第一篇：關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述

學號：20091301310092

姓名：陳慶

班級：09法學三班

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和破壞問題日益嚴峻。雖然法律賦予公民、法人和其他組織要求政府行政保護和司法救濟的權(quán)利，但是，在“經(jīng)濟優(yōu)先”思想的指引下，政府行為往往忽視了公民、法人和其他組織的環(huán)境權(quán)益?，F(xiàn)實生活中屢屢發(fā)生行政機關(guān)的行政行為侵犯公眾環(huán)境權(quán)益的情況，而我國目前的司法體制中卻沒有適當?shù)木葷鷻C制，從而公眾環(huán)境權(quán)益得不到有效的保障。針對這一問題，目前我國學術(shù)界逐漸重視起對環(huán)境行政公益訴訟進行法理分析，在對國外環(huán)境行政公益訴訟制度比較研究的基礎上，提出完善我國環(huán)境行政公益訴訟制度的具體構(gòu)想。

一、環(huán)境行政公益訴訟的定義及必要性：

對于環(huán)境行政訴訟的定義,目前理論界尚未達成統(tǒng)一的認識。有人認為環(huán)境行政訴訟是指環(huán)境行政相對人因不服環(huán)境行政主管部門的具體行政行為,而向法院提起的訴訟。該定義遵循了傳統(tǒng)行政訴訟理論,將環(huán)境行政訴訟的原告和被告分別界定為環(huán)境行政相對人、環(huán)境行政主管部門,從而嚴格界定了環(huán)境行政訴訟的范圍。這種定義未考慮到環(huán)境侵害的特殊性,無法為環(huán)境侵害的受害方提供有效的司法救濟。也有人以為環(huán)境行政訴訟是指公民、法人或者其他組織,認為行政機關(guān)及其工作人員的與環(huán)境有關(guān)的行為侵犯了其合法權(quán)益,依法向法院提起的訴訟,以及法院依法進行審理和裁判的活動。較之前定義,其更具科學性。但其認為只有環(huán)境行政行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益時,他們方能提起環(huán)境行政訴訟,這種觀點是否合理,值得商榷。該觀點過于強調(diào)環(huán)境行政訴訟定紛止爭的功能,而忽略了其在排除環(huán)境侵害方面應該發(fā)揮的作用?；谝陨系姆治?我個人趨向于認為：所謂環(huán)境行政訴訟是指公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的環(huán)境行政行為可能或已侵犯其合法權(quán)益,依法向法院提起訴訟,法院依照司法訴訟程序解決環(huán)境行政爭議的活動。

環(huán)境行政訴訟的必要性在獨立的司法審判的意義上并不完全取決于環(huán)境行政爭議解決的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的發(fā)展之所需。在環(huán)境行政爭議中,作為一方當事人的國家行政機關(guān),無論在客觀力量上,還是在法律權(quán)限上,都可由行政機關(guān)解決環(huán)境行政爭議。與環(huán)境行政訴訟相比較,這種環(huán)境爭議方式無疑更有效率,能使爭議得到較快的處理,減少爭議解決的成本,且行政機關(guān)是環(huán)境行政行為的作出者,其最能預見到環(huán)境行政行為將產(chǎn)生的后果,在此基礎上采取最有效的措施使環(huán)境行政糾紛得到妥善的解決?，F(xiàn)實中,許多的環(huán)境行政爭議都是由行政機關(guān)解決的。故從解決環(huán)境行政爭議的效率角度而言,環(huán)境行政訴訟并非是不

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述 學號：20091301310092

姓名：陳慶

班級：09法學三班

可或缺的。但從我國憲法規(guī)定的民主制度來看,公民、法人和其他組織可以根據(jù)自身利益的需要和對公平的追求和判斷,來決定是否行使行政救濟的請求權(quán)和選擇行使該請求權(quán)的途徑。特別是這些主體與行政機關(guān)相比,處于劣勢地位,當行政機關(guān)不正確行使法定權(quán)限時,缺乏與行政機關(guān)進行抗爭的足夠力量,故我們不能過于強調(diào)環(huán)境行政糾紛由行政機關(guān)解決。為更好地維護這些弱勢群體的合法權(quán)益,在法律上應為其提供更多的救濟手段,擴大救濟途徑,為他們提供更充分和更公正的保護,故環(huán)境行政訴訟又是必不可少的。同時,依行政法治的理念,行政機關(guān)運用公權(quán)力限制人們的權(quán)利或加之以義務負擔時,必須嚴格地依照法律的規(guī)定進行,環(huán)境行政活動也不例外。

二、我國面臨的困境剖析：

我國的環(huán)境行政訴訟產(chǎn)生較晚,但發(fā)展速度很快。環(huán)境行政訴訟在推動我國的環(huán)境法制建設和促進環(huán)保領域依法行政方面發(fā)揮了很重要的作用,但在環(huán)境問題日益嚴重的今天,我國的環(huán)境行政訴訟制度已明顯滯后于現(xiàn)實的發(fā)展,在實踐中暴露出了諸多的弊端。

(一)被告多為“影子被告”

為了確定行政訴訟的被告,各國都確立了行政主體理論,我國也不例外。我國的行政主體理論強調(diào)每個行政機關(guān)的獨立性,認為每一個行政機關(guān)都是一個獨立的行政主體,需要獨自承擔行政行為的法律責任。但在實際中,這些環(huán)境行政主體之間的利益并不完全相同,特別是地方各級人民政府的環(huán)境保護行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間的利益沖突是非常明顯的。加上環(huán)境行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間存在領導與被領導的關(guān)系,使得環(huán)境行政主管部門在執(zhí)法過程中陷入了尷尬的境地。

(二)原告范圍過窄

在我國,行政訴訟的原告是指認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發(fā)生的公民、法人或其他組織。依據(jù)行政訴訟法理論,具有起訴資格的人才能成為原告,才能以原告的身份提起行政訴訟。起訴資格是指個人或者團體所享有的在法庭上對他人,尤其是對政府行為提出控告或者以原告身份向法院起訴的法律權(quán)利。

根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,公民、法人或其他組織要取得行政訴訟的起訴資格,必須同時具備以下兩個條件:第一,認為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益;第二,與被訴的具體行政行為有著法律上的利害關(guān)系,即必須承擔具體行政行為的法律后果。據(jù)此,只有具體行政行為所直接針對的相對人才具有起訴資格,才能以原告的身份提起行政訴訟。但是很多學者認為,在環(huán)境行政訴訟中如果嚴格依據(jù)上述條件確定起訴資格,必將導致原告嚴重缺位,使大量

