第一篇：我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性(修改)

第一章

我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

伴隨著我國經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展，環(huán)境污染與破壞現(xiàn)象日益突出，不僅給廣大民眾的人身與財產(chǎn)利益造成巨大的損失，而且也給生態(tài)環(huán)境本身造成損害，在一定程度上影響了社會的穩(wěn)定并阻礙了我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。雖然各部門已經(jīng)采取各種環(huán)境保護的措施，但仍不能阻止我國整體環(huán)境狀況進一步惡化的趨勢，環(huán)境公益的損失難以獲得補救的現(xiàn)象依然存在。在此情形之下，有必要建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，為環(huán)境公益的保護提供有效的制度保障。

第一節(jié) 我國現(xiàn)行環(huán)境保護手段難以有效保護環(huán)境公益

環(huán)境污染和破壞表面上雖然給廣大民眾的人身和財產(chǎn)利益造成重大的甚至是不可挽回的損失，但這只是環(huán)境損害后果的一個部分。環(huán)境損害的更為根本更為嚴重的后果就是對自然環(huán)境本身所造成的損害，廣大民眾的人身、財產(chǎn)損失也是由于環(huán)境本身的損害而產(chǎn)生的危害后果。這就決定在環(huán)境保護工作中，不僅要關(guān)心廣大民眾的人身財產(chǎn)利益，更重要更根本的任務(wù)還是要防止環(huán)境損害的發(fā)生，這才是環(huán)境保護工作的根本與核心所在。而我國現(xiàn)行的各種行政手段與司法途徑由于其自身的局限性卻難以有效地保護環(huán)境公益。

一、單靠行政手段難以有效保護環(huán)境公益

我國長期以來實行的是國家環(huán)境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環(huán)境保護機關(guān)以國家名義，全面行使環(huán)境保護的監(jiān)督、管理職能。這一點也明顯地體現(xiàn)在我國的相關(guān)法律規(guī)定中，如我國《環(huán)境保護法》第7條明確規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護實施監(jiān)督管理?！痹谄渌h(huán)境保護法律法規(guī)中，大都有類似的規(guī)定，如《噪聲污染防治法》第6條、《固體廢物污染防治法》第10條、《水污染防治法》第4條、《大氣污染防治法》第4條、《放射性污染防治法》第8條、《草原法》第8條、《水土保持法》第5、6、7條、《清潔生產(chǎn)促進法》第4、5條、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第5條，等等。這些規(guī)定至少可以表明這樣一個事實，即在我國的環(huán)境保護中，政府起著核心作用。這一點本不存在可病詬之處，但若把環(huán)境保護的全部希望都寄托于政府而忽視了其他社會力量(如社會團體、公民個人等)在環(huán)境保護中的作用，仍值得人們思考。

從理論上講，我國政府應(yīng)當能夠憑借其星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對各類環(huán)境危害行為的1監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時地保護環(huán)境公共利益。然而，事實并非如此。實踐證明，僅僅依靠政府環(huán)保部門、依靠行政手段“單打獨斗”，難以達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。2政府在環(huán)境保護中經(jīng)常表現(xiàn)出“失靈”現(xiàn)象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限。政府通過對公共物品的管理而維護公共利益，其前提是政府的決策是正確的。但人的認識能力的有限性決定了政府的理性也是有限的，其決策未必符合社會公共利益。而且，由于政府的宏觀決策往往影響巨大，其失誤造成的社會損失也就相當大。以至于“現(xiàn)在眾多的政府行為對廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會造成河流兩岸

3的大規(guī)模的生態(tài)破壞，核電站的建設(shè)會造成不可預(yù)料的環(huán)境影響。”此外，政府作為獨立的主體，其工作人員作為有“理性”的個人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其決策也未必與之相符合。其次，政府中立的有限性。政府是由各部門、機構(gòu)所組成的聯(lián)合體，各部門、機構(gòu)都有一定的權(quán)力及利益，而環(huán)境作為利益的客體是多元性的。掌握環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)力的國家機關(guān)一方面承擔執(zhí)行環(huán)境法的公共職能，同時也作為獨立的利益主體而存在，環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行過程就表現(xiàn)為執(zhí)法機關(guān)的利益衡量過程。法定的義務(wù)主體總是在尋求一切途徑免于承擔義務(wù)和責任，而執(zhí)法機構(gòu)最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是見機行事。政府在執(zhí)行環(huán)境法中的不作為，在決策中忽視環(huán)境影響行為的背后，有著強有力的經(jīng)濟利益、政治利益的支撐。從政治影響看，政府及其環(huán)境管制機構(gòu)會屈從于彼政府機構(gòu)，甚至是被管制的排污企業(yè)的持續(xù)壓力，結(jié)果就是“機構(gòu)俘獲”。因為在環(huán)保執(zhí)法機關(guān)與環(huán)保義務(wù)人的博奕中，除了執(zhí)法技術(shù)方面的問題外，具體的執(zhí)法機構(gòu)還需對上級政府負責，在我國，上級政府往往也同時是執(zhí)法機關(guān)，掌握有最終的決定權(quán)。在這種情況下，12 胡小紅：《現(xiàn)代民法、現(xiàn)代行政法及社會法三者關(guān)系簡釋》，《河北法學(xué)》2000年第1期?！吨鉀Q危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出問題——2007年環(huán)保工作展望之一》，《中國環(huán)境報》，2007-1-24。3 汪勁、田秦《綠色正義——環(huán)境的法律保護》，廣州出版社2000年版，第205頁。利益衡量可能就會發(fā)生變化，由于政府機關(guān)掌握著巨大的行政權(quán)力，環(huán)境法中的義務(wù)人很容易成為利益衡量中的贏家，整個的執(zhí)法過程容易演變?yōu)闄?quán)力的交易，出現(xiàn)執(zhí)法主體和守法主體普遍違法的現(xiàn)象。環(huán)境法就很可能成為擺設(shè)，成為沒有約束力的“軟法”，“尋租”現(xiàn)象也借由具有壟斷性質(zhì)的行政權(quán)而滋生。如，根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，環(huán)境保護行政部門在對污染嚴重的企業(yè)實施“限期治理”的措施時，還有賴于有關(guān)政府的最后決定，其自身并沒有對污染企業(yè)進行關(guān)、停、轉(zhuǎn)、并的權(quán)利。而政府的利益目標往往多元化，不僅要保護環(huán)境，更重要的還是把注意力集中在經(jīng)濟發(fā)展上，由此造成環(huán)境保護工作在實踐中經(jīng)常被架空，達不到環(huán)境保護的目的。除非已經(jīng)造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，并引起社會的廣泛關(guān)注以及民眾抗議。最后，政府組織成本的高昂。與市場交易成本由私人承擔而趨于節(jié)約不同，政府組織成本由政府負擔，對于工作人員來說可能就是一種收益，為了防止工作人員“收益最大化”傾向，則需要進行監(jiān)督，因此造成政府行為的程式性、機械性、網(wǎng)絡(luò)性，不僅使組織成本高昂，而且缺乏靈活性。并且，環(huán)境問題的絕對規(guī)模和對有限的政府資源需求的增加的矛盾，環(huán)境資源以及人類與環(huán)境資源相關(guān)活動的多樣性、復(fù)雜性、隨機性、偶然性，使政府對環(huán)境污染和環(huán)境破壞反應(yīng)遲緩，也造成了管理成本的高昂。正是由于政府自身存在的這些局限性，致使如果僅僅依靠政府的力量去實現(xiàn)環(huán)境保護的目標是非常困難的。

二、我國現(xiàn)行的民事、行政訴訟制度不足以有效保護環(huán)境公益

對于民事訴訟而言，要使遭受損害的公眾環(huán)境利益得到有效的補償而進行訴訟，首先遇到的一個不利因素就是訴訟原告的問題。在民事訴訟中,要求原告必須是案件的直接利害關(guān)系人, 直接利害關(guān)系人之外的人不能成為案件的當事人, 也就是說任何人不得對與自己無關(guān)的人身與財產(chǎn)利益主張權(quán)利。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定了起訴必須符合的條件, 首要的一條便是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。因自己權(quán)利受到侵犯或與他人發(fā)生爭議而提起訴訟的人及其相對方, 才是直接的利害關(guān)系人。對于因環(huán)境損害遭受人身財產(chǎn)利益之損害而提起訴訟來說，其中的每一個受害者都可以作為原告，這一點是毫無疑問的。但問題在于，除了這些受害者可以作為原告之外，其他組織或社會團體能否作為原告而提起訴訟，以幫助這些受害者？因為在環(huán)境損害而造成公眾人身財產(chǎn)利益損失的情況下，致害者一般都是在政治、經(jīng)濟等社會地位上的強者，占有較多的社會資源，擁有較強的社會影響力，甚至能夠左右政府的態(tài)度，影響法院的裁判。而受害者都是廣大民眾，與致害者相比，屬于社會上的弱勢群體，社會地位具有明顯的不平等性。在這種情況下，如果僅僅依靠廣大的受害者自己去起訴，很難使其遭受的損害得到補救。

原告的弱勢地位與現(xiàn)行法律對損害因果關(guān)系的確定以及證明責任的分配密切相連，進一步阻礙了通過訴訟途徑對環(huán)境眾益的保護。依民事訴訟法所規(guī)定的一般舉證責任分配原則，當受害人提出損害賠償請求時，必須就法律所規(guī)定的有關(guān)請求損害賠償之要件加以證明，其中包括有關(guān)加害行為與損害結(jié)果間因果關(guān)系存在的舉證。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)原理，世界是普遍聯(lián)系的，聯(lián)系是事物本身所具有的本質(zhì)的必然的關(guān)系，任何現(xiàn)象的出現(xiàn)都不是孤立的而一定有其產(chǎn)生的原因。在探討具體事物之間的關(guān)系時，必須把它們從普遍的聯(lián)系中抽出來，孤立地考察他們，在這里不斷更替的運動就顯現(xiàn)出來，一個為原因, 一個為結(jié)果。將該哲學(xué)原理導(dǎo)入法律則意味著只有當行為人的行為與損害結(jié)果之間存在客觀、必然的聯(lián)系時才具有法律上的證明力，如果行為與結(jié)果之間是外在、偶然的聯(lián)系時則不認為存在因果關(guān)系，這實際上就是傳統(tǒng)民法理論強調(diào)損害行為與損害結(jié)果之間存在客觀、必然的因果關(guān)系。但在環(huán)境公益損害賠償訴訟中，致害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系認定是相當困難的。首先，環(huán)境損害發(fā)生的原因在大多數(shù)情況下較為復(fù)雜。造成損害的原因復(fù)雜多樣，同一危害后果可能不是由某個單一的加害行為而是由若干行為共同引起的，這對于個體來說很難確定危害結(jié)果發(fā)生的因素。并且，污染物輾轉(zhuǎn)進入生態(tài)系統(tǒng)而發(fā)生諸如毒理與病理轉(zhuǎn)化、擴散、吸收等物理、化學(xué)或生物反應(yīng)的過程復(fù)雜，在認定時易致偏差。況且根據(jù)現(xiàn)有的科技水平難以對有害物質(zhì)的影響方式及其危害性有一個正確而全面的認識，某物質(zhì)今天未發(fā)現(xiàn)是有害的，明天可能就被測定為有害物質(zhì)。其次，環(huán)境損害后果發(fā)生的長期性和反復(fù)性。污染物由廠礦企業(yè)進入自然環(huán)境后與各環(huán)境要素之間以及他們相互間發(fā)生物理、化學(xué)和生物的反應(yīng)，通常使致害行為的實施與損害結(jié)果的發(fā)生在時間上間隔較長，在空間上相隔遙遠，使因果關(guān)系表現(xiàn)得十分隱蔽和不緊密。但是這種潛伏一旦爆發(fā)，則勢必在各種生物體上反復(fù)出現(xiàn)，危害相當大。最后，環(huán)境損害查證的艱巨性。由于大多數(shù)環(huán)境損害的潛伏期較長，一旦發(fā)生損害，往往因歷時久遠、證據(jù)滅失而使因果關(guān)系的證明相當困難。一方面需要查找眾多可能致害的原因，另一方面需要對眾多的原因進行排查，以確定因果關(guān)系。這就需要相關(guān)的科技知識和儀器設(shè)備，不僅原告難以查明，而且目前環(huán)保、司法部門在相關(guān)方面也存在一定的局限性。但法律上的因果關(guān)系不是演繹式地推導(dǎo)出某個公式，獲得某個法則，而是為一定目的，解決一定的問題，客觀、公正地確定責任的歸屬和責任的范圍。若以哲學(xué)上之因果聯(lián) 系代替法律上之因果關(guān)系，在司法實踐中必然造成許多無辜受害人得不到法律保護，違反法律基本精神和社會公平正義觀念。針對這些情況，國外采取因果關(guān)系推定原則，即因果關(guān)系存在與否的舉證，無須以嚴格的科學(xué)方法，只要達到一定可能性程度即可推定致害行為與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系，若致害人否認，則應(yīng)證明其污染破壞行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系。并先后創(chuàng)立了優(yōu)勢證據(jù)說、事實推定說、疫學(xué)因果關(guān)系說、間接反證說等方法學(xué)說，旨在減輕原告的舉證負擔，加重被告的舉證責任，從而提高原告請求損害賠償?shù)某晒β省?而這些還沒有得到我國相關(guān)法律的確認。

在舉證責任方面，我國《民事訴訟法》第64條第1款規(guī)定：“當事人對自己提出的主張有責任提供證據(jù)?！笔紫?，當事人對自己的主張，負有提供證據(jù)的責任；其次，當事人應(yīng)當以證據(jù)為依據(jù)，證明自己所述事實的真實性；最后，當事人不能提出證據(jù)或提供證據(jù)不足，而使其主張的真實性無法得到證明時，裁判可能對其不利。對于舉證責任的分配，“誰主張，誰舉證”的原則早已成為我國各級司法機關(guān)的共識。法律確立舉證責任分配法則的目的在于使雙方當事人負擔均衡以求公平和有利于訴訟?？墒?，在某些特殊情況下，如果按照一般原則分擔舉證責任就違背了以上宗旨，法律就應(yīng)該對其做變通的規(guī)定。變通規(guī)定已經(jīng)成為世界各國舉證責任分擔的趨勢，其中之一，在理論上被稱為“舉證責任倒置”。1992年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《適用意見》）第74條規(guī)定：“在訴訟中，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據(jù)。但在下列侵權(quán)訴訟中，對原告提出的侵權(quán)事實，被告否認的，由被告負責舉證：??(3)因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟；??”2002年《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)解釋》）第4條規(guī)定：“下列侵權(quán)訴訟，按照以下規(guī)定承擔舉證責任：??

