第一篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

我國行政訴訟法規(guī)定了行政自訴制度與檢察機(jī)關(guān)抗訴制度，沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以以行政訴訟原告的身份提行政訴訟。隨著社會(huì)的發(fā)展，行政職能的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)的作為與不作為損害社會(huì)公共利益的事例層出不窮，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督已成為司法實(shí)踐的迫切需要。但由于行政自訴制度的限制，在出現(xiàn)行政違法損害公共利益又不存在確定的受損害的對(duì)象而無適格原告或相對(duì)人受到違 法行政行為侵害不敢起訴、無力起訴時(shí)，違法的行政行為無法進(jìn)入訴訟程序，審判機(jī)關(guān)不能對(duì)違法行政行為進(jìn)行司法審查，以致社會(huì)公共利益遭受了巨大損害，社會(huì)公平正義得不到充分保障。行政訴訟的理論與實(shí)踐表明，我國應(yīng)創(chuàng)設(shè)行政公訴制度，讓人民檢察院能以行政訴訟原告的身份提起行政訴訟，行使法律監(jiān)督權(quán)，維護(hù)公共利益。

理論界對(duì)行政公訴的定義可謂是眾說紛紜，也正如新堂幸司所說的那樣：“因?yàn)楹沃^現(xiàn)代型訴訟尚不明確??所以也就沒有標(biāo)準(zhǔn)的概念。”筆者認(rèn)為，為便于界定行政自訴、行政公益訴訟、民事公訴、行政公訴和做到與刑事公訴概念相對(duì)應(yīng)，可以將行政公訴制度定義為：行政公訴是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為給社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重侵害時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)代表公共利益依法提起訴訟或支持起訴的行政訴訟制度。

一、建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)必要性分析

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有理論基礎(chǔ)，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性。第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。

環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教育環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，據(jù)中央電視臺(tái)《今日說法》欄目2001年6月6日?qǐng)?bào)道的閻正學(xué)訴椒江區(qū)文化局不履行職責(zé)一案，法院以閻正學(xué)的孩子并不在該小學(xué)讀書，利益沒有受到實(shí)際影響為由，駁回起訴。關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價(jià)的等。這些爭(zhēng)議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可行的公益訴訟制度。令人欣慰的是，2005年北京市華清嘉園綠地環(huán)境行政公益訴訟案，以和解方式成功結(jié)案，標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟突破了固有傳統(tǒng)法律模式的羈絆，可謂是開創(chuàng)了民間與政府良性互動(dòng)合作，合力對(duì)抗和規(guī)范管理企業(yè)環(huán)境侵權(quán)行為的司法實(shí)踐之先河，用事實(shí)證明了作為行政公益訴訟重要組成部分的環(huán)境公益訴訟的可行性。

第二，保護(hù)、合理開發(fā)利用有限自然資源的需要。

我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對(duì)水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。2008年11月11日中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目報(bào)道：江蘇省淮安市打著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的旗號(hào)，占用數(shù)千畝耕地和農(nóng)民宅基地用于生態(tài)商務(wù)旅游中心等“非農(nóng)化”建設(shè)，致使上千畝土地流失，給國家公共土地資源造成了極大的危害，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大反響。然而由于行政公益訴訟的缺失，受害者無法通過司法途徑追究違法違規(guī)行為者的法律責(zé)任，但如果有了行政公益訴訟，我們相信此類行為應(yīng)該會(huì)得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。

第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益的需要。

政府機(jī)關(guān)在公共工程建設(shè)、土地規(guī)劃、審批、招標(biāo)、發(fā)包和建設(shè)等過程中存在違法行為。在我國，大量的行政性重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級(jí)政府審批出來的，許多無效工程、豆腐渣工程也是審批出來的。有些行政機(jī)關(guān)的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對(duì)年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時(shí)進(jìn)行修繕維護(hù)，以至于釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。面對(duì)這些行為，人們大都只能通過黨紀(jì)、政紀(jì)進(jìn)行處分，卻難以通過法律來追究其責(zé)任。