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述 學號：20091301310092

姓名：陳慶

班級：09法學三班 的違法環(huán)境行政行為因起訴受阻而得不到司法審查,從而使得公益妨害得以繼續(xù)存在下去,受害人得不到法律救濟。

(三)受案范圍較窄

環(huán)境行政訴訟的受案范圍是指對什么樣的環(huán)境糾紛能提起行政訴訟。這是決定人民法院能否受理環(huán)境行政案件的一個關(guān)鍵因素。環(huán)境法律規(guī)范規(guī)定,公民、法人或其它組織只能對環(huán)境行政處罰決定和行政處理決定兩類環(huán)境行政行為提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第11條對此作了補充,即規(guī)定對申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責而行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的環(huán)境行政行為可以提起訴訟。從上述規(guī)定可以看出,環(huán)境行政訴訟的受案范圍以特定的行政作為義務領域為限,并不包括一般的行政作為義務領域,即相對人只能對環(huán)境行政主體不履行特定環(huán)境行政作為義務(行政主體承擔的對特定相對人的行政作為義務)的行政行為起訴,而不能對環(huán)境行政主體不履行一般的環(huán)境行政作為義務(行政主體承擔的對國家和社會而非特定個體的行政作為義務)的行政行為起訴。但隨著時間的推移這一規(guī)定的不合理性逐漸顯現(xiàn)了出來。

(四)被告舉證困難

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,行政訴訟中的舉證責任由被告(被訴行政機關(guān))承擔?！缎姓V訟法》之所以作出這樣的規(guī)定,主要是考慮到:作為被告的行政機關(guān)在行政法律關(guān)系中居于主動、有利地位,其舉證能力強于原告。但在環(huán)境行政訴訟中,情況并非完全如此。由于原告多為實施環(huán)境污染或者破壞行為的企業(yè),它們擁有雄厚的技術(shù)和經(jīng)濟實力,特別是對自己所排放的污染物的屬性和技術(shù)指標了如指掌，而作為被告行政機關(guān)卻不具備上述能力。加上環(huán)境案件中的證據(jù)的技術(shù)含量比較高,又多具有潛伏性、流動性、交叉性等特征。因而對于被告行政機關(guān)來說,經(jīng)常很難判斷證據(jù)與待證事實之間是否存在因果聯(lián)系。而《行政訴訟法》又規(guī)定,環(huán)境行政主管部門要對企業(yè)進行行政處罰,就必須取得證明排污行為與損害結(jié)果存在因果關(guān)系的證據(jù)。但實際上這些證據(jù)是很難取得的。正是因為取證困難,許多環(huán)境行政主管部門明知企業(yè)排放污染物或者明知危害結(jié)果是由企業(yè)的排污行為造成的,卻不敢理直氣壯地對其進行處罰,結(jié)果導致該處罰的沒有罰,該重罰的輕罰,使“依法行政”變?yōu)椤皡f(xié)商行政”,嚴重影響了環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性。

三、立法構(gòu)想：

既然清楚了問題所在，目前我們該做的就是完善的環(huán)境行政訴訟制度。通過查閱相關(guān)資料閱讀相關(guān)論文，我了解到目前中國的該領域?qū)W者，圍繞這一目標,立足于我國的實際,同時

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述 學號：20091301310092

姓名：陳慶

班級：09法學三班

借鑒國外一些國家的有益做

法,重點從以下幾個方面提出立法構(gòu)想，來完善我國的環(huán)境行政訴訟制度:(一)環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍(二)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格(三)環(huán)境行政公益訴訟中的舉證責任分配(四)確立新的賠償范圍

(五)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟費用分擔以及激約機制(六)環(huán)境行政公益訴訟中的訴訟時效(七)環(huán)境行政公益訴訟中的起訴前置程序(八)建立專門的環(huán)境法院

四、結(jié)語：

環(huán)境問題是全球性的問題，并有不斷惡化的趨勢。隨著環(huán)境民主原則的深入，一種新的環(huán)境公共利益維護模式——環(huán)境行政公益訴訟隨之建立起來。本文著重從我國環(huán)境公益訴訟存在的問題入手，通過研讀目前法學界學者的研究著作，系統(tǒng)總結(jié)該領域的最新觀點，提出自己的一些關(guān)于完善該立法體制的觀點和看法，并最終希望我國能建立起完善的環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟，為環(huán)境權(quán)的具體化提供程序上保障。

學號：20091301310092

姓名：陳慶

班級：09法學三班

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述

第二篇：關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述

關(guān)于我國環(huán)境行政公益訴訟問題的文獻綜述

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和破壞問題日益嚴峻。雖然法律賦予公民、法人和其他組織要求政府行政保護和司法救濟的權(quán)利，但是，在“經(jīng)濟優(yōu)先”思想的指引下，政府行為往往忽視了公民、法人和其他組織的環(huán)境權(quán)益。現(xiàn)實生活中屢屢發(fā)生行政機關(guān)的行政行為侵犯公眾環(huán)境權(quán)益的情況，而我國目前的司法體制中卻沒有適當?shù)木葷鷻C制，從而公眾環(huán)境權(quán)益得不到有效的保障。針對這一問題，目前我國學術(shù)界逐漸重視起對環(huán)境行政公益訴訟進行法理分析，在對國外環(huán)境行政公益訴訟制度比較研究的基礎上，提出完善我國環(huán)境行政公益訴訟制度的具體構(gòu)想。

一、環(huán)境行政公益訴訟的定義及必要性：

對于環(huán)境行政訴訟的定義,目前理論界尚未達成統(tǒng)一的認識。有人認為環(huán)境行政訴訟是指環(huán)境行政相對人因不服環(huán)境行政主管部門的具體行政行為,而向法院提起的訴訟。該定義遵循了傳統(tǒng)行政訴訟理論,將環(huán)境行政訴訟的原告和被告分別界定為環(huán)境行政相對人、環(huán)境行政主管部門,從而嚴格界定了環(huán)境行政訴訟的范圍。這種定義未考慮到環(huán)境侵害的特殊性,無法為環(huán)境侵害的受害方提供有效的司法救濟。也有人以為環(huán)境行政訴訟是指公民、法人或者其他組織,認為行政機關(guān)及其工作人員的與環(huán)境有關(guān)的行為侵犯了其合法權(quán)益,依法向法院提起的訴訟,以及法院依法進行審理和裁判的活動。較之前定義,其更具科學性。但其認為只有環(huán)境行政行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益時,他們方能提起環(huán)境行政訴訟,這種觀點是否合理,值得商榷。該觀點過于強調(diào)環(huán)境行政訴訟定紛止爭的功能,而忽略了其在排除環(huán)境侵害方面應該發(fā)揮的作用?；谝陨系姆治?我個人趨向于認為：所謂環(huán)境行政訴訟是指公民、法人和其他組織認為行政機關(guān)的環(huán)境行政行為可能或已侵犯其合法權(quán)益,依法向法院提起訴訟,法院依照司法訴訟程序解決環(huán)境行政爭議的活動。