（三）因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔舉證責任；??”與《適用意見》相比，《證據(jù)解釋》不再是籠統(tǒng)地規(guī)定“對原告提出的侵權(quán)事實，被告否認的，由被告負責舉證”，而是對環(huán)境污染特殊侵權(quán)訴訟就其所要倒置的要件事實分別作出了不同的規(guī)定，強化了它的可操作性。但是，由于污染與環(huán)境公益的損害之間存在因果復(fù)雜性，而正是這種復(fù)雜性恰恰可以使致害者比較容易否認自己的污染行為與廣大民眾的人身財產(chǎn)利益損失之間具有因果關(guān)系，為致害者逃脫責任提供了機會。并且，實行舉證責任倒置并不意味著原告將一切舉證責任都轉(zhuǎn)移給被告方即致害者，自己不承擔任何舉證責任，而是只轉(zhuǎn)移依據(jù)傳統(tǒng)的證明責任原則本應(yīng)由原告承擔的部分證明責任，原告仍然承擔初步的證明責任。所以，舉證責任的倒置仍需要因果關(guān)系證明的改進與之相配合，否則，也不能實現(xiàn)對環(huán)境眾益的有效保護。

除此之外，我國現(xiàn)行法律有關(guān)訴訟時效的規(guī)定，也不利于環(huán)境眾益的保護。我國對與環(huán)境有關(guān)的民事訴訟時效期間的規(guī)定主要體現(xiàn)在《民事通則》第135條(“??訴訟時效期間為兩年, 法律另有規(guī)定的除外”)、第137 條(“??權(quán)利被侵害之日起超過20年的, 人民法院不予保護”)以及《環(huán)境保護法》第42 條(“因環(huán)境損害賠償提起訴訟的時效期間為3 年??”)。根據(jù)《民法通則》第137條和《環(huán)境保護法》第42條的規(guī)定，訴訟時效應(yīng)該“從權(quán)利人知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起算”，即“從當事人知道或者應(yīng)當知道受到污染損害時起算”。權(quán)利人能行使其請求權(quán)須具備兩個條件：一是客觀上權(quán)利受到侵害；二是主觀上權(quán)利人知道或應(yīng)當知道權(quán)利被侵害的事實。而對于環(huán)境損害行為，由于環(huán)境損害過程的復(fù)雜性，使得在有些環(huán)境損害賠償案件中，即使損害已經(jīng)發(fā)生，也可能沒有人能夠認識到。即使后來認識到自己遭受損害的事實，也知道該損害是由環(huán)境污染引起的，但此時仍有可能因無法確定致害人而無法提起損害賠償訴訟。如果按照傳統(tǒng)的訴訟時效理論，此時環(huán)境損害訴訟時效期間就已經(jīng)開始計算，顯然對受害人不利。我國現(xiàn)行環(huán)境法訴訟時效期間起算點的設(shè)計，并未能反映出環(huán)境損害過程的復(fù)雜性這一特點。并且，20年的長期訴訟時效期間是從權(quán)利遭受侵害之日起算，不以原告方是否知道遭受損害為前提。而且，這20年的長期訴訟時效連續(xù)計算且不中斷，也不可延長。這對傳統(tǒng)民事侵權(quán)行為來說也許是合適的。如果把20年作為環(huán)境損害賠償案件的最長訴訟時效，可能就會出現(xiàn)明顯不公正的結(jié)果。我們知道，有些因環(huán)境污染而造成的環(huán)境公益損害，具有隱蔽性和潛伏性。在損害初期也許無人知曉，等到損害癥狀陸續(xù)出現(xiàn)并明顯化時，才能引起人們的注意。此時，從環(huán)境公益被侵害到發(fā)現(xiàn)損害事實并確定致害人之間，往往會超過20年。

對于行政訴訟而言，由于其是針對行政主體的具體行政為而提起的訴訟，對于因環(huán)境損害而導(dǎo)致公眾環(huán)境利益的損失而提起的行政訴訟來說，應(yīng)該具備行政主體的具體行政行為損壞環(huán)境進而損害廣大民眾的人身財產(chǎn)利益這一前提條件。但行政主體本身并不具有直接損害環(huán)境的能力，其本身 1 陳泉生：《環(huán)境法學(xué)基本理論》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2004年版，第488—500頁。并不進行工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)以及自然改造活動，其行使的是管理職能，其對環(huán)境的破壞主要是通過積極或怠于履行管理職責并借助第三方主體（如企業(yè)）的直接環(huán)境利用活動所造成。由于第三方主體并不具有法律上行政主體的職能，其所直接造成的公眾人身財產(chǎn)利益的損害不能采取行政賠償?shù)耐緩郊右跃葷?。所以，在現(xiàn)有的司法體制中，對因環(huán)境損害而導(dǎo)致的公眾人身財產(chǎn)利益損失的賠償不存在行政訴訟。

如果通過行政訴訟來保護公眾環(huán)境利益，那就只能是要求相關(guān)行政主體撤銷其具體行政行為或要求其履行相關(guān)的管理職責。在這種情況下，對于人身與財產(chǎn)權(quán)利遭受損害的社會公眾來說，比提起民事訴訟的情況更為復(fù)雜和艱難。僅就從具體行政行為到公眾環(huán)境利益的損害這一過程而言，中間就參與了兩種因素，即直接破壞環(huán)境的第三方主體和環(huán)境本身遭受損害的事實。民事訴訟在保護公眾環(huán)境利益中的困境，在行政訴訟中同樣存在，并有過之而無不及。行政訴訟的原告資格在法律用語上雖然經(jīng)過變革，從1989年《行政訴訟法》第2條規(guī)定的其“合法權(quán)益”遭受侵害的公民、法人和其他組織，到2000年3月實施的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定的與具體行政行為有“法律上利害關(guān)系”的公民、法人或者其他組織，但其對行政訴訟原告資格要求的含義并沒有改變，只有其法律權(quán)利遭受侵害的公民、法人和其他組織才能作為原告提起行政訴訟。此種原告的弱勢地位明顯可見。對于因果關(guān)系的證明而言，由于從具體行政行為到公眾環(huán)境利益的損害后果之間存在更為復(fù)雜的因素，行政訴訟的因果關(guān)系比民事訴訟中更難加以證明。并且，在我國的行政訴訟法中，只要求作為被告的行政主體對其行政行為的合法性負有證明責任，至于行政主體的行政行為與原告的人身財產(chǎn)損害之間因果關(guān)系的證明及其舉證責任的負擔，則沒有明確規(guī)定。按照通常的理解，這一證明責任還是由原告負擔，這一條件更加大了行政訴訟的難度。對于行政訴訟中三個月的訴訟時效期間也幾乎使通過行政訴訟途徑來保護環(huán)境公益成為不可能。

正是由于我國現(xiàn)行的民事、行政訴訟途徑難以有效保護因環(huán)境損害而遭受損害的人身、財產(chǎn)利益，所以，在實踐中，絕大多數(shù)環(huán)境糾紛案件中的受害者寧愿尋求行政調(diào)解以及信訪途徑，甚至是非正當、非合法化的途徑，如暴力、集體抗議等，以期獲得救濟和保護。

如果對我國現(xiàn)行民事、行政訴訟制度的缺陷加以修正，雖然可以在一定程度上達到保護因環(huán)境損害而產(chǎn)生的廣大民眾的人身、財產(chǎn)利益損失，但其仍無法達到有效保護環(huán)境的目的，無法防止同樣的損害再次發(fā)生。

三、我國現(xiàn)行的訴訟制度在本質(zhì)上難以有效保護環(huán)境

我國現(xiàn)有的司法途徑也難以實現(xiàn)環(huán)境保護的目標，一方面是由于我國現(xiàn)有的民事、行政訴訟制度中存在不利于環(huán)境保護的諸多缺陷，另一方面，即使沒有前述缺陷，現(xiàn)行的訴訟制度在本質(zhì)上也難以實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。

環(huán)境公共利益是一種人類共同利益，其主體只能是全人類。而在環(huán)境利益遭受損害的現(xiàn)實中，其致害主體和受害主體都具有廣泛性，是所有的人。環(huán)境損害的至害人不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導(dǎo)致環(huán)境損害的發(fā)生。雖然在大多數(shù)情況下，環(huán)境損害都表現(xiàn)為由廣大的公司、企業(yè)及政府的環(huán)境行為直接造成，但這些環(huán)境行為的背后都隱藏著更廣泛個人的動因。個人的消費需求是企業(yè)生產(chǎn)的直接動因，政府組織開發(fā)利用資源的行動也是為了更好的滿足廣大人民的各種需求。只要生活在地球上，人們對自然就有永無止境的各種需求，與此同時也不停地影響自然的生態(tài)環(huán)境，影響的程度隨著人口的增多和科技的發(fā)展而日益加劇，最終超出自然環(huán)境本身的承載能力，造成環(huán)境損害。所以，正是由于所有人的需求及活動而造成了環(huán)境損害的發(fā)生，所有人都是環(huán)境損害的致害人。而環(huán)境損害對人類整體的生存構(gòu)成了確確實實的威脅，其所損害的是全體人類的環(huán)境利益。環(huán)境損害受害主體的人類整體性是生態(tài)環(huán)境本身

1的整體性與不可分性使然。“整個地球是一個大的封閉系統(tǒng)。”“環(huán)境的整體性不會因行政區(qū)劃的2改變而改變，不會因國界的變更而變更。” 局部的環(huán)境損害也許沒有讓我們緊迫的感覺到整個人類都是受害者，但是全球性環(huán)境危機的到來讓我們確確實實感受到我們每一個人都是環(huán)境損害的受害人。生態(tài)系統(tǒng)的整體性與不可分性把人類整體緊密地聯(lián)系在一起，無論我們能否感受到環(huán)境損害的發(fā)生，每一個環(huán)境損害都確確實實侵害了人類整體的環(huán)境利益。在這種“一切人”對“一切人”的損害中，致害人和受害人在很多情況下是不能夠被特定化的，臭氧層空洞以及酸雨對人類造成的 1 [美]V.F.韋斯科夫：《人類認識的自然界》，轉(zhuǎn)引自《環(huán)境法新視野》，呂忠梅著，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第4頁。2 徐祥民：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第33頁。損害就是最有力的證明。

而我國現(xiàn)有的民事和行政訴訟的提起都是建立在致害人與受害人明確特定的基礎(chǔ)之上的，所保護的是特定人的人身與財產(chǎn)利益，所制止和懲罰的是侵害人身、財產(chǎn)利益的特定行為的具體行為人。這就決定了我國現(xiàn)行訴訟法制度不能有效阻止環(huán)境侵害行為，從而達到保護環(huán)境的效果。

我國《民事訴訟法》第108條第1項規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@樣，有權(quán)提起訴訟的原告只能是受害者本人亦即實體權(quán)利關(guān)系人，而環(huán)境公益的一個重要特點就在于它是一種比較抽象的社會公共利益，任何單位和個人沒有專屬享用權(quán)，無法提起環(huán)境公益民事訴訟。不僅如此，由于遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。因此，難以確定一個直接、具體的受害者擔當原告。雖然《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴?！钡爸С帧币馕吨鐣F體的作用是輔助性的。一個得到環(huán)境行政機關(guān)行政許可的森林采伐行為危害區(qū)域的生態(tài)安全時，如果所有潛在的受害者在環(huán)境社會團體的支持下仍然不敢提起排除危害之訴，環(huán)境社會團體作用的局限性就表現(xiàn)出來了。