第四，打破不合理的政策性壟斷價(jià)格行為的需要。

我國很多行業(yè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍存在非常嚴(yán)重的行業(yè)價(jià)格壟斷行為，如電信行業(yè)、鐵路部門都存在這種現(xiàn)象。我國的電信、鐵路、郵政、電力等壟斷性行業(yè)，帶有政策意義的行業(yè)價(jià)格壟斷，嚴(yán)重束縛了該行業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)也極大地?fù)p害了消費(fèi)者的權(quán)益。例如，1996年1月4日因一公用電話亭未執(zhí)行郵電部“夜間、節(jié)假日長話收費(fèi)半價(jià)規(guī)定”，多收話費(fèi)0．60元，丘建東將電信局告上法庭。此后他又分別在北京、龍巖狀告當(dāng)?shù)仉娦挪块T，索賠1．1元電話費(fèi)。丘建東本人也因此被譽(yù)為“中國公益訴訟創(chuàng)始人”。由于我國缺乏相應(yīng)的公益訴訟制度，大多數(shù)消費(fèi)者只能忍氣吞聲，卻難以通過有效的司法程序來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第五，保護(hù)公民知情權(quán)、納稅人利益等其他公共權(quán)益的需要。在公民知情權(quán)益方面，我國不少法律法規(guī)規(guī)定政務(wù)公開制度，但有關(guān)部門拒不公開政務(wù)信息、侵害公民知情權(quán)的現(xiàn)象非常普遍。2006年1月10日鄭州市鐵路職工任俊杰狀告鄭州市規(guī)劃局、城建檔案館拒絕市民查閱咪表車位規(guī)劃資料“行政不作為”一案，此案以被告同意江西社會(huì)科學(xué) 2009．9查閱、原告撤訴結(jié)案。再如2006年4月3日湖南常寧市農(nóng)民蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市財(cái)政局告上法庭，要求法院認(rèn)定該市財(cái)政局超出年度財(cái)政預(yù)算購買兩臺(tái)小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，此案法院以當(dāng)事人沒有原告資格為由不予受理。隨著越來越多的危害公益案件的出現(xiàn)，行政部門也日益表現(xiàn)出自身在管理上的局限性。政府并非是萬能的，面對(duì)大量的公益受損現(xiàn)象，同時(shí)運(yùn)用行政與司法兩種手段，對(duì)傳統(tǒng)訴訟法理論加以突破，暢通公民提起公益訴訟的渠道，建立起能夠吸收公眾參與市場(chǎng)管理運(yùn)作的公益訴訟機(jī)制，成為我國迫切需要解決的問題。

二、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的設(shè)想

行政公益訴訟作為行政訴訟的一種類型，其審理程序、判決形式及執(zhí)行與一般行政訴訟并無不同，但畢竟涉及的是公共利益，故其制度設(shè)計(jì)應(yīng)有別于一般的行政訴訟。在借鑒國外行政公益訴訟制度相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為，我國在建立行政公益訴訟制 度時(shí)，應(yīng)著重解決好幾個(gè)方面的問題。

(一)確定行政公益訴訟受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。面對(duì)國有資產(chǎn)流失、公共資金被濫用、環(huán)境資源遭破壞等嚴(yán)重的公共利益受損情形，法院根本無能為力。公益訴訟的目的在于保護(hù)公共利益，故行政公益訴訟受案范圍的確定應(yīng)從維護(hù)公共利益的訴訟目的出發(fā)，結(jié)合立法與司法實(shí)踐擴(kuò)大現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍，從而使得行政公益訴訟的受案范圍得以界定。1．可采用概括式和列舉式相結(jié)合的立法方式確定受案范圍，即在行政訴訟法中有條件地確認(rèn)這一訴訟類型，但在何種領(lǐng)域中實(shí)行行政公益訴訟則依單行法律的具體規(guī)定。我們可以借鑒其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，在開放行政公益訴訟的受案范圍的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行必要的規(guī)制，采取受案范圍、受案種類法定主義的原則，在立法上對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作出界定。

2．逐步擴(kuò)大受案范圍。盡管從理論上說，所有的公益都應(yīng)得到有效的保護(hù)，但由于公益的范圍極其廣泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，因此為了不影響行政效率，遵守司法審查有限的原則，在行政公益訴訟的適用范圍上，我們要循序漸進(jìn)，不能無限制地?cái)U(kuò)大其適用范圍。