環(huán)境行政訴訟的必要性在獨立的司法審判的意義上并不完全取決于環(huán)境行政爭議解決的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的發(fā)展之所需。在環(huán)境行政爭議中,作為一方當事人的國家行政機關(guān),無論在客觀力量上,還是在法律權(quán)限上,都可由行政機關(guān)解決環(huán)境行政爭議。與環(huán)境行政訴訟相比較,這種環(huán)境爭議方式無疑更有效率,能使爭議得到較快的處理,減少爭議解決的成本,且行政機關(guān)是環(huán)境行政行為的作出者,其最能預見到環(huán)境行政行為將產(chǎn)生的后果,在此基礎上采取最有效的措施使環(huán)境行政糾紛得到妥善的解決。現(xiàn)實中,許多的環(huán)境行政爭議都是由行政機關(guān)解決的。故從解決環(huán)境行政爭議的效率角度而言,環(huán)境行政訴訟并非是不可或缺的。但從我國憲法規(guī)定的民主制度來看,公民、法人和其他組織可以根據(jù)自身利益的需要和對公平的追求和判斷,來決定是否行使行政救濟的請求權(quán)和選擇行使該請求權(quán)的途徑。特別是這些主體與行政機關(guān)相比,處于劣勢地位,當行政機關(guān)不正確行使法定權(quán)限時,缺乏與行政機關(guān)進行抗爭的足夠力量,故我們不能過于強調(diào)環(huán)境行政糾紛由行政機關(guān)解決。為更好地維護這些弱勢群體的合法權(quán)益,在法律上應為其提供更多的救濟手段,擴大救濟途徑,為他們提供更充分和更公正的保護,故環(huán)境行政訴訟又是必不可少的。同時,依行政法治的理念,行政機關(guān)運用公權(quán)力限制人們的權(quán)利或加之以義務負擔時,必須嚴格地依照法律的規(guī)定進行,環(huán)境行政活動也不例外。

二、我國面臨的困境剖析：

我國的環(huán)境行政訴訟產(chǎn)生較晚,但發(fā)展速度很快。環(huán)境行政訴訟在推動我國的環(huán)境法制建設和促進環(huán)保領域依法行政方面發(fā)揮了很重要的作用,但在環(huán)境問題日益嚴重的今天,我國的環(huán)境行政訴訟制度已明顯滯后于現(xiàn)實的發(fā)展,在實踐中暴露出了諸多的弊端。

(一)被告多為“影子被告”

為了確定行政訴訟的被告,各國都確立了行政主體理論,我國也不例外。我國的行政主體理論強調(diào)每個行政機關(guān)的獨立性,認為每一個行政機關(guān)都是一個獨立的行政主體,需要獨自承擔行政行為的法律責任。但在實際中,這些環(huán)境行政主體之間的利益并不完全相同,特別是地方各級人民政府的環(huán)境保護行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間的利益沖突是非常明顯的。加上環(huán)境行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間存在領導與被領導的關(guān)系,使得環(huán)境行政主管部門在執(zhí)法過程中陷入了尷尬的境地。

(二)原告范圍過窄

在我國,行政訴訟的原告是指認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發(fā)生的公民、法人或其他組織。依據(jù)行政訴訟法理論,具有起訴資格的人才能成為原告,才能以原告的身份提起行政訴訟。起訴資格是指個人或者團體所享有的在法庭上對他人,尤其是對政府行為提出控告或者以原告身份向法院起訴的法律權(quán)利。

根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定,公民、法人或其他組織要取得行政訴訟的起訴資格,必須同時具備以下兩個條件:第一,認為具體行政行為侵犯其自身合法權(quán)益;第二,與被訴的具體行政行為有著法律上的利害關(guān)系,即必須承擔具體行政行為的法律后果。據(jù)此,只有具體行政行為所直接針對的相對人才具有起訴資格,才能以原告的身份提起行政訴訟。但是很多學者認為,在環(huán)境行政訴訟中如果嚴格依據(jù)上述條件確定起訴資格,必將導致原告嚴重缺位,使大量的違法環(huán)境行政行為因起訴受阻而得不到司法審查,從而使得公益妨害得以繼續(xù)存在下去,受害人得不到法律救濟。

(三)受案范圍較窄

環(huán)境行政訴訟的受案范圍是指對什么樣的環(huán)境糾紛能提起行政訴訟。這是決定人民法院能否受理環(huán)境行政案件的一個關(guān)鍵因素。環(huán)境法律規(guī)范規(guī)定,公民、法人或其它組織只能對環(huán)境行政處罰決定和行政處理決定兩類環(huán)境行政行為提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第11條對此作了補充,即規(guī)定對申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責而行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的環(huán)境行政行為可以提起訴訟。從上述規(guī)定可以看出,環(huán)境行政訴訟的受案范圍以特定的行政作為義務領域為限,并不包括一般的行政作為義務領域,即相對人只能對環(huán)境行政主體不履行特定環(huán)境行政作為義務(行政主體承擔的對特定相對人的行政作為義務)的行政行為起訴,而不能對環(huán)境行政主體不履行一般的環(huán)境行政作為義務(行政主體承擔的對國家和社會而非特定個體的行政作為義務)的行政行為起訴。但隨著時間的推移這一規(guī)定的不合理性逐漸顯現(xiàn)了出來。

(四)被告舉證困難

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,行政訴訟中的舉證責任由被告(被訴行政機關(guān))承擔?！缎姓V訟法》之所以作出這樣的規(guī)定,主要是考慮到:作為被告的行政機關(guān)在行政法律關(guān)系中居于主動、有利地位,其舉證能力強于原告。但在環(huán)境行政訴訟中,情況并非完全如此。由于原告多為實施環(huán)境污染或者破壞行為的企業(yè),它們擁有雄厚的技術(shù)和經(jīng)濟實力,特別是對自己所排放的污染物的屬性和技術(shù)指標了如指掌，而作為被告行政機關(guān)卻不具備上述能力。加上環(huán)境案件中的證據(jù)的技術(shù)含量比較高,又多具有潛伏性、流動性、交叉性等特征。因而對于被告行政機關(guān)來說,經(jīng)常很難判斷證據(jù)與待證事實之間是否存在因果聯(lián)系。而《行政訴訟法》又規(guī)定,環(huán)境行政主管部門要對企業(yè)進行行政處罰,就必須取得證明排污行為與損害結(jié)果存在因果關(guān)系的證據(jù)。但實際上這些證據(jù)是很難取得的。正是因為取證困難,許多環(huán)境行政主管部門明知企業(yè)排放污染物或者明知危害結(jié)果是由企業(yè)的排污行為造成的,卻不敢理直氣壯地對其進行處罰,結(jié)果導致該處罰的沒有罰,該重罰的輕罰,使“依法行政”變?yōu)椤皡f(xié)商行政”,嚴重影響了環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)威性。

三、立法構(gòu)想：

既然清楚了問題所在，目前我們該做的就是完善的環(huán)境行政訴訟制度。通過查閱相關(guān)資料閱讀相關(guān)論文，我了解到目前中國的該領域?qū)W者，圍繞這一目標,立足于我國的實際,同時借鑒國外一些國家的有益做