并且，民事訴訟的事后補救性質(zhì)與環(huán)境公益的價值不可衡量性及其損害后果難以恢復(fù)性甚至是不可逆轉(zhuǎn)性不相協(xié)調(diào)。在民事訴訟中，除了消除危險、排除妨害之訴以外，其余都是對損害后果的補償救濟。而消除危險、排除妨害之訴訟請求適用于對自己“專有物”的保護，無法適用于環(huán)境這一公共物品，也即環(huán)境公益。環(huán)境損害直接客體即環(huán)境利益的價值不可衡量性以及后果的難以恢復(fù)性，直接決定了保護環(huán)境只能走預(yù)防的道路，應(yīng)阻止環(huán)境損害的發(fā)生，而不能夠等到環(huán)境損害發(fā)生以后再進行救濟。環(huán)境利益是人類一切利益存在的的基礎(chǔ)和源泉，是人類生存、發(fā)展并走向文明的必不可少的根基，如果人類失去了環(huán)境利益，人類也就失去了立命之本，更不用提發(fā)展與文明了，其他所有的利益對人類也將失去任何意義，皮之不存，毛之焉附？人類也會處在崩潰與滅亡的邊緣。環(huán)境損害的內(nèi)容，無論是自然的資源價值損害、生態(tài)價值損害、精神價值損害還是生物多樣性的減少和喪失以及殘忍對待動物，1哪一項都無法用金錢來衡量，再多數(shù)量的金錢也無法表示人類環(huán)境利益的損害。很典型的例子就是全球臭氧層空洞的出現(xiàn)可以折算為多少數(shù)量的金錢？一個生物物種的滅失又能用多少金錢來表示？用金錢的數(shù)量去衡量人類環(huán)境利益的損失只是自欺欺人的一廂情愿罷了。并且，在正常的生態(tài)系統(tǒng)中，雖然能量的流動和物質(zhì)的循環(huán)連續(xù)不斷，但是在一定時期內(nèi)，生物與環(huán)境以及各種生物之間會保持著一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。也正是由于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部不斷的循環(huán)與流動，才能使得環(huán)境本身具有一定的張力去應(yīng)對和容納來自系統(tǒng)外部的各種影響，只要各種影響的合力不超過生態(tài)系統(tǒng)自身的張力，生態(tài)系統(tǒng)就能夠繼續(xù)經(jīng)過不斷的循環(huán)與流動而保持相對的穩(wěn)定狀態(tài)。否則，生態(tài)系統(tǒng)的相對穩(wěn)定狀態(tài)就會被打破，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)遭受破壞性改變，生態(tài)系統(tǒng)的各種功能急劇衰退，造成生態(tài)環(huán)境的損害。也正是由于生態(tài)系統(tǒng)自身具有應(yīng)對一定程度的外界影響的張力，才導(dǎo)致大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害都不是及時顯現(xiàn)的，而是經(jīng)由相當長時間的不斷積累和相當廣范圍的物質(zhì)循環(huán)與流動的積聚，才最終導(dǎo)致環(huán)境損害。再加上人類科學(xué)技術(shù)以及人類認識本身的局限性，有些環(huán)境損害已經(jīng)在某個局部發(fā)生但人們還不能及時發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致這種長時性和廣泛性更加明顯，使環(huán)境損害后果的顯現(xiàn)具有緩發(fā)性。但是環(huán)境損害后果一旦顯現(xiàn)，往往就難以消除和恢復(fù)，甚至是不可逆轉(zhuǎn)性的。如物種的滅失、臭氧層空洞的出現(xiàn)等都是不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境損害，重金屬造成的污染以及地下水的污染等也都是難以消除和恢復(fù)的。而事后補償?shù)木葷且該p害結(jié)果的存在為前提，要求被救濟的損害可以量化，并且最重要的是被救濟的損害可以通過補償救濟得以恢復(fù)到無害的程度。這些很明顯都與生態(tài)環(huán)境損害的無法量化性和難以恢復(fù)性、甚至不可逆轉(zhuǎn)性相矛盾。通過事后的補償救濟去保護生態(tài)環(huán)境，尤如緣木求魚，無果而終，最后只能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進一步惡化。

我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！爸苯永﹃P(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，“法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水等屬于典型的“共用”或“公有”的“財產(chǎn)”，河流屬于國家財產(chǎn)，任何單位和個人沒有專屬享用權(quán)。因此按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟?！董h(huán)境保護法》第6條規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄翱馗妗背税蛉嗣穹ㄔ禾崞鹈袷略V訟的方式之 1 徐祥民、鞏固：《環(huán)境損害中的損害及其防治探析》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2007年第6期。外，還包括向有關(guān)的國家機關(guān)告發(fā)一般違法與嚴重違法的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為，但是對于向哪一國家機關(guān)告發(fā)、采用何種控告方式等問題則沒有進一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環(huán)境立法加以解決?；诖耍滦拚摹端廴痉乐畏ā?、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》就明確地對環(huán)境行政控告權(quán)進行了闡述。如《水污染防治法》第5條規(guī)定:“因水污染危害直接受到損失的單位和個人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失。按照該規(guī)定，如果環(huán)境行政機關(guān)的非職權(quán)行為造成了環(huán)境損失或危險，侵犯了他人的環(huán)境權(quán)益及與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益，環(huán)境危害的訴訟救濟權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來行使；如果環(huán)境損失或危險是由環(huán)境行政機關(guān)的具體行政行為造成的，那么環(huán)境危害的訴訟救濟權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使。但是，這一規(guī)定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實質(zhì)性的損失，還包括視覺和精神感受等非實質(zhì)性的損失。那么人民法院能否受理非實質(zhì)性損害的環(huán)境行政訴訟案件呢? 我國的《行政訴訟法》和專門的環(huán)境立法都沒有做出規(guī)定。要解決這個問題必須先解決非實質(zhì)性損害的參照標準以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。由于這些問題目前沒有得到解決，各級法院均沒有受理這類案1件。但無論對這種“損失”作何種解釋，也無論它包括什么內(nèi)容，即使可以涵蓋非實質(zhì)性損失，則其前提條件就是環(huán)境本身已經(jīng)遭受了損害，環(huán)境公益的損害已成事實。在這種情況下再去提起任何類型的訴訟，包括行政訴訟，都有可能不能夠有效保護環(huán)境公益。

1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》第10條和2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第10條規(guī)定:“??建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為?！比绻鐣F體和與環(huán)境行政行為沒有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政壓力或經(jīng)濟原因不敢或不能提起環(huán)境行政訴訟，且環(huán)境行政管理機關(guān)及有關(guān)的職權(quán)機關(guān)也沒有糾正該違法行為時，危害或可能危害環(huán)境的行政行為就不可能得到有效的法律審查和控制。雖然我國已經(jīng)有社會團體支持民事起訴的法律規(guī)定，如《民事訴訟法》第15條規(guī)定:“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴。”但是對于社會團體支持行政起訴以及環(huán)境社會團體能否代表其成員提起環(huán)境行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。并且，《行政訴訟法》第12條第2項規(guī)定:“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟:??行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。”在市場化的進程中，地方行政機關(guān)為了本地或某些單位或個人的利益，制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令損害環(huán)境公益的現(xiàn)象不可能杜絕。

如果對我國現(xiàn)有的行政訴訟法律制度中不利于環(huán)境保護的部分進行修改，使其完全能夠滿足保護環(huán)境公益的需要，這樣雖然既可以在形式上保持行政訴訟法的統(tǒng)一完整性，而且在實質(zhì)上也達到了環(huán)境保護的目的。但是，這些完全為了保護環(huán)境公益的內(nèi)容，在實質(zhì)上已經(jīng)不是傳統(tǒng)行政訴訟法律制度的內(nèi)容了。雖然從最終意義上講，環(huán)境公益與個人的私益是相符合的，保護了環(huán)境公益就是對所有人利益的保護。但從目前的現(xiàn)實意義上來看，保護環(huán)境公益的行為大多都是與私人的經(jīng)濟利益相矛盾，要保護環(huán)境公益，就必須對個人的私益進行一定的限制，使其不與環(huán)境公益相沖突。傳統(tǒng)行政訴訟法的目的就是為了保護個人權(quán)利免受行政公權(quán)力的侵害，但如果把純粹為了護環(huán)境公益的行政訴訟納入到為了保護私人利益的傳統(tǒng)行政訴訟法中，由于二者的法律目的截然相反，難以保證傳統(tǒng)行政訴訟法律制度自身的協(xié)調(diào)一致性。法律的目的是法律價值的直接體現(xiàn)，是一部法律的總綱，法律的原則與條文都是圍繞著法律目的而進行展開并服務(wù)于法律目的，所以，在同一部法律中不可能存在兩個或兩個以上截然相反、相互矛盾的目的。并且，傳統(tǒng)的行政訴訟主要是通過對具體行政行為進行司法審查的方式保護個人利益。一方面是為了保護救濟因行政主體的具體行政行為而直接遭受人身、財產(chǎn)損害的公民、法人以及其他組織，另一方面，行政訴訟同時也發(fā)揮著權(quán)力制衡的作用，使司法權(quán)對具體行政行為進行審查。即使我們認為隨著我國法治水平的不斷提高，抽象行政行為最終會納入司法審查的范圍。但由于司法權(quán)本身的局限性，其不可能代替行政主體對復(fù)雜社會事務(wù)進行管理，這也就決定了無論行政訴訟的可訴對象是具體行政行為還是抽象行政行為，法院審查的只能是行政行為的合法性，對于違法的行政行為責令行政機關(guān)作出或法院自己作出補救措施，對于合法的行政行為，法院則無權(quán)干涉。而現(xiàn)實中，除了違法行政行為對環(huán)境公益造成損害外，許多造成環(huán)境損害的行政行為都沒有違反法律法規(guī)的規(guī)定，如大型水利工程的修建、核電站的建設(shè) 1 常紀文：《我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。等等。對此，保護個人利益的傳統(tǒng)行政訴訟制度無能為力。所以，傳統(tǒng)行政訴訟制度沒有足夠大的張力去容納為了保護環(huán)境公益而進行的行政訴訟，后者已經(jīng)屬于新的訴訟制度。同理，專門為了保護環(huán)境公益而進行的民事訴訟也應(yīng)屬于新的訴訟制度。這一點也可以從我國部分法院專設(shè)環(huán)境庭的體制改革嘗試中初見端倪。

盡管我國刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機關(guān)代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟。但是，由于環(huán)境犯罪的特殊性，適用現(xiàn)行刑事訴訟法在很多情況下難以有效地追究大量的侵害環(huán)境公益的犯罪行為?，F(xiàn)行刑事訴訟法的立案標準過于嚴格，可能會致使大量的污染環(huán)境或破壞環(huán)境的犯罪案件被法律排除在外。由于環(huán)境犯罪具有不同于普通刑事犯罪的諸多特質(zhì)，如潛在危險性、因果關(guān)系難以判斷、危害過程復(fù)雜等，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定確定環(huán)境犯罪案件的級別管轄，環(huán)境犯罪案件就有可能難以得到有效的追究。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，公訴案件的起訴權(quán)屬于人民檢察院，自訴案件由被害人提起，其它機關(guān)和個人都無權(quán)提起訴訟。環(huán)保機關(guān)不能直接提起訴訟，只能向公安、司法機關(guān)舉報，最終決定是否立案的卻是不具備專業(yè)知識的公安機關(guān)。就我國現(xiàn)行環(huán)境刑法的規(guī)定來看，大部分環(huán)境犯罪的追訴時效為10年，少數(shù)情況下為15年?，F(xiàn)行刑事訴訟法和刑法的規(guī)定可能會導(dǎo)致大量的環(huán)境污染犯罪得不到追究，因為污染環(huán)境的犯罪其危害結(jié)果具有長期潛伏性，其發(fā)案時間常常少則幾年，多則十幾年、二十幾年、幾十年。并且，我國現(xiàn)行刑事訴訟制度實行無罪推定原則，對于污染環(huán)境類環(huán)境刑事案件來講，這就有可能造成放縱犯罪的惡果。因為當企業(yè)在經(jīng)營過程中污染環(huán)境時，常常難以查清該企業(yè)究竟是利用何種生產(chǎn)方法危害環(huán)境的。我國《環(huán)境保護法》第43條和第45條分別規(guī)定了兩類環(huán)境刑事法律責任。其中第43條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，對直接責任人員追究刑事責任?！钡?5條規(guī)定：“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！迸c此類似的刑事責任在我國其他環(huán)境保護法律法規(guī)中也有規(guī)定，如：《海洋環(huán)境保護法》第91條和第94條、《大氣污染防治法》第61條和第65條、《水污染防治法》第57條和第58條、《固體廢物污染防治法》第72條和第73條、《噪聲污染防治法》第62條、《水土保持法》第40條，等等。這些規(guī)定與我國刑法的相關(guān)規(guī)定是一致的，都不是以保護生態(tài)環(huán)境的健康完整性、預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生為目的的一種刑事責任。污染者承擔刑事責任的條件是“造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果”這與我國刑法中的相關(guān)規(guī)定如出一轍，刑法中規(guī)定的有關(guān)環(huán)境資源犯罪絕大多數(shù)都以“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”、“國家重點保護的珍貴、瀕危野生動植物”、“情節(jié)嚴重”或“數(shù)量較大”為處罰標準。生態(tài)環(huán)境損害是生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)遭受破壞性改變，從而使生態(tài)系統(tǒng)的各種功能急劇衰退，某一局部的生態(tài)系統(tǒng)具有相對的獨立性和完整性，其完整性的改變會造成局部的生態(tài)環(huán)境損害，這種損害并不一定必然造成人身傷亡與財產(chǎn)損失，這種環(huán)境損害也不一定是因破壞國家保護的珍稀動植物而造成的，破壞情節(jié)不嚴重或破壞的數(shù)量較小也可以造成這種生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。所以，環(huán)境損害與是否造成人員傷亡和財產(chǎn)損失、與破壞對象是否為國家保護的珍稀動植物、與破壞情節(jié)是否嚴重和破壞的數(shù)量較大沒有必然的聯(lián)系。而上述的刑法規(guī)定表明：假如沒有“造成人身財產(chǎn)損害的嚴重后果”，即使“污染了環(huán)境”，造成了生態(tài)環(huán)境損害的后果，也未必適用刑罰手段，這顯然是為了保護人身和財產(chǎn)，而不是保護生態(tài)環(huán)境；假如沒有涉及“國家重點保護的珍貴、瀕危野生動植物”，即使“捕殺”等行為破壞了某一生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，也不一定構(gòu)成犯罪；假如沒有構(gòu)成“情節(jié)嚴重”或“數(shù)量較大”，即使造成某一特定生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也不一定構(gòu)成犯罪。所謂的“環(huán)境犯罪”，其真正保護的不是環(huán)境本身，如此規(guī)范也難以起到保護環(huán)境的作用。環(huán)境監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，導(dǎo)致環(huán)境污染損害時，其所獲得的懲罰性責任是行政處分，僅僅由于造成環(huán)境污染損害不一定構(gòu)成犯罪，是否構(gòu)成犯罪，需要根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定進行確認。我國《刑法》在“瀆職罪”中（即第408條）規(guī)定了“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員”的犯罪，但是這一犯罪的構(gòu)成要件是“發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”，所以，如果沒有“財產(chǎn)重大損失或人身傷亡的嚴重后果”，即使發(fā)生“環(huán)境污染事故”并造成環(huán)境損害的惡果，也不會對負責環(huán)境監(jiān)督管理的國家工作人員定罪。這就意味著按照環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，僅僅造成環(huán)境損害的而沒有人身傷亡或重大財產(chǎn)損失，環(huán)境監(jiān)督管理人員的失職是不會獲得刑事責任的懲罰，只能給與行政處分。這種刑事責任的規(guī)定，名義上保護生態(tài)環(huán)境，實際上保護的則是人身與財產(chǎn)利益，不能充當保護環(huán)境的有效武器。

