第一篇：一文讀懂棚改（推薦）

一文讀懂棚改

本文綱要

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾 第二部分 快速理解什么是“棚改” 第三部分 棚改與央行貨幣政策

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾

一、近期新聞回顧

這幾天，棚改相關(guān)的媒體報(bào)道、業(yè)內(nèi)傳聞和各路小道消息均不絕于耳。6月25日，一則關(guān)于國(guó)開(kāi)行“棚改貸款審批權(quán)收回總行，全國(guó)一刀切暫停棚改”的傳聞驚動(dòng)了整個(gè)市場(chǎng)。

當(dāng)日晚間，國(guó)開(kāi)行新聞辦公室回應(yīng)稱(chēng)，今年以來(lái)，開(kāi)發(fā)銀行嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)棚改政策，在國(guó)務(wù)院相關(guān)部委指導(dǎo)下，配合地方政府依法合規(guī)開(kāi)展棚改融資工作。

6月26日，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道稱(chēng)國(guó)開(kāi)行分支行暫停棚改項(xiàng)目審批，且審批權(quán)限上收總行屬實(shí)。此次棚改項(xiàng)目審批暫停，或與財(cái)政系統(tǒng)整治地方政府負(fù)債有關(guān)。不排除相關(guān)部門(mén)在調(diào)研后，將地方政府的棚改項(xiàng)目融資視為隱性債務(wù)，需控制其總量。

6月26日稍晚，證券時(shí)報(bào)稱(chēng)國(guó)開(kāi)行內(nèi)部近日正在重新全面梳理授信白名單，強(qiáng)化業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，受此影響，不少尚未審批通過(guò)的新增項(xiàng)目被暫停，但已獲批的存量項(xiàng)目仍在繼續(xù)執(zhí)行中。國(guó)開(kāi)行此次并非針對(duì)棚改項(xiàng)目。目前，新棚改項(xiàng)目基本暫停審批，但已經(jīng)在放款的存量項(xiàng)目還會(huì)正常發(fā)放。

6月27日即今天，澎湃新聞上午還發(fā)布了一篇有關(guān)“海通證券邀請(qǐng)國(guó)開(kāi)行相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與電話會(huì)議”的報(bào)道。其中提到了以下幾點(diǎn)：

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? 權(quán)限的上收主要是處于兩方面的考量。一是國(guó)開(kāi)行分行在審批時(shí)違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，總行擔(dān)心后期的風(fēng)險(xiǎn)隱患；二是棚改的貨幣化推高了房?jī)r(jià)，中央對(duì)棚改有一定的看法。

? 現(xiàn)階段處在停擺狀態(tài)，下一步怎么走在等高層的下一步?jīng)Q策。其個(gè)人感覺(jué)不會(huì)特別嚴(yán)重，此后對(duì)棚改的政策肯定會(huì)收緊些，但不太可能一刀切直接暫停，這樣后果不太可控。

? 此后貨幣化安置的比例會(huì)受到一定的限制，因?yàn)楹偷胤絺鶆?wù)問(wèn)題相關(guān)。

不過(guò)就在下午，就有媒體發(fā)布報(bào)道澄清此事。據(jù)中新社北京6月27日電（記者 王恩博），針對(duì)“中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行將收緊棚戶區(qū)改造融資”等市場(chǎng)傳聞，國(guó)開(kāi)行27日發(fā)布澄清聲明稱(chēng)，從未授權(quán)任何人員代表該行發(fā)表相關(guān)言論。

國(guó)開(kāi)行在聲明中強(qiáng)調(diào)，經(jīng)核實(shí)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從未授權(quán)任何人員參加該電話會(huì)議并代表該行發(fā)表言論，有關(guān)言論不代表國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行。

目前，澎湃新聞已經(jīng)刪除了上午關(guān)于電話會(huì)議的報(bào)道。

雖然不知道明天還會(huì)不會(huì)有其他的說(shuō)法再出現(xiàn)。不過(guò)值得我們深思的是，為何這個(gè)國(guó)開(kāi)行棚改貸款的傳言，引發(fā)了如此大面積的關(guān)注，而且對(duì)于市場(chǎng)造成了可觀的沖擊。

二、政策調(diào)整原因猜想

雖然今天，國(guó)開(kāi)行27日發(fā)布澄清聲明稱(chēng)“未授權(quán)任何人員參加該電話會(huì)議并代表該行發(fā)表言論，有關(guān)言論不代表國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行?！?/p>

不過(guò)其實(shí)這個(gè)電話會(huì)議報(bào)道的信息，其實(shí)也正是多方推測(cè)的近期政策調(diào)整的原因。

1、三四線城市房產(chǎn)價(jià)格非理性暴漲歸因于棚改貨幣化安置

自2005年至今，棚改已在中國(guó)實(shí)施12年之久。作為黨中央國(guó)務(wù)院重大民生戰(zhàn)略，棚改確實(shí)為困難群眾解決了實(shí)實(shí)在在的居住問(wèn)題。

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而近年來(lái)，為解決三四線城市房地產(chǎn)庫(kù)存商品房積壓?jiǎn)栴}，中央提出棚戶區(qū)改造貨幣化安置方案，期冀在解決居住問(wèn)題的同時(shí)，順帶解決掉部分商品房庫(kù)存積壓。于是國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、住建部等出臺(tái)了若干政策鼓勵(lì)棚改貨幣化補(bǔ)償。主要包括如下政策：

? 《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）提出：積極推進(jìn)棚改貨幣化安置。各省要摸清存量商品住房庫(kù)存，制定棚改貨幣化安置的指導(dǎo)意見(jiàn)和安置目標(biāo)。

? 《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)棚改貨幣化安置的通知》（建?！?015〕125號(hào)）明確：落實(shí)棚改貨幣化安置目標(biāo)和項(xiàng)目，按照原則上不低于50%的比例確定本地區(qū)棚改貨幣化安置目標(biāo)。

? 《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜 [2016]11號(hào)）提出：推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置，化解庫(kù)存商品住房。

棚改貨幣化安置完全契合了地方政府偏好，通過(guò)貨幣化安置既能很好地解決了商品房庫(kù)存問(wèn)題，同時(shí)也能拉動(dòng)本地房產(chǎn)價(jià)格上升，很多三四線城市貨幣化安置率高達(dá)90%以上。所謂的貨幣化安置，其實(shí)很多地方的貨幣化安置是給拆遷戶“房票”，而這個(gè)“房票”不能夠直接兌換成現(xiàn)金，而是只能到開(kāi)發(fā)商那里兌換成房子，只有開(kāi)發(fā)商才能拿“房票”找政府兌現(xiàn)成現(xiàn)金，拆遷戶不是按需買(mǎi)房，而是按房票的多少買(mǎi)房。

于是，隨著棚改貨幣化安置的推進(jìn)，三四線房?jī)r(jià)出現(xiàn)非理性上漲，即使是人口凈流出的城市，房?jī)r(jià)也在快速上漲。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押補(bǔ)充貸款，作為一種貨幣政策工具，名義上是央行借給商業(yè)銀行的一種抵押貸款，實(shí)際上是央行直接

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為商業(yè)銀行提供基建、民生領(lǐng)域的長(zhǎng)期限、低成本資金支持。其成本相當(dāng)?shù)停袝r(shí)甚至不足1%。

為解決國(guó)開(kāi)行棚改的資金難題，央行通過(guò)PSL工具向國(guó)開(kāi)行貸款，國(guó)開(kāi)行借到錢(qián)后，再通過(guò)棚改貸款向棚改主體貸款，棚改主體通過(guò)貨幣化安置向拆遷戶發(fā)放補(bǔ)償款，地方政府拆遷賣(mài)地支付款項(xiàng)，棚改主體償還國(guó)開(kāi)行貸款，國(guó)開(kāi)行償還央行貸款。整體是這樣的一個(gè)資金閉環(huán)。

未來(lái)三年，還有1500萬(wàn)套棚戶區(qū)改造目標(biāo)任務(wù)，棚改資金需求約7.5萬(wàn)億，PSL同時(shí)作為基礎(chǔ)貨幣政策工具，海量投放將會(huì)影響整個(gè)金融市場(chǎng)的流動(dòng)性供給，影響央行貨幣政策靈活性。

3、棚改貸款增加地方政府隱性債務(wù)，與地方政府化債背道而馳

當(dāng)前，棚戶區(qū)改造主要采取政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式。在該模式下，雖然舉債主體不是地方政府，不會(huì)增加地方政府債務(wù)，但是卻會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)。

其實(shí)，財(cái)政部很早就認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題，在財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文中，就已經(jīng)將工程、服務(wù)工程打包等作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單。但其中將黨中央國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚改和易地扶貧搬遷作為例外。

另外，2018年3月下發(fā)的財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)文《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》，政策開(kāi)宗明義提出棚改專(zhuān)項(xiàng)債出臺(tái)目的：規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量。對(duì)比土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債政策，出臺(tái)目的都沒(méi)有提及“遏制地方政府隱性債務(wù)”這一目的。

但棚改專(zhuān)項(xiàng)債沒(méi)有明確堵死政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一模式。專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)施力度也遠(yuǎn)小于土儲(chǔ)及收費(fèi)公路、土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債均明確排除了其他聚焦債務(wù)的形式：“地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券方式”。收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債明確“地方政府為政府收費(fèi)公路發(fā)展舉借債務(wù)采取發(fā)行收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債券方式”，但棚改

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專(zhuān)項(xiàng)債正式稿刪除了原征求意見(jiàn)稿中的“地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務(wù)采取發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債券方式”。且棚改專(zhuān)項(xiàng)債通篇都是“采取自愿試點(diǎn)”方式。

4、政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)面臨的調(diào)整

2016年財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜 [2016]11號(hào)），通知明確，對(duì)棚戶區(qū)改造安置住房建設(shè)用地，按規(guī)定實(shí)行劃撥方式供應(yīng)的，除依法支付征地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以外，免繳土地出讓收入。2016年新開(kāi)工棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，由政府主導(dǎo)運(yùn)作的，要按照規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一律不得通過(guò)融資平臺(tái)公司等企業(yè)舉借政府債務(wù)。

目前，實(shí)際上而言，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是主要渠道，這也是87號(hào)文的例外。但是目前，該渠道面臨地方政府不顧自身財(cái)政支出能力采購(gòu)棚改政府服務(wù)，構(gòu)成“隱性負(fù)債”棚改購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的問(wèn)題。如此一來(lái)，該渠道勢(shì)必將面臨收縮的趨勢(shì)。

此前，在今年5月，財(cái)政部青島專(zhuān)員辦也在一篇報(bào)告中明確：

“棚改業(yè)務(wù)的融資存在多種方式，多采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式。部分政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議內(nèi)容存在只標(biāo)注購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總金額，卻不對(duì)應(yīng)具體棚改項(xiàng)目的情況。實(shí)際操作中，政策性開(kāi)發(fā)銀行要求政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目必須列入當(dāng)年度全國(guó)棚改計(jì)劃，而其他類(lèi)金融機(jī)構(gòu)則要求不一，容易造成政府債務(wù)的劇增?！?020年棚改計(jì)劃完成后，重新評(píng)估棚改任務(wù)量，多采用新增棚改專(zhuān)項(xiàng)債或置換的方式融資，量入為出，嚴(yán)格管控和壓縮政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的融資模式，并使其逐步納入政府債務(wù)限額管理，接受監(jiān)督?！?/p>

近期有傳聞?dòng)械貐^(qū)要求政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的期限需要限定在三年以?xún)?nèi)，這個(gè)在財(cái)政部最新修訂的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(征求意見(jiàn)稿》中就有所體現(xiàn)，改辦法明確所有政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)都需要滿足中期財(cái)政預(yù)算約束，并沒(méi)有給棚改例外，87號(hào)文也不滿足總體法律和行政法規(guī)的例外情形（因?yàn)?7號(hào)文只是規(guī)范性文件）。另

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外，也有一種傳聞是后續(xù)監(jiān)管部門(mén)將要求發(fā)過(guò)棚改專(zhuān)項(xiàng)債的將不允許開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

三、結(jié)果猜想

房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的，這是一個(gè)顛撲不破的真理。一切違背這一法則的行為都是在耍流氓，棚改也不例外。試想一下，中央層面怎么能容忍三四線房?jī)r(jià)非理性暴漲呢？

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為2018年乃至未來(lái)三年主要目標(biāo)，PPP模式因政府融資擔(dān)保問(wèn)題已反復(fù)被虐多遍，現(xiàn)在就只剩下棚戶區(qū)改造這一領(lǐng)域，棚改專(zhuān)項(xiàng)債是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，今年新增政府債券額度2.18萬(wàn)億中專(zhuān)項(xiàng)債券為1.35萬(wàn)億，遠(yuǎn)高于一般債券新增額度，意在“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”規(guī)范地方政府舉債。

去杠桿大背景下，適度從緊的貨幣政策應(yīng)該是首選，而且當(dāng)前處于多事之秋，中美貿(mào)易戰(zhàn)、實(shí)體企業(yè)低迷、消費(fèi)增速下降，央行需要更多、更精準(zhǔn)的貨幣政策工具實(shí)施定向?qū)捤烧?，而棚改PSL影響了央行這一貨幣政策目標(biāo)。

? 不排除，國(guó)開(kāi)行調(diào)整棚改信貸政策，有可能是有關(guān)高層進(jìn)行窗口指導(dǎo)的結(jié)果。

? 不排除，住建部、財(cái)政部等部門(mén)后續(xù)會(huì)調(diào)整棚戶區(qū)改造相關(guān)政策，如安置方式。

由此看來(lái)，棚戶區(qū)改造，是到了該調(diào)整一下業(yè)務(wù)模式的時(shí)候了。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚戶區(qū)改造？