首先，對(duì)部分抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個(gè)人合法權(quán)益的，我們應(yīng)允許提起行政公益訴訟。抽象行政行為“針對(duì)不特定人或事、對(duì)后發(fā)生法律效力并且反復(fù)適用”的特征決定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對(duì)人蒙受損失，這比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力，損害公共利益的可能性更大。就目前形勢(shì)來看，我們應(yīng)該把除行政立法以外的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

其次，本文第二部分所述領(lǐng)域的公共權(quán)益應(yīng)及早引入行政公益訴訟制度，待時(shí)機(jī)成熟后再逐步擴(kuò)展到其他范圍。這樣既可以避免改革之初的法院在大量行政公益訴訟案件面前措手不及，也可以確保法院及時(shí)準(zhǔn)確公正地審理案件，樹立司法權(quán)威。

(二)建立原告資格確認(rèn)制度

如果行政公益訴訟的受案范圍得以確定，我們就必須拓寬提起訴訟的原告主體資格，因?yàn)榫邆湓尜Y格是啟動(dòng)訴訟程序的必要條件。目前，公益訴訟應(yīng)當(dāng)由什么人提起，誰具有公益訴訟的原告資格，是我們面臨的一個(gè)更為具體的問題。從理論上來講，任何損害公益的行為，都與公民或其他社會(huì)組織，存在某種形式上的利害關(guān)系，而使他們具備了原告資格。但是，到底怎樣確定提起行政公益訴訟的原告主體資格，既可使得最大范圍的公民和組織有權(quán)提起訴訟維護(hù)公共利益，又能防止濫訴 行為的發(fā)生呢? 筆者認(rèn)為我國應(yīng)確立以公職機(jī)關(guān)為主、社會(huì)團(tuán)體和組織為輔、公民個(gè)人為補(bǔ)充的多元原告資格制度。

1．賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，符合世界各國關(guān)于公益訴訟的立法趨勢(shì)。應(yīng)該肯定，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)有依法提起行政公益訴訟的職權(quán)和職責(zé)，我國應(yīng)盡快建立起行政公益訴訟制度。

2．賦予公民以原告資格。只要該公民認(rèn)為存在可能損害社會(huì)公益的行為即可提起行政公益訴訟，這是公民的憲法性權(quán)利。為防止公民濫用訴權(quán)，造成司法資源的浪費(fèi)并且影響行政效率，對(duì)于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告，或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂其正常工作秩序而起訴的，我國應(yīng)追究原告的相應(yīng)法律責(zé)任。

3．賦予社會(huì)團(tuán)體以原告資格。社會(huì)團(tuán)體的主要功能是對(duì)成員利益及社會(huì)公益的維護(hù)，以及對(duì)政府活動(dòng)的參關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考與和監(jiān)督。賦予其原告資格，既有助于保護(hù)公共利益，支持弱勢(shì)群體，增強(qiáng)對(duì)抗公權(quán)力的力量，又可以簡(jiǎn)化訴訟環(huán)節(jié)和節(jié)約訴訟資源。與公民相比，社會(huì)團(tuán)體有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和人力資源。我們賦予其公益訴訟權(quán)利，有利于公共利益的切實(shí)保護(hù)，不僅能在程序上增加分量，而且能在實(shí)質(zhì)上對(duì)行政機(jī)關(guān)的決策施加影響。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)公益團(tuán)體的宗旨和目標(biāo)，更有效地保護(hù)公共利益，我國應(yīng)該盡快賦予公益團(tuán)體對(duì)相關(guān)案件的原告資格。

(三)明確行政公益訴訟的舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用的分擔(dān)

1．舉證責(zé)任的分配。舉證責(zé)任的合理分配直接影響到訴訟的進(jìn)行，我國的行政訴訟中一般采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟的舉證，應(yīng)根據(jù)提起訴訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任：(1)由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)；(2)社會(huì)團(tuán)體或公民提起的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)部分倒置，即如果原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須能夠舉證證明自己行為的合法性，要么是有法律依據(jù)，要么是說服法官及當(dāng)事人相信其行為維護(hù)或至少不會(huì)損害公益，否則將承擔(dān)敗訴后果。