由于刑事訴訟本來就是為了保護社會公共利益而進行的，其各項要件都是由法律直接規(guī)定的。要想通過刑事訴訟的途徑保護環(huán)境，只需要對我國現(xiàn)行的刑事法律以及刑事訴訟法律的有關(guān)規(guī)定加 以修改，從而體現(xiàn)保護環(huán)境公益的目的，這也是為了保護環(huán)境公益而進行的刑事訴訟所追求的目標。“環(huán)境公益刑事訴訟”實質(zhì)上就是一種語義重復(fù)，不是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的重點。環(huán)境公益訴訟制度主要體現(xiàn)在環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟上。

正是由于行政手段和現(xiàn)行司法手段難以有效保護環(huán)境，才導(dǎo)致我國的環(huán)境狀況不斷惡化，這一點從我國每年公布的《中國環(huán)境狀況公報》中可以得到比較有力的證明。經(jīng)過多年的環(huán)境保護和治理，直到2007年，我國的環(huán)境狀況仍很糟糕：1全國地表水污染依然嚴重，在197條河流407個斷面中，劣V類水質(zhì)的斷面比例為23.6%；全國近岸海域一、二類海水比例為62.8%，比上年下降4.9個百分點，三類為11.8%，上升3.8個百分點，四類、劣四類為25.4%，上升1.1個百分點；全國空氣質(zhì)量總體良好，但部分城市污染仍較嚴重，全國酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，但酸雨污染仍較嚴重；瀕危物種數(shù)量急劇上升，約有4000—5000種高等植物處于瀕?；蚴芡{狀態(tài)，占我國高等植物總數(shù)的15%—20%，高于世界平均水平；水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37.08%，耕地質(zhì)量退化趨勢加重，退化面積占耕地總面積的40%以上；農(nóng)村環(huán)境保護形勢依然嚴峻，生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態(tài)退化尚未得到有效遏制；等等。這些狀況進一步向我們證實了這樣一個事實，即僅僅依靠現(xiàn)有的行政及司法手段難以有效保護環(huán)境，從而扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢。要想保護環(huán)境，不僅要依靠政府的力量，還需要全社會的廣泛參與，不僅需要對環(huán)境損害后果進行救濟，更需要把環(huán)境損害消除在萌芽狀態(tài)，阻止其發(fā)生。這就需要有新的制度滿足這一要求，而環(huán)境公益訴訟制度正適合了這一要求，以保護環(huán)境為最終目的。

此外，在現(xiàn)行的環(huán)境糾紛處理途徑中還有一個不能不讓我們提起的途徑，那就是環(huán)境糾紛行政處理，雖然在一定程度上它能夠“以較少的成本是糾紛得以較好的解決”，“節(jié)約了訴訟成本和時間”，在客觀上也能起到靈活解決糾紛的社會功能，2但其也難以達到有效保護環(huán)境的目的。這一點可以從我國逐年上升的環(huán)境信訪案件數(shù)量上得到有力證明。我國2001—2006年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》公布的全國環(huán)境糾紛信訪總數(shù)如下：

這樣的數(shù)字至少可以給我們這樣一個結(jié)論性啟示，那就是環(huán)境糾紛的行政處理不能夠從根本上解決環(huán)境問題，從而保護環(huán)境，減少或阻止環(huán)境損害的再次發(fā)生。它只能夠暫時解決人們眼前的人身與財產(chǎn)利益沖突，而不能夠消解人身、財產(chǎn)利益沖突背后的更為根本的環(huán)境利益沖突。否則，就不會出現(xiàn)由于環(huán)境污染愈演愈烈而導(dǎo)致信訪案件逐年上升的現(xiàn)象。

第二節(jié) 環(huán)境公益訴訟制度具有獨特的環(huán)境公益保護功能

雖然有關(guān)國家在環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)定方面存在差異，但他們制定環(huán)境公益訴訟制度的目的是明確的，那就是為了有效的保護環(huán)境。正是由于這一環(huán)境保護的目的，決定著環(huán)境公益訴訟制度本身存在一些有利于環(huán)境保護的獨特措施。如：美國在環(huán)境保護法中確立了“公民訴訟”條款，公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。為了方便公民進行訴訟,各單行環(huán)境法規(guī)還規(guī)定了較完備的相關(guān)條款。為了減輕原告的訴訟費用負擔,鼓勵公眾對行政機關(guān)進行 12 《2007中國環(huán)境狀況公報》

徐祥民主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第565頁。監(jiān)督,《清潔空氣法》規(guī)定法院可決定訴訟費用(包括合理數(shù)額的律師費和專家作證費)由訴訟雙方的任一方承擔。美國環(huán)境法中的公民訴訟在性質(zhì)上屬于公益訴訟的一環(huán)。美國公益訴訟的原告資格從“法律上的權(quán)利者”擴展到“實際上的損害者”。最初法院拘泥于所謂“法律上的權(quán)利”原則，除非原告能積極證明其法律上保障的權(quán)利已經(jīng)或正遭侵害，否則欠缺原告適格。隨后，法院面對有關(guān)公益的爭執(zhí)日益增加，將“法律上的權(quán)利”放寬為“實際上的損害”,不以法律上保障的權(quán)利受侵害為條件。加拿大《環(huán)境保護法》規(guī)定公眾、個人都可以對環(huán)境違法行為提出調(diào)查請求,如果部長調(diào)查后未采取適當行動,可以對違法者提出屬于公益訴訟的環(huán)境保護訴訟,要求法院判令停止損害；因環(huán)境違法行為遭受人身財產(chǎn)損害的,則可以通過民事訴訟要求損害賠償。加拿大的安大略省的《環(huán)境權(quán)利法案》（EBR）在此方面走在前列。它確立了寬松的起訴資格，每個人都有權(quán)因他人有破壞公共資源的行為或者是個人或他們的財產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境破壞的公共妨害行為的影響時而起訴他，起訴資格沒有必須受到某種直接損失的限制。EBR通過很多途徑給公眾起訴的機會。任何兩個安大略省居民如果認為某人的行為違反了EBR的有關(guān)規(guī)定，則可要求有關(guān)部門展開調(diào)查。如果該調(diào)查申請是正當?shù)?，有關(guān)部門在調(diào)查后會站在此人的立場上提出訴訟。當某人違法行事導(dǎo)致公共資源遭受破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提起訴訟。EBR還提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴重危害的環(huán)境違法行為。

環(huán)境公益訴訟制度的獨特措施正彰顯了其在環(huán)境保護方面的獨特功能，能夠?qū)Ω鞣N環(huán)境損害行為及早發(fā)現(xiàn)并及時制止，把環(huán)境損害消除在萌芽狀態(tài)。首先，環(huán)境公益訴訟有助于實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，糾正和預(yù)防政府在環(huán)境保護中的“失靈”現(xiàn)象。上文我們已經(jīng)論述，政府由于自身的人力有限、理性有限以及監(jiān)督不力等原因造成了政府在環(huán)境保護中的“失靈”現(xiàn)象，對此，環(huán)境公益訴訟制度可以有力地加以預(yù)防和控制。一方面，環(huán)境公益訴訟主要是針對政府的環(huán)境行為而進行的。無論是政府的抽象行政行為還是具體行政行為，只要其違反了法律的相關(guān)規(guī)定，并可能對環(huán)境造成損害，而無論其是否已經(jīng)給環(huán)境造成損害，都可以作為環(huán)境公益訴訟的對象訴請法院對此加以司法審查。這樣，就可以促使政府機關(guān)依法行政，積極對待自己的法定職責，從而有效地預(yù)防和制止環(huán)境侵害行為。在我國“環(huán)?？空钡那樾蜗拢藗兞?xí)慣上認為只要解決了政府機關(guān)的不作為問題，環(huán)境保護難題就會迎刃而解，其實對環(huán)境利益影響更深遠涉及面更廣的往往是國家機關(guān)的作為。眾多的政府行為對廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，需要對政府的環(huán)境行為進行更為廣泛的司法審查，以有效保護環(huán)境。另一方面，環(huán)境公益訴訟制度可以充分發(fā)揮廣大社會公眾的監(jiān)督作用?？梢蕴崞瓠h(huán)境公益訴訟的原告主體一般都很廣泛，這樣廣泛的社會主體可以有效監(jiān)督各種類型的社會主體的環(huán)境違法行為。環(huán)境污染或環(huán)境破壞行為所引起的損害具有特殊性，可能引起對環(huán)境的損害和對人的損害的雙重后果，而對人的損害是通過環(huán)境媒介產(chǎn)生的。環(huán)境作為一種典型的公共物品，與每個人的利益都密切相關(guān)，從理論上講，只要有導(dǎo)致環(huán)境公益發(fā)生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟，對其加以制止。

其次，環(huán)境公益訴訟不僅可以像傳統(tǒng)訴訟制度一樣對環(huán)境損害加以補救，更重要的是其能夠?qū)Νh(huán)境損害加以有效的預(yù)防，以實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。一方面，在環(huán)境公益訴訟中，原告的請求，不是要求被告對所受損害的簡單的金錢賠償或恢復(fù)原狀，而是要求其采取有效措施防范環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，避免或減輕損害的出現(xiàn)和擴大；甚至要求國家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模，禁止從事?lián)p害環(huán)境的生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)等活動。也就是說，環(huán)境公益訴訟的請求內(nèi)容已經(jīng)不僅針對過去已發(fā)生的事件采取救濟措施，還具有指向未來、防止或減輕環(huán)境公益損害結(jié)果發(fā)生的意義。因而提起環(huán)境公益訴訟的請求更重要的就是禁止令狀、停止侵害及排除妨礙和宣告性判決，而非損害賠償。另一方面，與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有環(huán)境損害的后果發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有環(huán)境公益損害的潛在可能，亦可提起訴訟，要求違法行為人承擔相應(yīng)的法律責任。這樣就可以把環(huán)境違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，防止環(huán)境損害后果的發(fā)生，從而有效地保護環(huán)境。

再次，環(huán)境公益訴訟可以促進或形成環(huán)境保護政策。環(huán)境公益訴訟中，對立的利害關(guān)系具有公共性，當事人的主張體現(xiàn)的是整體性和普遍性利益，因此其波及的范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)?；奶攸c。原告的請求不是要對原告進行金錢賠償，而是要求停止某種對環(huán)境造成威脅的行為，甚至是要求通過法院的禁止令或宣告性判決來影響和改變環(huán)境公共政策。其裁判效力不僅直接拘束本案的訴訟當事人，而且對未參加訴訟的一般公眾也產(chǎn)生拘束力和引導(dǎo)力，其他公民或團體不得以同樣的理由再次提起訴訟。正是這種裁決的擴張效力，環(huán)境公益訴訟起著形成或促進環(huán)境保護公共政策的作用。