法,重點從以下幾個方面提出立法構(gòu)想，來完善我國的環(huán)境行政訴訟制度:

(一)環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

(二)環(huán)境行政公益訴訟的原告資格

(三)環(huán)境行政公益訴訟中的舉證責任分配

(四)確立新的賠償范圍

(五)環(huán)境行政公益訴訟的訴訟費用分擔以及激約機制

(六)環(huán)境行政公益訴訟中的訴訟時效

(七)環(huán)境行政公益訴訟中的起訴前置程序

(八)建立專門的環(huán)境法院

四、結(jié)語：

環(huán)境問題是全球性的問題，并有不斷惡化的趨勢。隨著環(huán)境民主原則的深人，一種新的環(huán)境公共利益維護模式——環(huán)境行政公益訴訟隨之建立起來。本文著重從我國環(huán)境公益訴訟存在的問題入手，通過研讀目前法學界學者的研究著作，系統(tǒng)總結(jié)該領域的最新觀點，提出自己的一些關(guān)于完善該立法體制的觀點和看法，并最終希望我國能建立起完善的環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟，為環(huán)境權(quán)的具體化提供程序上保障。

注：注釋在論文后一并列出。

第三篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會生活的日益復雜，侵害國家經(jīng)濟利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序的事件總有發(fā)生，行政機關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會因為不具有法律上的原告資格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護是極為不利的。因此，確認行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項關(guān)鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點

行政公益訴訟是指以保護公共利益為目的，當行政機關(guān)的違法行為或可能的違法行為已經(jīng)損害公共利益或?qū)⒁獡p害公共利益時，即使該行為與自己沒有直接的利害關(guān)系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序?qū)π姓C關(guān)的行為進行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發(fā)，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個特點：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統(tǒng)的行政訴訟旨在對私益的保護，當私人利益遭受到侵害時，公民通常會積極主動地向法院尋求司法救濟。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護，即使其中可能會涉及到個別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時是出于“公心”而非“私心”。傳統(tǒng)的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實的損害(潛在的損害)，但有損害發(fā)生的可能性，這一點與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發(fā)生的現(xiàn)實的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結(jié)果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預防性，不需要公共利益受到損害這種結(jié)果的現(xiàn)實發(fā)生，只需要根據(jù)情況能夠合理地判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。這樣做的優(yōu)勢是顯而易見，最有效地保護了國家利益和社會公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產(chǎn)生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規(guī)定必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關(guān)系，他們只是通過法律的授權(quán)，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當行政行為侵害了國家、社會的利益時，使得社會不特定多數(shù)人的利益受損時，即使是與行政行為并無直接利害關(guān)系的檢查機關(guān)、社會組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護社會公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當事人。行政機關(guān)的行政行為往往是對社會不特定多數(shù)人都產(chǎn)生影響的，就會出現(xiàn)不特定的多數(shù)人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發(fā)展，社會的不斷變革，在我們的身邊總是會發(fā)生一些行政機關(guān)侵犯公共利益的事情。大多數(shù)人是抱著一種圍觀的心態(tài)，多一事不如少一事，不愿意對行政機關(guān)提起訴訟。但是，我們同樣會看到，還是會有那么一些充滿正能量的公民、社會團體組織出于對公共利益的保護，以行政機關(guān)為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機關(guān)違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護社會不特定多數(shù)人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環(huán)境污染狀告石家莊環(huán)保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時，石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)337，嚴重污染，健康建議：老年人、病人應留在室內(nèi)，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數(shù)，大多已經(jīng)麻木，畢竟空氣報表的現(xiàn)象已不罕見。但是，石家莊市新華區(qū)的李貴欣卻做出了不一樣的舉動，他拿著行政訴訟狀到裕華區(qū)人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環(huán)保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責，還要求石家莊市環(huán)保局對其因大氣污染所造成的損失進行1萬元的賠償，并且訴訟費用由被告承擔。

【案件結(jié)局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時，裕華區(qū)人民法院接受了他的訴訟材料，之后進行初步審查，七個工作日以內(nèi)答復是否受理。但是，在距離全國兩會召開還有兩天時，李貴欣主動撤訴了?！白鳛橐粋€守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所訴福建省林業(yè)廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發(fā)許可證案 【案件簡介】北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業(yè)廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發(fā)了《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》和《野生動物經(jīng)營加工許可證》，因為持有這兩個許可證，歸真堂得以合法經(jīng)營。該所認為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動物保護法》等相關(guān)法律的規(guī)定，遂

于2012年12月28號，以福建省林業(yè)廳為被申請人向國家林業(yè)局提起了行政復議申請，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經(jīng)營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發(fā)的《野生動物經(jīng)營加工許可證》。

【案件結(jié)局】2013年4月8號，原告方律師臧云收到了國家林業(yè)局寄來的復議決定書（林復字【2013】3號），該決定認為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，與申請人北京市豐臺區(qū)源頭愛好者研究所無利害關(guān)系，駁回行政復議申請人的復議申請。而針對《經(jīng)營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復是原告主體資格法律依據(jù)不足。

從以上兩個案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因為不具備原告資格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或社會組織。雖然上述的兩個案例中提起行政訴訟的公民和社會組織與行政行為之間沒有直接的利害關(guān)系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實是被社會不特定多數(shù)人所享有的，社會上的每一個公民都是公共利益的享有者。所以，當公民或社會組織認為行政行為侵犯了社會公共利益的時候，他們是可以提起行政訴訟的。因為我國行政訴訟法對原告資格的限制，所以，在法律實務上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關(guān)鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發(fā)展的比較先進，我們可以取其精華，去其糟粕，再結(jié)合我國實際國情與環(huán)境的基礎上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經(jīng)驗

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現(xiàn)代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統(tǒng)的國家，也是現(xiàn)代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現(xiàn)代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會案和1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案中發(fā)展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當違法最為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權(quán)私人或者團體針對行政主體及其公務員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權(quán)的人即相當于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當政府怠于保護公共利益時，通過法律授權(quán)提起訴訟的方式來保護公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會可以授權(quán)檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權(quán)任何非公共官員的個人，或者指定的團體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護公共利益。這樣的人，一旦獲得授權(quán)，就是所謂的私人檢察長。”

“私人檢察總長”理論即為了保護公共利益，國會可以授權(quán)檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權(quán)以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機關(guān)及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關(guān)系存在。這是與傳統(tǒng)的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護社會公共利益，提起公益訴訟是符合社會發(fā)展潮流和能夠體現(xiàn)法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領 域內(nèi)規(guī)定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權(quán)之訴

