第一篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴(kuò)大趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴

訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對行政公益訴訟應(yīng)從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會公共性權(quán)利），又可動用私人力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會主義政治文明的行動綱領(lǐng)，社會主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟?！安焕绊憽钡谋硎鰶]有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟

第二篇：行政公益訴訟制度構(gòu)建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關(guān)于對公益訴訟的定義，學(xué)界存在著很大的爭議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：韓志紅和阮大強(qiáng)教授主張：任何組織和個人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。蘇家成和明軍教授則認(rèn)為：公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責(zé)任的行為規(guī)范。學(xué)者趙許明則主張公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責(zé)任，回復(fù)社會公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點(diǎn)可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機(jī)制來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的活動。依據(jù)被訴對象的不同，公益訴訟可以區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會組織以及特定的國家機(jī)關(guān)，針對國家行政機(jī)關(guān)或其他社會公共部門不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當(dāng)事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關(guān)系。傳統(tǒng)的訴訟法觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是權(quán)利被侵害或者發(fā)生爭議的利害關(guān)系人，從而排除不適格的當(dāng)事人，避免無意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會組織并不是法律上的利害關(guān)系人。

第二，公益訴訟的對象是公共權(quán)力部門即行政機(jī)關(guān)或者其他公共機(jī)構(gòu)實(shí)際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權(quán)力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益。與傳統(tǒng)訴訟立足于個案救濟(jì)不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預(yù)防性質(zhì)。行政公益訴訟并不需要侵害的實(shí)際性為要件，這里指的是對公益的侵害不需要顯示的發(fā)生，只要求根據(jù)合理的情況判斷其具有發(fā)生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當(dāng)事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數(shù)人中的某個人或者某些人。從這個層面來說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎(chǔ)

1、憲法基礎(chǔ)

從人民主權(quán)角度來看，我國的憲法明確表示：中華人民共和國一切權(quán)利屬于人民。人民將自己的權(quán)利讓渡出一部分交給政府來行使，那么政府必須對全體的民眾來負(fù)責(zé)；另外一方面來講，人民在享受政府提供的各種便利時，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)主人翁地位。積極地參加到國家和社會公共事務(wù)的管理中來。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進(jìn)人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在一個行政法膨脹的年代，由于公民和行政權(quán)相比，公民處于被支配的弱勢地位。行政訴權(quán)的擴(kuò)張對當(dāng)今的時代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權(quán)利有效而無遺漏的救濟(jì)，也吻合了憲法保障人權(quán)的主旨。

2、訴訟法基礎(chǔ)

根據(jù)修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@里作為支持起訴的主體包含了機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位并非不一定是權(quán)益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護(hù)國家，集體和個人的利益來支持特定的受損單位和個人來向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國外基本規(guī)定以及對我國啟示

（一）美國的相關(guān)規(guī)定

美國的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀(jì)的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯(lián)邦委員會的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對于聯(lián)邦委員會頒發(fā)給另一家無線電廣播站營業(yè)執(zhí)照的行為異議。聯(lián)邦委員會則主張?jiān)鏇]有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護(hù)。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營業(yè)執(zhí)照的廣播站是競爭對手關(guān)系。所以，其權(quán)利本質(zhì)上受到傷害。就起訴資格一說，充分發(fā)揮了私人檢察總長理論，賦予了私人基于維護(hù)公共利益提起訴訟的權(quán)利。

私人檢察長理論就是指為了防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限或者范圍的行為，聯(lián)邦議會可以根據(jù)憲法將此類案件的起訴權(quán)授予檢查總長等公務(wù)員。聯(lián)邦議會還可以不指名檢察總長或者其他公務(wù)員進(jìn)行此類訴訟的提起人。根據(jù)憲法，以立法的形式來賦予非公務(wù)員的個人或者非公務(wù)員的組織訴訟提起的權(quán)利。

（二）日本的相關(guān)規(guī)定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機(jī)關(guān)訴訟；二是抗告訴訟；三是當(dāng)事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟的主旨在于保護(hù)公民個人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟的目的的主旨在于維護(hù)法律客觀的秩序?！八^的民眾訴訟是指：糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法律法規(guī)行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關(guān)系的資格來提起訴訟?！?/p>

在司法實(shí)踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請求營業(yè)許可無效的訴訟。如這一個案例：一位浴室經(jīng)營者起訴行政機(jī)構(gòu)?；谛姓C(jī)構(gòu)頒發(fā)給了其附近的競爭者營業(yè)執(zhí)照。違反了浴室設(shè)置的距離必須保持250米以上的規(guī)定。日本最高法院采納了原告的觀點(diǎn)：承認(rèn)與依該營業(yè)許可成立的新澡堂營業(yè)者有競爭關(guān)系的當(dāng)事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會，而這幾次座談會的費(fèi)用支出非常大。當(dāng)?shù)氐木尤痪腿シㄔ浩鹪V該縣的教育長官。訴由是這樣沒有意義的座談會的開支造成了政府巨大的浪費(fèi)。當(dāng)?shù)胤ㄔ簩Υ俗鞒隽伺袥Q：責(zé)令被告將超過規(guī)定的開支歸還給縣政府。可見日本提起訴訟的主體資格也得到了應(yīng)有的擴(kuò)張。

（三）法國的相關(guān)規(guī)定

在法國，行政訴訟有越權(quán)之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權(quán)之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對越權(quán)行為的本身，而不在于誰提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權(quán)力良好的運(yùn)行和良好的行政秩序，而不限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，不以申訴人為限。法國的最高法院認(rèn)為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。僅僅只有在法律明確規(guī)定當(dāng)事人不得提起越權(quán)之訴的前提下，當(dāng)事人的訴求才能收到限制。而法國為了鼓勵人們提起這一訴訟，來維護(hù)公共利益。