最后，環(huán)境公益訴訟為公眾參與環(huán)境保護提供重要途徑。環(huán)境保護目標的實現(xiàn)離不開社會公眾的廣泛參與，這一點已經(jīng)為世界各國的環(huán)境保護實踐證明。隨著民主法治進程的加快，公民的參政 意識和對國家機關(guān)的監(jiān)督意識都日益增強，人們逐步認識到，國家公權(quán)力來源于公民權(quán)利并且國家公權(quán)的運行是為實現(xiàn)公民權(quán)利服務(wù)的。同時法律由個人主義的權(quán)利本位觀開始向社會本位觀轉(zhuǎn)變。這種權(quán)利本位觀的轉(zhuǎn)變要求國家在管理社會公共利益的同時，賦予公民向國家請求保護其各種社會利益的權(quán)利。而環(huán)境公益訴訟則是社會公眾參與環(huán)境事務(wù)的一種重要方式，因為相對于其他參與方式而言，司法訴訟是最直接、最有效的方式，也是最終的解決手段。并且環(huán)境公益訴訟從制度上強化了對環(huán)境公益的保護。我國一直將國家作為環(huán)境保護的重要主體，國家采取必要的權(quán)力和手段以實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護。然而，現(xiàn)代社會日益復(fù)雜，政府的管理有可能忽視環(huán)境保護，并且一些環(huán)境侵害行為不具有違法性，政府在做出利益衡量時，很有可能為了發(fā)展經(jīng)濟而犧牲環(huán)境，從而直接損害環(huán)境公益。因此，為了保證環(huán)境公益目標的實現(xiàn)，必須發(fā)動社會公眾的力量以彌補和制約國家權(quán)力，通過社會公眾提起環(huán)境公益訴訟以最大化地實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護。

此外，環(huán)境公益訴訟制度也有利于對廣大民眾人身、財產(chǎn)利益的有效保護。最明顯之處就是通過對原告主體資格的擴大來增強原告的地位，促使雙方主體地位的平等化。并且，還通過對舉證責任與證明責任的重新分配、訴訟時效期間的延長等制度，以加大對公眾環(huán)境利益的保護力度。

第三節(jié) 我國現(xiàn)實中已有為環(huán)境公益進行訴、審的基礎(chǔ)和需求

過去在我國高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，“國家至上，大公無私”是國人的最高價值取向，公民的個人利益和社會利益被大一統(tǒng)的國家利益所淡化以至于被消解，作為群體利益代表的社會團體的功能萎縮，其社會權(quán)力的潛能遠未充分發(fā)揮出來。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我們有必要更新觀念，對社會利益的概念進行機制性重塑。賦予社會利益以新的內(nèi)涵，需要我們摒棄傳統(tǒng)的國家優(yōu)位的法理念，從而轉(zhuǎn)向社會優(yōu)位理念。中國30 年來的改革開放已開始動搖國家權(quán)力一統(tǒng)天下的局面，在國家與社會一體化的格局轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會互動互補的時代，出現(xiàn)了極其多樣化的利益群體，以及代表他們利益的社會團體，遍布社會的各種民間組織與非政府組織，其擁有的大小不等的社會權(quán)力的影響力與支配力也無處不在。允許這些團體根據(jù)法律提起維護公益的訴訟，與當代權(quán)利多元化和社會化趨勢正相契合。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，公民的環(huán)境法律意識也在不斷提高，人們不再僅僅滿足于物質(zhì)生活的富足，也在逐步要求生存環(huán)境質(zhì)量的提高。公民法律意識的提高作為法律發(fā)展的外部動力，也在積極推動著法律往更加完善的方向發(fā)展。隨著公民環(huán)境法律意識的提高，眾多的環(huán)保團體建立并發(fā)展起來，比較著名的有中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會、中國野生動物保護協(xié)會、中國可持續(xù)發(fā)展研究會、中華環(huán)?；饡?、自然之友等。通過這些團體，公眾可以更全面、更有效地參與管理環(huán)境事務(wù)。這些團體將一定范圍內(nèi)個人的力量聚合起來，并與公民個體一起奠定了環(huán)境公益訴訟的群眾基礎(chǔ)。賦予公民及環(huán)保團體訴訟的權(quán)利以維護環(huán)境公益是我國的現(xiàn)實所需。

首先，公眾環(huán)境法律意識的提高為實行環(huán)境公益訴訟提供了堅實的社會基礎(chǔ)，環(huán)境公益訴訟制度也是公眾環(huán)境法律意識表達的必要途徑。公眾的環(huán)境法律意識是環(huán)境法律制度的深厚土壤和根基，對于環(huán)境與資源的保護起著至關(guān)重要的作用。如果欠缺這一沃土和根基，環(huán)境法律制度不過是徒具法律形式的外殼，勢必缺乏深厚的社會基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟需要廣大公眾的參與，這就要求他們要有較高的環(huán)境保護意識，這樣才能有效地參與到環(huán)境保護當中來。隨著政府環(huán)保宣傳的堅持和普及，民間環(huán)保團體不斷發(fā)展，公眾的環(huán)保意識得到前所未有的提高，這些都為環(huán)境公益訴訟制度的推行創(chuàng)造了良好的條件。

2001年，由中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會主辦、聯(lián)合利華（中國）有限公司協(xié)辦、北京大學(xué)中國國情研究中心設(shè)計完成的“聯(lián)合利華杯公眾環(huán)境意識調(diào)查”結(jié)果顯示，我國公眾具有很高的整體環(huán)境意識，并熱衷于參與環(huán)?；顒?。在回答“當前世界面臨的最重要問題”時，65％的被調(diào)查者認為環(huán)境污染問題最重要。在對環(huán)境的關(guān)注程度上，男性高于女性；年輕人，尤其是在校學(xué)生高于其他年齡層；城市居民高于農(nóng)村居民。調(diào)查還顯示，人們對直接影響自己生活的環(huán)境污染問題最為關(guān)注，而對遠離自己生活的生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注不夠。城市居民最關(guān)注空氣、噪音以及工業(yè)污染，而農(nóng)村居民則更關(guān)注水污染、土壤污染以及生物多樣性的減少。大多數(shù)的被調(diào)查者認為，解決中國的環(huán)境問題，最重要的是加強環(huán)保執(zhí)法力度和強化環(huán)保教育。在詢問被調(diào)查者“誰在保護環(huán)境方面起最重要的作用”時，回答依次是公民個人、地方政府、中央政府、企業(yè)和民間環(huán)保組織。這表明相當一部分被調(diào)查者的環(huán)境意識具有較強的自主性，對政府的依賴性逐漸淡化，這對于公眾自覺提高環(huán)境意

1識和自覺參與環(huán)?；顒泳哂兄匾囊饬x。

2006年初，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所受國家環(huán)境保護總局的委托開展了“全國城市公眾環(huán)境 1 《光明日報》2001年5月27日。意識調(diào)查”。調(diào)查采用社會學(xué)和心理學(xué)研究方法，依據(jù)隨機抽樣，在全國7個省、市、自治區(qū)和直轄市共進行1000余份問卷調(diào)查，調(diào)查對象有政府機構(gòu)人員、城鄉(xiāng)居民、非政府環(huán)保組織人士和新聞媒體工作人員。調(diào)查內(nèi)容涉及基礎(chǔ)資料、環(huán)保知識、環(huán)保習(xí)慣、環(huán)保價值、環(huán)保意識和環(huán)保評價。從調(diào)查結(jié)論可以看出，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民生活水平和生活品質(zhì)得到提高，人們的環(huán)境保護意識也不斷增強，國家出臺了環(huán)境保護的法律法規(guī)，新聞媒體加強了環(huán)境保護的宣傳力度，各級教育機構(gòu)強化了環(huán)保教育內(nèi)容，社會各界發(fā)揮了環(huán)保的監(jiān)督作用，環(huán)境保護得到社會各界的重視。現(xiàn)在公民、社會團體、政府運用法律來解決與環(huán)境有關(guān)的新問題的自覺性己經(jīng)明顯提高了，一些普通公民對環(huán)境公益特別關(guān)注，而且還在體制層面提出了對建立環(huán)境公益訴訟的意見，引起了很多部門對環(huán)境公益訴訟的關(guān)注，這些都說明公民的環(huán)境意識和法律意識已經(jīng)上升到新的臺階。

據(jù)新華網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在2008年全國“兩會”召開之際，我國公眾的環(huán)境意識有了明顯提高，積極主動參與環(huán)保成為眾多網(wǎng)民的心聲。回顧以往的“兩會”民聲調(diào)查，環(huán)境保護并不總是百姓關(guān)注的熱點話題。隨著2006年“十一五”節(jié)能減排約束性目標的提出，公眾對環(huán)境保護和節(jié)能減排的關(guān)注日益升溫。新華網(wǎng)2008年“兩會”調(diào)查的網(wǎng)友投票結(jié)果顯示，16項需要“兩會”重點討論解決的工作中，環(huán)境保護位列第七。在新華網(wǎng)2007年“兩會”專門針對環(huán)保問題的系列調(diào)查中，在“哪些措施對于治理環(huán)境污染和防止能源浪費最有效”4個選項中，有近50％的網(wǎng)民選擇了“完善立法，加大執(zhí)法力度，賦予環(huán)保主管部門更多實權(quán)，集中打擊環(huán)境違法行為”，排在第一位。在“誰應(yīng)當在今后的環(huán)保工作中擔負更多的責任”的4個選項中，近65％的網(wǎng)民選擇了“地方政府和地方環(huán)保部門”，排在第一位。在新華網(wǎng)2008年“兩會”關(guān)于環(huán)境問題的調(diào)查中，對于“應(yīng)采取哪些措施保護我們的環(huán)境”的提問，選項“倡導(dǎo)全民環(huán)境觀念”的投票率超過“政府加大環(huán)保投

1入”，位列7個選項中的第四位。

公眾環(huán)境法律意識的提高伴隨著不斷有環(huán)境公益訴訟案件被提起，如：2000年青島市民告青島市規(guī)劃局案；2001年施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局案；2002年陳法慶告杭州市余杭區(qū)環(huán)保局行政不作為案；2003年金奎喜狀告杭州市規(guī)劃局案；2005年陳岳琴律師與北京市園林局就華清嘉園小區(qū)綠化工程竣工驗收行政訴訟案；2005年12月汪勁、賀衛(wèi)方等訴中石油案；等等。

其次，民間環(huán)保組織的大量出現(xiàn)，及其社會權(quán)力的影響力與支配力的不斷增強，也為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了群眾基礎(chǔ)。環(huán)境保護作為一項公益性的事業(yè)，是以保護環(huán)境這種人類“共同財產(chǎn)”為主要目的，它一方面離不開政府的管理和宏觀調(diào)控，另一方面更離不開公眾的廣泛參與。世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量來自于公眾，沒有公眾參與就沒有環(huán)境運動。公眾環(huán)境訴訟請求權(quán)是環(huán)境保護公共參與原則的重要內(nèi)容，環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境保護和管理的重要途徑之一。當政府、單位或個人實施的違法行為造成環(huán)境污染或破壞時，如果不能提起訴訟或沒有人提起訴訟，不僅會使公民的人身和財產(chǎn)權(quán)益受到侵害，同時也會使環(huán)境遭到損害。國際環(huán)境保護運動的實踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無論是在推動環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或者為受害者的公眾提供充分的保護或者救濟時。個人面對勢力強大的環(huán)境污染者無能為力時，環(huán)保組織可以代表公民個人或公眾，采取各種合法的措施，如提起環(huán)境民事公益訴訟等，保護公民合法的環(huán)境權(quán)益。

2005年7月至12月，中華環(huán)保聯(lián)合會首次在全國范圍內(nèi)組織開展了“中國環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查研究”工作，并于2006年4月22日發(fā)布了《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》。根據(jù)這份報告，截至2005年底，我國共有各類環(huán)保民間組織2768家，其中，政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1382家，占49.9%；民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織202家，占7.2%；學(xué)生環(huán)保社團及其聯(lián)合體共1116家，占40.3%；國際環(huán)保民間組織駐大陸機構(gòu)68家，占2.6%?，F(xiàn)有從業(yè)人員22.4萬人，2其中全職人員6.9萬，兼職人員15.5萬。

由于政府的大力扶植，我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速，截至2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3539家，比2005年增加了771家。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》，截至2008年10月，全國共有由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309家，學(xué)校環(huán)保社團1382家，草根環(huán)保民間組織508家，國際環(huán)保組織駐中國機構(gòu)90家，港、澳、臺三地的環(huán)保民間組織約250家。報告顯示，草根環(huán)保民間組織數(shù)量增長尤為明顯，三年來增加了近300家，比2005年增長近一倍，北京、廣東、湖北、云南、西藏、新疆等地的草根環(huán)保民間組織發(fā)展尤為迅速。報告列舉了近年來環(huán)保民間組織的發(fā)展狀況，指出環(huán)保民間組織的辦公條件有所改善，55.2% 12 http://，環(huán)保部網(wǎng)站。王曉芳、呂威龍：《對我國環(huán)保民間組織發(fā)展環(huán)境的法社會學(xué)審視》，http://，環(huán)保部網(wǎng)站。