2．訴訟費(fèi)用的分擔(dān)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際操作上，則由原告先行預(yù)付。然而公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用非?？捎^，所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。所以我國有必要吸納其他國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法規(guī)中對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。例如，法國認(rèn)為公益訴訟是“當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，可以免除律師代理，事先不繳訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，極為低廉，是費(fèi)用少的訴訟?！惫P者認(rèn)為，我國行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用制度可以采用如下做法：(1)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，其必要的費(fèi)用，由國庫統(tǒng)一支出。(2)由公民或社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟不必事先繳納訴訟費(fèi)用，若敗訴可以從公益訴訟基金中支出。公益訴訟基金是專門為公益訴訟制度而設(shè)立的，其基金的來源可以從勝訴案件的罰金中提留，也可以由社會(huì)公眾捐贈(zèng)”。(3)我國還要完善法律援助制度，將行政公益訴訟列入法律援助范圍。這既有利于支持和鼓勵(lì)民眾提起行政公益訴訟，又不至于因?qū)徟匈M(fèi)用問題而加重法院負(fù)擔(dān)。此外，我國還應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制。公益訴訟通常與私人利益并無直接利害關(guān)系，原告提起訴訟完全是為了公益，但為此要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。因此，我國在制度上應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，如果提起行政公益訴訟的原告是公民或社會(huì)組織的，在勝訴后，可依法獲得因訴訟而支出的必要補(bǔ)償，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。這樣有利于鼓勵(lì)更多的公民監(jiān)督行政行為，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。

第二篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會(huì)熱點(diǎn)問題，當(dāng)今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當(dāng)行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護(hù)社會(huì)公益。本文通過對(duì)行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護(hù)社會(huì)公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進(jìn)我國法治國家的建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當(dāng)前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護(hù)公共利益顯得極為迫切。

當(dāng)傳統(tǒng)訴訟法理論面對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新型訴訟實(shí)踐或要求越來越感到力不從心時(shí)，我們需要對(duì)我國的行政訴訟理論進(jìn)行深刻反思。并以此為契機(jī)，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進(jìn)理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認(rèn)為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護(hù)公共利益、維持正當(dāng)合理的社會(huì)公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護(hù)社會(huì)公共利益所進(jìn)行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護(hù)公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對(duì)其也有不同的理解。

筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機(jī)關(guān)）認(rèn)為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時(shí)，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)社會(huì)公共利益的活動(dòng)。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個(gè)人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當(dāng)時(shí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會(huì)集體直接起訴，以補(bǔ)救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識(shí)到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會(huì)公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時(shí)才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對(duì)行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請(qǐng)求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當(dāng)代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護(hù)權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力侵害時(shí)，就應(yīng)該對(duì)權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì)。

法治社會(huì)要求法律對(duì)公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項(xiàng)權(quán)利，就等于同時(shí)宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個(gè)人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進(jìn)行宣告，這才符合法治社會(huì)對(duì)公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會(huì)公共利益是公民利益的延伸，社會(huì)公共利益必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對(duì)公民的社會(huì)公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個(gè)人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。有權(quán)利就有救濟(jì)，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請(qǐng)救濟(jì)的資格。司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)?？傊?，公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護(hù)。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護(hù)公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！边@是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力在運(yùn)行中存在著擴(kuò)張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對(duì)權(quán)力要進(jìn)行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實(shí)行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡(jiǎn)單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化傾向。

行政訴訟實(shí)際上就是法院通過對(duì)行政權(quán)的司法審查來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的侵害也當(dāng)然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴(kuò)大受案范圍，使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)制約力度得以加強(qiáng)。同時(shí)，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實(shí)現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實(shí)現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比?！眝基于對(duì)國家司法資源的有限性和當(dāng)事人物力、財(cái)力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個(gè)受害個(gè)體提出訴訟為前提，這對(duì)于保護(hù)受害人和整個(gè)社會(huì)的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個(gè)國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀(jì)40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實(shí)不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即相對(duì)人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財(cái)產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會(huì)有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當(dāng)事人就行政行為申請(qǐng)司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭(zhēng)議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對(duì)行政公益訴訟的規(guī)定相對(duì)保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個(gè)一個(gè)的判例逐步確立的。