對于違反行政決定提起的越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權(quán)之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對人可以提起越權(quán)之訴。而且，第三人因?yàn)榛谶`法的行政行為受到侵害時，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)利益，還包括精神上的利益。如個人尊嚴(yán)、榮譽(yù)感等。第三，申訴人的利益不局限于現(xiàn)實(shí)利益。如果將來的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權(quán)之訴。

（四）各國公益訴訟對我國的啟示

第一，行政公益訴訟的出現(xiàn)源自于維護(hù)公共利益的需要，反映了現(xiàn)代行政法治對公民權(quán)益不斷深化和對實(shí)質(zhì)平等的不懈追求。傳統(tǒng)訴訟作為私益救濟(jì)的手段，其往往具有必須受到實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)的侵害為前提。同時也是事后并且被動的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人范圍是當(dāng)今行政法學(xué)發(fā)展的重要趨勢之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴(kuò)寬，為了防止濫訴的發(fā)生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規(guī)定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規(guī)定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規(guī)定時，方能夠提起；美國的公民訴訟則是通過設(shè)置前置程序來防止可能出現(xiàn)的濫訴行為。法律規(guī)定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)。

第四，受案范圍的不斷擴(kuò)大。行政訴訟法已經(jīng)不只局限在對人身權(quán)利或者財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，而是延展到對環(huán)境、生態(tài)等大多數(shù)人共同享有的利益的保護(hù)。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國在《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定，對于那些不屬于憲法范圍內(nèi)的公法爭議，如果聯(lián)邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對于公共利益的法律界定，歷來是法學(xué)中的一個難題。何為公共利益、誰又有權(quán)來認(rèn)定公共利益，這些問題也是我國法學(xué)界近年來重點(diǎn)討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產(chǎn)生一個讓我們滿意的結(jié)果。在學(xué)者們的討論中：國家主權(quán)、個人的平等、自由、社會安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等都可以成為公共利益的內(nèi)容；國家、社會、自治團(tuán)體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無法給公共利益一個明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無法對行政行為是否違反公共利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關(guān)系到法院司法審查權(quán)對行政權(quán)力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。

《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關(guān)于行政訴訟的司法解釋將這些規(guī)則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！弊罡咴哼@一司法解釋使得中國行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對方起訴的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的第三人、相鄰權(quán)人、公平競爭人的“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。雖然這樣的解釋已經(jīng)大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系、直接的利害關(guān)系”其訴訟的性質(zhì)依然是私益訴訟。對于公共利益遭受到的損害，我國法律尚未賦予公民權(quán)利對其加以防范與制止。這就形成中國構(gòu)建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現(xiàn)行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內(nèi)。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機(jī)關(guān)對行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小。對于行政公益訴訟，一個關(guān)鍵性的問題是依據(jù)現(xiàn)有的法律，法院是否可以受理。

依照中國《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，最高院有關(guān)行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規(guī)則進(jìn)一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，即只有當(dāng)行政行為對相對人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響時方可成為法院的受理對象。法院無權(quán)受理那些尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經(jīng)發(fā)生?？梢?，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權(quán)，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對特殊的矛盾。那就是訴權(quán)的濫用與保障問題。權(quán)利容易被濫用，這是一個無法回避的問題。行政行為往往關(guān)系到多個利害關(guān)系人的實(shí)際利益，如果放開訴訟權(quán)利，允許利害關(guān)系人隨意地提起公益訴訟，必然會導(dǎo)致訴權(quán)的濫用。特別是在相互競爭的企業(yè)中，這種權(quán)利的濫用是可以預(yù)見的。例如甲、乙兩企業(yè)存在競爭關(guān)系，甲企業(yè)獲得了行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)許可，在競爭中取得了有利的地位。乙企業(yè)則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業(yè)順利地獲得行政許可并實(shí)際生產(chǎn)。在訴權(quán)濫用的情形下，公益訴訟制度會變成為一種方便且有效地競爭手段。

四、建構(gòu)行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當(dāng)擴(kuò)寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律為基礎(chǔ)確定公民對行政機(jī)關(guān)及工作人員享有廣泛的監(jiān)督權(quán)力為依據(jù)，來不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因?yàn)檫@種廣泛的權(quán)利本身就包括了對侵犯公共利益的行政行為起訴權(quán)；同時對利害關(guān)系以及行政行為對起訴人的權(quán)益損害進(jìn)一步拓展，使其只要具備事實(shí)上的損害關(guān)系就可以認(rèn)定為其有利害關(guān)系，進(jìn)而擁有原告資格。

2、具有公益性質(zhì)的團(tuán)體和組織

“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。賦予社會組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個人提起行政公益訴訟時因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢。

3、檢察機(jī)關(guān)

鑒于我國檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和基本職能，絕大多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起行政公益訴訟的理由，農(nóng)工黨中央在十屆五次政協(xié)會議上的提案比較有代表性，認(rèn)為主要有三：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國家提起訴訟有法可依；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。

根據(jù)上述考慮，我們認(rèn)為，行政公益訴訟提起權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)和特定的公益社團(tuán)共同享有。與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同，公益社團(tuán)提起行政公益訴訟不是當(dāng)然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請上述兩個主體提起。賦予公民針對檢察機(jī)關(guān)的申請起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)對公民起訴申請的審查反饋機(jī)制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式?？梢詫⒆钔怀龅膸追N列入審查如：違法不征收稅款、嚴(yán)重破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序并且影響廣泛的行為。對于社會影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業(yè)排污的行為。在上述案件中經(jīng)過當(dāng)事人舉報，但是行政機(jī)關(guān)任然不查處。則舉報人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機(jī)關(guān)通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會提起訴訟，就會造成無人起訴的情況。因此，出于對公共利益的保護(hù)，此類行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經(jīng)濟(jì)效益或者所謂的政績，在批準(zhǔn)建設(shè)用地、開發(fā)利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權(quán)，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，違反相關(guān)法律，頒發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營的許可證，過度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開采礦產(chǎn)資源的許可證，進(jìn)行城市規(guī)劃時，沒有經(jīng)過合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導(dǎo)致稅收收入的減少，不利于國家公共項(xiàng)目的建設(shè)支出，損害了公眾的利益，理應(yīng)被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權(quán)，將國有資產(chǎn)以不合理的低價進(jìn)行轉(zhuǎn)讓甚至無償轉(zhuǎn)讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發(fā)展的必然的結(jié)果。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復(fù)適用性。因此相對行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系。所以相對行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機(jī)關(guān)的級別來作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。縣級人民政府及其所屬職能部門做被告的，應(yīng)由中級人民法院管轄；地市級、省級人民政府及其職能部門做被告的，應(yīng)由高級人民法院審理。另外，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，要與法院的級別一一對應(yīng)。