2008年10月，長沙首起檢察機關(guān)以原告身份起訴的環(huán)境公益訴訟案有了結(jié)果——由望城縣人民檢察院主辦的這起環(huán)境污染公益訴訟案中，望城縣坪塘鎮(zhèn)花扎街村的49戶村民，獲得了坪塘水泥廠灰塵、振動、噪聲污染補償款共計62538元/年。2007年底，周某與十余名村民一起到該水泥廠索要“灰塵費”。因未找到工廠負責人，周某一怒打碎該廠一樓大廳內(nèi)價值3600元的花瓶。今年3月24日，周某被望城縣公安局以涉嫌故意毀壞財物罪移送望城縣人民檢察院審查起訴。案發(fā)后，周某與工廠達成和解，工廠要求對周某從輕處理。4月28日，望城縣人民檢察院依法對周某作出不起訴決定。但細心的辦案檢察官從這個案子中間發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，他們認為有提起公益訴訟的可能。后經(jīng)望城縣環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測，該廠生產(chǎn)水泥的噪聲、振動、空氣污染已超過相關(guān)環(huán)境法標準的最高限值。5月21日，望城縣人民檢察院以起訴機關(guān)（原告）的身份，就該水泥廠環(huán)境污染一案向望城縣人民法院提起了環(huán)境污染侵權(quán)公益訴訟。在法院的主持和參與下，望城縣人民檢察院遂與坪塘水泥廠簽訂了和解協(xié)議書，被告按望城縣環(huán)境保護局制定的環(huán)境污染補償標準增加10%后予以補償，在協(xié)議生效后15日內(nèi)補償?shù)轿弧? 2007年12月27日，貴州省第一起跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟案開審，清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護法庭當庭判決，被告貴州天峰化工有限公司應(yīng)立即停止其磷石膏尾礦廢渣場對環(huán)境的侵害，并采取相應(yīng)措施消除對環(huán)境的影響。經(jīng)審理查明，被告方是一家磷化工企業(yè)，其生產(chǎn)廠區(qū)位于紅楓湖飲用水源保護區(qū)范圍內(nèi)。該企業(yè)投產(chǎn)10余年以來，每年產(chǎn)生的磷石膏廢渣堆放總量已有200萬噸至300萬噸。但該公司沒有采取必要的防水、防滲及相應(yīng)的廢水處理措施，磷石膏尾礦庫的渣場滲濾液均通過地表、地下排入紅楓湖上游的羊昌河。法院審理認為，原告是負有依法管理紅楓湖水資源的社會公共職責的政府職能部門，紅楓湖是貴陽市的主要飲用水源。在不特定的人群遭受環(huán)境污染侵害的情況下，為維護民眾利益，原告有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，尋求法律救濟。被告在沒有修建足夠環(huán)保設(shè)施的磷石膏尾礦庫渣場堆放磷石膏廢渣的行為，已侵害了羊昌河流域附近居民以及百萬貴陽市民的利益，其行為構(gòu)成了侵權(quán)，故原告的訴請應(yīng)當予以支持。被告應(yīng)立即停止堆放新的磷石膏廢渣，同時采取合理措施，建設(shè)相應(yīng)的滲濾回收裝置，以盡可能的阻擋磷石膏廢渣向外滲濾。此外，被告還應(yīng)當盡快按照已經(jīng)制定的整治方案盡快排除該廢渣場對環(huán)境的影響，法院酌定被告排除妨礙、消除危險的期限為３個月。4原告黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴被告雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染賠償一案，雞西市中級人民法院一審審理認為，沈陽冶煉廠與雞西市化工局綏芬河辦事處以協(xié)議方式將有毒工業(yè)固體廢渣非法轉(zhuǎn)移，致使梨樹區(qū)政府轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境受到嚴重污染，雞西市化工局、沈陽冶煉廠構(gòu)成共同侵權(quán)，應(yīng)共同承擔民事責任。雞西市中級人民法院一審判決：被告沈陽冶煉廠、雞西市化工局賠償雞西市梨樹區(qū)人民政府環(huán)境污染補償、治理等費用275萬余元。一審判決后，被告雞西市化工局、沈陽冶煉廠以雞西市梨樹區(qū)人民政府不是環(huán)境污染的直接受害人，不具有民事訴訟主體資格等為由上訴至黑龍江省高級人民法院。黑龍江省高級人民法院審理認為，梨樹區(qū)人民政府不具備民事訴訟主體資格，其起訴不符合法定的起訴條件，二審裁定駁回梨樹區(qū)人民政府的起訴。終審判決后，梨樹區(qū)人民政府不服，以沈陽冶煉廠、雞西市化工局造成環(huán)境污染侵害的是梨樹區(qū)人民政府轄區(qū)內(nèi)的土地、公路、水源及人身安全，梨樹區(qū)人民政府作為原告符合有關(guān)法律規(guī)定等為由向黑龍江省高級人民法院申請再審。黑龍江省高級人民法院再審過程中出現(xiàn)了兩種不同的意見：第一種意見認為，《中華人民共和國民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任?！边@里的“他人”顯然是指環(huán)境污染的直接受害者，而梨樹區(qū)政府并非是直接的受害者，且該項污染尚未出現(xiàn)人畜傷亡等直接損害后果，故梨樹區(qū)政府不應(yīng)成為本案的原告；依照環(huán)境保護法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由環(huán)境保護行政主管部門處理。第二種意見認為，梨樹區(qū)政府作為 上述這些情況可以表明，我國現(xiàn)實生活中已經(jīng)存在為保護環(huán)境而進行起訴和審理的需要，當前的重要任務(wù)就是為這種現(xiàn)實需求給予法律制度上的確認，并提供滿足這種現(xiàn)實需求的法律訴訟途徑，即盡快確立我國的環(huán)境公益訴訟制度。

原告是適格的，理由是：第一，《民法通則》第124條中的“他人”是指受環(huán)境污染損害的直接受害者，但并未規(guī)定必須是特定的受害人；第二，政府是人民群眾選舉產(chǎn)生的，負有依法管理社會公共事務(wù)，維護民眾利益的職責，在不特定的人群遭受侵害的情況下，政府有權(quán)作為代表提起訴訟，請求法律保護；第三，該環(huán)境污染雖未造成人員、牲畜傷亡的直接損害后果，但環(huán)境污染已是客觀存在，必須進行治理，而且由于污染的均是公共環(huán)境，只能由政府部門進行治理，由此勢必加大政府治理開支和建設(shè)費用；第四，1984年深圳市中級人民法院審結(jié)的深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達企業(yè)有限公司環(huán)境污染案就是以區(qū)政府的職能部門環(huán)境監(jiān)測站作為原告提起民事訴訟的，最高人民法院審判委員會1985年8月17日第232次會議總結(jié)審判經(jīng)驗時，對該案的判決予以肯定，認為判決正確，制止了污染環(huán)境的行為，保護了人民健康。盡管該案情與本案有所不同，但以政府作為環(huán)境污染賠償案件的民事主體則是明確的。故本案梨樹區(qū)政府作為環(huán)境污染賠償案件的原告并無不當。兩種意見截然相反，于是就請示最高人民法院。1999年11月2日，最高人民法院作出關(guān)于黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府與雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染糾紛案的復(fù)函(1999)第31號。該復(fù)函稱：黑龍江省高級人民法院：你院《關(guān)于雞西市梨樹區(qū)人民政府與雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染賠償一案的請示》收悉。經(jīng)研究認為，依照《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，梨樹區(qū)人民政府有權(quán)作為原告提起民事訴訟。最高人民法院實際上是肯定了黑龍江省高級人民法院的第二種意見。雖然最高人民法院的批復(fù)是依照《民事訴訟法》第108條的規(guī)定，確認梨樹區(qū)人民政府有權(quán)作為原告提起民事訴訟，但實際上已經(jīng)突破了《民事訴訟法》第108條“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”關(guān)于原告訴訟主體資格的規(guī)定，最高人民法院支持了雞西市梨樹區(qū)人民政府就環(huán)境污染賠償案件提起的公益訴訟，為環(huán)境保護案件的公益訴訟開了先河。同樣，1984年深圳市中級人民法院審結(jié)的深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站訴香港凱達企業(yè)有限公司環(huán)境污染案就是以區(qū)政府的職能部門環(huán)境監(jiān)測站作為原告提起民事訴訟的，深圳市中級人民法院判決深圳市蛇口區(qū)環(huán)境監(jiān)測站勝訴，也得到了最高人民法院的充分肯定。這兩個案例都是人民法院為維護國家利益和社會公共利益，程序上支持政府提起公益訴訟，實體判決體現(xiàn)了法律效果和社會效果有機統(tǒng)一的范例。

第二篇：環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經(jīng)濟的日益發(fā)展，出現(xiàn)了越來越多的新型侵權(quán)訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關(guān)的法律法規(guī)又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權(quán)行為給予相應(yīng)的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環(huán)境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環(huán)境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。【關(guān)鍵詞】公益訴訟；環(huán)境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失，對于環(huán)境污染和破壞生態(tài)資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統(tǒng)的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統(tǒng)的訴訟法體制，加強環(huán)境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環(huán)境公益訴訟制度，才能為維護環(huán)境公益提供強有力的程序保障。

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現(xiàn)代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的社會團體、組織、公民個人，根據(jù)法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環(huán)境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向國家司法機關(guān)提起訴訟的制度，它是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內(nèi)外的實踐看,建立環(huán)境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環(huán)境公益訴訟的種類

在現(xiàn)實生活中,對于環(huán)境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生，根據(jù)提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型，表現(xiàn)為五種具體形式

（一）環(huán)境公益訴

環(huán)境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環(huán)境利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出私人為公益的顯著特點 環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟在具有相應(yīng)制度設(shè)計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質(zhì)上均屬于環(huán)境公益訴訟之范疇。環(huán)境民事公益訴訟制度是指為直接維護環(huán)境公益,任何公民或團體依法對侵害環(huán)境公益者提起訴訟,要求人民法院對環(huán)境公益予以救濟的法律制度。

2．環(huán)境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關(guān)系的公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環(huán)境公訴

環(huán)境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關(guān)，為了保護公共環(huán)境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出公權(quán)為公益的顯著特點。環(huán)境公訴，其實包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形 1．環(huán)境刑事公訴。即檢察院以制裁環(huán)境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環(huán)境公訴

2．環(huán)境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經(jīng)濟行為，污染了環(huán)境或者破壞了生態(tài)．因而侵害公共環(huán)境利益的情形下，檢察院為了維護環(huán)境公益，以國家公訴人身份實施干預(yù)，請求法院制止和制裁環(huán)境侵害行為的訴訟。

3．環(huán)境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關(guān)的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)

（一）法律基礎(chǔ)

我國憲法第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。國務(wù)院《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第十九條規(guī)定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式”。上述法律法規(guī)和國家的大政方針政策都為我們構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供了立法依據(jù)。

（二）法理基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權(quán)已為《人權(quán)宣言》所確立，作為私權(quán)，它應(yīng)該是可訴的和可強制執(zhí)行的權(quán)利。而要實現(xiàn)這可訴性與可強制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng)，使得公民的環(huán)境權(quán)能通過訴訟的方式，更好的請求審判權(quán)的支持而實現(xiàn)。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎(chǔ)

隨著社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了很多新型的需要保護的權(quán)利，而相關(guān)的法律法規(guī)對此并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，這就需要在實踐中積累經(jīng)驗來應(yīng)對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學(xué)術(shù)界在研究環(huán)境公益訴訟制度的同時，司法界已經(jīng)進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區(qū)人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現(xiàn)，人民法院已向社會敞開了環(huán)境保護公益訴訟之門。

四、我國環(huán)境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環(huán)境訴訟制度,只在《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規(guī)定。嚴格地說,這些規(guī)定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規(guī)定,過于籠統(tǒng)對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學(xué)詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據(jù)這一條規(guī)定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯(lián)邦環(huán)境法律關(guān)于公民起訴權(quán)和司法審查的規(guī)定加上《聯(lián)邦行政程序法》的有關(guān)規(guī)定為公民或公民團體的環(huán)境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執(zhí)安等州以專門的“環(huán)境權(quán)法”賦予公民保護公共環(huán)境權(quán)益的訴訟權(quán)。所有這些判例法和成文法構(gòu)成了美國關(guān)于公民環(huán)境訴訟的法律依據(jù),使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況?，F(xiàn)實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟?；春痈闪鞫啻沃卮笪廴臼录?、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權(quán)訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權(quán)益，而且這種侵害通常已經(jīng)發(fā)生，損害已既成事實，而在環(huán)境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據(jù)我國法律的規(guī)定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關(guān)系，這就大大限制了環(huán)境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環(huán)境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致在現(xiàn)實中法官遇到這類案件必須有很強的專業(yè)能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導(dǎo)致司法更少保守性、更多創(chuàng)新性。而公益訴訟本身存在的創(chuàng)造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想

環(huán)境公益訴訟是一類與傳統(tǒng)訴訟具有本質(zhì)差別的新型訴訟制度，對于它的建構(gòu)，我們應(yīng)當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環(huán)境的生態(tài)價值，以實現(xiàn)公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環(huán)境公益訴訟制度加以明確規(guī)定。

（一）建立環(huán)境公益訴訟程序

目前我國的環(huán)境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環(huán)境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應(yīng)當修改我國環(huán)境保護法明，通過修改環(huán)境保護法，在實體法上確立“公眾環(huán)境權(quán)”，賦予一切單位和個人有權(quán)針對侵害“公眾環(huán)境權(quán)”的侵權(quán)人提起環(huán)境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應(yīng)該規(guī)定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應(yīng)苛求起訴人必須于本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關(guān)機關(guān)對社會公共利益進行保護的權(quán)利。換言之，只要發(fā)生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關(guān)都有權(quán)提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環(huán)境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關(guān)的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應(yīng)放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應(yīng)能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環(huán)境審判庭

環(huán)境案件是我國在工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業(yè)性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應(yīng)當將環(huán)境案件從其他的案件中區(qū)分出來，成立環(huán)境案件審判庭，同時根據(jù)建立環(huán)境審判庭的需要，人民法院應(yīng)當選拔一支專業(yè)水平和整體素質(zhì)較高的辦案人員，開展環(huán)保專業(yè)知識培訓(xùn)，保證環(huán)保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設(shè)有專門的環(huán)境審判庭來確保環(huán)境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預(yù)付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環(huán)境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數(shù)人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應(yīng)該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經(jīng)濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環(huán)境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當?shù)莫剟?。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當?shù)莫剟睢＝o予勝訴原告適當?shù)莫剟?，一方面作為一種彌補原告經(jīng)濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環(huán)境公益訴訟中來，推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

（六）建立環(huán)境污染強制責任保險制度

環(huán)境責任保險最早出現(xiàn)于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的提高應(yīng)運而生。環(huán)境責任險強大的分散和轉(zhuǎn)嫁風險功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污

[2]。染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經(jīng)濟賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償?shù)哪芰?，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環(huán)境侵權(quán)責任保險應(yīng)運而生。環(huán)境污染責任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環(huán)境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環(huán)境污染責任保險方面，強制實行環(huán)境損害責任保險，要求其國內(nèi)所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償?shù)确矫娌扇娭曝熑伪ｋU制度。2007年國家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導(dǎo)意見》，在我國首次提出開展環(huán)境污染責任保險工作，這對加大我國環(huán)境保護力度，維護社會、單位和公民合法權(quán)益，推進我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

六、結(jié)語

在環(huán)境糾紛越來越多的今天，建立環(huán)境公益訴訟制度具重要現(xiàn)實意義。一方面它能解決行政權(quán)利保護環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環(huán)境，維護公民的環(huán)境權(quán)；另一方面，它能使我們對于環(huán)境的保護做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，達到預(yù)防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學(xué)主要環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議.法學(xué)論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環(huán)境與資源保護法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構(gòu)建[J].株洲工學(xué)院學(xué)報，2005（5）.