法國的行政公益訴訟表現(xiàn)為越權(quán)之訴。所謂的越權(quán)之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機關(guān)違法的行政行為，這是法國在公法領域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發(fā)展過程中它不斷地發(fā)展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認，沒有法律條文規(guī)定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權(quán)利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當事人的申訴權(quán)才受到限制。法國的越權(quán)之訴有著自己的制度特色。越權(quán)之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關(guān)的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權(quán)之訴是有關(guān)公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權(quán)之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權(quán)之訴主要體現(xiàn)出法國司法權(quán)對于行政權(quán)的牽制和約束。這種訴訟的出發(fā)點主要是維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監(jiān)督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發(fā)展方面，更多地體現(xiàn)了大陸法系模式的特點，并且概念界定較為清晰，相關(guān)制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和改正機關(guān)訴訟四種形式。民眾訴訟實質(zhì)上就是行政公益訴訟，它不限于救濟起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團機關(guān)違法的訴訟，作為行政救濟案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關(guān)于過街橋設置可能權(quán)妨害道路通行證權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康，認可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代中期，又發(fā)生了針對政府機關(guān)招待費、接待費的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因為我國沒有行政公益訴訟制度，所以按照現(xiàn)有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關(guān)系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機關(guān)提出維護、控告、或者檢舉的權(quán)利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護公民實體權(quán)利的必然要求，雖然行政權(quán)力所侵害的公共利益不屬于任何某個公民的個人私益，但毫無疑問的一點是，行政權(quán)利的違法行為已經(jīng)侵害了公民的實體權(quán)益，公民已經(jīng)具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會公共利益的行為，我們不可以在無動于衷。所以，擴大原告資格的范圍至越來越多的利害關(guān)系人，是符合憲法的，也是符合社會發(fā)展的。

2、社會組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會團體設立往往基于一個特定的宗旨，代表的是這個區(qū)域里多數(shù)人的共同利益。社會團體本身的公益性團體優(yōu)勢，使得其在行使訴權(quán)時，能夠充分從國家和社會公共利益的角度出發(fā)，理論聯(lián)系實際地考慮相關(guān)問題，而不至于產(chǎn)生一些偏激的想法。

其次，社會團體一般具有其自己特有的專業(yè)知識，對本團體內(nèi)相關(guān)事務十分了解，這有助于推動訴訟的進行。在行政公益訴訟中，當要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關(guān)系等一系列復雜性問題時，具備一些專業(yè)上的知識確實可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會團體作原告代表著多數(shù)人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動后進行不正當?shù)母蓴_。

3、檢察機關(guān)在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關(guān)于檢察機關(guān)可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認可態(tài)度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政機關(guān)的行為合法性的監(jiān)督室其職責所在，是憲法賦予其的一項重要的權(quán)力和義務，任何人和組織都無權(quán)剝奪。而且檢察機關(guān)的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會的發(fā)展，行政權(quán)力不斷地擴張和膨脹并涉及和影響到社會生活的每一個角落，而不再僅僅是社會和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機關(guān)作為國家和社會公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監(jiān)督權(quán)也就順理成章了。這樣可以有效地監(jiān)督行政機關(guān)的行為，起到限制行政權(quán)的作用。

結(jié)論

改革開放以來，我國發(fā)生了繁天覆地的變化，經(jīng)濟地快速發(fā)展，生環(huán)境地日益惡化，社會矛盾地不斷激化，社會公共利益受到侵害而得不到救濟的情況時有發(fā)生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構(gòu)建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經(jīng)驗的同時，還要結(jié)合我國的國情。雖然這個過程會很艱辛，但是我們應該對未來充滿信心，我們國家一定會建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發(fā)揮法律賦予的權(quán)利，來保護公共利益。

第四篇：淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

目

錄

中文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1 英文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1

一、環(huán)境行政公益訴訟概述…………………………………………………3

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念……………………………………………3

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征……………………………………………3

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗……………………………

4三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性…………………………………5

（一）維護人民群眾切身利益的需要………………………………………6

（二）應對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要……………………………6

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析……………………………6

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念…………………………6

（二）應對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要…………………………7

（二）環(huán)保團體的建立及民眾環(huán)境意識的提高…………………………8

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想…………………………8

（一）起訴資格的適當放寬………………………………………8

（二）舉證責任的合理分擔………………………………………8

（三）費用承擔方式的適當改進………………………………………9

（四）激約機制……………………………………………………………9

（五）設置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序…………………………………10

（六）訴訟時效……………………………………………………………10

五、結(jié)語…………………………………………………………………11

淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

【摘要】環(huán)境保護已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點，訴訟推進環(huán)境保護形成也是環(huán)境保護法得以實施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強公益訴訟制度的建設，才能日益在環(huán)境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環(huán)境保護法體系的完善和發(fā)展。然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應有的效用。本文從環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，首先簡單闡述了環(huán)境行政公益訴訟的概念，以及環(huán)境行政公益訴訟的特征，接著論述了西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗，然后分析了建立我國環(huán)境行政公益訴訟制度的重要性以及可行性，最后提出了我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點設想，這幾點設想主要是從起訴資格的適當放寬、舉證責任的合理分擔、費用承擔方式的適當改進、激約機制、設置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序、訴訟時效這幾個方面分別進行了簡單地論述，旨在探索一條落實科學發(fā)展觀的環(huán)境保護新思路。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟制度 構(gòu)想

【Abstract】

Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented.Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop.However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness.This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.【Keyword】

The environmental

environmental administrative action for environmental public

the System of environmental administrative action for environmental public

Conception

試論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

伴隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟發(fā)展附屬物的環(huán)境問題也越來越嚴重?？諝馕廴?、水污染、噪聲污染等都在不斷地威脅著人類的健康。人類在不斷獲得大量經(jīng)濟利益的同時，也逐漸意識到環(huán)境污染問題的嚴重性。與此同時，環(huán)境公益訴訟制度也應運而生。環(huán)境公益訴訟制度在美國等西方法治國家已發(fā)育得相當成熟，然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應有的效用。筆者認為，從保護社會公共利益和人民根本利益的角度出發(fā)，應當盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念

環(huán)境行政公益訴訟是指環(huán)境行政行為（包括具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為）不法侵害環(huán)境公共利益，任何人或法定的組織都可以環(huán)境公共利益保護為由，以社會公眾的名義，請求法院按行政訴訟程序予以審判的法律活動。

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征

⒈原告資格的廣泛性。由于作為訴訟基礎的環(huán)境利益紛爭的社會公共性及訴訟的公益價值追求，要保護和救濟因違法行政行為受到侵害或威脅性損害的普通公眾的環(huán)境利益，按照傳統(tǒng)的當事人理論來衡量原告適格已不再具有實際意義。因此有必要通過法律直接賦予主體獨立訴權(quán)，擴大訴訟主體范圍。不只是環(huán)境權(quán)益直接受到行政行為影響的行政相對人，環(huán)境權(quán)益間接受到行政行為影響的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。

⒉環(huán)境公益訴訟的目的是維護社會公共環(huán)境權(quán)益，一般并不直接維護原告私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需傳統(tǒng)的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護者，理應通過訴訟手段維護自身的合法權(quán)益。而在環(huán)境公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的 [1] 詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期

[1]

利益”。[2]