這樣的程序設(shè)置有以下好處：首先，提高審級能夠免受當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)干預(yù)，形成檢察機(jī)關(guān)敢于提起訴訟、法院敢于審理的環(huán)境，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正；然后，相對于低一級的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較高，審判經(jīng)驗(yàn)更加豐富，能夠更好地認(rèn)定案件事實(shí)，最終準(zhǔn)確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個人起訴，而是為了公眾。這就要求，當(dāng)事人不能自由地處分公眾的權(quán)利，同時，法官有責(zé)任確保當(dāng)事人的程序行為是并且在整個訴訟程序中皆保持為公共事業(yè)的“勝利捍衛(wèi)者”。當(dāng)起訴主體是檢察機(jī)關(guān)時，因?yàn)槠渥陨砭哂蟹ǘǖ谋O(jiān)督職責(zé)，一旦提起訴訟要對其撤訴進(jìn)行限制。但是社會團(tuán)體提起行政公益訴訟，本身并不能增進(jìn)原告的私人利益。如果在進(jìn)入訴訟以后，對其撤訴進(jìn)行過多限制，可能會打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當(dāng)社會團(tuán)體向法院申請撤訴時，如果被告尚沒有進(jìn)行實(shí)體答辯，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。

（五）訴前審查

英美法系國家主要采取前置審查的方式來限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應(yīng)該首先通知主管此項(xiàng)事務(wù)的機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行處理。如果公共利益的損害是主管機(jī)關(guān)在這項(xiàng)事務(wù)上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權(quán)；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機(jī)關(guān)可以憑借其行政職權(quán)及時制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設(shè)立前置審查程序，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時，應(yīng)當(dāng)向擬起訴的行政機(jī)關(guān)提出法律意見；公民或者社會團(tuán)體起訴時，則應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出申訴或者建議，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有進(jìn)行回復(fù)或者具有原告資格的主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的處理不當(dāng)時，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費(fèi)用

根據(jù)2007 年實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，我們可以得出訴訟費(fèi)用由案件受理費(fèi)、申請費(fèi)和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼組成的。在我國，訴訟費(fèi)用一般按照訴訟標(biāo)的來收取，由原告預(yù)交，最后由敗訴方承擔(dān)。

從國外的行政公益訴訟實(shí)踐來看，訴訟費(fèi)用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環(huán)境、稅收、審計、專家論證等非常復(fù)雜的專業(yè)知識，如果這些費(fèi)用由原告來預(yù)交，勢必會挫傷普通公民、社會團(tuán)體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時可以不繳納訴訟費(fèi)用，當(dāng)原告敗訴時，只需繳納較低的費(fèi)用。

行政公益訴訟制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學(xué)者們進(jìn)一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機(jī)關(guān)提高對這一制度的認(rèn)知度，以立法的形式對這一制度加以確立；更加需要良好的法治環(huán)境，為這一制度的順利實(shí)施提供良好的外部環(huán)境?，F(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發(fā)展的眼光來看待這一問題。社會在不斷前進(jìn)，人們的素質(zhì)也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會在我國建立。

第三篇：我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建研究20

摘要：行政權(quán)存在的目的是為了維護(hù)公共利益，但在其運(yùn)行過程中，由于各種因素的影響，難免會發(fā)生權(quán)力的異化，表現(xiàn)為行政行

為侵犯個人權(quán)益，甚至侵犯公共利益。在我國，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公民個人合法權(quán)益的時候，公民可以通過行政訴訟獲得救

濟(jì)，但當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公共利益時，誰來追究責(zé)任呢?對于這些行政行為的監(jiān)督形式雖然很多，但真正起作用的卻很少。

只有訴訟才是最后一道維護(hù)法律及公正的防線，而對這類侵犯公共利益的行政行為，我國法律沒有規(guī)定可以啟動司法程序加以規(guī)制。

因此，必須在我國構(gòu)建行政公益訴訟制度，以遏制行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行政行為。

中國是一個有特殊歷史的國家，在經(jīng)歷了人治的千年 滄桑之后，正步履艱難地向法治國家邁進(jìn)。法治要求行政機(jī) 關(guān)依法行政，行政機(jī)關(guān)必須依法行使職權(quán)，對于自己的違法 行為應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。在我國建立行政公益訴訟制度，檢 察機(jī)關(guān)對行政訴訟活動實(shí)行法律監(jiān)督，以國家公權(quán)力介入行 政訴訟，相對于已經(jīng)非常強(qiáng)大的行政權(quán)力而言，目的是實(shí)現(xiàn) 行政訴訟中真正意義上的對峙和平衡。通過對行政權(quán)的制 衡，保證各方平等地參與訴訟，保障行政相對人的合法權(quán)益 的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督和保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，監(jiān)督行政機(jī) 關(guān)依法行政。