1、棚改的定義

“棚戶區(qū)”這一名詞“起源”于遼寧。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，棚戶區(qū)的居住條件長(zhǎng)期沒(méi)有改善，房屋結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋，缺乏必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施，居民生活不便?！芭飸魠^(qū)改造”這一概念，則首先出自時(shí)任遼寧省委書(shū)記。

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可以看出，這一概念并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律定義，因其更多的是政策性項(xiàng)目，相關(guān)定義也是根據(jù)多年的實(shí)踐活動(dòng)歸納總結(jié)出來(lái)的，多見(jiàn)于政策文件當(dāng)中。

根據(jù)《關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]58號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號(hào)）及《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2013]101號(hào)）規(guī)定：

“棚戶區(qū)是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域；具體包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房”；

棚戶區(qū)改造范圍包括居民安置住房籌建（新建、購(gòu)買(mǎi)、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，其他工程不納入（即不含工業(yè)廠區(qū)、商業(yè)設(shè)施建設(shè)的拆遷等）。

2、棚改的范圍

棚戶區(qū)改造范圍是逐步擴(kuò)充的，由最初的煤礦棚戶區(qū)，擴(kuò)展到城市棚戶區(qū)和鐵路、鋼鐵等行業(yè)棚戶區(qū)以及國(guó)有林區(qū)、國(guó)有墾區(qū)，由最初的成片棚戶區(qū)，向非成片棚戶區(qū)、城市危舊住房拓展，將棚戶區(qū)改造與舊城改造、城中村改造結(jié)合在一起。

棚戶區(qū)改造范圍增加的領(lǐng)域及政策依據(jù)如下： 一是城市棚戶區(qū)（危舊房）。

《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號(hào)）規(guī)定，“十二五”期間，城市棚戶區(qū)（危舊房）改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購(gòu)買(mǎi)、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國(guó)家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。

二是2011年延伸到建制鎮(zhèn)。

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《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]1號(hào)）規(guī)定，有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍。

三是2013年延伸至城中村改造。

《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號(hào)）進(jìn)一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項(xiàng)目也納入了棚戶區(qū)改造范圍。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分為實(shí)物安置和貨幣安置。其中實(shí)物安置，包括異地安置和原地安置，貨幣化安置包括居民購(gòu)買(mǎi)、國(guó)家購(gòu)置、貨幣補(bǔ)償這三種形式，居民購(gòu)買(mǎi)是指政府引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商將普通商品房轉(zhuǎn)為安置房，讓居民自行購(gòu)買(mǎi)，國(guó)家購(gòu)置是指政府購(gòu)買(mǎi)商品房轉(zhuǎn)賣(mài)給棚改戶，貨幣補(bǔ)償是指政府直接給予棚改戶以貨幣補(bǔ)償。

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早期的棚改基本以實(shí)物安置為主，而實(shí)物安置又分為原地安置和異地安置，力度也不能和現(xiàn)在相提并論。2008年以來(lái)，棚改逐漸從實(shí)物化安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置。

二、棚改政策的發(fā)展階段

自2005年遼寧省探索棚戶區(qū)改造以來(lái)，我國(guó)棚戶區(qū)改造已實(shí)施12年之久。從現(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，棚改政策可以分為三個(gè)階段。

1、起步和探索階段（2005-2007年）

2005年，遼寧省率先探索實(shí)施城市棚戶區(qū)改造，提出用兩到三年時(shí)間基本完成5萬(wàn)平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)改造任務(wù)。當(dāng)年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建住房[2005]178號(hào)），提出因地制宜，多種方式推進(jìn)棚戶區(qū)改造，加大基礎(chǔ)設(shè)施配套力度。

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2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）提出加快集中成片棚戶區(qū)改造，對(duì)棚戶區(qū)改造、舊住宅區(qū)政治一律免收各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。棚戶區(qū)改造進(jìn)入起步和探索階段。

2、大力推廣階段（2008-2012年）

2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施，其中明確提出加快建設(shè)保障性安居工程，棚戶區(qū)改造全面啟動(dòng)。

2009年，住建部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保[2009]295號(hào)），提出棚戶區(qū)改造實(shí)行實(shí)物安置與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，加大稅費(fèi)政策支持力度。

2009年年底，國(guó)務(wù)院在山西大同召開(kāi)全國(guó)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作會(huì)議。

2010年，《關(guān)于中央投資支持國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》（建保[2015]56號(hào)）出臺(tái)。

2012年9月，當(dāng)時(shí)的副總理在全國(guó)資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型，加大棚戶區(qū)改造力度，“三位一體”推進(jìn)，著力破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難題，帶動(dòng)內(nèi)需擴(kuò)大和就業(yè)增加，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。

2012年12月，《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號(hào)）將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入棚改政策支持范圍。

3、加速落地階段（2013年-至今）

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2013年，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定，今后5 年再改造城市和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類(lèi)棚戶區(qū)1000 萬(wàn)戶，棚改力度持續(xù)加大。同年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]25號(hào)），提出擴(kuò)大棚改范圍，將非集中連片棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚改范圍，加大政策支持力度，該文件被認(rèn)為是棚戶區(qū)改造工程加速的標(biāo)志。

2014年國(guó)開(kāi)行專(zhuān)門(mén)成立金融事業(yè)部辦理棚改相關(guān)貸款業(yè)務(wù)，央行則創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（PSL）這一貨幣政策工具為棚改提供長(zhǎng)期低利率的資金支持。就是在2014年這一年，PSL的問(wèn)世，與MLF/SLF等定向調(diào)整工具一起，成為了央行創(chuàng)造性貨幣調(diào)節(jié)工具。

2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2014]36號(hào)），要求重點(diǎn)安排資源枯竭型城市、獨(dú)立工礦區(qū)和三線企業(yè)集中地區(qū)棚戶區(qū)改造。

2015年提出三年棚改計(jì)劃，即2015-2017年完成1800萬(wàn)套棚改任務(wù)，并積極推進(jìn)棚改貨幣化安置，包括發(fā)放購(gòu)房券、政府購(gòu)買(mǎi)存量商品房安置、一次性貨幣補(bǔ)償?shù)龋?017年我國(guó)各類(lèi)棚戶區(qū)改造開(kāi)工609萬(wàn)套，完成投資1.84萬(wàn)億，棚改貨幣化安置比例高達(dá)60%。

2016年，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議開(kāi)幕，國(guó)務(wù)院總理在政府工作報(bào)告中指出，今年棚戶區(qū)住房改造600萬(wàn)套，提高棚改貨幣化安置比例。完善支持居民住房合理消費(fèi)的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產(chǎn)庫(kù)存。

2017年再次提出第二個(gè)三年計(jì)劃，即2018-2020年再改造棚戶區(qū)1500萬(wàn)套目標(biāo)。

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三、棚改的資金來(lái)源

棚改項(xiàng)目的融資方式包括政策性銀行貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)?企業(yè)債、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和棚改專(zhuān)項(xiàng)債等。

根據(jù)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕36號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）等文件的規(guī)定，棚戶區(qū)改造的資金來(lái)源包括：

1、財(cái)政資金

棚改依托中央、省、市（縣）三級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，可以從城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區(qū)改造支出。各地區(qū)除上述資金渠道外，還可以從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中適當(dāng)安排部分資金用于國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)改造。有條件的市、縣可對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目給予貸款貼息。

2、政策銀行貸款

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，重點(diǎn)支持棚戶區(qū)改造及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。開(kāi)發(fā)銀行可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)過(guò)橋貸款對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供過(guò)渡性資金安排。

3、銀行信貸

鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

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4、項(xiàng)目收益?zhèn)?、棚改?zhuān)項(xiàng)債等社會(huì)資本

鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過(guò)直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。推進(jìn)債券創(chuàng)新，支持承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)發(fā)行債券，優(yōu)化棚戶區(qū)改造債券品種方案設(shè)計(jì)，研究推出棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益?zhèn)?；與開(kāi)發(fā)性金融政策相銜接，擴(kuò)大“債貸組合”用于棚戶區(qū)改造范圍；適當(dāng)放寬企業(yè)債券發(fā)行條件，支持國(guó)有大中型企業(yè)發(fā)債用于棚戶區(qū)改造。通過(guò)投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，吸引社會(huì)資金，參與投資和運(yùn)營(yíng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

最近首單棚改專(zhuān)項(xiàng)債于6月20日在天津落地，該專(zhuān)項(xiàng)債通過(guò)天津市省財(cái)政局招標(biāo)發(fā)行，金額共計(jì)15億元，期限五年。

第三部分 棚改與央行貨幣政策

一、為何PSL和棚改息息相關(guān)？

抵押補(bǔ)充貸款（PSL，PledgedSupplementary Lending的縮寫(xiě)），PSL作為一種新的儲(chǔ)備政策工具，主要是通過(guò)商業(yè)銀行抵押資產(chǎn)從央行獲得融資的利率，引導(dǎo)中期利率。

PSL發(fā)放對(duì)象為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，主要用于支持三家銀行發(fā)放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項(xiàng)目貸款等。就實(shí)際體量來(lái)看，其中以棚改貸款為絕對(duì)主力，主要是從政府信用和融資需求來(lái)看，尤其是貨幣化安置的棚改項(xiàng)目操作簡(jiǎn)單，政府信用以確定性的合同法律義務(wù)進(jìn)行綁定，所以具備短期大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)可控情況下進(jìn)行操作！

棚改的參與方包含了地方政府、平臺(tái)公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，在資金來(lái)源上還包括了政策銀行PSL、以及商業(yè)銀行貸款等。以下為貨幣化安置為例，其中“資金閉環(huán)”示意圖：

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二、財(cái)政性質(zhì)的“貨幣政策”

抵押補(bǔ)充貸款的合同期限為一年，可以展期，展期金額和展期次數(shù)由中國(guó)人民銀行確定。貸款利率由中國(guó)人民銀行確定，但并沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)公開(kāi)。

從設(shè)立初衷和使用途徑看，PSL的作用以支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，影響中期政策利率為輔。

1）透明度，該工具并沒(méi)有明確公開(kāi)規(guī)則。

2）政策對(duì)象：只有政策性銀行獲得該流動(dòng)性工具。

3）政策目標(biāo)：打造中期政策利率，降低融資成本，同時(shí)兼具定向信貸投放條款目標(biāo)。

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抵押補(bǔ)充貸款（PSL）反映了央行希望同時(shí)完成保增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)兩項(xiàng)任務(wù)。但是，貨幣政策不應(yīng)該是否應(yīng)該過(guò)多承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)？原本而言即便要做，結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)應(yīng)該主要由財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策承擔(dān)。

貨幣政策是總量工具。通過(guò)各種貨幣政策措施，央行可以控制貨幣供給的閘門(mén)，至于貨幣最后流入哪個(gè)溝渠，一般情況下是不應(yīng)由央行控制的。定向再貸款等貨幣政策措施到底能否在適度放松貨幣政策的同時(shí)達(dá)到結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

所以PSL是否應(yīng)該作為央行貨幣政策選擇工具仍值得商榷，央行是否應(yīng)該過(guò)度干預(yù)微觀層面貨幣流向及利率？商業(yè)銀行的定位在風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，資金微觀流向；央行定位在宏觀貨幣政策，通過(guò)調(diào)節(jié)貨幣數(shù)量或短期貨幣價(jià)格實(shí)現(xiàn)其貨幣政策目標(biāo)。PSL恰恰是混淆商業(yè)銀行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜資金流向特定領(lǐng)域。

三家銀行的改革方案實(shí)質(zhì)則是貨幣政策為財(cái)政政策買(mǎi)單新途徑。傳統(tǒng)來(lái)講，為保持貨幣政策相對(duì)獨(dú)立性，政府一般忌諱直接由央行為財(cái)政政策買(mǎi)單（比如大規(guī)模購(gòu)買(mǎi)國(guó)債）。但央行通過(guò)向政策性銀行注入流動(dòng)性，政策性銀行又隱含政府擔(dān)保特征，實(shí)施類(lèi)似政府意志的擴(kuò)張意圖。這是一個(gè)相對(duì)而言各方可以接受的擴(kuò)張方式。

三、PSL在基礎(chǔ)貨幣投放體量

實(shí)際上PSL就是相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)貨幣投放方式，過(guò)去三年3.1萬(wàn)億的余額基礎(chǔ)貨幣投放通過(guò)這個(gè)渠道，成為央行過(guò)去4年來(lái)僅次于MLF的第二大基礎(chǔ)貨幣投放渠道，和5次降準(zhǔn)所釋放的基礎(chǔ)貨幣基本相當(dāng)。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以來(lái)PSL作為央行的放水的暗渠。成為貨幣和宏觀研究學(xué)者么用來(lái)解釋短期市場(chǎng)流動(dòng)性無(wú)法解釋的部分。從央行的資產(chǎn)負(fù)債表看，和MLF（約4.8萬(wàn)億）一起體現(xiàn)在央行資產(chǎn)端的“對(duì)其他存款性公司債權(quán)”。

根據(jù)公開(kāi)報(bào)道的數(shù)據(jù)，國(guó)開(kāi)行棚戶區(qū)改造發(fā)放的貸款2012、2013、2014、2015分別為778億、1060億、4086億和7509億。最近的2018年6月1日，央行公布5月份對(duì)國(guó)開(kāi)行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行凈增加PSL共801億元，5月末PSL余額為3.12萬(wàn)億元。

此外，根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所經(jīng)濟(jì)發(fā)展室主任徐奇淵的測(cè)算：2018年1季度，PSL余額的增量是3038億，比2017年同期的1632億幾乎增長(zhǎng)了一倍。結(jié)合昨日國(guó)開(kāi)行官方給出的數(shù)據(jù)，可以估算出2018年2季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0，與一季度翻一番的數(shù)據(jù)形成鮮明對(duì)比。