⒊環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質(zhì)，同時兼具補救功能?！邦A防為主”是環(huán)境法中的一項原則，在環(huán)境公共保護或行政行為的作為或不作為可能明顯會導致環(huán)境損害發(fā)生時，防患于未然的訴訟中就包括行政公益訴訟。由于環(huán)境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補救比較困難，需要耗費大量的人力、物力和財力。為此，環(huán)境公益訴訟的提起不限于現(xiàn)實發(fā)生的損害公益的行為。只要有危及環(huán)境公益的行為發(fā)生的可能性，不論是現(xiàn)實的還是將來的，都可提起訴訟。

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗

從西方各國的實踐來看，當代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人都能對行政機關(guān)的行為提起訴訟，以維護自身利益和公共利益?！胺删褪浅试S公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實的革命?！盵3]

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度設立比較早也比較健全的國家，并且在1970年將這一新的訴訟類型引入環(huán)境領域。目前此制度在美國的多項環(huán)保法律中均做了規(guī)定。例如：美國的《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機關(guān)的此類行動均可進入司法審查的對象范圍，若他們沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團體就可以此為由請求司法審查，這就使原告資格得以大大放寬。《清潔空氣法》還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟?！肚鍧嵥ā芬灿蓄愃频囊?guī)定，允許公民對任何被指控為違反《水法》的人提起訴訟。本世紀70年代以來，包括《空氣法》和《水法》在內(nèi)的12部聯(lián)邦環(huán)境資源法律都通過“公民訴訟條款”賦予公民以提起司法復審資格，認可公民可以像司法部長和政府一樣起訴環(huán)境不法行為，為公民或公眾團體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了強有力的保障。該制度的設立使環(huán)保主義者在法院的幫助下，擁有了能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。一方面，由于訴訟的壓力，行政機關(guān) [2]（意）莫諾?卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第82頁

[3]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁在進行行政行為時就會考慮到對環(huán)境是否會有影響，企業(yè)也會采取相應的環(huán)保措施來避免環(huán)境糾紛的發(fā)生；另一方面該制度的設立，為公眾提供了一條體制內(nèi)的參與渠道，使得公民有著更多的機會參與環(huán)境保護運動。

[4]

英國法律在公益的司法救濟方面發(fā)展相對較為緩慢，但是其立法趨勢也是向著放寬起訴資格的方向發(fā)展。當事人在司法審查中，不論申請任何救濟手段都取決于對申請事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權(quán)利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。[5]此外，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟。在英國只有法務長官才能代表公眾提起訴訟以倡導公眾權(quán)利，阻止公共性不正當行為。但是，如果該問題能夠引起法務長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個人就可請求法務長官由自己去督促訴訟。如果法務長官允許，就可以由他提起訴訟，起訴目的并非為其自身，而是為一般公眾的利益。

按訴訟標的的性質(zhì)來劃分，行政訴訟一般分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟的目的一般僅限于保護原告的私人利益。原告也必須與本案有直接利害關(guān)系才具備起訴資格。而客觀訴訟則是指對于行政機關(guān)違反客觀的法律規(guī)則所提起的訴訟，其目的主要在于維護國家和社會的公共利益。大陸法系國家在行政訴訟方面已越來越展現(xiàn)出向客觀訴訟方面發(fā)展的趨勢。例如法國的“越權(quán)之訴”。越權(quán)之訴是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定受到侵害時，請求法院審查該項行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟手段。由此可見，越權(quán)之訴具有以下重要特點：首先，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。其次，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)性利益，也包括精神性利益（當然，審美與環(huán)境利益自不例外）。最后，請求保護的利益不限于現(xiàn)實利益，將來的利益如確實存在，也可提起越權(quán)之訴，這正契合了環(huán)境公益訴訟預防性的特點。[6]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

近幾年，中國的局部環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但整體環(huán)境在惡化，前景令人擔憂；以城市為中心的環(huán)境污染在發(fā)展，并向農(nóng)村蔓延，生態(tài)破壞的范圍仍在擴大。[4] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社2002年版，第358-359頁 [5]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。[6]王名揚.法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第667-681頁 針對環(huán)境問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護模式。但在這種模式下，由于行政體制的紊亂和軟弱，行政監(jiān)督的缺位與低效，及環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權(quán)利不僅未能有效地承擔其維護環(huán)境公益的重任，甚至它本身還構(gòu)成了對公共利益的威脅。

[7]

建立行政公益訴訟制度，是為了更好地保護社會公共利益。如果公共利益的保護在立法上出現(xiàn)缺失，則公共利益在受到損害之后就會由于沒有相應的救濟途徑而得不到彌補。具體說來，建立行政公益訴訟的必要性主要體現(xiàn)在以下二個方面：

（一）維護人民群眾切身利益的需要

環(huán)境對個人、社會和整個人類都具有特別重要的意義。環(huán)境問題涉及范圍的廣泛性也決定了其與公眾的切身利益息息相關(guān)。環(huán)境公益訴訟制度正是適應這一要求而建立的。隨著工農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城市化進程的加快，環(huán)境污染問題也越來越嚴重，尤其是改革開放以后，大量的企業(yè)廣泛建立，這些企業(yè)在帶動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給社會的環(huán)境帶來了巨大的壓力。而政府有時為了經(jīng)濟利益的追求，對有些環(huán)境問題還沒有予以足夠的重視。因此，只有廣泛地發(fā)動群眾，使每一個群眾都成為環(huán)境污染的監(jiān)督者，使人民群眾不斷地提高環(huán)保意識，才能使環(huán)境污染者無處藏身，才能做好治理環(huán)境污染的工作，使得我們的環(huán)境更加美麗。環(huán)境公益訴訟制度正是順應這種潮流，提供給人們參與環(huán)境保護工作的機會，使得人們能夠通過訴訟渠道來維護環(huán)境公共利益。

（二）應對國際競爭，加強我國環(huán)境安全的需要

目前，整個世界已越來越向國際化和全球化的趨勢發(fā)展。特別是加入WTO以后，我國面臨著空前的競爭與挑戰(zhàn)。國際分工與合作的不斷加強，也使得跨國環(huán)境污染問題越來越嚴重。由于我們在環(huán)境保護的法律規(guī)定方面還存在著很多的漏洞與欠缺，這就必然會使得許多西方國家鉆法律的空子，嚴重損害我國的環(huán)境公共利益。[8]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念

從憲法來看，《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一 [7] 張明華：《環(huán)境公益訴訟制度議》，《法學論壇》2002年第6期 [8] 成曉明 ：《范濱論我國環(huán)境公益訴訟制度的建立》，《中國法學》2007年第3期 切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。第5條規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。第9條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。第26條規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。通過這幾條規(guī)定，我們可以看出憲法體現(xiàn)了人民主權(quán)，依法治國、保護環(huán)境的理念。這些理念體現(xiàn)了人民有管理國家和社會事務、參與環(huán)境管理的權(quán)利，其具體途徑可以多種多樣。在法治國家里，司法最終解決原則是一個基本原則，司法是人民維護合法權(quán)益，追求公平、正義的最后保障?！半m然我國有人大、信訪、黨紀政紀等多種對政府機構(gòu)和人們進行監(jiān)督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機構(gòu)和人員置于與民眾平等的地位，對其行為和權(quán)力構(gòu)成強制性約束，確立起人民公仆的觀念?！杯h(huán)境公益訴訟制度體現(xiàn)了人民通過訴訟手段參與環(huán)境事務管理，實現(xiàn)在法治國家里人民當家作主。由此可見，憲法作為我國的根本大法，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎。