[1] 構(gòu)筑我國的公益訴訟制度，應(yīng)遵循兩個基本原則。其 一,立足本國國情與借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，以期與國際 接軌并適應(yīng)我國建立法治國家的要求。其二,立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí) 與預(yù)見未來發(fā)展需要相結(jié)合。在上述兩個原則的指導(dǎo)下，就 有可能使我國的公益訴訟制度達(dá)到一個較為先進(jìn)的水平，并 能適應(yīng)將來社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體如何建立我國的公益訴 訟制度，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手:

一、突破傳統(tǒng)的訴的利益理論

[2] 傳統(tǒng)理論認(rèn)為“無利益無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的訴 的利益是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人 所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要 性和實(shí)效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當(dāng) 事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過判決實(shí)際解決 糾紛。即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān) 系”，否則就不享有起訴權(quán)，這樣的限制性規(guī)定使公眾接近公 益訴訟、享受司法保護(hù)的機(jī)會十分微小，不利于建立完備的 公益訴訟制度。

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權(quán)益之糾紛主要發(fā)生

于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的“無利益無訴權(quán)”理論，是否 具有訴的利益是容易識別的。而隨著新型糾紛(環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等)的出現(xiàn)，由于侵害公共利益行政行 為的根本特征是侵犯不特定多數(shù)的利益，往往無從將這些糾 紛的事實(shí)納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，其權(quán) 利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延也未必清楚。然而，事實(shí)上 又必須對這些糾紛予以解決。對起訴者來說，他所受到的權(quán) 益損害中的影響只是眾多人中的一小部分，可能微不足道，甚至從法律上講，沒有任何影響，純粹是為了公共利益，若依 傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會不承認(rèn)其具 有訴的利益。因此，基于增加國民接近法院或使用訴訟的機(jī) 會或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭和保護(hù)權(quán)益的功能，以及 實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍。在美國，由于以前狹義、嚴(yán)格的原告資格概念不能充分適應(yīng) 當(dāng)今保護(hù)公共利益的需要，所以在司法實(shí)踐中逐步擺脫了法 定權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展和確定了“事實(shí)不利”影響標(biāo)準(zhǔn)，即只要相對人的利益受到了行政行為的不利影響，其就具有 了原告資格，而不論這種利益是否由特定法律直接規(guī)定。這 樣，一般納稅人、管理決定直接涉及對象的競爭者、一般消費(fèi) 者、環(huán)境利益人都可以成為司法審查訴訟的原告。甚至任何 人都可以提起司法審查。在美國的影響下，許多國家在原告 資格方面不斷放寬。筆者雖不贊同無限制擴(kuò)大原告資格的 做法，但是為最大限度的保護(hù)公益，就要突破傳統(tǒng)的訴的利 益理論，對“利害關(guān)系”作寬泛的理解，放棄“無利益無訴 權(quán)”的傳統(tǒng)理論，只要出現(xiàn)糾紛或爭議，即可訴訟。

二、確定行政公訴人

行政公訴人是指在行政公訴案件中提起行政訴訟的主

體。其特點(diǎn)是:它不是行政相對人，與行政主體的行政行為 沒有直接利害關(guān)系;提起訴訟的目的是維護(hù)公共利益;不承 擔(dān)相應(yīng)的法律后果?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下 簡稱《行政訴訟法》）修改建議稿對行政公訴人的設(shè)計有 三類主體:第一類是檢察機(jī)關(guān);第二種類是法人和其他組織;第三種類是自然人。對法人和其他組織充當(dāng)行政公訴人，本人不敢茍同，理由有二:一是法人和其他組織的職責(zé)是維 護(hù)其成員的合法權(quán)益，其成員是一個特定的范圍。當(dāng)其成員 的權(quán)益遭受行政行為侵犯時，他們可以支持成員提起自訴，而沒有必要以自己的名義提起公訴;二是法人和其他組織具 有“私”的性質(zhì)，且不能令人確信其能代表公共利益。而行 政公訴人代表的是國家和公共利益，具有“公”的性質(zhì)。參 照各國經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在我國提起行政 公益訴訟的主體應(yīng)實(shí)行二元制模式，即應(yīng)當(dāng)建立以檢察機(jī)關(guān) 提起行政公訴為主，以普通公民提起自訴為輔的公益訴訟模 式。確立以檢察機(jī)關(guān)提起公訴為主的依據(jù)有: 首先,是由檢察機(jī)關(guān)的憲定職能決定的。我國憲法將檢

察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，表明檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對一切法律 活動進(jìn)行監(jiān)督，而且其監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和目的均是為了國家利 益、社會公共利益。因此，將檢察機(jī)關(guān)引入對政府的監(jiān)督機(jī) 制，是檢察機(jī)關(guān)的憲定職能及其憲定組織地位的要求，在實(shí) 施法律監(jiān)督的特定范圍內(nèi)，法律監(jiān)督權(quán)與相應(yīng)的訴權(quán)之間可 以說是一種相輔相承的關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)對損害公益的 違法行政行為以提起行政訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督是相對適宜 的監(jiān)督模式。雖然檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是并沒有 對被監(jiān)督行為進(jìn)行裁決的權(quán)力，這種監(jiān)督最終是通過訴訟行 為獲得司法裁決實(shí)現(xiàn)的。在行政訴訟中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行 政機(jī)關(guān)的違法行為時，并沒有直接處置的權(quán)力，但可以通過 把案件提交法院判決，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。這一過程實(shí)際上是監(jiān)督權(quán) 轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)的過程。這種轉(zhuǎn)化的根據(jù)，就是監(jiān)督和訴訟兩 者之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，都具有維護(hù)法制的作用，訴訟是 監(jiān)督的主要手段，而監(jiān)督又可以通過訴訟來實(shí)現(xiàn)。其次,是完善行政檢察監(jiān)督方式，強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能的