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第二篇：一文讀懂：銀行如何繼續(xù)參與棚改

一文讀懂：銀行如何繼續(xù)參與棚改

為激勵(lì)合法合規(guī)投融資，嚴(yán)控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在新預(yù)算法及國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文基礎(chǔ)上，近年來(lái)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委相繼出臺(tái)了一系列政策規(guī)范地方政府投融資活動(dòng)，尤其是財(cái)預(yù)[2017]50及財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方政府融資平臺(tái)、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金等融資模式進(jìn)行政策全覆蓋。當(dāng)前監(jiān)管政策背景下，地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化融資主要有以下三種途徑：發(fā)行地方政府債券，市縣級(jí)政府由省級(jí)政府統(tǒng)一代發(fā)；采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式；采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，工程項(xiàng)目?jī)H限棚戶區(qū)改造及異地扶貧搬遷兩類(lèi)。對(duì)于銀行等金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，工程項(xiàng)目的市場(chǎng)機(jī)會(huì)主要包括以下兩方面：一是政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目；二是納入國(guó)務(wù)院棚改規(guī)劃的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，以下就棚戶區(qū)改造概念、及銀行如何續(xù)做棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行分析。

本文綱要棚改的定義及范圍棚改相關(guān)政策分析政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)銀行支持棚改的政策依據(jù)及支持方式銀行信貸支持棚改的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

一、棚改的定義及范圍

棚戶區(qū)改造作為國(guó)家“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中最重要的一環(huán)，2009年五部委（住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部、人民銀行）《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保[2009]295號(hào)）等文件明確棚戶區(qū)改造戰(zhàn)略意義：棚戶區(qū)改造作為重大的民生工程和發(fā)展工程，是緩解城市內(nèi)部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，既可以帶動(dòng)社會(huì)投資，促進(jìn)居民消費(fèi)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，又可以發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)管理，推進(jìn)平安社區(qū)建設(shè)，是擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結(jié)合點(diǎn)。

（一）棚改的定義根據(jù)《關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]58號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號(hào)）及《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2013]101號(hào)）規(guī)定：棚戶區(qū)是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域；具體包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房。2004年，遼寧省在全國(guó)率先啟動(dòng)了全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造。2005年，國(guó)家啟動(dòng)對(duì)中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造。2008年，中共中央國(guó)務(wù)院決定將各類(lèi)棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開(kāi)了全國(guó)大規(guī)模推進(jìn)棚戶區(qū)改造大幕。自2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確加快實(shí)施國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)、中西部地區(qū)中央下放地方煤礦的棚戶區(qū)改造全面啟動(dòng)。

（二）棚改的范圍棚戶區(qū)改造范圍由最初的煤礦棚戶區(qū)，擴(kuò)展到城市棚戶區(qū)和鐵路、鋼鐵等行業(yè)棚戶區(qū)以及國(guó)有林區(qū)、國(guó)有墾區(qū)，由最初的成片棚戶區(qū)，向非成片棚戶區(qū)、城市危舊住房拓展，將棚戶區(qū)改造與舊城改造、城中村改造結(jié)合在一起。棚戶區(qū)改造范圍增加的領(lǐng)域及政策依據(jù)如下：一是城市棚戶區(qū)（危舊房）?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號(hào)）規(guī)定，“十二五”期間，城市棚戶區(qū)（危舊房）改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購(gòu)買(mǎi)、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國(guó)家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。二是2011年延伸到建制鎮(zhèn)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2011]1號(hào)）規(guī)定，有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍。三是2013年延伸至城中村改造。《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號(hào)）進(jìn)一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項(xiàng)目也納入了棚戶區(qū)改造范圍。四是2015年延伸至城市危房改造。《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

二、棚改政策分析

（一）政策概況當(dāng)前棚戶區(qū)改造政策以國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、住建部政策為主，涵蓋棚戶區(qū)改造范圍、國(guó)務(wù)院棚改規(guī)劃、融資模式、項(xiàng)目資本金、納入預(yù)算等方面管理要求。核心政策包括：棚改項(xiàng)目要納入省級(jí)政府棚改規(guī)劃、項(xiàng)目資本金不低于20%、政府主導(dǎo)運(yùn)作的2016年新開(kāi)工棚改項(xiàng)目要實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)主體的項(xiàng)目信息公開(kāi)。中共中央、國(guó)務(wù)院明確要求，到2020年基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，做好棚戶區(qū)改造三年（2018-2020年）攻堅(jiān)戰(zhàn)，繼續(xù)推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)。棚戶區(qū)改造相關(guān)政策一覽

1關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)

2008-12-20 國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[2008]131號(hào)政策要點(diǎn)：實(shí)施城市棚戶區(qū)（危舊房、筒子樓）改造，實(shí)施國(guó)有林區(qū)、墾區(qū)、中西部地區(qū)中央下放地方煤礦的棚戶區(qū)和采煤沉陷區(qū)民房搬遷維修改造工程，解決棚戶區(qū)住房困難家庭的住房問(wèn)題。2關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn) 2009-12-24 住建部 發(fā)改委 財(cái)政部 國(guó)土部人民銀行建保[2009]295號(hào)政策要點(diǎn)：棚戶區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目資本金20%的規(guī)定。市縣政府編制棚改規(guī)劃和計(jì)劃，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施。省級(jí)政府編制本地區(qū)棚改規(guī)劃和計(jì)劃，報(bào)住建部備案。住建部把棚改規(guī)劃和計(jì)劃納入保障性安居工程規(guī)劃。3關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造金融服務(wù)工作的通知

2010-02-03 人民銀行 銀監(jiān)會(huì)銀發(fā)[2010]37號(hào)政策要點(diǎn)：根據(jù)棚戶區(qū)改造具有的綜合性特點(diǎn)，依據(jù)商業(yè)性開(kāi)發(fā)、經(jīng)適房和廉租房建設(shè)貸款管理規(guī)定，積極向符合貸款條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目提供貸款支持。4中央投資支持國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知

2010-04-13 住建部 發(fā)改委建保[2010]56號(hào)政策要點(diǎn)：申請(qǐng)中央投資補(bǔ)助項(xiàng)目須符合省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，并附經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的全?。▍^(qū)、市）棚戶區(qū)改造規(guī)劃。5關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知

2010-04-16 住建部建保[2010]58號(hào)政策要點(diǎn)：市縣政府制定棚戶區(qū)改造實(shí)施方案，明確棚戶區(qū)改造的具體項(xiàng)目，及時(shí)報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)納入改造范圍的棚戶區(qū)，區(qū)別不同情況，分別采取政府主導(dǎo)或市場(chǎng)運(yùn)作等不同改造模式。6關(guān)于公開(kāi)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)信息的通知 2011-05-10 住建部建保[2011]64號(hào)政策要點(diǎn)：信息公開(kāi)內(nèi)容：建設(shè)計(jì)劃（含棚戶區(qū)改造）、開(kāi)工項(xiàng)目信息、竣工項(xiàng)目信息。當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站公開(kāi)。7關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知

2012-06-20住建部 發(fā)改委 財(cái)政部 國(guó)土資源部 人民銀行 稅總 銀監(jiān)會(huì)建保[2012]91號(hào)政策要點(diǎn)：通過(guò)直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房和棚戶區(qū)改造住房等保障性安居工程建設(shè)。8關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知

2012-12-12住建部 發(fā)改委 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部 林業(yè)局 國(guó)僑辦 總工會(huì)建保[2012]190號(hào)政策要點(diǎn)：城市棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購(gòu)買(mǎi)、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國(guó)家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。9關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)

2013-07-04 國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2013]25號(hào)政策要點(diǎn)：各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍。10關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知

2013-12-02 財(cái)政部 國(guó)稅總局財(cái)稅[2013]101號(hào)政策要點(diǎn)：定義棚戶區(qū)和棚改：本通知所稱(chēng)棚戶區(qū)是指簡(jiǎn)易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋的區(qū)域，具體包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房、國(guó)有墾區(qū)危房。棚戶區(qū)改造是指列入省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或改造計(jì)劃的改造項(xiàng)目；改造安置住房是指相關(guān)部門(mén)和單位與棚戶區(qū)被征收人簽訂的房屋征收（拆遷）補(bǔ)償協(xié)議或棚戶區(qū)改造合同（協(xié)議）中明確用于安置被征收人的住房或通過(guò)改建、擴(kuò)建、翻建等方式實(shí)施改造的住房。11關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)

2014-01-15國(guó)資委國(guó)資發(fā)改組[2014]9號(hào)政策要點(diǎn)：位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)，納入城市棚戶區(qū)改造范圍；位于城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)，納入工礦棚戶區(qū)政造范圍。12關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知 2014-07-21國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)辦發(fā)[2014]36號(hào)政策要點(diǎn)：鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。13關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知

2014-09-29 中國(guó)人民銀行 銀監(jiān)會(huì)政策要點(diǎn)：鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長(zhǎng)至不超過(guò)25年。

14關(guān)于印發(fā)《城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款貼息辦法》的通知 2014-10-17 財(cái)政部財(cái)綜[2014]76號(hào)政策要點(diǎn)：城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款貼息必須為城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和公共租賃住房項(xiàng)目已納入省級(jí)政府計(jì)劃和市縣政府目標(biāo)任務(wù)，并由市縣政府組織實(shí)施。15關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)

2015-06-25 國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)政策要點(diǎn)：市縣政府公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市縣政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。16關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知 2015-08-26 財(cái)政部財(cái)綜[2015]57號(hào)政策要點(diǎn)：市縣財(cái)政部門(mén)要按照政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議要求和城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)度，在編制預(yù)算時(shí)做好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金安排，向承接主體及時(shí)撥付資金。17關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)

2016-02-06 中共中央 國(guó)務(wù)院政策要點(diǎn)：打好棚戶區(qū)改造三年攻堅(jiān)戰(zhàn)，到2020年基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。創(chuàng)新棚戶區(qū)改造體制機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)。城市總體規(guī)劃由本級(jí)政府編制、同級(jí)人大常委會(huì)審議、上級(jí)政府審批。18關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知

2016-03-25 財(cái)政部 住建部財(cái)綜[2016]11號(hào)政策要點(diǎn)：對(duì)于需要由政府主導(dǎo)運(yùn)作的2016年新開(kāi)工棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，要按照規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一律不得通過(guò)融資平臺(tái)公司等企業(yè)舉借政府債務(wù)。19關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知

2017-05-28 財(cái)政部財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)政策要點(diǎn)：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體公開(kāi)項(xiàng)目信息，包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式、承接主體、合同金額、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績(jī)效評(píng)價(jià)等。

（二）政策解讀及預(yù)判從最新政策財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文可以看出，棚戶區(qū)改造不受87號(hào)文約束（某些方面也不受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策約束），仍可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式運(yùn)作，不受“先有預(yù)算、后有購(gòu)買(mǎi)”限制，仍采取“先有棚改規(guī)劃、再有購(gòu)買(mǎi)協(xié)議、后有納入預(yù)算”方式運(yùn)作，購(gòu)買(mǎi)期限也不受三年期中期財(cái)政規(guī)劃限制，沒(méi)有任何文件對(duì)棚戶區(qū)改造、政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的期限作出明確規(guī)定。《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）仍作為棚戶區(qū)改造的綱領(lǐng)性文件，但信息公開(kāi)（尤其是購(gòu)買(mǎi)主體信息公開(kāi)）應(yīng)執(zhí)行財(cái)政部財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文規(guī)定。政策預(yù)判：本文預(yù)計(jì)，短期內(nèi)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委不會(huì)對(duì)棚戶區(qū)改造另行出臺(tái)新的政策文件。

（三）部分地方性棚改政策

1、安徽省政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)管理辦法（1）購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容：棚改征地拆遷服務(wù)以及安置住房建設(shè)或籌集、貨幣化安置、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，不包括棚改項(xiàng)目中配套建設(shè)的商品房以及經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。其中，棚戶區(qū)改造范圍包括城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的集中和非集中成片棚戶區(qū)、集體土地上的城中村，國(guó)有工礦棚戶區(qū)，國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)，國(guó)有墾區(qū)危房以及建制鎮(zhèn)棚戶區(qū)。（2）購(gòu)買(mǎi)方式：購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)當(dāng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定承接主體。采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式，應(yīng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)。（3）預(yù)算管理：購(gòu)買(mǎi)主體所屬的本級(jí)政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)合同要求，及時(shí)、足額向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金安排及列入預(yù)算支出管理、中期財(cái)政預(yù)算等事項(xiàng)，在開(kāi)展采購(gòu)前應(yīng)按程序報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審議。