從各部門法來看《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利。《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條規(guī)定，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這體現(xiàn)了檢察院作為公益的代表可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，同樣可以把它們運用到環(huán)境訴訟中，從而為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神指導。

（二）環(huán)保團體的建立及民眾環(huán)境意識的提高

權(quán)利的多元化和社會化是社會發(fā)展的趨勢。中國20年來的改革開放已開始動搖國家權(quán)力一統(tǒng)天下的局面，在國家和社會一體化的格局轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會互動互補的時代，出現(xiàn)了極其多樣化的利益群體，以及代表他們利益的社會團體，遍布社會的各種民間組織和非政府組織，其擁有大小不等的社會權(quán)力的影響力和支配力也無處不在。[10]

[9]

在環(huán)保方面，隨著人們環(huán)保意識的增強，眾多的環(huán)保團體也建立起來。比較著名的有中國環(huán)境科學協(xié)會、中國野生動物保護協(xié)會、中國 [9] 王晨光：《法律的可訴性，現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一》，《法學》1998年第8期 [10] 郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學研究》2001年第9期可持續(xù)發(fā)展研究會、中華環(huán)?；饡⒆匀恢训?。自然之友曾發(fā)動了保護珍稀動物滇金絲猴和可可西里保護藏羚羊的著名行動。環(huán)保團體的建立及其宣傳活動，大大提高人們的環(huán)境意識，激起了人們保護環(huán)境的熱情。賦予這些團體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利與當代權(quán)利的多元化和社會化的趨勢是相吻合的。這些團體將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，并與公民個體一起成為環(huán)境公益訴訟的民眾基礎。

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想

（一）起訴資格的適當放寬

在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政相對人或者是認為被訴具體行政行為侵害其相鄰權(quán)者。而現(xiàn)實生活中，環(huán)境行政相對人的權(quán)益不一定遭到破壞，往往是環(huán)境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護?；诖?，應把具體行政行為和抽象行政行為以及環(huán)境機關(guān)的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以在《環(huán)境保護法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設立專門條款。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關(guān)于行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定也應作相應的修改。這樣，只要行政行為損害了環(huán)境公益，或行政機關(guān)有保護環(huán)境公益的職責卻不作為，民眾和檢察院就可提起環(huán)境行政公益訴訟來維護環(huán)境公益。

（二）舉證責任的合理分擔

關(guān)于行政訴訟中舉證責任負擔的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”、“根據(jù)法律要件分配舉證責任說”、“根據(jù)原告人請求的內(nèi)容分配舉證責任說”等等。筆者更傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任。”

[11]進言之，對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關(guān)承擔，有關(guān)程序上的事實或有關(guān)民事上的事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，[11] 蔡虹：《行政訴訟證據(jù)問題研究》，武漢水利電力大學出版社1998年版，第114頁 [12] 鄭春艷：《論民眾訴訟》，《法學》2001年第4期 [13] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669頁 鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及相應的規(guī)范性文件數(shù)量很多，內(nèi)容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應由被告承擔提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責任。有關(guān)對公益損害或可能損害的事實證據(jù)，則由原告負責提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內(nèi)，可在相關(guān)實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規(guī)定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。[12]最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設置獨立的證據(jù)調(diào)查階段，這有利于及早明確爭點，防止訴訟拖延，也便于法院嚴把立案關(guān)，防止濫訴。

（三）費用承擔方式的適當改進

按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非?？捎^，加之在環(huán)境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關(guān)法規(guī)中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規(guī)定標準收費，數(shù)額極為低廉。[13]又如美國《清潔水法》規(guī)定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數(shù)額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費用分配方式有利于保護公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

（四）激約機制。

即是原告獎勵制度的建立。由于提起公益訴訟需要花費大量的時間和精力，所以應在原告勝訴后給予一定的獎勵，以此來調(diào)動公眾積極性。由于環(huán)境公益訴訟費用不同于一般的環(huán)境訴訟，雖然環(huán)境公益訴訟的原告通過環(huán)境公益的維護可能最終會受惠于此，但總沒有自身私人利益的維護更能引起人們進行環(huán)境公益訴訟的積極性。人們作為自身權(quán)益的最大維護者，具有趨利避害的共性。如果人們花費大量的時間、金錢、精力來進行環(huán)境公益訴訟，而自身從中受益甚微，每一個理性的經(jīng)濟人都不會作出此種選擇。對環(huán)境公益訴訟的原告進行獎勵不失為一個好的方式。美國《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金，9 原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。這種方式值得我國借鑒，我們可以在《環(huán)境保護法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設立專門條款規(guī)定環(huán)境公益訴訟的同時，規(guī)定民眾進行環(huán)境公益訴訟可以獲得獎勵的比例。通過經(jīng)濟上的激勵來調(diào)動民眾對危害環(huán)境公益的行為提起訴訟的積極性，引導、鼓勵民眾提起環(huán)境公益訴訟的行為。

（五）設置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序

由于公益訴訟原告的情況較復雜，相互之間的差異較大，難免會發(fā)生有人濫用訴權(quán)的問題。為保證公益訴訟健康、有序的發(fā)展，有人主張設立“訴權(quán)侵權(quán)責任制度”來追究濫用訴權(quán)之人相應的侵權(quán)責任。但是，筆者認為這種制度的設立會挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，還可能造成他們對提起環(huán)境公益訴訟的恐懼感。筆者認為防止濫用訴權(quán)行為的最有效的方法就是設置公益訴訟的前置審查程序。我國的環(huán)境保護體系是以行政為主導的，而環(huán)境公益訴訟的規(guī)模是龐大的，涉及的問題也是廣泛的，為了減少不必要的訴訟和節(jié)省司法資源，應當設立前置審查程序，先由環(huán)境保護主管機關(guān)對案件進行訴前審查，并適當行使職權(quán)，做出相應的處理決定。這樣會提高效率，也有利于對環(huán)境公益的保護。同時，應規(guī)定若原告對決定不服，有合理理由也可提起訴訟，由法院來決定是否啟動公益訴訟，全面保障訴訟的進行。[15]