需要。我國《行政訴訟法》第10條明確規(guī)定:“人民檢察院 有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”該條作為總則性條款，基 本精神應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟全過程、全方位進(jìn)行監(jiān)督，包括事前監(jiān)督、事中和事后監(jiān)督。而《行政訴訟法》第64 條卻規(guī)定“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判

決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程 序提出抗訴”。這說明檢察機(jī)關(guān)目前對行政訴訟領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān) 督的唯一方式就是審判監(jiān)督程序的抗訴，即所謂的“事后監(jiān) 督”。這種“事后監(jiān)督”排除了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和參與訴 訟及對整個訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督的可能性，在實(shí)踐中暴露出許 [3] 多弊端。比如，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督面狹小，監(jiān)督手段軟弱 無力，監(jiān)督時間滯后、被動等，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能 得不到正常和完整的發(fā)揮，制約了行政檢察監(jiān)督工作向縱深 發(fā)展。而且抗訴監(jiān)督也步履維艱，全國檢察機(jī)關(guān)每年的行政 抗訴案件不過100多件，改判的則更微乎其微，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到 行政訴訟立法的預(yù)期目的。既然檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān) 督機(jī)關(guān)，就應(yīng)該按照憲法和行政訴訟法總則的規(guī)定對行政訴 訟全過程實(shí)施全面監(jiān)督。這種全面監(jiān)督不僅包括審判監(jiān)督 程序的抗訴，而且還包括對行政訴訟之前，行政訴訟之中及 執(zhí)行過程的監(jiān)督，即賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，參與訴訟等權(quán) 利。這樣的監(jiān)督才是完整意義上的法律監(jiān)督，才能使檢察機(jī) 關(guān)真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法律 職責(zé)。為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，提高檢察監(jiān)督效 果，近幾年來，在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下，各級檢察機(jī)關(guān)積極 主動地代表國家參與行政公益訴訟，運(yùn)用司法手段保護(hù)國家 利益和社會公共利益。在推進(jìn)司法體制改革，強(qiáng)化法律監(jiān)督 職能方面進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試。

再次,檢察機(jī)關(guān)有能力勝任提起行政公訴職責(zé)。各級檢 察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍，具有較強(qiáng)的 政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，有提起公訴的長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有能力審查行 政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法并根據(jù)是否對公益造成損害，決 定提起或不提起訴訟。因此，與其他部門相比，更能勝任公 訴的職責(zé)。而且國際上許多國家對檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟也 作了不少有益探索，并已積累一些經(jīng)驗(yàn)。我們不妨借鑒這些 國家的一些成功做法，即擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)的職能，由檢察機(jī)關(guān) 充當(dāng)行政公益訴訟的公訴人，代表國家提起行政公益訴訟。作為例外，在賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴時，輔之普通公民 [4] 提起行政公益自訴的主體資格。主要原因有 :第一，權(quán)力說 到底也是一種資源，它也存在追求資源交換，以追求自身利 益最大化的可能，無論這種利益的獲得者是執(zhí)法機(jī)關(guān)還是執(zhí) 法者個人。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)往往還會與檢察權(quán) 聯(lián)袂，導(dǎo)致最終利益真正的受害者還是公眾，從而導(dǎo)致監(jiān)督 體系形同虛設(shè)。第二，在我國，司法權(quán)力難以有效地制約行 政權(quán)，需要以公民訴權(quán)補(bǔ)充。在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，權(quán)力 結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使地方司法機(jī)關(guān)無力抗衡地方行 政機(jī)關(guān)。因此，在受檢舉的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員與檢察機(jī)關(guān) 有利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)不能秉公執(zhí)法時，以及檢察機(jī)關(guān)無理 拒絕告發(fā)及合理請求或在合理時間不予答復(fù)時，為防止檢察 權(quán)濫用，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力制約，作為最后的手段，法律有必要 賦予普通公民在國家利益和社會公共利益受行政行為侵害 時，向人民法院提起公益訴訟的權(quán)利。

三、界定行政公益訴訟的受案范圍

筆者認(rèn)為，提起行政公益訴訟的范圍，應(yīng)該充分考慮以 下兩個方面的問題:一是《行政訴訟法》中對行政訴訟受案 范圍的規(guī)定，這是行政公訴人提起行政公訴范圍大的方面的 限制；二是對公益性行政行為的界定，這是行政公益訴訟的 本質(zhì)問題，也是行政公益訴訟與相對人提起的普通行政訴訟 區(qū)別所在。

(一)確定行政公益訴訟受案范圍的總體要求

行政公訴受案范圍應(yīng)從直接維護(hù)公共利益的訴訟目的

出發(fā)，限于行政行為直接侵犯公共利益的案件，而對于行政 行為直接侵犯私人利益的案件，即使受害人不知、不愿意或 不敢起訴也不應(yīng)納入行政公訴的范疇，以利于高效、節(jié)約使 用公共資源。我們可以大致從以下兩個方面把握公共利益 的界限:其一，利益主體的廣泛性。在一定意義上，公共利益 可視為個人利益的積累，這種積累應(yīng)達(dá)到一定的數(shù)量，如在 全社會和一定的領(lǐng)域內(nèi)占有多數(shù)。如果僅僅是某個或某一

小部分人的利益，一般不構(gòu)成公共利益。其二，利益主體的 不確定性和開放性，公共利益不能只為某些個人所特有或保 留，利益主體的增加不會減少原有受益人的利益。(二)行政公訴的受案范圍

按照以上要求，參考其他國家有關(guān)規(guī)定，以下幾類情況 應(yīng)當(dāng)明確地列入行政公訴的范圍: 第一,侵害國家利益的案件，其中最為典型的當(dāng)屬國有

