yīng)遵循誰主張，誰舉證的基本原則。

(四)一事不再理原則的適用及集團訴訟的問題

公益性行政訴訟的典型特征就是對一可訴行政爭議提起訴訟并不要求起訴人和行政爭議之間有訴訟利益，原告資格非常的廣泛，可能出現(xiàn)就同一行政行為多數(shù)人都可提起訴訟的情形。傳統(tǒng)的一事不再理原則就是同一個爭議或者案件法院不能審判兩次。因此，公益性行政訴訟中雖然多數(shù)人可以就同一行政行為享有理論上的原告資格，但法院受理的次數(shù)只能是一次，才能滿足傳統(tǒng)的一事不再理原則，筆者認為對于一項行政行為如果人民法院已經(jīng)作出生效的裁判文書，則對該案件的執(zhí)行申請人可以不局限于提起訴訟之原告，可依確定行政公益訴訟原告資格的方式確定申請主體。里就存在一個選擇的問題，或者賦予首次起訴人一種排他性的原告資格;或者設(shè)置一種類似必要共同訴訟的集團訴訟(人數(shù)眾多的情況下)。如果賦予首次起訴人一種排

他性的起訴資格，可能會出現(xiàn)這樣一種情形，首次起訴的人因為并不是和案件有訴訟利益的人，也許不會積極行使訴訟權(quán)利，案件的最后結(jié)果極有可能是公共利益未能得到維護，而且還斷送了其他更有能力維護公共利益的起訴人的司法救濟機會。

因此，筆者主張采用集團訴訟模式來回應(yīng)傳統(tǒng)一事不再理原則對公益性行政訴訟的要求。法院在受理了某個公益性行政訴訟之后，可以發(fā)布公告，讓其他有公益心或者對案情有幫助的個人或組織來參加公益訴訟，如果人數(shù)眾多還可以推舉訴訟代表人，這樣一來既可以實現(xiàn)對一事不再理原則的遵守，也可以調(diào)動廣大民眾對公益維護的積極性。

(五)行政公益訴訟的審判和訴訟費用的承擔

在訴訟費用承擔上，按照訴訟法原則，訴訟費用一般由原告預(yù)付，最終由敗訴當事人負擔，但是我們應(yīng)該注意到這樣一點，即公益性行政訴訟的建立是為了開辟一條普通民眾督促政府執(zhí)法的途徑，其性質(zhì)富有濃厚的公益色彩。普通百姓贏了官司，主要不是自己而是大眾將從中獲得利益;而輸了官司則由個人背上敗訴的名聲和沉重的訴訟費用負擔。因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用的數(shù)額可能很大，往往是公民個人和一般組織難以承受的，如果訴訟費用及相關(guān)費用仍由敗訴人承擔，恐怕會使普通老百姓因經(jīng)濟上的考慮而望而卻步，如果僅因公益訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，無異于強迫公民放棄對社會公益的保護請求。

因此筆者認為可以采取不預(yù)受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費當然由被告負擔;如原告敗訴，可視案件的不同，向原告收取低廉的費用，但原則上應(yīng)設(shè)定原告不負擔訴訟費為宜。對需要進行鑒定、檢測、檢驗的案件，筆者認為，涉及的相關(guān)費用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強行政機關(guān)依法行政的高度責任感。

五、結(jié)語

行政公益訴訟制度對于依法行政，避免國家利益和公共利益受損具有積極的意義，在有效監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)方面無疑具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在我國應(yīng)當盡快建立行政公訴制度，以其更好保護國家和公民雙方的合法權(quán)益，促進社會和諧發(fā)展。

第四篇：環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經(jīng)濟的日益發(fā)展，出現(xiàn)了越來越多的新型侵權(quán)訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關(guān)的法律法規(guī)又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權(quán)行為給予相應(yīng)的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環(huán)境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環(huán)境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環(huán)境公益訴訟制度?！娟P(guān)鍵詞】公益訴訟；環(huán)境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失，對于環(huán)境污染和破壞生態(tài)資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統(tǒng)的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統(tǒng)的訴訟法體制，加強環(huán)境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環(huán)境公益訴訟制度，才能為維護環(huán)境公益提供強有力的程序保障。

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現(xiàn)代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的社會團體、組織、公民個人，根據(jù)法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環(huán)境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向國家司法機關(guān)提起訴訟的制度，它是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內(nèi)外的實踐看,建立環(huán)境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環(huán)境公益訴訟的種類

在現(xiàn)實生活中,對于環(huán)境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生，根據(jù)提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型，表現(xiàn)為五種具體形式