2、貴州省人民政府政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)（1）納入目錄及人大決議：全省各級(jí)財(cái)政部門(mén)要將棚戶區(qū)改造納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，推動(dòng)人大審議同意采購(gòu)資金納入預(yù)算支出及中期財(cái)政規(guī)劃。（2）納入國(guó)家棚改規(guī)劃：全省各級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)要推動(dòng)項(xiàng)目納入國(guó)家棚戶區(qū)改造規(guī)劃和計(jì)劃（3）購(gòu)買(mǎi)程序：一是編制購(gòu)買(mǎi)計(jì)劃。購(gòu)買(mǎi)主體結(jié)合本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，編制購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃，明確計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)要求，與部門(mén)預(yù)算一并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核。二是公示購(gòu)買(mǎi)信息。政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)項(xiàng)目計(jì)劃經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核同意后，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)按照政府采購(gòu)有關(guān)程序及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)項(xiàng)目的預(yù)算資金、主要內(nèi)容、承接標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)要求等信息。三是確定購(gòu)買(mǎi)方式。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)等方式確定承接主體。四是簽訂購(gòu)買(mǎi)合同。簽訂購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)合同，明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍、標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量要求和服務(wù)期限、資金支付方式、雙方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等。五是組織實(shí)施購(gòu)買(mǎi)。承接主體完成合同約定的服務(wù)事項(xiàng)后，購(gòu)買(mǎi)主體應(yīng)及時(shí)驗(yàn)收，驗(yàn)收完畢應(yīng)將驗(yàn)收材料報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)，并向社會(huì)公開(kāi)。（4）資金管理。政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)資金納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。同級(jí)財(cái)政部門(mén)要及時(shí)跟蹤和掌握棚戶區(qū)改造工作進(jìn)程，包括棚戶區(qū)改造房屋征收安置方案具體實(shí)施和進(jìn)展情況、棚戶區(qū)改造安置住房籌集進(jìn)展情況等，按照政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)協(xié)議要求和項(xiàng)目進(jìn)度，在編制預(yù)算時(shí)做好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金安排，向提供棚戶區(qū)改造服務(wù)的承接主體及時(shí)撥付資金。（5）績(jī)效管理。各市縣政府要加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)的績(jī)效管理，嚴(yán)格績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。財(cái)政部門(mén)應(yīng)將政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)資金納入財(cái)政資金績(jī)效管理體系，建立績(jī)效評(píng)審辦法，建立評(píng)審機(jī)制，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，確保資金使用安全有效。評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布，并作為以后編制政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)預(yù)算和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。

三、政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)

（一）基本定義國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)提出：市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。2016年3月21日，國(guó)務(wù)院副總理出席全國(guó)棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議，要求落實(shí)棚改信貸支持政策，對(duì)2016年及以后新開(kāi)工棚改項(xiàng)目，要全面實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把棚戶區(qū)改造相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。

（二）政策依據(jù)2015年6月25日《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）：推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)。市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。2016年2月6日《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》提出：創(chuàng)新棚戶區(qū)改造體制機(jī)制，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，推廣政府與社會(huì)資本合作模式，構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融支持作用。全國(guó)棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議：2016年3月21日，國(guó)務(wù)院副總理出席全國(guó)棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議，要求落實(shí)棚改信貸支持政策，對(duì)2016年及以后新開(kāi)工棚改項(xiàng)目，要全面實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。2016年3月25日，財(cái)政部、住建部《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜 [2016]11號(hào)）：推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)，做好與棚戶區(qū)改造貸款銜接工作。對(duì)于2015年底以前開(kāi)工的棚戶區(qū)改造續(xù)建項(xiàng)目，可以繼續(xù)按照已簽訂的合同規(guī)定發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款，不納入地方政府債務(wù)，地方政府不得出具任何形式的擔(dān)保函；對(duì)地方政府與借款人簽訂的相關(guān)協(xié)議，地方政府要按約定將相關(guān)支出逐年納入財(cái)政預(yù)算予以保障。對(duì)于需要由政府主導(dǎo)運(yùn)作的2016年新開(kāi)工棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，要按照規(guī)定實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，一律不得通過(guò)融資平臺(tái)公司等企業(yè)舉借政府債務(wù)。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的內(nèi)容棚改項(xiàng)目的征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)确?wù)；棚改安置住房的籌集，包括新建、購(gòu)買(mǎi)、租賃、改擴(kuò)建、貨幣化安置等方式；棚改片區(qū)公益性配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括安置住房小區(qū)“紅線內(nèi)”的道路、供水、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的七個(gè)步驟出臺(tái)相關(guān)辦法意見(jiàn)，對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式及程序、預(yù)算管理、績(jī)效管理、工作機(jī)制等操作辦法作出明確規(guī)定；本級(jí)政府所屬財(cái)政部門(mén)將棚戶區(qū)改造納入《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄》；確定政府授權(quán)的有預(yù)算權(quán)的政府部門(mén)、事業(yè)單位或主管部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)主體；確定采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式實(shí)施棚改采購(gòu)；確定承接主體為社會(huì)資本，也可是社會(huì)資本獨(dú)自或與政府共同成立的項(xiàng)目公司；棚戶區(qū)改造的購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同；將棚戶區(qū)改造的采購(gòu)資金納入未來(lái)財(cái)政預(yù)算支出管理，按照合同約定向承接主體支付。

四、銀行對(duì)棚改的信貸支持

棚戶區(qū)改造屬于政府公益事業(yè)范疇，相關(guān)支出應(yīng)由地方政府以財(cái)政資金支付，銀行如何介入呢？關(guān)鍵依據(jù)為政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，因?yàn)橛辛苏?gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)，所以銀行才能夠介入。

（一）政策依據(jù)2013年7月4日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)）：各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改善金融服務(wù)，積極支持棚戶區(qū)改造，增加棚戶區(qū)改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目提供貸款。各地區(qū)要建立健全棚戶區(qū)改造貸款還款保障機(jī)制，積極吸引信貸資金支持。2014年7月21日《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知號(hào)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕36號(hào)）：鼓勵(lì)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。各地要建立健全信貸償還保障機(jī)制，確保還款保障得到有效落實(shí)。通過(guò)投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，吸引社會(huì)資金，參與投資和運(yùn)營(yíng)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和扶持政策方面對(duì)各類(lèi)投資主體同等對(duì)待。支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區(qū)改造融資體系。2016年3月25日，財(cái)政部、住建部《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜 [2016]11號(hào)）：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支持新開(kāi)工的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)規(guī)定，與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體簽訂貸款合同，直接向棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體發(fā)放貸款。市縣財(cái)政部門(mén)要做好政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)與棚戶區(qū)改造貸款銜接工作，明確政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)范圍，落實(shí)棚戶區(qū)改造資金來(lái)源，并與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，按照協(xié)議支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金。2015年6月25日《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）：承接棚改任務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施主體，可依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議進(jìn)行市場(chǎng)化融資，開(kāi)發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)據(jù)此對(duì)符合條件的實(shí)施主體發(fā)放貸款。鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)符合條件的實(shí)施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

（二）支持方式住建部《關(guān)于做好城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》（建保[2010]58號(hào)）提出，對(duì)納入改造范圍的棚戶區(qū)，區(qū)別不同情況，分別采取政府主導(dǎo)或市場(chǎng)運(yùn)作等不同改造模式。

1、政府主導(dǎo)模式為加快棚戶區(qū)改造力度，鑒于當(dāng)前地方政府財(cái)政支出壓力，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)），政策原文：市縣人民政府公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體并簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。該模式最大的優(yōu)點(diǎn)是可以通過(guò)分期付款方式緩解地方政府財(cái)政支出壓力，政策核心是“簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議、逐年列入財(cái)政預(yù)算、按協(xié)議支付”。

在政府購(gòu)買(mǎi)棚改模式下，銀行可以向棚戶區(qū)改造的承接主體發(fā)放授信，用于棚戶改造項(xiàng)目。地方政府根據(jù)購(gòu)買(mǎi)棚改協(xié)議約定的付款日期及金額，將支出金額分納入財(cái)政預(yù)算，采取國(guó)庫(kù)集中給付方式支付給承接主體，承接主體用以歸還銀行貸款。

2、商業(yè)化開(kāi)發(fā)模式國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)文）中提出創(chuàng)新融資體制機(jī)制，包括推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)、推廣政府與社會(huì)資本合作模式、構(gòu)建多元化棚改實(shí)施主體等方式推動(dòng)棚戶區(qū)改造工作。最為典型的商業(yè)化開(kāi)發(fā)模式，就是將一級(jí)開(kāi)發(fā)（棚戶區(qū)拆遷安置補(bǔ)償?shù)龋┡c二級(jí)開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以二級(jí)開(kāi)發(fā)收益補(bǔ)償一級(jí)開(kāi)發(fā)成本。商業(yè)化開(kāi)發(fā)由于沒(méi)有明確的政策，且實(shí)際案例較少，在此不再贅述。法詢(xún)金融精品課程【11.18-19 上?！空艠I(yè)務(wù)創(chuàng)新模式實(shí)務(wù)培訓(xùn)【11.04-05 北京】PPP.政府出資基金架構(gòu).風(fēng)控及案例

五、銀行參與棚改的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）如何判斷拆遷改造項(xiàng)目是否屬于棚戶區(qū)改造城市拆遷改造包括的范圍很廣，其中也包括棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造只是城市拆遷的一個(gè)特定領(lǐng)域，棚戶區(qū)改造作為改善困難家庭住房條件推出的一項(xiàng)民生工程，作為中共中央和國(guó)務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，具有明確標(biāo)準(zhǔn)和要求，并不是所有的房屋拆遷安置都屬于棚改范圍。所以，棚戶區(qū)改造較其他房屋拆遷具有以下優(yōu)勢(shì)：中央政府給予較多優(yōu)惠政策和照顧，包括中央及省級(jí)財(cái)政投資補(bǔ)貼、劃撥方式供地、稅費(fèi)減免、信貸政策等。最典型的栗子，就是棚改項(xiàng)目可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式投資建設(shè)，但棚改以外的其他拆遷項(xiàng)目則不可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式投資建設(shè)。那么如何證明某一房屋拆遷項(xiàng)目已納入國(guó)務(wù)院棚改規(guī)劃了呢？答案是：項(xiàng)目已納入省級(jí)棚改規(guī)劃。具體政策依據(jù)如下：2009年12月24日，五部委《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保[2009]295號(hào)）：市縣人民政府要編制城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃和工作計(jì)劃，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。省級(jí)人民政府編制本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和工作計(jì)劃，報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部把棚戶區(qū)改造規(guī)劃和工作計(jì)劃納入保障性安居工程規(guī)劃。2010年4月13日，住建部、發(fā)改委《中央投資支持國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》（建保[2010]56號(hào)）：申請(qǐng)中央投資補(bǔ)助項(xiàng)目須符合省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃，并附經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的全省（區(qū)、市）棚戶區(qū)改造規(guī)劃。2013年12月2日，財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2013]101號(hào)）：棚戶區(qū)改造是指列入省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或改造計(jì)劃的改造項(xiàng)目?！蛾P(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]25號(hào)）：市、縣人民政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，合理界定城市棚戶區(qū)具體改造范圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區(qū)保護(hù)、文物修繕等帶來(lái)的房屋拆遷改造項(xiàng)目納入城市棚戶區(qū)改造范圍。財(cái)政部《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜[2015]57號(hào)）明確規(guī)定：嚴(yán)禁各地區(qū)通過(guò)虛報(bào)城市棚戶區(qū)改造任務(wù)或?qū)⒊鞘械缆吠卣?、重大工程建設(shè)等涉及的房屋拆遷納入城市棚戶區(qū)改造范圍等方式，騙取套取中央和省級(jí)財(cái)政城市棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金。這就是為什么一定要強(qiáng)調(diào)納入省級(jí)棚改規(guī)劃的原因，萬(wàn)一是區(qū)縣級(jí)政府道路拓寬或重大項(xiàng)目建設(shè)涉及的房屋拆遷，得不到中央及省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，而且拆遷也困難。

（二）棚改項(xiàng)目是否必須接受“先預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)”限制？財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文提出：先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，預(yù)算未安排資金的不得實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。中共中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。說(shuō)明國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)等國(guó)務(wù)院棚改相關(guān)規(guī)定肯定還是有效的，不受財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文“先有預(yù)算，后有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”預(yù)算約束。國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出：政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務(wù)的發(fā)展所需增加的資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求列入財(cái)政預(yù)算。要嚴(yán)格資金管理，確保公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效。國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)提出：市縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)協(xié)議。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算，并按協(xié)議要求向提供棚改服務(wù)的實(shí)施主體支付。如果說(shuō)國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)對(duì)“在既有財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮”不甚明確的話，那么國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)應(yīng)該算是在棚戶區(qū)改造購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域?qū)?guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)的一個(gè)政策調(diào)整。財(cái)綜[2015]57號(hào)文《關(guān)于做好城市棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》在“政府購(gòu)買(mǎi)城市棚戶區(qū)改造服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算管理”中明確：市縣政府購(gòu)買(mǎi)城市棚戶區(qū)改造服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算。市縣財(cái)政部門(mén)要及時(shí)跟蹤和掌握城市棚戶區(qū)改造工作進(jìn)程，包括城市棚戶區(qū)改造拆遷安置方案具體實(shí)施和進(jìn)展情況，城市棚戶區(qū)改造安置住房籌集進(jìn)展情況等，按照政府購(gòu)買(mǎi)城市棚戶區(qū)改造服務(wù)協(xié)議要求和城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)度，在編制預(yù)算時(shí)做好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金安排，向提供城市棚戶區(qū)改造服務(wù)的承接主體及時(shí)撥付資金，確保城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金需要。財(cái)綜 [2016]11號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》明確：

市縣財(cái)政部門(mén)要會(huì)同同級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)，做好政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)與棚戶區(qū)改造貸款銜接工作，明確政府購(gòu)買(mǎi)棚戶區(qū)改造服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)范圍，落實(shí)棚戶區(qū)改造資金來(lái)源，公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體，并與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的履約評(píng)估管理，按照協(xié)議及時(shí)向棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體支付購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金。分析結(jié)論：以上五份文件可以得出，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，棚改作為國(guó)務(wù)院重大的民生工程項(xiàng)目，其適應(yīng)政策不同于一般的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)政策。棚改項(xiàng)目可以先簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，再列入預(yù)算，一般的公共服務(wù)，必須是“先有預(yù)算、再有購(gòu)買(mǎi)”。