資產(chǎn)流失案件。國有資產(chǎn)流失通常披著合法的外衣，如當(dāng)事 人通過合同形式將國有資產(chǎn)低價出售甚至無償轉(zhuǎn)讓給予他 人，或者暗箱操作采取招投標(biāo)的方式把一些重大工程發(fā)包給 不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位等。還有一種情況是政府的違法審 批行為。在我國，一些行政重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級政府審批 出來的，一些“豆腐渣”工程也是審批出來的，個別行政機(jī) 關(guān)為追求一時的轟動效應(yīng)，或所謂的面子工程，往往未經(jīng)具 體細(xì)致的調(diào)查研究就決定對某片土地進(jìn)行開發(fā)，之后又基于 一些非正常因素拖延對該片土地的開發(fā)甚至不開發(fā)，造成土 地的閑置和資源浪費(fèi)。

第二,公害案件，其中首推環(huán)境污染案件。環(huán)境資源就

其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，是全體公民 的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和 損害?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第16條的規(guī)定:“地 方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施 改善環(huán)境質(zhì)量”，國家是基于全體共有人的委托而行使管理 權(quán)的，因而不能濫用權(quán)力，公民有權(quán)借助于包括司法程序在 內(nèi)的一切必要手段來監(jiān)督受托人的環(huán)境管理行為，如果政府 部門在防止污染方面不履行職責(zé)，執(zhí)法不嚴(yán)，就應(yīng)該依法承 擔(dān)責(zé)任。其中違法性的行為主要有兩種方式:一是違法不作 為，如對污染環(huán)境和破壞資源的行為不依法處理；二是違法 的作為，如違法發(fā)放排污許可證、采礦許可證、采伐許可證等。第三,稅務(wù)機(jī)關(guān)對偷逃稅款的行為不予追究的不作為

案件。眾所周知的事實(shí)是，稅收是一個國家賴以存在的經(jīng)濟(jì) 基礎(chǔ)，沒有了稅收，從大的方面講，國家的基本政治經(jīng)濟(jì)職能 無法實(shí)現(xiàn);從小的方面說，沒有了稅收的支持，政府所能提供 的公益設(shè)施和公共資源便受到直接的影響，而每一個體所享 受到的服務(wù)也相應(yīng)地受到影響，所以才會有人說，偷稅實(shí)際 上是偷人家的錢。從這一意義上說，稅收關(guān)系到每一個公民 的切身利益，對偷逃稅款這一侵害全體國民利益的行為，稅 務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)依職權(quán)主動追究，如果其不作為，則應(yīng)提起行政 公訴，利用司法的力量促使行政機(jī)關(guān)履行自己的法定職責(zé)。第四,行政機(jī)關(guān)某些違法的行政許可或決定。例如地方 政府為發(fā)展本地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)，違法批準(zhǔn)或決定在重點(diǎn)林區(qū) 建造游樂場等行為?，F(xiàn)實(shí)的例子就有諸如某地政府不顧民 間輿論和專家意見，執(zhí)意在五岳之首安裝索道，使其雄偉的 氣勢和渾然天成的風(fēng)景破壞無遺，但這些民眾和專家在當(dāng)時 除向政府機(jī)關(guān)呼吁外，全無一點(diǎn)更有力的阻卻措施，在政府 機(jī)關(guān)為了經(jīng)濟(jì)利益置傳統(tǒng)歷史文化資源于不顧時，這些“國 家所有者、資源的主人”只能徒呼奈何。對這些類似的問題 的解決，如若通過行政公訴的程序進(jìn)行，則要有效和順利得多。第五,嚴(yán)重的不正當(dāng)競爭行為。例如電信、鐵路行業(yè)的

政策性價格壟斷行為。我國的電信、鐵路等壟斷性行業(yè)雖幾 經(jīng)改革，但并未真正做到政企分開，為獲取巨額壟斷利潤而 居高不下的服務(wù)價格，混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制，嚴(yán)重?fù)p害了消 費(fèi)者的利益。以鐵路系統(tǒng)為例，雖然形式上鐵路的經(jīng)營管理 體制已實(shí)行企業(yè)化，但行業(yè)價格的形式卻是政策性的，作為 行政硬骨頭的鐵道部是事實(shí)上的價格審批者和制定者。春 運(yùn)期間，火車票價動輒漲價20%-30%，這種政策性漲價合理 嗎?現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了諸如河北律師喬占祥狀告鐵路部門的 案例。

第六,部分抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)部分的違法行為都 以其內(nèi)部的規(guī)范性文件為依據(jù)，正是這些本身不合法的規(guī)范 性文件給了違法行政行為以理由，使其表面上看去完全是在 依法行政。最具代表性的就是幾年前的農(nóng)村基金會事件。由于行政機(jī)關(guān)非法許可農(nóng)村基金會從事存貸款業(yè)務(wù)，不僅給 眾多儲戶造成了極大經(jīng)濟(jì)損失，破壞了國家的金融秩序，而 且給社會穩(wěn)定帶來了極大的隱患。又如一些地方的行政機(jī)

關(guān)擅自制定一些規(guī)范性文件，對公民、法人實(shí)行亂收費(fèi)、亂罰 款、亂攤派。因此從法律上否定抽象行政行為的效力，勢在 必行，而抽象行政行為涉及對象的不確定性決定了客觀存在 的公共利益性，因此，對抽象行政行為違法審查的訴訟也可 提起。鑒于我國國情，目前可僅限于行政規(guī)章及其他行政規(guī) 范性文件。

第七，行政機(jī)關(guān)其他不作為或違法行政侵害公共利益 的案件。至于何種情況可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)侵害公共利益 行為可以參照其他國家的類似規(guī)定，比如日本規(guī)定的選舉無 效訴訟，當(dāng)選無效訴訟等，美國規(guī)定的反傾銷、反壟斷、反不 正當(dāng)競爭案等應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)處理，而行政機(jī)關(guān)不予 處理的行為等。