第三篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點問題，當今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護社會公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進我國法治國家的建設(shè)進程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護公共利益顯得極為迫切。

當傳統(tǒng)訴訟法理論面對現(xiàn)實中出現(xiàn)的新型訴訟實踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進行深刻反思。并以此為契機，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護公共利益、維持正當合理的社會公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護社會公共利益所進行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對其也有不同的理解。

筆者認為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機關(guān)）認為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當時的政權(quán)機構(gòu)比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護公民的私益，又要維護社會公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護和促進公益是其天然的職責，行政機關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當權(quán)利受到權(quán)力侵害時，就應(yīng)該對權(quán)利進行有效的救濟。

法治社會要求法律對公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當是保護權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項權(quán)利，就等于同時宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進行宣告，這才符合法治社會對公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。有權(quán)利就有救濟，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請救濟的資格。司法必須成為保護公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。總之，公民的基本權(quán)利，包括社會公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@是萬古不易的一條經(jīng)驗。權(quán)力在運行中存在著擴張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對權(quán)力要進行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴重的行政化傾向。

行政訴訟實際上就是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實現(xiàn)對行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機關(guān)對公共利益的侵害也當然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴大受案范圍，使司法權(quán)對行政權(quán)制約力度得以加強。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟是指以較小的訴訟成本，實現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟的實質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比?！眝基于對國家司法資源的有限性和當事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實現(xiàn)了社會利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機制，并以適當?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實不利影響”這一原告資格標準，即相對人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標準，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規(guī)定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。”然而，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟轉(zhuǎn)而成了保護公共利益的公法救濟。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進一步的關(guān)注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護，認為對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟手段。行政法治原則最切實的保障就是公民有權(quán)請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對行政機關(guān)的監(jiān)督和對行政法治原則的保障也將無法實現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當事人須在主觀權(quán)利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團體機關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護的權(quán)益相當廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護和保障公共利益的一種補充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實踐擴充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進的過程。這一過程可能會導(dǎo)致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導(dǎo)地推進行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護社會的和諧與穩(wěn)定。

當然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實踐經(jīng)驗完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當有對國家和社會公共利益的保護。我們知道，無救濟就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權(quán)利，卻沒有司法救濟作保障，公共權(quán)利就是空談。當前，我國經(jīng)濟正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟建設(shè)中對環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會之間的關(guān)系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護，也需要更多的人懂得用法律來維護與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場經(jīng)濟條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟市場的經(jīng)濟人一樣追求利益最大化。許多違法、不當?shù)男姓袨榫褪窃诰S護公共利益的旗臶的掩護下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護常常因為沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴重損害卻得不到司法救濟。如何維護貌似強大實質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機關(guān)和行政官員對國家、社會、公民負責的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當或濫用權(quán)力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產(chǎn)以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機制和有效的監(jiān)督手段,也難以對行政權(quán)力的運行進行經(jīng)?；臋z查。司法審查因為受案范圍、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機關(guān)依法行政,為實現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護公共利益、確保各社會主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌龋摋l反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！钡诹臈l規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因為，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護哪一個具體當事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實質(zhì)上就是要維護公共利益。所以說，建立和實行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實施之初，限于經(jīng)驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時，不再強調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響為標準。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內(nèi)部形成有共同知識背景的職業(yè)法律家群體的進程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細致的理論準備和一定時期的實踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責任、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對國家、社會而言都是一項切實有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會團體和檢察機關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟。公民、社會團體和檢察機關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認為抽象行政行為可以通過其他行政方式進行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實際情況看，目前其他的監(jiān)督機制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動機制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級機關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復(fù)議申請，故通過行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責任的負擔問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭論。舉證責任的分配，受訴訟當事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責任是由作為被告的行政機關(guān)來承擔的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對行政行為的合法性承擔舉證責任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。

4、行政公益訴訟的費用承擔

訴訟費用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔。實際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護公共利益，但是因為公益訴訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負擔的訴訟成本，公益訴訟制度在實踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關(guān)法律中對訴訟費用的承擔作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費用承擔。訴訟費用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費用承擔。有必要設(shè)立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預(yù)先交納訴訟費用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔案件訴訟費用，并且這種收費應(yīng)當是象征性的。因為原告提起訴訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對這種行為持鼓勵態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實踐中不斷進行探索，從而有效地擴大訴訟的權(quán)利保護面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利、國家社會公共利益的關(guān)懷和保護。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進步趨勢，也將會極大地促進法治社會的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計及其運作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報》2005年05期

第四篇：我國行政公益訴訟制度的必要性和可行性分析

我國行政公益訴訟制度的必要性和可行性分析

［摘 要］行政公益訴訟是指行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時,法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟的制度。此制度在國外發(fā)揮了重要作用,但引入中國時應(yīng)考察中國是否有現(xiàn)實需要,進而分析構(gòu)建的可行性。

［關(guān)鍵詞］行政公益訴訟；必要性；可行性

［中圖分類號］D81 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）31-0167-02

行政公益訴訟指當國家行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織損害了公共利益或有損害公共利益的危險時,法律賦予無直接利害關(guān)系的公民、公益性社會團體或特定國家機關(guān)向法院提起訴訟的權(quán)利,由法院對被訴行政行為進行審查并予以補救的制度。美國的私人檢察總長制度、德國的公益代表人制度和日本的民眾訴訟制度本質(zhì)上就是行政公益訴訟制度,并發(fā)揮了重要作用。但中國是否有構(gòu)建此制度的必要性和可行性呢？我國是否需要構(gòu)建行政公益訴訟制度

行政公益訴訟在我國有很大針對性,最直接原因是我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,利益關(guān)系和利益格局的變化引發(fā)了各種激烈的矛盾和沖突,現(xiàn)實生活中存在大量公益被侵犯卻得不到司法救濟的情況,尤以以下幾種情況為常見。

第一,國有資產(chǎn)流失嚴重得不到救濟。國有資產(chǎn)流失的形式包括侵占、轉(zhuǎn)移、損毀和滅失；流失的原因不僅由于行政機關(guān)疏于管理、不作為,更多是因行政機關(guān)的直接參與違法操作?！皳?jù)估計20世紀80年代國有資產(chǎn)每年流失500億元,90年代開始每年至少流失800億~1000億元,加之銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費和決策失誤造成的浪費等,國有資產(chǎn)損失已是一個相當大的數(shù)目?！眹匈Y產(chǎn)屬于全體人民所有,人民有權(quán)直接動用司法手段對侵害國有資產(chǎn)的行為進行干預(yù)。但現(xiàn)行《行政訴訟法》將原告資格限于私益直接侵害的情形,使大部分國有資產(chǎn)被侵犯的行政案件難以進入司法程序。

第二,大規(guī)模環(huán)境污染和破壞無法進入訴訟程序。一方面,目前我國涉水管理的行政機關(guān)有水利、環(huán)保、土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海事、漁業(yè)、海洋、交通等部門,這些部門之間權(quán)力分工不明晰、職能交叉,法律沒有明文規(guī)定由誰來代表國家和公眾利益行使訴訟權(quán)利的情況下,各部門存在競相推諉、毫無作為的現(xiàn)象,大量環(huán)境污染和破壞中的受損權(quán)利處于無司法保護狀態(tài)。另一方面,隨著工業(yè)化、城市化進程的不斷加快,部分企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟利益,在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素,當?shù)匦姓C關(guān)為了本地經(jīng)濟的發(fā)展,對破壞環(huán)境行為常常熟視無睹,致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴重。

第三,土地開發(fā)過程中不合理利用土地無法規(guī)制。行政機關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護國土資源的國家政策,違法占地、批地,大搞開發(fā)區(qū)等形象工程,造成大量土地閑置和資源浪費。但我國公民不享有土地所有權(quán),并且往往也與被占土地沒有直接利害關(guān)系,依訴訟法對行政機關(guān)非法占地等行為無法提起訴訟進行維權(quán)。

此外,政府在公共工程的審批和招標、發(fā)包過程中違法操作,導(dǎo)致豆腐渣工程屢見不鮮,使國家遭受重大損失。但依現(xiàn)行法律無法進入司法救濟程序。而行業(yè)壟斷使服務(wù)價格隨意調(diào)高,行政機關(guān)對此聽之任之,公眾雖有怨言亦訴之無路?？梢娢覈枰姓嬖V訟制度。我國構(gòu)建行政公益訴訟制度的可行性

雖有需求,仍然應(yīng)在謹慎考察我國社會環(huán)境基礎(chǔ)上判斷行政公益訴訟制度能否在我國建立并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

首先,公民民主法治意識的不斷增強。市場經(jīng)濟的建立和完善,使社會進入一個權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時代；民主法制進程的加速,也使權(quán)利意識日益深入人心。新時期下公民法律意識空前提高,參政意識和對國家機關(guān)的監(jiān)督意識不斷增強,這為行政公益訴訟制度的構(gòu)建創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境,行政公益訴訟制度不再凌空、不再是無源之水。

其次,行政職責的社會化趨勢不可逆轉(zhuǎn)。雖然現(xiàn)實中行政權(quán)不斷擴張,但隨著社會事務(wù)的日趨繁重,政府的管理不可能面面俱到,使得行政職責社會化成為必要。行政公益訴訟制度是行政相對人超越自身利益,維護公益的訴訟機制,它發(fā)揮著影響的方式在于民眾通過法院敦促行政機關(guān)及其工作人員將存在于憲法、法律中的各項權(quán)利實質(zhì)化。從這個角度說,行政公益訴訟制度確立了“以訴訟推進民治、以民治實現(xiàn)公益”的模式,拓展了民眾管理國家社會事務(wù)的途徑,是推動社會發(fā)展的強有力的工具,最終實現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力的相互促進。

再次,我國司法解釋擴大了行政訴訟原告的范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第十二條補充規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！边@條規(guī)定中沒有強調(diào)原告必須與被訴行政機關(guān)的具體行政行為有“直接的利害關(guān)系”,“法律上的利害關(guān)系”不再解釋為“權(quán)利義務(wù)的增減、得失”,只要某個行政行為對某個人或組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響,原則上該個人或組織就具有了原告資格。原告資格的放寬為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ),不致使制度的出現(xiàn)過于突兀甚至與現(xiàn)行制度相沖突。

最后,法官素質(zhì)逐漸提高和司法審判經(jīng)驗的逐步積累。法官在審查公益案件的過程中,往往是進行一種價值的衡量與判斷,需要運用自由裁量權(quán)在公共利益和行政效率之間進行取舍,因此建立行政公益訴訟制度必然要求高素質(zhì)的法官隊伍。我國目前的司法改革進程中,各地都在進行法官的職業(yè)化、精英化建設(shè),法院不斷吸納高學(xué)歷的法律專業(yè)畢業(yè)生,很大程度上推動了法院內(nèi)部職業(yè)法律群體的形成。同時,實踐中表明,律師作為公益訴訟的主力軍在行政公益訴訟案件中發(fā)揮了重要的作用,對法官的素質(zhì)提出挑戰(zhàn),促進了我國司法經(jīng)驗的積累,間接推動了法官職業(yè)素養(yǎng)的提高。從歷史宏觀角度上看,行政訴訟制度自1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布以來,有近20年的發(fā)展歷史,行政審判經(jīng)驗無可辯駁地達到了一定的積累程度,這也為行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

因此,在我國建立行政公益訴訟制度并非不具有可操作性。

綜上,我國法治現(xiàn)狀對行政公益訴訟制度提出要求,且中國法制環(huán)境也驗證了在中國實行行政公益訴訟制度是合理的,完善的行政公益訴訟制度對我國法治進程和經(jīng)濟社會發(fā)展都有重大意義。至于具體如何構(gòu)建,意見紛紛：擴大原告資格、明確受案范圍、合理分配舉證責任和承擔訴訟費用。此外,政府信息公開的透明度的增強,落實公眾對行政機關(guān)的監(jiān)督亦應(yīng)予以考慮。但無論何者,都應(yīng)立足于中國法制環(huán)境,在必要性和可行性框架下合理統(tǒng)一規(guī)范。