19世紀(jì)的英國，“除非有個(gè)人有著自己的個(gè)人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個(gè)人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財(cái)產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴?！比欢槍?duì)日益膨脹且極易對(duì)公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請(qǐng)求人的請(qǐng)求而動(dòng)。而且，檢察總長一旦賦予請(qǐng)求人必要的起訴資格后，對(duì)公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請(qǐng)求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)，認(rèn)為對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點(diǎn)。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政法治原則最切實(shí)的保障就是公民有權(quán)請(qǐng)求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請(qǐng)求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時(shí)才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對(duì)行政法治原則的保障也將無法實(shí)現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當(dāng)事人須在主觀權(quán)利受到損害時(shí)才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請(qǐng)求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對(duì)行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實(shí)踐和理論，對(duì)行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛，因此，行政公益訴訟作為對(duì)行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護(hù)和保障公共利益的一種補(bǔ)充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實(shí)踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實(shí)現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識(shí)在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢(shì)。當(dāng)然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。這一過程可能會(huì)導(dǎo)致各種社會(huì)力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對(duì)立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項(xiàng)新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對(duì)的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢(shì)利導(dǎo)地推進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟(jì)水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對(duì)國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)。我們知道，無救濟(jì)就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會(huì)公共權(quán)利，卻沒有司法救濟(jì)作保障，公共權(quán)利就是空談。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對(duì)環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時(shí)有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識(shí)的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時(shí)代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時(shí)，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會(huì)之間的關(guān)系日益緊密。個(gè)人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護(hù)，也需要更多的人懂得用法律來維護(hù)與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護(hù)公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)人一樣追求利益最大化。許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榫褪窃诰S護(hù)公共利益的旗臶的掩護(hù)下，行牟取個(gè)人利益、部門利益和地方利益之實(shí)，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益都受到損害。而公共利益的維護(hù)常常因?yàn)闆]有具體可操作的措施而成為一種法律口號(hào)，違法行政作為或不作為對(duì)公共利益的侵害得不到有效遏制。實(shí)踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價(jià)格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害卻得不到司法救濟(jì)。如何維護(hù)貌似強(qiáng)大實(shí)質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護(hù)公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進(jìn)依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家過程中對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實(shí)現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機(jī)關(guān)和行政官員對(duì)國家、社會(huì)、公民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力,就會(huì)給公民、法人、其他組織的人身、財(cái)產(chǎn)以及社會(huì)公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段,也難以對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)?；臋z查。司法審查因?yàn)槭馨阜秶?、原告資格的限制,對(duì)眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機(jī)關(guān)依法行政,為實(shí)現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護(hù)公共利益、確保各社會(huì)主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌龋摋l反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護(hù)公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诹臈l規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因?yàn)?，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護(hù)哪一個(gè)具體當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實(shí)質(zhì)上就是要維護(hù)公共利益。所以說，建立和實(shí)行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實(shí)踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對(duì)人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時(shí)，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時(shí)，不再強(qiáng)調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對(duì)起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級(jí)法院都十分重視對(duì)在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對(duì)各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會(huì)大大推動(dòng)在法院內(nèi)部形成有共同知識(shí)背景的職業(yè)法律家群體的進(jìn)程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對(duì)象范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個(gè)方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會(huì)主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護(hù)社會(huì)、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對(duì)直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對(duì)損害國家、社會(huì)公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對(duì)國家、社會(huì)而言都是一項(xiàng)切實(shí)有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護(hù)自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對(duì)象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟(jì)。公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對(duì)具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個(gè)不容回避的事實(shí)。

針對(duì)侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭(zhēng)議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達(dá)國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭(zhēng)議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認(rèn)為抽象行政行為可以通過其他行政方式進(jìn)行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實(shí)際情況看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動(dòng)機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對(duì)人不能直接對(duì)抽象行政行為提起復(fù)議申請(qǐng)，故通過行政復(fù)議對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭(zhēng)論。舉證責(zé)任的分配，受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對(duì)于具體行政行為的合法性的舉證責(zé)任是由作為被告的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時(shí)也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔(dān)證明被訴行政行為存在或者可能存在對(duì)公益的損害的舉證責(zé)任即可。