四、確立行政公益訴訟中的特別制度

從我國的實(shí)際情況出發(fā)，可以在行政公益訴訟中確立 以下幾項(xiàng)特別的制度:(一)公訴優(yōu)先制度

在行政公訴案件中，不可避免地會出現(xiàn)公訴與自訴的

重合情況，如某一行政行為既侵犯了某一特定相對人的權(quán) 益，同時又侵犯了公共利益，若該相對人為維護(hù)自身權(quán)益提 起行政自訴，而行政公訴人為維護(hù)公共利益又提起行政公 訴。在這種情況下，采“公權(quán)優(yōu)于私權(quán)”的原則，由檢察機(jī) 關(guān)提起公訴，但允許行政相對人作為當(dāng)事人出庭，提出自己 的主張和請求，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利。

(二)法院庭前審查制度

法院在正式收到公訴人提出的行政公訴書后，應(yīng)對起

訴的內(nèi)容進(jìn)行審查，以保證所控違法行為有事實(shí)和法律依 據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時也可由人民法院和 人民檢察院聯(lián)合舉行聽證會，召集公民、法人及社會有關(guān)人 士，并在被告參加的情況下，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判 斷，以決定是否進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理程序。(三)舉證責(zé)任的分配制度

在一般的行政訴訟中，被告負(fù)舉證責(zé)任。行政公訴在訴

訟過程中，也應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。公訴人對行政行為己造 成的損害事實(shí)或可能造成的損害必須提供充分的證據(jù)和充 足的理由，這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行 政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為。行政機(jī)關(guān)對自己 的行為沒有造成公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了對行政 行為進(jìn)行監(jiān)督和依法行政的憲政思想。

(四)提起行政公益訴訟時機(jī)的限制

為避免司法權(quán)過度干預(yù)行政，許多國家都規(guī)定了提起 行政公益訴訟的前置程序，主要目的是給行政機(jī)關(guān)在訴前主 動糾正違法行為的機(jī)會，以減少不必要的司法干預(yù)。這種情 況稱為對起訴時機(jī)的限制。如在日本的監(jiān)察請求前置和美 國的窮盡行政救濟(jì)實(shí)際上都是要限制提起訴訟的時機(jī)。(五)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的時效制度

由于行政行為高效性的要求，行政機(jī)關(guān)在作出具體行

政行為時依法又應(yīng)同時告知相對人訴權(quán)，因此行政訴訟時效 一般都相對較短。但對侵害公共利益的行政行為，因不直接 涉及個體利益，行政機(jī)關(guān)又無告知的義務(wù)，并且許多行政行 為對公共利益產(chǎn)生危害往往要經(jīng)過很長的時間才能顯現(xiàn)出 來，如我們常常私下討論到的某些抽象行政行為的規(guī)定只有 在和具體事件相結(jié)合時才能反映出其違法的一面，如果有時 效的限制則不利于公共利益的保護(hù)。

(六)給予控告者獎勵的制度

可參考我國臺灣地區(qū)的規(guī)定，讓敗訴的被告支付控告 ①

者一定的費(fèi)用，以促進(jìn)公眾關(guān)心公共利益。

五、結(jié)論

行政公益訴訟制度在我國的建立不僅是必要的，而且

是可行的。由于現(xiàn)代行政的多元化及復(fù)雜化，各國行政訴訟 中原告資格日益擴(kuò)大，結(jié)合我國實(shí)際情況，我國的公益訴訟 代表人有公民和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)界定 為“行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、個人認(rèn)為行政機(jī) 關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維 護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進(jìn) 行審理和判決的活動?！惫嬖V訟制度實(shí)際上是對違法行政 行為的一種司法彈劾，是運(yùn)用司法手段保護(hù)國家和社會公共 利益，規(guī)范一切組織和個人的行為，防止違法行為逃脫法律 制裁，從而促進(jìn)人們自覺守法，依法辦事，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性 和權(quán)威性。公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對完 美、和諧社會生活的需要，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善，維護(hù)社會 正常秩序或保護(hù)國家利益不受侵犯，這種愛國精神、追求正 義的勇氣和膽量及國家主人翁的責(zé)任感，當(dāng)然應(yīng)受到支持和 鼓勵。為社會公益立法，讓每一位富有正義感和責(zé)任感的公 民能夠勇于在法律的旗幟下，為社會公益陳述和辯護(hù)，應(yīng)當(dāng) 成為我們推進(jìn)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。放寬公益訴訟原 告資格，開放公民訴訟，規(guī)定公民可以納稅人身份就政府機(jī) 關(guān)的行政權(quán)行使行為及公務(wù)員與行政權(quán)行使有關(guān)的行為，向 人民法院提起訴訟；同時將行政權(quán)行使內(nèi)容納入司法審查，設(shè)立“公益訴訟”基金，建立“援助公益訴訟”制度，對勝 訴后的公益訴訟原告予以重獎等等?？傊?，對于行政公益訴 訟的法律設(shè)計，首先要修改《中華人民共和國憲法》，在《中 華人民共和國憲法》中對行政公益訴訟做原則性規(guī)定，可以 這樣說，行政公益訴訟的確立，將在制度層面上為憲政的確 立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然后以憲法規(guī)定為指導(dǎo)，對行政公益訴 訟在行政訴訟法中作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，從而構(gòu)建我國的行 政公益訴訟法律制度。參考文獻(xiàn): [1] 黃海華.檢察權(quán)與行政權(quán)的碰撞——論我國行政公訴制度的建立 及其理由[J].研究生法學(xué)，2002（1）:97.[2] 趙許明.公益訴訟模式比較與選擇[J].比較法研究，2003，（2）:113.[3] 李艷芳.美國公民訴訟制度及其啟示[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003,（2）:68 [4] 王彥.論公益行政訴訟制度的構(gòu)建[J].法學(xué)論壇，2002 ,（5）: 66.責(zé)任編輯：郜爾彬