（三）棚戶區(qū)改造的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限可以是多少年？首先，國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文提出，各?。▍^(qū)、市）應(yīng)根據(jù)棚改目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌考慮財(cái)政承受能力等因素，制定本地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)的管理辦法。市、縣人民政府將購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)資金逐年列入財(cái)政預(yù)算。這里應(yīng)深刻理解“統(tǒng)籌考慮財(cái)政承受能力”和“逐年列入財(cái)政預(yù)算”，地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的財(cái)政承受能力，合理規(guī)劃棚改購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限，并將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金逐年列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算。而中期財(cái)政規(guī)劃（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）提出，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)重要政策和重大項(xiàng)目通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)預(yù)算的約束性；中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制。此處可以理解成：棚改項(xiàng)目逐年列入財(cái)政預(yù)算，意思就是在中期財(cái)政規(guī)劃逐年滾動(dòng)列入。國(guó)務(wù)院棚戶區(qū)改造相關(guān)政策對(duì)期限沒(méi)有明確規(guī)定，人行及銀監(jiān)會(huì)發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》明確提出，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長(zhǎng)至不超過(guò)25年。

（四）為什么要強(qiáng)調(diào)推廣貨幣化安置？

1、原因及政策依據(jù)

推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置的主要目的有二：一是化解商品房庫(kù)存解決房地產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題。當(dāng)前除一線城市和部分二線城市外，其余大部分城市（尤其是三四線）房地產(chǎn)均存在過(guò)剩問(wèn)題，如果采取新建安置房將會(huì)加劇房地產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題。二是提高安置效率。新建安置房具有較大缺陷（劃撥用地致使房屋產(chǎn)權(quán)不完整、位置偏遠(yuǎn)、配套不齊全等），貨幣化安置可以縮短安置周期，節(jié)省過(guò)渡費(fèi)用，滿足多樣化居住需求。因此國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委強(qiáng)調(diào)棚改安置擴(kuò)大貨幣化安置比例，主要包括以下政策：2015年6月25日，國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)文，縮短安置周期，節(jié)省過(guò)渡費(fèi)用，消化房產(chǎn)庫(kù)存，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環(huán)境和物業(yè)服務(wù)，滿足群眾多樣化居住需求。2016年3月21日，國(guó)務(wù)院副總理出席全國(guó)棚戶區(qū)改造工作電視電話會(huì)議，要求提高棚改貨幣化安置比例，商品住房庫(kù)存量大的地方，貨幣化安置比例應(yīng)更高一些，一線城市和部分二線城市可以因地制宜。各地要抓緊明確棚改貨幣化安置的具體目標(biāo)、政策及措施。2015年6月25日，《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)）：積極推進(jìn)棚改貨幣化安置。2016年3月25日，財(cái)政部、住建部《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜[2016]11號(hào)）推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置，切實(shí)化解庫(kù)存商品住房。對(duì)于需要市縣相關(guān)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)商品住房作為棚戶區(qū)改造安置住房的，在購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵循政府采購(gòu)的規(guī)定和程序。

2、貨幣化安置方式

棚改貨幣化安置方式包括：政府組織購(gòu)買(mǎi)、政府集中采購(gòu)和直接貨幣補(bǔ)償，安置方式按照自愿的原則由棚戶區(qū)居民自主選擇。（1）政府組織購(gòu)買(mǎi)。由區(qū)縣政府從本市商品房市場(chǎng)組織房源，搭建統(tǒng)一的房源信息平臺(tái)，通過(guò)發(fā)放“購(gòu)房券”等形式，引導(dǎo)棚戶區(qū)居民自主選擇購(gòu)買(mǎi)。（2）政府集中采購(gòu)。由區(qū)縣政府按照政府采購(gòu)程序的規(guī)定，集中購(gòu)買(mǎi)本市在建或已建成的普通商品住房用于棚改安置，采購(gòu)價(jià)格不得高于所在區(qū)域周邊同類(lèi)商品住房的平均價(jià)格。（3）直接貨幣補(bǔ)償。區(qū)縣政府將補(bǔ)償資金支付給棚戶區(qū)居民，由棚戶區(qū)居民自行通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)、租賃住房或用于其他支出。日期課程地點(diǎn)10.21-22IPO加速形勢(shì)下審核要點(diǎn)及案例深圳10.21-22并購(gòu)重組實(shí)務(wù)與案例深圳10.26-31金融全體系研修班上海11.03-05不良資產(chǎn)專(zhuān)題培訓(xùn)精品系列課上海11.04-05PPP融資渠道、政府出資基金及產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金架構(gòu)、風(fēng)控實(shí)務(wù)及案例

北京11.04-06一帶一路背景下投融資新機(jī)遇研討會(huì)北京11.17-19不良資產(chǎn)專(zhuān)題培訓(xùn)精品系列課上海11.18-19新形勢(shì)下政信業(yè)務(wù)創(chuàng)新模式、合規(guī)路徑及實(shí)務(wù)專(zhuān)題 上海

第三篇：一文帶你讀懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相關(guān)知識(shí)

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，是指以“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”為總目標(biāo)，推動(dòng)重點(diǎn)公共區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，指導(dǎo)、監(jiān)督治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)；推動(dòng)公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，整合各類(lèi)視頻圖像資源；開(kāi)展視頻圖像信息在治安防控、城鄉(xiāng)社會(huì)治理、智能交通、服務(wù)民生、生態(tài)建設(shè)與保護(hù)等領(lǐng)域應(yīng)用。充分發(fā)揮人民群眾利用視頻監(jiān)控系統(tǒng)在社會(huì)治安綜合治理和平安建設(shè)中的作用。

二、建設(shè)依據(jù)

1.《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》 2.《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2016]73號(hào)）

3.《公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用“十三五”規(guī)劃方案》

4.《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》 5.《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（中發(fā)[2016]4號(hào)）6.《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》 7.《關(guān)于印發(fā)國(guó)家電子政務(wù)總體方案的通知》（廳字[2017]7號(hào)）8.《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)政府信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國(guó)發(fā)[2016]51號(hào)）

9.《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2015〕996號(hào)）

10.《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 28181-2016）12.《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB/T 31000-2015）13.《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理信息化建設(shè)的若干意見(jiàn)》（中綜辦

〔2014〕27號(hào)）

14.《關(guān)于印發(fā)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目管理辦法的通知》

三、《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2016]73號(hào)）相關(guān)要求

堅(jiān)持以惠民為宗旨,把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為信息化發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力發(fā)揮信息化促進(jìn)公共資源優(yōu)化配置的作用，以信息化提升公共治理和服務(wù)水平，促進(jìn)人民生活水平和質(zhì)量普遍提高。

到2020年,“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)取得顯著成效，信息化發(fā)展水平大幅躍升，信息化能力躋身國(guó)際前列，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、安全可控的信息產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系基本建立。信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合，數(shù)字鴻溝明顯縮小，數(shù)字紅利充分釋放。信息化全面支撐黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡、包容和可持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)支撐。

大力推進(jìn)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為人民群眾提供用得上、用得起、用得好的信息服務(wù)。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在助推脫貧攻堅(jiān)中的作用，以信息化推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)造血功能，促進(jìn)人民生活明顯改善。

針對(duì)孤寡老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士、流動(dòng)人口、受災(zāi)人員、失獨(dú)家庭等特殊人群的實(shí)際需求，整合利用網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、移動(dòng)終端、信息內(nèi)容、系統(tǒng)平臺(tái)、公共服務(wù)等，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)公益，統(tǒng)籌構(gòu)建國(guó)家特殊人群信息服務(wù)體系，提供精準(zhǔn)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

利用互聯(lián)網(wǎng)充分宣傳國(guó)家方針政策，豐富信息內(nèi)容服務(wù)，確保及時(shí)傳遞到邊疆、基層和每一個(gè)居民。普及農(nóng)業(yè)科技、文化、商務(wù)、交通、醫(yī)療、教育等信息化應(yīng)用，優(yōu)化邊疆地區(qū)生產(chǎn)力布局，打造一批有特色、可持續(xù)發(fā)展的“數(shù)字走廊”，促進(jìn)邊疆地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

建設(shè)社會(huì)治安綜合治理信息系統(tǒng)和公安大數(shù)據(jù)中心，加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，能夠有效提升對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件和安全生產(chǎn)、社會(huì)治安的綜合治理水平，推進(jìn)多元矛盾糾紛化解信息化平臺(tái)建設(shè)，有效預(yù)防和妥善化解各類(lèi)矛盾糾紛，為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控提供支撐。

四、《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》中涉及視頻監(jiān)控的相關(guān)規(guī)定

《反恐法》第二十七條第二款規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，組織、督促有關(guān)建設(shè)單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區(qū)域的重點(diǎn)部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)等防范恐怖襲

擊的技防、物防設(shè)備、設(shè)施。

《反恐法》第三十二條第三款規(guī)定，重點(diǎn)目標(biāo)的管理單位應(yīng)當(dāng)建立公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)值班監(jiān)看、信息保存使用、運(yùn)行維護(hù)等管理制度，保障相關(guān)系統(tǒng)正常運(yùn)行。采集的視頻圖像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八條第一款規(guī)定，防范恐怖襲擊重點(diǎn)目標(biāo)的管理、營(yíng)運(yùn)單位違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由公安機(jī)關(guān)給予警告，并責(zé)令改正；拒不改正的，處十萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬(wàn)元以下罰款：

（一）未制定防范和應(yīng)對(duì)處置恐怖活動(dòng)的預(yù)案、措施的；

（二）未建立反恐怖主義工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障制度，或者未配備防范和處置設(shè)備，設(shè)施的；

（三）未落實(shí)工作機(jī)構(gòu)或者責(zé)任人員的；

（四）未對(duì)重要崗位人員進(jìn)行安全背景審查，或者未將有不適合情形的人員調(diào)整工作崗位的；

（五）對(duì)公共交通運(yùn)輸工具未依照規(guī)定配備安保人員和相應(yīng)設(shè)備、設(shè)施的；

（六）未建立公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)值班監(jiān)看、信息保存使用、運(yùn)行維護(hù)等管理制度的。

五、《國(guó)家電子政務(wù)總體方案》（廳字[2017]7號(hào)）相關(guān)要求

國(guó)家電子政務(wù)由國(guó)家、省、市三級(jí)平臺(tái)構(gòu)成。各級(jí)平臺(tái)主要支撐本級(jí)業(yè)務(wù)應(yīng)用，也可根據(jù)需要承載上級(jí)縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用，或與上級(jí)縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。鼓勵(lì)省（自治區(qū)、直轄市）利用云計(jì)算模式，建設(shè)集中統(tǒng)一的區(qū)域性平臺(tái)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享。支持市縣兩級(jí)政務(wù)部門(mén)使用上級(jí)平臺(tái)資源實(shí)現(xiàn)本級(jí)業(yè)務(wù)應(yīng)用。省直轄縣的政務(wù)部門(mén)可充分利用省級(jí)平臺(tái)資源，實(shí)現(xiàn)集約建設(shè)和資源共享?？h級(jí)以下（不包含縣級(jí)）政務(wù)部門(mén)可參考或利用上級(jí)平臺(tái)資源開(kāi)展電子政務(wù)應(yīng)用。

中央有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，完善人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息、社會(huì)信用信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，依托國(guó)家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和電子政務(wù)外網(wǎng)，建設(shè)國(guó)家政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)。鼓勵(lì)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和有條件的市地充分利用本級(jí)電子政務(wù)平臺(tái)，建立數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，完善共享機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享及以跨部門(mén)協(xié)同應(yīng)用為主要特征的主題數(shù)據(jù)共享。

六、視頻監(jiān)控建設(shè)分類(lèi)和管理

一般而言，視頻監(jiān)控系統(tǒng)主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要和社會(huì)治安現(xiàn)狀進(jìn)行分類(lèi)建設(shè)和管理：一類(lèi)視頻監(jiān)控點(diǎn)主要安裝在重點(diǎn)公共區(qū)域，覆蓋主要道路、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)場(chǎng)所等，此類(lèi)視頻監(jiān)控點(diǎn)通常由政府出資統(tǒng)一建設(shè)，就近接入所屬轄區(qū)綜治網(wǎng)與公安視頻專(zhuān)網(wǎng)，視頻圖像由綜治組織與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)控和管理；二類(lèi)視頻監(jiān)控點(diǎn)主要安裝在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域，以及覆蓋次要部位、次要場(chǎng)所等，此類(lèi)圖像采集點(diǎn)按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)建設(shè)”原則，由相關(guān)政府部門(mén)或企事業(yè)單位建設(shè)并管理；三類(lèi)視頻監(jiān)控點(diǎn)主要安裝在一般企事業(yè)單位、住宅小區(qū)，以及覆蓋一般部位、普通場(chǎng)所等，同樣根據(jù)“誰(shuí)使用、誰(shuí)建設(shè)”原則，由相關(guān)政府部門(mén)或企事業(yè)單位建設(shè)和管理，相關(guān)視頻信息主要以本地錄像資料備查為主。

七、發(fā)展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)建設(shè)成果和探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)中央層面頂層設(shè)計(jì)，建立跨部門(mén)工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的總體設(shè)計(jì)和指導(dǎo)監(jiān)督，推動(dòng)各地區(qū)將該項(xiàng)工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)合實(shí)際制定工作實(shí)施方案。進(jìn)一步推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作，提高重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設(shè)質(zhì)量。進(jìn)一步加強(qiáng)資源整合，分級(jí)有效整合各類(lèi)視頻圖像資源，促進(jìn)點(diǎn)位互補(bǔ)、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、平臺(tái)互通，最大限度實(shí)現(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源的聯(lián)網(wǎng)共享，逐步拓寬應(yīng)用領(lǐng)域。進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立備案監(jiān)管制度和日常管理機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)管理，促進(jìn)長(zhǎng)效規(guī)范發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)科技創(chuàng)新，加大現(xiàn)代技術(shù)在視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平，加強(qiáng)視頻圖像領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，嚴(yán)密安全措施，提升技術(shù)支撐能力。