4、行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

訴訟費(fèi)用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。實(shí)際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔(dān)的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護(hù)公共利益，但是因?yàn)楣嬖V訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費(fèi)用非?？捎^，如果不考慮社會(huì)組織、個(gè)人為行政公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，公益訴訟制度在實(shí)踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法律中對(duì)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)。訴訟費(fèi)用由國庫支付。其次，原告為公民或社會(huì)組織時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。有必要設(shè)立這么一個(gè)制度:在提起公益訴訟時(shí)，不需要預(yù)先交納訴訟費(fèi)用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件訴訟費(fèi)用，并且這種收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是象征性的。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟并不是為了私利，他更多的是出于對(duì)保護(hù)公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對(duì)這種行為持鼓勵(lì)態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對(duì)于維護(hù)國家和社會(huì)的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識(shí)和推進(jìn)我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當(dāng)前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對(duì)傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進(jìn)行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索，從而有效地?cái)U(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對(duì)公民權(quán)利、國家社會(huì)公共利益的關(guān)懷和保護(hù)。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進(jìn)步趨勢(shì)，也將會(huì)極大地促進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風(fēng)譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對(duì)合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對(duì)我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識(shí)及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年05期

第三篇：關(guān)于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點(diǎn)思考

關(guān)于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點(diǎn)思考

【摘要】如何建立健全行政公益訴訟制度，筆者認(rèn)為行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察院作為起訴主體、訴訟的過程要更加公開、檢察院訴權(quán)的處分要限制、受案范圍要法定、要適當(dāng)。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟

檢察院起訴

程序公開

訴權(quán)處分

一、關(guān)于起訴主體

行政公益訴訟的主體筆者認(rèn)為選擇檢察機(jī)關(guān)比較合適，主要有如下理由：

1.由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合我國中央政策的要求。習(xí)近平主席在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下稱為《說明》）指出“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！边@表明我國以后行政公益訴訟制度的實(shí)踐發(fā)展方向。理論研究是服務(wù)于實(shí)踐，只有理論建議不脫離我國的實(shí)際才有意義，這份《說明》就表明我國行政公益訴訟的發(fā)展方向。

2.檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的?！稇椃ā返牡?29條規(guī)定社會(huì)主義國家的檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的角度來說，檢察機(jī)關(guān)最適合擔(dān)當(dāng)監(jiān)督統(tǒng)一正確實(shí)施法律的任務(wù)，或者可以說，檢察機(jī)關(guān)本來就有的維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的職能，實(shí)質(zhì)上也是監(jiān)督法律統(tǒng)一實(shí)施的職能。由此，法律監(jiān)督職能中包括了維護(hù)國家和社會(huì)公益的權(quán)力和責(zé)任。我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了它應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對(duì)損害國家和社會(huì)公共利益案件進(jìn)行行政公益訴訟的責(zé)任。在我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中存在著一些行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重的損害國家利益和社會(huì)公共國利益侵害行為，需要通過賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益起訴權(quán)加以防范和遏制。這是在實(shí)行依法治國的形勢(shì)下，所必須采取的一項(xiàng)重要的司法措施，也是完善我國法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3.保護(hù)國家和公共利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在在行政公益訴訟的場(chǎng)合，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。在一些情形下，起訴資格的實(shí)質(zhì)問題是“申請(qǐng)人是否能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán)，而不在于是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益”。檢察機(jī)關(guān)雖同被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系，但出于其代表國家公共利益的特殊身份，從理論上講允許其突破當(dāng)事人適格理論限制，參與行政公益訴訟。為保護(hù)國家和公共利益，擴(kuò)大原告資格勢(shì)在必行;行政公益訴訟與我國國情相結(jié)合，由檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是從“利害關(guān)系人訴訟”向“公眾訴訟”的有益轉(zhuǎn)變。

二、行政公益訴訟過程要更加公開

西方古老的法律格言所說的：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)?！毙姓嬖V訟過程的公開絕不僅僅限于對(duì)具體案件的監(jiān)督，應(yīng)該看到，正是由于廣大群眾的參與，要使廣大群眾從切身的感受中體會(huì)到，我國的司法制度是不僅僅保護(hù)個(gè)人利益也保護(hù)國家利益和公共利益，即使是行政機(jī)關(guān)違法侵害了國家公共利益也是一樣要受法律的制裁。這樣有利于能消除民眾的合理懷疑，督促檢察機(jī)關(guān)依法公正辦案，監(jiān)督法院依法中立審判。