（一）環(huán)境公益訴

環(huán)境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環(huán)境利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出私人為公益的顯著特點 環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟在具有相應(yīng)制度設(shè)計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質(zhì)上均屬于環(huán)境公益訴訟之范疇。環(huán)境民事公益訴訟制度是指為直接維護環(huán)境公益,任何公民或團體依法對侵害環(huán)境公益者提起訴訟,要求人民法院對環(huán)境公益予以救濟的法律制度。

2．環(huán)境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關(guān)系的公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環(huán)境公訴

環(huán)境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關(guān)，為了保護公共環(huán)境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出公權(quán)為公益的顯著特點。環(huán)境公訴，其實包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形 1．環(huán)境刑事公訴。即檢察院以制裁環(huán)境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環(huán)境公訴

2．環(huán)境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經(jīng)濟行為，污染了環(huán)境或者破壞了生態(tài)．因而侵害公共環(huán)境利益的情形下，檢察院為了維護環(huán)境公益，以國家公訴人身份實施干預(yù)，請求法院制止和制裁環(huán)境侵害行為的訴訟。

3．環(huán)境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關(guān)的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)

（一）法律基礎(chǔ)

我國憲法第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。國務(wù)院《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第十九條規(guī)定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”。上述法律法規(guī)和國家的大政方針政策都為我們構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供了立法依據(jù)。

（二）法理基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權(quán)已為《人權(quán)宣言》所確立，作為私權(quán)，它應(yīng)該是可訴的和可強制執(zhí)行的權(quán)利。而要實現(xiàn)這可訴性與可強制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng)，使得公民的環(huán)境權(quán)能通過訴訟的方式，更好的請求審判權(quán)的支持而實現(xiàn)。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎(chǔ)

隨著社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了很多新型的需要保護的權(quán)利，而相關(guān)的法律法規(guī)對此并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，這就需要在實踐中積累經(jīng)驗來應(yīng)對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術(shù)界在研究環(huán)境公益訴訟制度的同時，司法界已經(jīng)進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區(qū)人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現(xiàn)，人民法院已向社會敞開了環(huán)境保護公益訴訟之門。

四、我國環(huán)境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環(huán)境訴訟制度,只在《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規(guī)定。嚴格地說,這些規(guī)定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規(guī)定,過于籠統(tǒng)對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據(jù)這一條規(guī)定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯(lián)邦環(huán)境法律關(guān)于公民起訴權(quán)和司法審查的規(guī)定加上《聯(lián)邦行政程序法》的有關(guān)規(guī)定為公民或公民團體的環(huán)境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執(zhí)安等州以專門的“環(huán)境權(quán)法”賦予公民保護公共環(huán)境權(quán)益的訴訟權(quán)。所有這些判例法和成文法構(gòu)成了美國關(guān)于公民環(huán)境訴訟的法律依據(jù),使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況?，F(xiàn)實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟?；春痈闪鞫啻沃卮笪廴臼录?、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權(quán)訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權(quán)益，而且這種侵害通常已經(jīng)發(fā)生，損害已既成事實，而在環(huán)境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據(jù)我國法律的規(guī)定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關(guān)系，這就大大限制了環(huán)境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環(huán)境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致在現(xiàn)實中法官遇到這類案件必須有很強的專業(yè)能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導(dǎo)致司法更少保守性、更多創(chuàng)新性。而公益訴訟本身存在的創(chuàng)造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想

環(huán)境公益訴訟是一類與傳統(tǒng)訴訟具有本質(zhì)差別的新型訴訟制度，對于它的建構(gòu)，我們應(yīng)當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環(huán)境的生態(tài)價值，以實現(xiàn)公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環(huán)境公益訴訟制度加以明確規(guī)定。

（一）建立環(huán)境公益訴訟程序

目前我國的環(huán)境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環(huán)境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應(yīng)當修改我國環(huán)境保護法明，通過修改環(huán)境保護法，在實體法上確立“公眾環(huán)境權(quán)”，賦予一切單位和個人有權(quán)針對侵害“公眾環(huán)境權(quán)”的侵權(quán)人提起環(huán)境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應(yīng)該規(guī)定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應(yīng)苛求起訴人必須于本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關(guān)機關(guān)對社會公共利益進行保護的權(quán)利。換言之，只要發(fā)生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關(guān)都有權(quán)提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環(huán)境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關(guān)的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應(yīng)放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應(yīng)能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環(huán)境審判庭