（六）訴訟時效

法理上，訴訟時效作為一種消滅時效，是指權(quán)利人在法定的時間內(nèi)不行使權(quán)利，就喪失了請求法院依訴訟程序保護其民事權(quán)益的權(quán)利。我國的《環(huán)境保護法》規(guī)定：因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算。這里存在的問題時對積累性或二次污染的環(huán)境損害如何確定“知道或應當知道”的時間，按照通常理解的權(quán)利人客觀上知道或應當知道是否可行，對此須慎重考慮。如日本的水俁病的致病原因是在該病發(fā)生后幾十年方弄清的。針對這個問題，筆者認為，應根據(jù)環(huán)境侵害的特點，將其視為特殊情況，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。[14] 曾堅：《環(huán)境公益訴訟的實踐和探索》，《法學雜志》2002年第7期 [15] 汪勁、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護》，廣州出版社2000年版，第205頁 [16] 李德仁 陳廣華：環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想，《當代法學》2002年第9期

[16]

[14]

五、結(jié)語

環(huán)境問題是全球性的，并有不斷惡化的趨勢，在擁有十幾憶人口的中國，顯得尤為突出和嚴峻。按理說，我國應當能夠憑借星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡，實現(xiàn)對各類社會危害行為的監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時的保護社會公共利益。

2006年，農(nóng)工民主黨中央委員會在全國政協(xié)十屆四次會議上提交了《在我國建立環(huán)境公益訴訟制度的建議》的提案。作為提案倡議者之一，全國人大代表、農(nóng)工民主黨中央委員、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅在接受本報記者采訪時指出，建立環(huán)境公益訴訟制度，運用法律手段解決環(huán)境和生態(tài)問題，是實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式。2008年，在十一屆全國人民代表大會一次會議上，身為環(huán)境法學領域的專家、司法界資深人士的呂忠梅再次發(fā)出呼吁，希望能夠盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。[17]

《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日二版)將從2008年5月1日起正式施行。該《辦法》將強制環(huán)保部門和污染企業(yè)向全社會公開重要環(huán)境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺[18]

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但是放眼看去，隨著對西方國家行政公益訴訟制度理論與經(jīng)驗的吸引與轉(zhuǎn)化，隨著我國環(huán)境民主原則的深入，隨著廣大學術(shù)界人士的努力，人民大眾的努力，一種新的環(huán)境公共利益維護模式——環(huán)境行政公益訴訟隨之建立起來，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟，為環(huán)境權(quán)的具體化提供程序上保障。

參考文獻：

[1] 王曦：《美國環(huán)境法概論》，武漢大學出版社1992年版 [2] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社，2002年版 [3] 王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版

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[6] 茅小紅：《試論我國建立行政公益訴訟制度之構(gòu)想》，《法學》1998年第8期 [7] 張明華：《環(huán)境公益訴訟制度芻議》，載《法學論壇》，2002年第6期

[8] 馮敬堯：《環(huán)境公益訴訟的理論與實踐探析》，載《湖北社會科學》，2003年第10期 [9].蘇家成、明軍：《公益訴訟制度初探.》，《法律適用》2005年第2期

[17] 步雪琳：《建立公益訴訟制度-代表環(huán)境公益發(fā)言》，《中國環(huán)境報》2008年3月14日

[18] 徐盈雁：《環(huán)保公益訴訟有望獲人大立法支持》，《檢察日報》2008年1月19日[10] 汪勁、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護》，廣州出版社2000年版 [11] 肖艷芳.：《淺議環(huán)境公益訴訟》，《時代經(jīng)貿(mào)(中旬刊)》2007年第8期

[12] 伍玉功、劉道遠，《構(gòu)建我國公益訴訟制度的略論》，《湖南省政法管理干部學院學報》2002年第8期 [13] 蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，《法學研究》，2002年第3期 [14] 王黎.：《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建》，《北京農(nóng)業(yè)》2007年第15期 [15] 《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建》，《河北法學》2007年第4期 [16] 王太高：《論行政公益訴訟》，《法學研究》，2002年第5期 [17] 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版 [18] 王名揚.法國行政法，中國政法大學出版社1988年版

[19] 詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期[ [20]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版

第五篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴大趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當行政機關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認為它應包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對行政公益訴訟應從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關(guān)及其公務人員，接受審查的是國家機關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實際是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權(quán)利，而不是私方當事人的權(quán)利。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項，對于行政機關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴大到認為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關(guān)的行為提起訴訟，促進了公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當代社會政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會公共性權(quán)利），又可動用私人力量對國家公權(quán)進行制約，充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進一步提出了建設社會主義政治文明的行動綱領，社會主義法制建設進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標志著我國對外開放進入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟全球化過程，而經(jīng)濟全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因為經(jīng)濟因素對法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對當事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當事人只要認為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認為其中應包括當事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權(quán)利，應予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關(guān)不依法行政，對私權(quán)益的侵害和威脅就無處不在。因為即使行政機關(guān)的違法行為和不作為尚未實際害及某個私權(quán)益，但其實際上害及的是更多的私權(quán)益，個別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應有公益之訴，對公益的保護與對私權(quán)益的保護同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴重化的需要。我國正處在經(jīng)濟體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時期，許多行政機關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟及改制之名恣意侵害國有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價格、違法招標等。若在行政訴訟中仍對利害關(guān)系作簡

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟社會發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，會后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領導以開發(fā)土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費？另外，行政機關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎。我國現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標準使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因為只要和具體行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實踐中的確也收到了很好的效果，因此進一步擴大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢的。也許有人會認為，放寬訴訟資格可能會出現(xiàn)濫訴或干擾行政機關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因為訴訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實質(zhì)就是擴大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規(guī)定呈越來越擴大的趨勢，那么進一步擴大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識的增強，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學法、用法的意識進一步增強，他們不僅拿起法律武器保護自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺，對此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設”。東南大學兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對“觀景臺”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因為到某地方稅務局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務局一直未給其回復，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務局依法履行職責，稽查其所舉報之案，并給予答復；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因為其向某區(qū)工商局舉報一企業(yè)銷售“三無”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實踐中會得到充分的發(fā)揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。就說“公益”，它的含義并不復雜，但將它應用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設想。

一、行政公益訴訟制度的保護范圍。行政公益訴訟的提出應當出于維護公共利益的需要，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機關(guān)不主動履行法定職責，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗，先在國有資產(chǎn)保護、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護獲得可訴性，不應苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因為公益致?lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權(quán)就其他機關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機構(gòu)以責任的形式來保護公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機關(guān)成為提起公益訴訟的當然主體，對此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當干預。此外，我國的國家體制意味著包括行政機關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機關(guān)能夠勝任。英美國家的檢察機關(guān)也并非與中國一樣的屬于司法機關(guān)，而是政府部門的一個機構(gòu)。所以，認為我國檢察機關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會使行政審判機關(guān)處于被動的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規(guī)定前置審查程序為妥。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺得對有關(guān)公益損害或可能損害的事實證據(jù)，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費用的承擔。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費一般由敗訴當事人負擔，但在起訴時都是由原告先行預付。對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關(guān)費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強行政機關(guān)依法行政的高度責任感。

六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護公益的利益大小，給予其適當?shù)莫剟?。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護也應相應作出規(guī)定，讓其充分行使保護公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