參考文獻：

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第五篇：淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

淺析環(huán)境公益訴訟制度及完善

00級2班法本

張敏 學(xué)號: 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來，隨著我國的經(jīng)濟快速增長，工業(yè)化、城市化的步伐越來越快，社會進步的同時也給環(huán)境帶來了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來了嚴重危害。美國為此最早出現(xiàn)了一種新型的訴訟制度，允許與環(huán)境侵害案件無直接利害關(guān)系的公民和社會團體為了公共環(huán)境權(quán)益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環(huán)境公益訴訟。本文針對我國目前環(huán)境污染，結(jié)合典型環(huán)境案例，提出了公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當前實施環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性，針對我國現(xiàn)階段環(huán)境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應(yīng)改進措施，彌補環(huán)境公益訴訟的空白區(qū)域。

關(guān)鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，我們生活的自然環(huán)境逐漸受到破壞，人們的生活質(zhì)量受到嚴重的影響，在此大背景下《環(huán)境保護法》應(yīng)運而生。一大批心懷社會群眾的公民為了保護大眾的利益希望那些為個人或小團體利益的人對自己的行為承擔一定的代價，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒有直接受到環(huán)境污染的公民的訴權(quán)沒有得到充分的實現(xiàn)，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是一種新出現(xiàn)的訴訟類型，對于解決環(huán)境污染和破壞問題有著重要作用。當前現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實踐中發(fā)展壯大。

一、當前中國的環(huán)境污染概況

三十五年來的經(jīng)濟飛速發(fā)展，導(dǎo)致了一些列環(huán)境問題，這些環(huán)境問題的背后反映出當前中國主要面臨幾大環(huán)境污染。

首先是水資源的污染，據(jù)國家環(huán)保局2008年統(tǒng)計，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢嚴峻；國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現(xiàn)狀也不容樂觀；在對我國118個城市地下水監(jiān)測資料的評價，污染較重的城市有76個，占64%，污染較輕的城市39個，占33%，基本未受污染的城市只有3個，不足3％，地下水體嚴重污染。

其次是大氣污染，我國目前還處于第一代環(huán)境污染和生態(tài)破壞階段，其趨勢是農(nóng)村好于城市，小城市好于大城市，輕工業(yè)城市好于重工業(yè)城市。

再次是酸雨，據(jù)84個國控網(wǎng)絡(luò)城市監(jiān)測降水平均pH值<5．6的城市有43個，pH值最低達到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個。形成了華中酸雨區(qū)、西南酸雨區(qū)、華南酸雨區(qū)、華東沿海酸雨區(qū)等幾大酸雨區(qū)。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來越大。

二、環(huán)境訴訟的相關(guān)案例

1、美國聯(lián)邦最高法院于2000年審結(jié)的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。聯(lián)邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟可能性。2、2003年11月，四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發(fā)骨粉廠停止對環(huán)境的侵害，并在1個月內(nèi)改進設(shè)備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區(qū)綠地行政訴訟案，最終以和解結(jié)束。北京市園林局于2005年7月10日對華清嘉園小區(qū)的綠化工程實地測繪并出具此綠化工程竣工驗收單，與廣告宣傳作對比。

與此相似的環(huán)境案件還有許多。其中第一例號稱美國環(huán)境公民訴訟原告資格的第一案，對于我國擴寬環(huán)境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國環(huán)境公益訴訟第一案，標志著中國環(huán)境公益訴訟突破固有傳統(tǒng)法律模式的羈絆，創(chuàng)造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規(guī)管企業(yè)的環(huán)境侵權(quán)行為的成功范例。

三、公益訴訟與環(huán)境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國外被稱為“public interest litigation”，就是當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織或個人代表國家或整個社會向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的一種制度。①

（二）環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟最早出現(xiàn)在美國1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機關(guān)或其它公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭到侵害或有侵害可能時，法律允許公民、社會團體、有關(guān)組織或國家機關(guān)為維護社會公共利益，而向法院提起訴訟，追究環(huán)境違法者法律責任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無直接利害關(guān)系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護社會大眾的利益，在環(huán)境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經(jīng)受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過審判對相關(guān)的民事主體和行政機關(guān)的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環(huán)境公益訴訟順應(yīng)了時代的發(fā)展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利和國家環(huán)境行政機關(guān)的不法行為造成的環(huán)境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國所接受，通過其特征可以得到反映。

第一、當事人的廣泛性，并非環(huán)境侵害的直接受害者。環(huán)境公益訴訟中只要有導(dǎo)致公共環(huán)境權(quán)益和生態(tài)平衡發(fā)生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統(tǒng)“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護環(huán)境權(quán)益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國家、公民、法人以及其他社會團體。

第二、訴訟目的的特殊性，對公共權(quán)進行保護。環(huán)境公益訴訟保護的是公共環(huán)境利益，并非私益訴訟上的私權(quán)。

第三、訴訟功能的預(yù)防性與補救性。環(huán)境公益訴訟的請求事項不僅針對過去已發(fā)生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕對環(huán)境公益損害結(jié)果發(fā)生的意義。它和傳統(tǒng)訴訟的事后被動性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環(huán)境和社會大眾的利益得到最大化的保護，這也是根據(jù)環(huán)境一旦破壞便難以恢復(fù)的特征所作出的制度設(shè)計。補救功能相比之下發(fā)揮的作用小一些，環(huán)境公益訴訟的重點還是在環(huán)境受到破壞之前加以防范。

第四、環(huán)境公益訴訟附屬性。環(huán)境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當為被告為行政機關(guān)時，法院應(yīng)當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時，法院應(yīng)當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴張性。在環(huán)境公益訴訟中，對立的利害關(guān)系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現(xiàn)的是民眾和社會對環(huán)境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)?；奶攸c。其裁判效力不僅直接拘束本案的當事人，而且對未參加訴訟的一般民眾也產(chǎn)生拘束力和引導(dǎo)力，通過環(huán)境公益訴訟能夠起到形成或促進環(huán)境保護公共政策的作用。③

（三）環(huán)境公益訴訟基本分類

第一、根據(jù)性質(zhì)分，環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型，無論三種類型中的任何一種環(huán)境公益受到侵害，都應(yīng)得到救濟。

第二、根據(jù)起訴的主體分，環(huán)境公益訴訟可分為公民之訴、國家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學(xué)者根據(jù)起訴主體把環(huán)境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關(guān)和政府機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。⑤

第三、根據(jù)訴訟功能分，環(huán)境公益訴訟可分為事前預(yù)防的環(huán)境訴訟和事后補救的環(huán)境訴訟。

四、施行環(huán)境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經(jīng)說過；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當利潤達到10%的時候，他們將蠢蠢欲動；當利潤達到50%的時候，他們將鋌而走險；當利潤達到100%的時候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當利潤達到300%的時候，他們敢于冒絞刑的危險?！痹诶娴尿?qū)動下，眾多企業(yè)都選擇了以犧牲環(huán)境為代價去換取高額的經(jīng)濟利益，其結(jié)果可見一斑。出現(xiàn)了前文所述的眾多環(huán)境污染以及環(huán)境問題，環(huán)境不斷惡化，人民的生活水平、生活質(zhì)量急劇下降。在此大背景下應(yīng)運而生的《環(huán)境保護法》給我們帶來了環(huán)境公益訴訟的可能性，環(huán)境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環(huán)境，而且還可以懲罰環(huán)境違法者、預(yù)防環(huán)境污染和環(huán)境破壞的產(chǎn)生、增強公民的環(huán)保意識、提高公民的環(huán)保責任感。同時，公司人類社會的一大發(fā)明——公司更是迅猛發(fā)展，其驕傲的代表跨國公司越來越多，將帶來更多的環(huán)境污染問題，因此建立環(huán)境公益訴訟在國際安全保障問題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第（二十七）項中指出“健全社會監(jiān)督機制??發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”這是國務(wù)院首次在文件中明確提出推動環(huán)境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發(fā)展。同時，廣大學(xué)者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越高。我們有理由相信環(huán)境公益訴訟立法、完善的環(huán)境公益訴訟制度實施與中國社會主義法律體系之下指日可待。

五、當前環(huán)境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國憲法對于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定較少，并沒有對環(huán)境公益訴訟作出直接性的規(guī)定，只是簡單表現(xiàn)在個別法條中。作為根本大法的憲法，應(yīng)當把握現(xiàn)實情況之所需，對符合時代發(fā)展大趨勢的內(nèi)容列入其中，為環(huán)境保護基本法律的制定提高指導(dǎo)，促進環(huán)境公益訴訟立法進程。

2、環(huán)境公益訴訟的訴訟難度過大，民事訴訟法、行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國的《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當符合下列條件：(1)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！笨梢?，在我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對原告的訴訟資格做了嚴格的限制。《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”。法律也沒有賦予一切單位和個人有對污染和破壞環(huán)境的行為具有提起訴訟的權(quán)利。因此，在司法實踐中，環(huán)境公益訴訟幾乎是處在無法可依的狀況，我國應(yīng)該盡快完善環(huán)境公益訴訟制度，使公民的合法權(quán)利和環(huán)境得到保護。

3、沒有環(huán)境公益訴訟的管轄、審級規(guī)定。我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環(huán)境污染和破壞的環(huán)境公益訴訟案件，都以沒有管轄權(quán)、審級無法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環(huán)境公益訴訟缺乏獨立地位，受到訴訟時效的限制。環(huán)境公益訴訟沒有取得獨立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環(huán)境公益訴訟、行政環(huán)境公益訴訟、刑事環(huán)境公益訴訟三種類型的訴訟。當為被告為行政機關(guān)時，法院應(yīng)當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關(guān)規(guī)定；同理，被告為企業(yè)時，法院應(yīng)當在審理環(huán)境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。

5、公益訴訟費用的交納沒有具體規(guī)定、舉證責任沒有合理配置。我國因為環(huán)境公益訴訟立法不完善的緣故，對于為了公益訴訟費用的交納也沒有具體規(guī)定、舉證責任也沒有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個體因為經(jīng)濟原因無力提起訴訟，無法承擔舉證責任，出現(xiàn)被迫的舉證不能，極易導(dǎo)致法律不平等的狀況。在此方面，美國走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。我國也應(yīng)當把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用作為立法的一大重點，對環(huán)境公益訴訟費用的交納作出具體規(guī)定、合理分配舉證責任。

六、環(huán)境公益訴訟制度架構(gòu)的完善

第一、適當?shù)臅r候完善憲法，對環(huán)境公益訴訟明文規(guī)定。中華人民共和國憲法已經(jīng)30年未再做修改，當前時代發(fā)展速度迅猛，社會日新月異，應(yīng)當在合適的時候完善憲法，作出相應(yīng)的增刪。

第二、放寬環(huán)境公益訴訟中的訴訟資格。環(huán)境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關(guān)系的當事人。環(huán)境公益訴訟最關(guān)鍵的問題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環(huán)境公益訴訟發(fā)生。擴大原告的范圍是因為環(huán)境是一種公共物品，任何公民都是環(huán)境的享有者和保護者。按照我國目前的法律，如果被告人無力提起訴訟，就很容易使侵權(quán)人逃避法律的制裁，這不利于社會的穩(wěn)定。環(huán)境一旦破壞就很難恢復(fù)如初，如果賦予一切單位和個人以訴權(quán)，相信會很好地保護環(huán)境，也能使環(huán)境的損失降低到最小值。根據(jù)以上分析可知，要構(gòu)建環(huán)境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制。為了使權(quán)利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節(jié)省司法資源，我國現(xiàn)行三大訴訟法均規(guī)定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權(quán)利。環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規(guī)定:“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制?！雹捱@是出于保護國家利益而規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環(huán)境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發(fā)揮很好的作用。

第四、訴訟費用的承擔。環(huán)境訴訟費用相對一般案件費用高昂，再加上因果關(guān)系的證明較為困難，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經(jīng)濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理，這使得被害人的權(quán)利得不到法律的有效保護，在未來修訂的有關(guān)公益訴訟立法中務(wù)必要將該內(nèi)容規(guī)定進去。

第五、確立環(huán)境公益訴訟獨立地位，規(guī)定案件管轄規(guī)則，保障判決執(zhí)行力——由法院直接執(zhí)行。通過環(huán)境公益訴訟立法，確立環(huán)境公益訴訟的獨立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權(quán)利。同時明確規(guī)定管轄規(guī)則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務(wù)人拒不履行義務(wù)，權(quán)利人才會申請人民法院強制執(zhí)行。由于環(huán)境公益訴訟涉及的受害人數(shù)眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護對國家環(huán)境利益和社會公共環(huán)境利益，保護受害人利益，可以由法院直接執(zhí)行生效的裁判文書，以達到環(huán)境公益訴訟的目的。

七、環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)期望

由于環(huán)境被不合理開發(fā)和利用，我們面臨著嚴重的環(huán)境破壞與污染，我們的生存與發(fā)展受到了嚴重的挑戰(zhàn)。在解決環(huán)境污染與破壞方面問題，環(huán)境公益訴訟顯得愈發(fā)重要。由此而產(chǎn)生的環(huán)境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實務(wù)基礎(chǔ)，在我國目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構(gòu)建完善的理論基礎(chǔ)和較長時期的實踐摸索，相信通過我國理論界和實務(wù)界的共同努力，通過法律的修改、制定，一定能夠確立有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度。

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