環(huán)境案件是我國在工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業(yè)性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應(yīng)當將環(huán)境案件從其他的案件中區(qū)分出來，成立環(huán)境案件審判庭，同時根據(jù)建立環(huán)境審判庭的需要，人民法院應(yīng)當選拔一支專業(yè)水平和整體素質(zhì)較高的辦案人員，開展環(huán)保專業(yè)知識培訓，保證環(huán)保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設(shè)有專門的環(huán)境審判庭來確保環(huán)境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預(yù)付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環(huán)境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數(shù)人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應(yīng)該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經(jīng)濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環(huán)境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當?shù)莫剟睢Ｒ驗樵娴哪康牟⒎菫榱怂饺死?，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當?shù)莫剟?。給予勝訴原告適當?shù)莫剟睿环矫孀鳛橐环N彌補原告經(jīng)濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環(huán)境公益訴訟中來，推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

（六）建立環(huán)境污染強制責任保險制度

環(huán)境責任保險最早出現(xiàn)于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的提高應(yīng)運而生。環(huán)境責任險強大的分散和轉(zhuǎn)嫁風險功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污

[2]。染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經(jīng)濟賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償?shù)哪芰Γ虼司托枰环N替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環(huán)境侵權(quán)責任保險應(yīng)運而生。環(huán)境污染責任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環(huán)境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環(huán)境污染責任保險方面，強制實行環(huán)境損害責任保險，要求其國內(nèi)所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償?shù)确矫娌扇娭曝熑伪ｋU制度。2007年國家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導(dǎo)意見》，在我國首次提出開展環(huán)境污染責任保險工作，這對加大我國環(huán)境保護力度，維護社會、單位和公民合法權(quán)益，推進我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

六、結(jié)語

在環(huán)境糾紛越來越多的今天，建立環(huán)境公益訴訟制度具重要現(xiàn)實意義。一方面它能解決行政權(quán)利保護環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環(huán)境，維護公民的環(huán)境權(quán)；另一方面，它能使我們對于環(huán)境的保護做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，達到預(yù)防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環(huán)境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環(huán)境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構(gòu)建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第五篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴大趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當行政機關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認為它應(yīng)包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對行政公益訴訟應(yīng)從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實際是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護的是公共權(quán)利，而不是私方當事人的權(quán)利。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政機關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴大到認為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關(guān)的行為提起訴訟，促進了公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當代社會政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會公共性權(quán)利），又可動用私人力量對國家公權(quán)進行制約，充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉目標后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進一步提出了建設(shè)社會主義政治文明的行動綱領(lǐng)，社會主義法制建設(shè)進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標志著我國對外開放進入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟全球化過程，而經(jīng)濟全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因為經(jīng)濟因素對法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對當事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當事人只要認為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認為其中應(yīng)包括當事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關(guān)不依法行政，對私權(quán)益的侵害和威脅就無處不在。因為即使行政機關(guān)的違法行為和不作為尚未實際害及某個私權(quán)益，但其實際上害及的是更多的私權(quán)益，個別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對公益的保護與對私權(quán)益的保護同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴重化的需要。我國正處在經(jīng)濟體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時期，許多行政機關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟及改制之名恣意侵害國有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價格、違法招標等。若在行政訴訟中仍對利害關(guān)系作簡

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟社會發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，會后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領(lǐng)導(dǎo)以開發(fā)土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費？另外，行政機關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標準使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因為只要和具體行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實踐中的確也收到了很好的效果，因此進一步擴大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢的。也許有人會認為，放寬訴訟資格可能會出現(xiàn)濫訴或干擾行政機關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因為訴訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實質(zhì)就是擴大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規(guī)定呈越來越擴大的趨勢，那么進一步擴大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識的增強，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學法、用法的意識進一步增強，他們不僅拿起法律武器保護自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺，對此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對“觀景臺”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因為到某地方稅務(wù)局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責，稽查其所舉報之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因為其向某區(qū)工商局舉報一企業(yè)銷售“三無”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實踐中會得到充分的發(fā)揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。就說“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當出于維護公共利益的需要，其范圍應(yīng)當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機關(guān)不主動履行法定職責，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗，先在國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利。可根據(jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因為公益致?lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權(quán)就其他機關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機構(gòu)以責任的形式來保護公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機關(guān)成為提起公益訴訟的當然主體，對此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當干預(yù)。此外，我國的國家體制意味著包括行政機關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機關(guān)能夠勝任。英美國家的檢察機關(guān)也并非與中國一樣的屬于司法機關(guān)，而是政府部門的一個機構(gòu)。所以，認為我國檢察機關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會使行政審判機關(guān)處于被動的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應(yīng)規(guī)定前置審查程序為妥。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負舉證責任呢？筆者覺得對有關(guān)公益損害或可能損害的事實證據(jù)，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費用的承擔。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費一般由敗訴當事人負擔，但在起訴時都是由原告先行預(yù)付。對于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關(guān)費用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強行政機關(guān)依法行政的高度責任感。

六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護公益的利益大小，給予其適當?shù)莫剟?。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