從某種程度上說，檢察機(jī)關(guān)理性地、及時(shí)地對(duì)行政公益訴訟特別是在訴訟過程中的撤訴以及和解，要書面向公眾說明理由、除涉及國家秘密、個(gè)人隱私等依法不能公開的外全部向公眾公開。這種公開的程度要比檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一般訴訟或者一般行政訴訟的公開范圍大和程度深，這主要是因?yàn)椋?.行政公益訴訟提出起訴的主體只有檢察院一家，別無他人，如果公民、法人或其他組織向檢察院提出起訴申訴，但檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)真對(duì)待或者無視之，不然行政公益訴訟制度只存于紙面，束之高閣，全然無用，實(shí)現(xiàn)不了行政公益訴訟設(shè)立的目的。2.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是為了保護(hù)國家和公共利益。這與檢察機(jī)關(guān)的一般的偵查、審查起訴、監(jiān)督法律實(shí)施職能不同，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中主要扮演的是保護(hù)國家和公共利益。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是“迫不得已”，由于與一般行政訴訟相比，檢察機(jī)關(guān)與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)本不是適格的起訴主體，而是在國家和公共利益在受到行政機(jī)關(guān)的侵害或侵害之虞時(shí)，其他人都不能起訴，所以只能法定由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟來將這些行政機(jī)關(guān)的違法行為推進(jìn)司法程序。

三、訴權(quán)處分權(quán)的限制

檢察機(jī)關(guān)并不是行政違法行為的直接受害者，它是以公眾代言人或公眾受托人的身份提起訴訟，與傳統(tǒng)訴訟相對(duì)這是特殊意義上的原告，因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，而沒有一般意義上訴訟處分的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到限制。

1.檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)一定的訴訟責(zé)任。敗訴責(zé)任并不是說只要檢察機(jī)關(guān)一敗訴就要承擔(dān)敗訴責(zé)任，因?yàn)橹灰窃V訟就有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，如果是檢察機(jī)關(guān)依法盡責(zé)起訴，不論訴訟結(jié)果如何，就不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在行政公益訴訟中，如果是檢察機(jī)關(guān)存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟，濫用訴權(quán)等違法行為，侵害被告人或被害人合法權(quán)益的情況，就要承擔(dān)國家賠償責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任等責(zé)任。如果是被告人的合法權(quán)益受到檢察機(jī)關(guān)侵害后或在勝訴以后，仍然有就其損失申請(qǐng)國家賠償?shù)臋?quán)利。如果存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟、消極訴訟等，損害公共利益的情況，同樣也要承擔(dān)責(zé)任。正是檢察機(jī)關(guān)有提起行政公益訴訟的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不履行或不正當(dāng)履行相應(yīng)職權(quán)的責(zé)任，如些才能有效促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法有效的維護(hù)公益利益。

2.應(yīng)適當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)。一般行政訴訟的原告依法享有對(duì)自己訴訟權(quán)利的處分權(quán)，對(duì)些種處分權(quán)，法律只是要求這種處分權(quán)行使時(shí)不損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人利益就行。但是對(duì)于行政公益訴訟的原告的訴權(quán)處分權(quán)來說則不同，因?yàn)樾姓嬖V訟是針對(duì)的與原告本人無利害關(guān)系的公共利益，不涉及私利，因此檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟后，不能像處分“自己權(quán)利”那樣來處分行政公益訴訟的訴權(quán)處分權(quán)，如不能隨意與被告自愿和解，不能隨意撤訴，在庭審中也不能適用調(diào)解原則，如果檢察機(jī)、關(guān)提出撤訴與和解，必須經(jīng)法院批準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)一定要向社會(huì)公布完整的撤訴與和解的理由，以防檢察機(jī)關(guān)濫用起訴權(quán)等。

四、受案范圍的法定性、適當(dāng)性

根據(jù)我國的國情，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)局限于對(duì)國家和社會(huì)公共利益受嚴(yán)重?fù)p害的案件，而不能任意擴(kuò)大起訴范圍。筆者認(rèn)為主要要考慮以下幾方面：