八、基本原則

堅(jiān)持依規(guī)建設(shè)、按需聯(lián)網(wǎng)、整合資源、規(guī)范應(yīng)用、分級(jí)保障、安全可控，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安負(fù)責(zé)、部門(mén)配合、社會(huì)參與的工作格局。依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用安全可控的技術(shù)和產(chǎn)品，統(tǒng)籌公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，避免重復(fù)投資；按照維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)公共安全的實(shí)際需要，推動(dòng)公共安全視頻監(jiān)控體系聯(lián)網(wǎng)，整合各類(lèi)視頻圖像資源；加強(qiáng)部門(mén)間工作協(xié)作和業(yè)務(wù)協(xié)同，規(guī)范管理、確保安全，應(yīng)用牽引、分步實(shí)施，推進(jìn)和保障視頻圖

像資源的共享應(yīng)用；權(quán)責(zé)一致，分級(jí)分類(lèi)投入、社會(huì)參與，加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的保障。

具體是：

1、統(tǒng)籌推進(jìn)，因地制宜，整合資源；

2、重點(diǎn)建設(shè)，分步實(shí)施，分級(jí)管理；

3、深度應(yīng)用，持續(xù)發(fā)展，系統(tǒng)安全。

九、總體目標(biāo)

到“十三五”末，基本建成涵蓋中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的六級(jí)公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用體系，實(shí)現(xiàn)視頻圖像信息交換共享平臺(tái)按需聯(lián)通、視頻資源有效整合。

到2020年，基本實(shí)現(xiàn)“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。

——全域覆蓋。重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到100%，新建、改建高清攝像機(jī)比例達(dá)到100%；重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到100%，逐步增加高清攝像機(jī)的新建、改建數(shù)量。

——全網(wǎng)共享。重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到100%；重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到100%。

——全時(shí)可用。重點(diǎn)公共區(qū)域安裝的視頻監(jiān)控?cái)z像機(jī)完好率達(dá)到98%，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域安裝的涉及公共區(qū)域的視頻監(jiān)控?cái)z像機(jī)完好率達(dá)到95%，實(shí)現(xiàn)視頻圖像信息的全天候應(yīng)用。

——全程可控。公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的分層安全體系基本建成，實(shí)現(xiàn)重要視頻圖像信息不失控，敏感視頻圖像信息不泄露。

十、重點(diǎn)公共區(qū)域

1．具有政治、歷史意義的廣場(chǎng)主要區(qū)域、周邊重要路段、路口；經(jīng)常性舉辦重大群眾性集會(huì)、商業(yè)服務(wù)、文化宣傳等公共活動(dòng)的廣場(chǎng)、活動(dòng)中心、文化中心的主要區(qū)域、周邊重要路段、路口；紀(jì)念碑（館）、機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、港口外廣場(chǎng)等主要區(qū)域、重要通道、周邊路段、路口、出入口。

2．城鎮(zhèn)主要路段、路口，黨政機(jī)關(guān)駐地周邊路口、路段；學(xué)校、醫(yī)院、涉及國(guó)計(jì)民生的企事業(yè)單位門(mén)口、周邊重要路段、路口；治安復(fù)雜的公共區(qū)域出入口，地下人行通道、隧道、過(guò)街天橋等主要通行區(qū)域。

3．省市縣際、城鎮(zhèn)道路主要出入口、公安檢查站、超限站等公路檢查站、收費(fèi)站通道；高速公路、國(guó)道、省道上的治安卡口、卡點(diǎn)；

大型橋梁、隧道主要通行區(qū)域，城鎮(zhèn)商業(yè)金融聚集區(qū)主要入口、周邊主要路段、路口。

4．縣級(jí)以上人民政府確定的其他重點(diǎn)公共區(qū)域。

十一、重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域及涉及的公共安全區(qū)域

1．廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、通訊社、報(bào)社等重要新聞單位的出入口、主要通道、人員聚集的廳（堂）等重要部位；

2．機(jī)場(chǎng)、車(chē)站、港口、碼頭、城市軌道等重要交通樞紐的人員聚集場(chǎng)所、出入口、主要通道等重要部位；

3．黨政機(jī)關(guān)駐地主要出入口等重要場(chǎng)所或重要部位；

4．電信、郵政、金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)和金融信息的運(yùn)行、儲(chǔ)存場(chǎng)所；票據(jù)、貨幣押運(yùn)車(chē)輛；

5．大型能源動(dòng)力設(shè)施和城市水、電、燃?xì)?、燃油、熱力供?yīng)設(shè)施的重要部位或者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；江河堤防、水庫(kù)、人工湖、重點(diǎn)防洪排澇區(qū)域及其他重要水利工程設(shè)施重要部位；

6．大型物資儲(chǔ)備單位、大中型商貿(mào)中心、商業(yè)街和大型農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的主要出入口、人員聚集的廣場(chǎng)等重要單位；

7．體育比賽場(chǎng)館、公園、教育機(jī)構(gòu)、科研、醫(yī)療等單位公眾活動(dòng)和聚集場(chǎng)所、主要出入口等重要部位；

8．博物館、紀(jì)念館、展覽館、檔案館和重點(diǎn)文物保護(hù)單位的主要出入口、通道、電梯等重要部位。

9．研制、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、儲(chǔ)存危險(xiǎn)品或者實(shí)驗(yàn)、保藏傳染性菌種、毒種的單位的重要部位；

10．省市級(jí)監(jiān)獄、看守所單位出入口、周界； 11．縣級(jí)以上人民政府確定的其他重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域涉及公共安全區(qū)域。

十二、系統(tǒng)整體架構(gòu)

系統(tǒng)總體按中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）六級(jí)架構(gòu)進(jìn)行構(gòu)建，分級(jí)逐步實(shí)現(xiàn)互聯(lián)。按資源分布以及應(yīng)用環(huán)境的不同，公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)依托政府、綜治組織或公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有的視頻圖像傳輸網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行構(gòu)建。結(jié)合

各地實(shí)際，在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，明確相關(guān)部門(mén)牽頭建設(shè)各級(jí) 公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)，整合本級(jí)各方面視頻圖像資源，為本級(jí)提供可視化圖像資源與應(yīng)用服務(wù)支撐能力。根據(jù)形勢(shì)任

務(wù)需要，逐步探索完善視頻信息協(xié)同計(jì)算等聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式，在有條件的地方推進(jìn)以地市為單位的公共安全視頻監(jiān)控統(tǒng)一建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。根據(jù)各部門(mén)公共安全視頻監(jiān)控使用需求，通過(guò)公共安全視頻圖像信息共享平臺(tái)的權(quán)限設(shè)置，靈活劃分圖像資源和應(yīng)用功能，向不同部門(mén)提供相應(yīng)的視頻圖像資源以及基礎(chǔ)服務(wù)。同時(shí)，為確保公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)安全，互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)等相關(guān)網(wǎng)絡(luò)間應(yīng)采用滿足安全隔離要求的安全接入設(shè)備。

十三、聯(lián)網(wǎng)共享模式

1．建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，中央與省級(jí)層面使用國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)（完成相應(yīng)改造擴(kuò)容后）連接，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政務(wù)外網(wǎng)與其他各類(lèi)視頻網(wǎng)的互聯(lián)互通。各部門(mén)聯(lián)網(wǎng)共享根據(jù)業(yè)務(wù)需要選擇適當(dāng)?shù)姆绞浇尤搿?/p>

2．除涉及維護(hù)國(guó)家安全、政權(quán)安全、公共安全等任務(wù)需要，原則上上一級(jí)部門(mén)不匯集存儲(chǔ)下一級(jí)的一般原始視頻，但可根據(jù)既定的應(yīng)急或監(jiān)督機(jī)制調(diào)用下一級(jí)視頻信息，并具備適當(dāng)?shù)呐R時(shí)存儲(chǔ)能力。地方政府明確的建設(shè)與運(yùn)維主要負(fù)責(zé)部門(mén)，可以對(duì)同一層級(jí)（以及部分下一層級(jí)）的視頻信息集中存儲(chǔ)、處理、應(yīng)用、分發(fā)。各專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)和村、社區(qū)等基層單位的視頻信息，原則上要求自行存儲(chǔ)。

3．政府各職能部門(mén)負(fù)責(zé)各自專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域視頻監(jiān)控的應(yīng)用與業(yè)務(wù)深度開(kāi)發(fā)，地方政府已明確的建設(shè)與運(yùn)維主要負(fù)責(zé)部門(mén)應(yīng)建立對(duì)應(yīng)的視頻信息交換共享平臺(tái)和視頻信息處理應(yīng)用中心，基層單位在視頻監(jiān)控中直接使用具有簡(jiǎn)便功能的應(yīng)用軟件。

十四、工作運(yùn)行機(jī)制

“十三五”期間，各地區(qū)各部門(mén)要從推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)和創(chuàng)新社會(huì)治理工作實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)已建的應(yīng)用系統(tǒng)，綜合運(yùn)用法規(guī)規(guī)范、政策引導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、技術(shù)支持等多種手段，推動(dòng)互聯(lián)互通。對(duì)在建和新建應(yīng)用系統(tǒng)，要根據(jù)互聯(lián)互通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行必要調(diào)整和統(tǒng)一。同時(shí)，將公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用納入智慧城市建設(shè)規(guī)劃，同步設(shè)計(jì)、同步推進(jìn)、同步實(shí)施，充分利用已有基礎(chǔ)設(shè)施，整合各類(lèi)平臺(tái)資源，深度運(yùn)用視聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用可視化、扁平化。

按照目前“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)使用、誰(shuí)建設(shè)”的原則，“十三五”期間尚不宜硬性要求一省或一市必須在其行政區(qū)域內(nèi)按一種模式（完全由一個(gè)部門(mén)或單位）統(tǒng)一進(jìn)行建設(shè)及運(yùn)行，但可明確依照“統(tǒng)一組織、分

類(lèi)實(shí)施”的基本要求，逐步實(shí)現(xiàn)一體化。具體措施如下：

1．由各級(jí)綜治組織牽頭協(xié)調(diào)，發(fā)揮公安部門(mén)的主責(zé)作用，各部門(mén)參與配合。根據(jù)不同區(qū)域、部位的社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，明確安全防護(hù)級(jí)別和視頻圖像信息屬性類(lèi)別，指導(dǎo)開(kāi)展示范建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)視頻監(jiān)控一體化。一方面，充分利用已有監(jiān)控點(diǎn)，并要求同一監(jiān)控覆蓋區(qū)域或位置取消相同作用的重復(fù)攝像機(jī)，移至新的監(jiān)控點(diǎn)，協(xié)調(diào)聯(lián)網(wǎng)并共享職能業(yè)務(wù)所需的視頻信息；另一方面，協(xié)調(diào)設(shè)置公共區(qū)域新的監(jiān)控點(diǎn)，避免重復(fù)，按需求統(tǒng)籌改造、更新原有攝像機(jī)，推動(dòng)既有系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)升級(jí)，并設(shè)立各級(jí)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)。

2.針對(duì)視頻監(jiān)控點(diǎn)在分類(lèi)上相互轉(zhuǎn)化、動(dòng)態(tài)調(diào)整的特點(diǎn)，各相關(guān)部門(mén)按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理、誰(shuí)維護(hù)”的原則開(kāi)展視頻監(jiān)控建設(shè)、管理、運(yùn)維工作，綜治組織要發(fā)揮統(tǒng)籌與組織作用，并指導(dǎo)一般企事業(yè)單位商戶根據(jù)自身安全防范需求開(kāi)展建設(shè)。

3．根據(jù)發(fā)改高技〔2015〕996號(hào)文件要求，推動(dòng)各地根據(jù)實(shí)際明確建設(shè)與運(yùn)維的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，分步驟有重點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，集中處理、按需分發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)維。注重通過(guò)開(kāi)展示范建設(shè)，推動(dòng)有條件的地市按照統(tǒng)一建設(shè)的理念，探索加強(qiáng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)計(jì)算、應(yīng)用技術(shù)等架構(gòu)設(shè)計(jì)。探索在有條件的省級(jí)地區(qū)推進(jìn)一個(gè)權(quán)限管理中心、分析處理中心建設(shè)。對(duì)于各部門(mén)已建系統(tǒng)繼續(xù)維持使用，待淘汰或必須更新時(shí)統(tǒng)一納入主要負(fù)責(zé)部門(mén)的建設(shè)工作。

“十三五”期間，結(jié)合既有的各級(jí)政府信息管理系統(tǒng)、綜治信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公安機(jī)關(guān)視頻監(jiān)控系統(tǒng)等，建立全國(guó)公共安全視頻圖像傳輸網(wǎng)絡(luò)體系，并由地方各級(jí)人民政府建設(shè)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)。允許各地結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際，采取高效便捷的工作模式和運(yùn)行機(jī)制，但視頻圖像信息交換共享平臺(tái)須實(shí)現(xiàn)各有關(guān)部門(mén)視頻資源的全面聯(lián)通接入，須實(shí)現(xiàn)與相應(yīng)綜治信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)的有效對(duì)接，確?！白畲笙薅葘?shí)現(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)共享”工作目標(biāo)的落地、落實(shí)。

十五、重點(diǎn)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)

1.2016年12月底前，重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的中央企業(yè)重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到80%，到2018年達(dá)到100%。建立定期報(bào)告制度。2017年12月底前，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到80%，重點(diǎn)公共區(qū)域的視頻監(jiān)控覆蓋率和新建高清攝像機(jī)比例達(dá)到100%。2020年，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域的重要部位視頻監(jiān)控覆蓋