第四篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴(kuò)大趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對行政公益訴訟應(yīng)從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會公共性權(quán)利），又可動用私人力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會主義政治文明的行動綱領(lǐng)，社會主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟?！安焕绊憽钡谋硎鰶]有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對私權(quán)益的侵害和威脅就無處不在。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對公益的保護(hù)與對私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對利害關(guān)系作簡

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領(lǐng)導(dǎo)以開發(fā)土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢的。也許有人會認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規(guī)定呈越來越擴(kuò)大的趨勢，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺，對此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對“觀景臺”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報一企業(yè)銷售“三無”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會得到充分的發(fā)揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實(shí)踐探索。就說“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，先在國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當(dāng)然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個長期的漸進(jìn)過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國的國家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門的一個機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會使行政審判機(jī)關(guān)處于被動的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥?。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺得對有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡恿诵姓嬖V訟程序，由其對此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時都是由原告先行預(yù)付。對于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會促進(jìn)廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫剟?。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯

第五篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點(diǎn)問題，當(dāng)今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當(dāng)行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護(hù)社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護(hù)社會公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進(jìn)我國法治國家的建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當(dāng)前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護(hù)公共利益顯得極為迫切。

當(dāng)傳統(tǒng)訴訟法理論面對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新型訴訟實(shí)踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進(jìn)行深刻反思。并以此為契機(jī)，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進(jìn)理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認(rèn)為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護(hù)公共利益、維持正當(dāng)合理的社會公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護(hù)社會公共利益所進(jìn)行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護(hù)公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對其也有不同的理解。

筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機(jī)關(guān)）認(rèn)為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當(dāng)時的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補(bǔ)救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當(dāng)代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護(hù)權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力侵害時，就應(yīng)該對權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì)。

法治社會要求法律對公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項(xiàng)權(quán)利，就等于同時宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進(jìn)行宣告，這才符合法治社會對公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。有權(quán)利就有救濟(jì)，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請救濟(jì)的資格。司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)?？傊?，公民的基本權(quán)利，包括社會公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護(hù)。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護(hù)公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！边@是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力在運(yùn)行中存在著擴(kuò)張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對權(quán)力要進(jìn)行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實(shí)行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化傾向。

行政訴訟實(shí)際上就是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機(jī)關(guān)對公共利益的侵害也當(dāng)然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴(kuò)大受案范圍，使司法權(quán)對行政權(quán)制約力度得以加強(qiáng)。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實(shí)現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實(shí)現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比。”v基于對國家司法資源的有限性和當(dāng)事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護(hù)受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)了社會利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀(jì)40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實(shí)不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即相對人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當(dāng)事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規(guī)定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀(jì)的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴?！比欢槍θ找媾蛎浨覙O易對公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護(hù)，認(rèn)為對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點(diǎn)。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政法治原則最切實(shí)的保障就是公民有權(quán)請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對行政法治原則的保障也將無法實(shí)現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當(dāng)事人須在主觀權(quán)利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實(shí)踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護(hù)和保障公共利益的一種補(bǔ)充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進(jìn)行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實(shí)踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實(shí)現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當(dāng)然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進(jìn)的過程。這一過程可能會導(dǎo)致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項(xiàng)新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟(jì)水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和社會公共利益的保護(hù)。我們知道，無救濟(jì)就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權(quán)利，卻沒有司法救濟(jì)作保障，公共權(quán)利就是空談。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會之間的關(guān)系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護(hù)，也需要更多的人懂得用法律來維護(hù)與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護(hù)公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場經(jīng)濟(jì)條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟(jì)市場的經(jīng)濟(jì)人一樣追求利益最大化。許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榫褪窃诰S護(hù)公共利益的旗臶的掩護(hù)下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實(shí)，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護(hù)常常因?yàn)闆]有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實(shí)踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害卻得不到司法救濟(jì)。如何維護(hù)貌似強(qiáng)大實(shí)質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護(hù)公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進(jìn)依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機(jī)關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實(shí)現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機(jī)關(guān)和行政官員對國家、社會、公民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產(chǎn)以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段,也難以對行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)?；臋z查。司法審查因?yàn)槭馨阜秶?、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機(jī)關(guān)依法行政,為實(shí)現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護(hù)公共利益、確保各社會主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌龋摋l反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護(hù)公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”第六十四條規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因?yàn)?，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護(hù)哪一個具體當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實(shí)質(zhì)上就是要維護(hù)公共利益。所以說，建立和實(shí)行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實(shí)踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時，不再強(qiáng)調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內(nèi)部形成有共同知識背景的職業(yè)法律家群體的進(jìn)程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實(shí)踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護(hù)社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對國家、社會而言都是一項(xiàng)切實(shí)有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護(hù)自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟(jì)。公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實(shí)。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達(dá)國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認(rèn)為抽象行政行為可以通過其他行政方式進(jìn)行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實(shí)際情況看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復(fù)議申請，故通過行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭論。舉證責(zé)任的分配，受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責(zé)任是由作為被告的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔(dān)證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責(zé)任即可。

4、行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

訴訟費(fèi)用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。實(shí)際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔(dān)的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護(hù)公共利益，但是因?yàn)楣嬖V訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費(fèi)用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，公益訴訟制度在實(shí)踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法律中對訴訟費(fèi)用的承擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)。訴訟費(fèi)用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。有必要設(shè)立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預(yù)先交納訴訟費(fèi)用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件訴訟費(fèi)用，并且這種收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是象征性的。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護(hù)公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對這種行為持鼓勵態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護(hù)國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進(jìn)我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當(dāng)前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進(jìn)行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索，從而有效地擴(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利、國家社會公共利益的關(guān)懷和保護(hù)。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進(jìn)步趨勢，也將會極大地促進(jìn)法治社會的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風(fēng)譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計及其運(yùn)作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報》2005年05期