1.確定行政公益訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟范圍不能隨意和理想化，需要遵循一定的原則加以確定：一是維護(hù)國家和社會(huì)利益原則;二是維護(hù)實(shí)體法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施原則;三是維護(hù)司法權(quán)威和司法公正原則。如何更加具體的確定標(biāo)準(zhǔn)，筆者同意些標(biāo)準(zhǔn)：符合起訴的一般條件;涉及國家與社會(huì)的重大利益;無具體當(dāng)事人或者當(dāng)事人可能不愿提起訴訟。

2.損害國家、社會(huì)重大公共利益的案件。社會(huì)實(shí)踐中有不少雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式掩蓋侵害和侵吞國家或社會(huì)的公共利益的非法目的的案件。比如，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在一些行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的某些人的干預(yù)或默許下，一些人以合法的形式掩蓋非法目的，在國有資產(chǎn)聯(lián)營、合資、簽定合同、產(chǎn)權(quán)交易過程中，通過各種手段侵吞國家資產(chǎn)、損公肥“私”，造成巨額國有資產(chǎn)流失，但是在這種情況下，雙方當(dāng)事人有著共同的相互利益關(guān)系，他們不會(huì)主動(dòng)向法院提出訴訟，這樣受損害的就只能是國家利益。

3.沒有起訴主體的案件。在我國即使有合法權(quán)益受到侵害，如果沒有法律規(guī)定的有起訴權(quán)的主體，也仍然無法向法院提起訴訟，而受害人的利益也就無法得到法律救濟(jì)。例如，對(duì)于己經(jīng)破產(chǎn)的國有企業(yè)，在資產(chǎn)清算過程中因行政機(jī)關(guān)的某些違法行為的因素遺漏了債權(quán)，在無法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起訴訟，代表國家向債務(wù)人主張權(quán)利。

4.其他行政機(jī)關(guān)損害公共利益的案件。這種情況必然造成社會(huì)公眾的不滿，長久下去必然會(huì)引起爭(zhēng)議與糾紛，對(duì)國家形象造成不良影響。按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對(duì)于這種案件的起訴權(quán)只有兩種情況：（1）只有極少人數(shù)享有起訴權(quán);（2）任何公民、法人對(duì)這種行為都沒有起訴權(quán)，這種情況居多。這時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為代表公共利益的法律主體向法院起訴以保護(hù)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

[1][意]莫諾?卡佩萊蒂著，劉俊祥等譯.福利國家與接近正義[M].法律出版社，2000.[2]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].載于法學(xué)論壇，2002.[3]楊柏林等著.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟問題研究[J].載于檢察論叢，第4卷，法律出版社2002.

第四篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國對(duì)外開放進(jìn)入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個(gè)，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對(duì)私權(quán)益的侵害和威脅就無處不在。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個(gè)私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個(gè)別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對(duì)行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對(duì)公益的保護(hù)與對(duì)私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個(gè)行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價(jià)格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對(duì)利害關(guān)系作簡(jiǎn)

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會(huì)后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個(gè)沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個(gè)體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時(shí)就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價(jià)？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領(lǐng)導(dǎo)以開發(fā)土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對(duì)原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的。也許有人會(huì)認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會(huì)出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會(huì)門庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對(duì)原告的資格的規(guī)定呈越來越擴(kuò)大的趨勢(shì)，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會(huì)法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個(gè)案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺(tái)，對(duì)此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對(duì)“觀景臺(tái)”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報(bào)王某某等三人偷逃個(gè)人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報(bào)之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報(bào)一企業(yè)銷售“三無”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識(shí)到公共利益是與每一個(gè)人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會(huì)得到充分的發(fā)揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。就說“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個(gè)多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個(gè)主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭(zhēng)議。筆者贊同從以下三個(gè)方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，先在國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長期的漸進(jìn)過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對(duì)此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時(shí)取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國的國家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會(huì)使行政審判機(jī)關(guān)處于被動(dòng)的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥住＜丛谠嫦蚍ㄔ浩鹪V之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺得對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時(shí)都是由原告先行預(yù)付。對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

六、對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎(jiǎng)勵(lì)基金。另外，對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯

第五篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴

訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國對(duì)外開放進(jìn)入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