率達(dá)到100%，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到100%。

2.積極指導(dǎo)一般企事業(yè)單位、商戶根據(jù)自身安全防范需求開(kāi)展視頻監(jiān)控建設(shè)。2017年起，在全國(guó)逐步推廣城鄉(xiāng)視頻監(jiān)控一體化工作。進(jìn)一步加強(qiáng)人民群眾自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到100%。2020年，住宅小區(qū)公共區(qū)域視頻監(jiān)控覆蓋率達(dá)到100%。

3.加快各級(jí)公共安全視頻信息共享平臺(tái)建設(shè)，完善公共安全視頻圖像聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。2017年12月底前，地方各級(jí)人民政府依托公安機(jī)關(guān)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、綜治中心等，建立本級(jí)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)視頻圖像信息的聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，視頻信息存儲(chǔ)時(shí)限要求至少達(dá)到1個(gè)月，其中重點(diǎn)區(qū)域與重要部位的視頻信息存儲(chǔ)期限為3個(gè)月。

4.推進(jìn)視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)整合。2016年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際，建立視頻圖像資源共享應(yīng)用機(jī)制和安全使用審核制度，實(shí)現(xiàn)視頻圖像資源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到100%，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域涉及公共區(qū)域的視頻圖像資源聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到80%。

5.強(qiáng)化應(yīng)用監(jiān)督管理。2016年12月底前，制定出臺(tái)公共安全視頻監(jiān)控管理的行政法規(guī)。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。創(chuàng)新專(zhuān)業(yè)運(yùn)維服務(wù)機(jī)制。2016年12月底前，推動(dòng)省（自治區(qū)、直轄市）人民政府出臺(tái)重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)維辦法，將其納入政府預(yù)算，并按照城市公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理。2017年12月底前，重點(diǎn)公共區(qū)域安裝的視頻監(jiān)控?cái)z像機(jī)完好率達(dá)到98%。

6.嚴(yán)格落實(shí)屬地管理職責(zé)。2016年6月底前，建立重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)的屬地管理、運(yùn)維保障、資金投入等制度。2020年，重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域安裝的涉及公共區(qū)域的視頻監(jiān)控?cái)z像機(jī)完好率達(dá)到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系框架》，從視音頻采集、編碼、傳輸、存儲(chǔ)、安全、應(yīng)用等方面全面完善核心標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)搭建測(cè)試平臺(tái)，面向產(chǎn)業(yè)化組織開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)性能、產(chǎn)品符合性測(cè)評(píng)。各地區(qū)、部門(mén)、行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》《安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)

信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求》等關(guān)系視頻圖像聯(lián)網(wǎng)共享、安全使用的國(guó)家（行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)。

8.不斷加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全傳輸、系統(tǒng)安全保障、重要信息安全管理等技術(shù)手段建設(shè)，提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)安全防護(hù)能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全視頻監(jiān)控安全防護(hù)體系相關(guān)技術(shù)文件。2017年，建立、完善全國(guó)公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)的安全防護(hù)技術(shù)措施和管理機(jī)制。

十六、全域覆蓋的要求和重點(diǎn)

按照城鎮(zhèn)道路交叉口無(wú)死角，主要道路關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)無(wú)盲區(qū)，人員密集區(qū)域無(wú)遺漏，以及要害部位、重要涉外場(chǎng)所、案件高發(fā)區(qū)域、治安復(fù)雜場(chǎng)所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。切實(shí)加強(qiáng)民航機(jī)場(chǎng)、高鐵、主要鐵路干線、地鐵、港口、客貨運(yùn)中心等交通運(yùn)輸樞紐和危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、煙花爆竹企業(yè)、尾礦等重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。加大城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村公共區(qū)域、城鎮(zhèn)重點(diǎn)易澇部位、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、重點(diǎn)林區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)以及省、市、縣級(jí)行政區(qū)重點(diǎn)界線界樁、界線重點(diǎn)地段等的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)力度。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)、住宅小區(qū)、地下管廊在新建、改建、擴(kuò)建過(guò)程中開(kāi)展視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。完善現(xiàn)有視頻監(jiān)控系統(tǒng)，提高重點(diǎn)公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)公共安全區(qū)域全覆蓋。

十七、任務(wù)區(qū)分

對(duì)于廣大城鄉(xiāng)社區(qū)和老少邊窮等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，仍應(yīng)以補(bǔ)點(diǎn)擴(kuò)面、提高覆蓋率、大力發(fā)展聯(lián)網(wǎng)為主要工作；對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)充分運(yùn)用視頻結(jié)構(gòu)化描述、數(shù)據(jù)挖掘、人像比對(duì)、車(chē)牌識(shí)別、智能預(yù)警、無(wú)線射頻、地理信息、北斗導(dǎo)航等現(xiàn)代技術(shù)，加大在公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平。

十八、國(guó)家視頻圖像信息資源交換共享平臺(tái)建設(shè)模式

在中央各部委之間、中央與省級(jí)單位之間，視頻信息資源使用國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)聯(lián)通，并根據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享后視頻傳輸帶寬與數(shù)據(jù)交換要求對(duì)現(xiàn)有政務(wù)外網(wǎng)資源進(jìn)行改造擴(kuò)容或建設(shè)政務(wù)外網(wǎng)視頻傳輸網(wǎng)絡(luò)，初步估計(jì)帶寬需求在2G左右。在國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心建設(shè)信息資源交換共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)視頻監(jiān)控資源的匯聚和安全共享，具體包括視頻圖像安全認(rèn)證管理、系統(tǒng)運(yùn)維管理、視頻資源存儲(chǔ)等。

十九、中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)建設(shè)要求

按照發(fā)改高技〔2015〕996號(hào)文件關(guān)于“綜治牽頭、公安負(fù)責(zé)、部門(mén)配合”的要求，建設(shè)中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)，依托全國(guó)社會(huì)治安綜合治理信息化綜合平臺(tái)，滿足中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)公共安全、社會(huì)治安重大、敏感事件綜合研判、決策分析支撐的要求，利用地理信息技術(shù)促進(jìn)關(guān)鍵圖像信息資源的深度分析與互通共享，完善各級(jí)綜治組織間視頻通信、視頻圖像深度應(yīng)用等功能，具備應(yīng)急情況下視頻調(diào)用、存儲(chǔ)和指揮、控制能力，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各有關(guān)部門(mén)視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等工作的有效監(jiān)督和綜合管理。

二十、公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺(tái)建設(shè)要求

按照發(fā)改高技〔2015〕996號(hào)文件關(guān)于“綜治牽頭、公安負(fù)責(zé)、部門(mén)配合”的要求，建設(shè)公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺(tái)。公安部門(mén)作為視頻監(jiān)控應(yīng)用的重要主體，要健全公共安全視頻圖像建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)化、信息化條件下支撐各項(xiàng)公安工作的重要基礎(chǔ)信息資源智能服務(wù)系統(tǒng)，完善視頻圖像解析與應(yīng)用、視頻資源云存儲(chǔ)等功能，形成立體化社會(huì)治安防控信息體系。二

十一、省級(jí)共享平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)要求

一是要落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)要求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。執(zhí)行統(tǒng)一體系下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范要求，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家（行業(yè)）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和部門(mén)間協(xié)同建設(shè)，避免重復(fù)，統(tǒng)一接口和共享模式，推動(dòng)各類(lèi)信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)各類(lèi)數(shù)據(jù)集成應(yīng)用，發(fā)揮最佳效能。頂層設(shè)計(jì)直接關(guān)系到全省一張網(wǎng)共享模式的工作進(jìn)度，中央《“十三五”規(guī)劃方案》中明確提出了中央層面頂層設(shè)計(jì)方案，提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)、分步實(shí)施、因地制宜”的原則。各省（區(qū)、市）應(yīng)根據(jù)各地差異和實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，中央不做統(tǒng)一安排。有些省建在發(fā)改委，有些建在智慧城市辦公室，也有的建在公安廳（局）或綜治中心，這些方式都可以，可以有兩個(gè)平臺(tái)，也可以有三個(gè)平臺(tái)。二是要注重平臺(tái)建設(shè)，突出資源整合。省級(jí)共享平臺(tái)無(wú)論建在什么地方，各地和中央是通過(guò)電子政務(wù)外網(wǎng)聯(lián)接的，縱向聯(lián)通中央、市（地、州、盟）視頻監(jiān)控共享平臺(tái)，橫向?qū)?、?lián)通相關(guān)部門(mén)視頻監(jiān)控資源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步豐富接入數(shù)據(jù)類(lèi)型，為不同部門(mén)提供可視化的政務(wù)管理支撐服務(wù)，并根據(jù)業(yè)務(wù)需求，合理設(shè)定省級(jí)平臺(tái)的容量和規(guī)模。三是要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究，搞好功能定位。要搞好本省內(nèi)各層級(jí)平臺(tái)的功能定位和功能區(qū)分，要緊貼綜治業(yè)務(wù)設(shè)置各層級(jí)平臺(tái)的功能，要完善方案、優(yōu)化結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平臺(tái)功能。堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)實(shí)用、重心下沉，堅(jiān)持互為

補(bǔ)充、互有差異，堅(jiān)持基層重基礎(chǔ)應(yīng)用、向上重深度應(yīng)用，體現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)性、差異性和前瞻性，實(shí)現(xiàn)建設(shè)效益的最大化。四是要著眼業(yè)務(wù)需求，建好綜治分平臺(tái)。省級(jí)平臺(tái)無(wú)論建在什么地方，必須保證綜治分平臺(tái)要建好，總平臺(tái)不能代替綜治分平臺(tái)，應(yīng)確保綜治工作的共享共用。五是要強(qiáng)化職能應(yīng)用，保障信息安全。應(yīng)充分運(yùn)用視頻結(jié)構(gòu)化描述、數(shù)據(jù)挖掘、人像比對(duì)、車(chē)牌識(shí)別、智能預(yù)警、無(wú)線射頻、地理信息、北斗導(dǎo)航等現(xiàn)代技術(shù)，加大在公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)中的集成應(yīng)用力度，提高視頻圖像信息的綜合應(yīng)用水平。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全傳輸、系統(tǒng)安全保障、重要信息安全管理等技術(shù)手段建設(shè)，提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)安全防護(hù)能力。嚴(yán)格公共安全視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術(shù)措施，確保安全共享、規(guī)范使用；嚴(yán)格執(zhí)行安全準(zhǔn)入機(jī)制，選用安全可控的產(chǎn)品設(shè)備和符合要求的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍。六是要把握時(shí)間進(jìn)度，加快建設(shè)步伐。2016年確定的6個(gè)重點(diǎn)省（區(qū)）平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展順利，2017年將繼續(xù)選定幾個(gè)省級(jí)示范平臺(tái)建設(shè)，目的在于提高省級(jí)平臺(tái)建設(shè)積極性，加快中央、省與市地連接進(jìn)度，解決中央和地方連通樞紐問(wèn)題。

二十二、項(xiàng)目安排與資金計(jì)劃

按照分級(jí)、分類(lèi)、分步實(shí)施的基本思路，根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的原則，地方政府要落實(shí)主體責(zé)任，中央資金主要用于重點(diǎn)地區(qū)、老少邊窮地區(qū)和示范地區(qū)。

統(tǒng)籌考慮需求條件，分類(lèi)開(kāi)展示范建設(shè)，及時(shí)總結(jié)示范點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作新模式、新路子，充分發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)作用，從整體上提高建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作水平。

2016年，在全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共選擇45個(gè)市（區(qū)）作為全國(guó)第一批示范點(diǎn)。同時(shí)，在示范城市建設(shè)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和推動(dòng)省級(jí)地區(qū)開(kāi)展視頻共享應(yīng)用示范建設(shè)，重點(diǎn)構(gòu)建政府部門(mén)間視頻共享應(yīng)用的體系與機(jī)制，提升向中央平臺(tái)高質(zhì)量傳輸視頻圖像信息的能力水平。積極推動(dòng)部分沿邊（海）省級(jí)地區(qū)開(kāi)展邊/海防視頻聯(lián)網(wǎng)共享示范建設(shè)。

2017年至2020年，在總結(jié)推廣示范模式的基礎(chǔ)上，形成可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用模式，并繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用范圍，加強(qiáng)對(duì)視頻監(jiān)控薄弱地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，每年選擇一批市（地、州、盟）作為重點(diǎn)支持，加大經(jīng)費(fèi)投入力

度，引導(dǎo)各地將公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與，拓寬多元投資途徑，切實(shí)提高視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用效果。力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”目標(biāo)。

二十三、法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

加快推進(jìn)視頻圖像信息安全、數(shù)據(jù)保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)等方面的立法工作。完善政策法規(guī)，強(qiáng)化安全準(zhǔn)入，規(guī)范重點(diǎn)公共區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)與信息的安全使用。加強(qiáng)地方配套立法和政策支持，抓緊研究制定視頻圖像信息在安全使用、保護(hù)隱私等方面的具體辦法和落實(shí)措施。積極推進(jìn)《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》等國(guó)家（行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施，盡快完成對(duì)現(xiàn)有視頻監(jiān)控相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修改完善。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障，采用認(rèn)證和檢測(cè)等方式，確保產(chǎn)品、系統(tǒng)質(zhì)量可靠和安全可控。對(duì)違反相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委負(fù)責(zé)牽頭完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。二

十四、GB/T 28181標(biāo)準(zhǔn)

GB/T 28181標(biāo)準(zhǔn)全稱(chēng)為：安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)信息傳輸、交換、控制技術(shù)要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），該標(biāo)準(zhǔn)由公安部提出，質(zhì)檢總局和標(biāo)準(zhǔn)委于2016年7月12日共同發(fā)布，2016年8月1日開(kāi)始實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中信息傳輸、交換、控制的互聯(lián)結(jié)構(gòu)、通信協(xié)議結(jié)構(gòu)，傳輸、交換、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、傳輸流程和接口協(xié)議等技術(shù)要求。該標(biāo)準(zhǔn)適用于安全防范視頻聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)及城市監(jiān)控報(bào)警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的方案設(shè)計(jì)、系統(tǒng)檢測(cè)、驗(yàn)收及相關(guān)設(shè)備的研發(fā)、生產(chǎn)，也可供其他信息系統(tǒng)參考采用。二

十五、職能分工

各級(jí)機(jī)關(guān)及相關(guān)組織應(yīng)認(rèn)真貫徹中央要求，確保各地從人力、物力、財(cái)力上保證工作的順利實(shí)施。各級(jí)綜治組織要在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，積極組織各有關(guān)單位參與該項(xiàng)工作，加強(qiáng)調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查、考評(píng)、推動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析問(wèn)題，并協(xié)調(diào)解決。公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮骨干作用，根據(jù)需要調(diào)整工作重點(diǎn)、系統(tǒng)部署和制度保障。其他有關(guān)部門(mén)要按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，結(jié)合自身職能，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)工作。鐵路、高速公路部門(mén)應(yīng)加快探索建立跨地區(qū)的業(yè)務(wù)協(xié)同工作模式，完善相關(guān)支撐、保障條件。

中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，研究提出示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目建設(shè)各項(xiàng)具體要求，審核確定示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)），組織示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目申報(bào)及實(shí)施，對(duì)示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查和項(xiàng)目驗(yàn)收。

省級(jí)綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）會(huì)同本級(jí)有關(guān)部門(mén)，負(fù)責(zé)申報(bào)本地區(qū)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)），并具體指導(dǎo)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）組織實(shí)施示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目，協(xié)助做好項(xiàng)目中期檢查和驗(yàn)收。

獲批復(fù)的示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）政府應(yīng)將示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃，嚴(yán)格按照《“十三五”規(guī)劃方案》和經(jīng)審批的示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目實(shí)施方案開(kāi)展工作。二

十六、共享權(quán)限設(shè)置

各級(jí)權(quán)限部門(mén)對(duì)已經(jīng)建成的視頻資源，可以按照安全等級(jí)、用戶等級(jí)與管理等級(jí)等要素進(jìn)行合理分配。對(duì)于日常必用的單位，建議賦予高級(jí)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)視頻網(wǎng)絡(luò)的全權(quán)限管理與維護(hù)；對(duì)于區(qū)域性時(shí)段性應(yīng)用的單位，建議賦予區(qū)域使用權(quán)限，對(duì)其負(fù)責(zé)的區(qū)域進(jìn)行分時(shí)共享；對(duì)于偶發(fā)性需要的單位，按照按需使用原則，向高級(jí)權(quán)限部門(mén)申請(qǐng)，按時(shí)間段共享；對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型的共享需求，建議由建設(shè)管理方按專(zhuān)事專(zhuān)辦原則，以合同方法約束共享的范圍。二

十七、示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）工作原則

實(shí)施公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目，應(yīng)以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和總書(shū)記系列重要講話精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，圍繞建設(shè)平安中國(guó)、法治中國(guó)的總目標(biāo)，堅(jiān)持機(jī)制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，結(jié)合智慧城市建設(shè)和網(wǎng)格化服務(wù)管理要求，遵循依法依規(guī)建設(shè)、按需聯(lián)網(wǎng)、整合資源、規(guī)范應(yīng)用、分級(jí)保障、安全可控的原則，推動(dòng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)集約化、聯(lián)網(wǎng)規(guī)范化、應(yīng)用智能化。

實(shí)施公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目，應(yīng)充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性與積極性。鼓勵(lì)、引導(dǎo)各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況明確建設(shè)與運(yùn)維的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，分步實(shí)施、逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)、統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一運(yùn)維、集中處理、按需共享。

二十八、示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)

按照分級(jí)、分類(lèi)、分步實(shí)施的基本思路，根據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的原則，“十三五”期間，全國(guó)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程要落實(shí)地方政府的主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目以市（地、州、盟）或市轄區(qū)為基本單位，2016年為示范建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)周期為項(xiàng)目批復(fù)后24個(gè)月內(nèi)；2017—2020年為重點(diǎn)支持建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)視頻監(jiān)控薄弱地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，資金和名額分配根據(jù)當(dāng)年重要政治活動(dòng)、重大安保任務(wù)等適度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，建設(shè)周期為項(xiàng)目批復(fù)后24個(gè)月內(nèi)。通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與工作指導(dǎo)，總結(jié)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索可復(fù)制、可推廣的公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作新模式、新路子，充分發(fā)揮典型的示范引導(dǎo)作用，從整體上提高公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作水平。二

十九、示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)要求

（一）創(chuàng)新管理機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治牽頭、公安負(fù)責(zé)、部門(mén)配合、社會(huì)參與的工作格局。建立健全工作領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)跨部門(mén)工作機(jī)制。結(jié)合實(shí)際科學(xué)制定公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程實(shí)施方案和項(xiàng)目建設(shè)方案，納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)。

（二）注重平臺(tái)建設(shè)，突出資源整合。分級(jí)有效地整合各類(lèi)視頻圖像資源，建立市、縣兩級(jí)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)，促進(jìn)點(diǎn)位互補(bǔ)、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、平臺(tái)互通，與上級(jí)公共安全視頻圖像信息交換共享平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，并與各有關(guān)部門(mén)實(shí)現(xiàn)信息共享，最大限度實(shí)現(xiàn)公共區(qū)域視頻圖像資源的聯(lián)網(wǎng)共享。建立健全視頻圖像信息共享應(yīng)用機(jī)制，與綜治網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)深度融合，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（三）以應(yīng)用為引領(lǐng)，推進(jìn)重點(diǎn)覆蓋。堅(jiān)持以用促建和高起點(diǎn)規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)道路交叉口無(wú)死角，主要道路關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)無(wú)盲區(qū)，人員密集區(qū)域無(wú)遺漏，以及要害部位、重要涉外場(chǎng)所、案件高發(fā)區(qū)域、治安復(fù)雜場(chǎng)所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點(diǎn)、有步驟地推進(jìn)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作。

（四）區(qū)別建設(shè)任務(wù)，保障信息安全。根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，區(qū)別設(shè)定建設(shè)任務(wù)。依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用安全可控的技術(shù)和產(chǎn)品，嚴(yán)格公共視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術(shù)措施，確保安全共享、規(guī)范使用。

三

十、示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目管理與監(jiān)督

各示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）要建立和完善視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的監(jiān)督檢查和評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用成效的量化評(píng)估，提高評(píng)估的科學(xué)性、公開(kāi)性與透明性，形成不斷推進(jìn)的正向激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)工作預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并及時(shí)研究解決工作中存在的問(wèn)題。

（一）示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金、環(huán)保、規(guī)劃、節(jié)能等相關(guān)建設(shè)條件。示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）綜治、發(fā)展改革、公安等部門(mén)按季度調(diào)度項(xiàng)目建設(shè)，及時(shí)推動(dòng)解決存在的問(wèn)題，并每半年將項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況報(bào)省級(jí)綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）。省級(jí)綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）會(huì)同有關(guān)部門(mén)就補(bǔ)助資金使用、項(xiàng)目進(jìn)展等情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查。每或遇到重大問(wèn)題須及時(shí)上報(bào)中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部。

（二）示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策要求使用中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助資金，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用，不得擅自改變主要建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。中央預(yù)算內(nèi)資金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁虛報(bào)、冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用。違反規(guī)定的，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處理。

（三）項(xiàng)目匯總申報(bào)單位要嚴(yán)格按照要求，對(duì)資金申請(qǐng)報(bào)告及相關(guān)附件（如銀行貸款承諾、自有資金證明、生產(chǎn)許可文件等）進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，對(duì)其合規(guī)性負(fù)責(zé)，并協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的重大問(wèn)題，督促按期實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)，完成驗(yàn)收。

（四）項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目匯總申報(bào)單位、評(píng)審專(zhuān)家、委托評(píng)估機(jī)構(gòu)存在提供虛假材料、弄虛作假等行為的，國(guó)家發(fā)展改革委可以將其失信記錄納入社會(huì)信用體系，并可以根據(jù)情節(jié)輕重提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。已經(jīng)獲得中央預(yù)算內(nèi)資金的，應(yīng)當(dāng)予以追回。

（五）中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部會(huì)同有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中期組織檢查評(píng)估，適時(shí)組織經(jīng)驗(yàn)交流。項(xiàng)目實(shí)施完成后，由中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部等委托第三方中介機(jī)構(gòu)按照建設(shè)規(guī)劃方案進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，驗(yàn)收不通過(guò)的，項(xiàng)目實(shí)施主要負(fù)責(zé)人要書(shū)面陳述原因，并責(zé)令限期整改。

（六）中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部對(duì)各示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)中存在的突出問(wèn)題，采取通報(bào)、約談、暫停安

排中央預(yù)算內(nèi)投資、取消示范或重點(diǎn)支持資格、收回項(xiàng)目等措施進(jìn)行處理，加強(qiáng)責(zé)任督導(dǎo)和追究。中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部接受單位、個(gè)人對(duì)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程示范和重點(diǎn)支持項(xiàng)目在審批、建設(shè)過(guò)程中違法違規(guī)行為的舉報(bào)，并按照有關(guān)規(guī)定予以查處。

三

十一、項(xiàng)目申報(bào)原則

省級(jí)綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）按照“公開(kāi)、公正、公平”的原則，擇優(yōu)選擇申報(bào)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）。按照《“十三五”規(guī)劃方案》要求，2016年，在全國(guó)選擇一批市（地、州、盟）或市轄區(qū)作為示范城市（區(qū)），2017年—2020年重點(diǎn)支持城市（區(qū)）按照確定的分配數(shù)量等額申報(bào)。2020年重點(diǎn)支持城市（區(qū)）于2019年底前申報(bào)完成。申報(bào)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）政府應(yīng)明確具體工作部門(mén)、機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目建設(shè)單位，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并經(jīng)本級(jí)政府同意后，將可行性研究報(bào)告簡(jiǎn)化修改為項(xiàng)目建設(shè)方案。項(xiàng)目建設(shè)方案加蓋本級(jí)政府公章后由省級(jí)綜治辦、發(fā)展改革委、公安廳（局）正式行文上報(bào)中央綜治辦。三

十二、項(xiàng)目審核原則

中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部等聯(lián)合組織專(zhuān)家對(duì)申報(bào)示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）項(xiàng)目建設(shè)方案進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審根據(jù)申報(bào)區(qū)域條件、項(xiàng)目建設(shè)方案、組織保障、政策措施等進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)。中央綜治辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部根據(jù)專(zhuān)家組評(píng)審意見(jiàn)，按照《“十三五”規(guī)劃方案》相關(guān)要求，結(jié)合專(zhuān)家組評(píng)審意見(jiàn)，審核確定公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范和重點(diǎn)支持城市（區(qū)）。三

十三、產(chǎn)品安全技術(shù)要求

從安全可控的角度出發(fā)，加大對(duì)相關(guān)行業(yè)的扶持力度，推動(dòng)國(guó)家發(fā)改委、科技部、工業(yè)信息化部等部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)傳感芯片設(shè)計(jì)、智能分析算法等核心技術(shù)的深入研究，支持技術(shù)成果的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用及相關(guān)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。按照國(guó)家法律法規(guī)要求，除人臉識(shí)別技術(shù)和人群行為分析等高端智能化應(yīng)用外，本工程中儀器、設(shè)備、芯片、軟件與集成服務(wù)等均應(yīng)選用國(guó)內(nèi)廠家及品牌的產(chǎn)品。三

十四、管理和運(yùn)維模式

各建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)總結(jié)各地管理和運(yùn)維實(shí)踐，積極推廣成功經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)探索嘗試PPP等新型模式，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。推動(dòng)有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域依法依規(guī)履行安全責(zé)任，充分發(fā)揮市場(chǎng)作

用，獎(jiǎng)勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)，拓寬多元投資途徑，鼓勵(lì)和支持有條件的企事業(yè)單位履行社會(huì)職責(zé)，承擔(dān)本單位周邊公共區(qū)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)，提高視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用效果。建立健全人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制，建立職業(yè)化視頻監(jiān)控系統(tǒng)管理和監(jiān)看隊(duì)伍，著重培養(yǎng)具有視頻圖像信息專(zhuān)業(yè)化分析處理研判技能的應(yīng)用人才。

三

十五、資金保障機(jī)制

各地區(qū)應(yīng)將公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，根據(jù)實(shí)際工作需要，相關(guān)部門(mén)應(yīng)指導(dǎo)本行業(yè)、領(lǐng)域依法依規(guī)履行安全責(zé)任，確保資金投入。各省（區(qū)、市）實(shí)施方案確定后，地方各級(jí)人民政府應(yīng)出具相應(yīng)的建設(shè)與運(yùn)維資金承諾函并報(bào)部際協(xié)調(diào)工作組備案，以確保資金來(lái)源的落實(shí)，保障工程順利實(shí)施。同時(shí)，考慮到該項(xiàng)工程的特殊意義與重要作用，中央對(duì)示范點(diǎn)工程的建設(shè)給予一定規(guī)模的資金支持，補(bǔ)貼資金應(yīng)主要用于重點(diǎn)公共區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)與領(lǐng)域的重要部位，并側(cè)重于老少邊窮地區(qū)的工程建設(shè)。三

十六、應(yīng)用隊(duì)伍建設(shè)管理

建立健全人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制，建立職業(yè)化視頻監(jiān)控系統(tǒng)管理和監(jiān)看隊(duì)伍，著重培養(yǎng)具有視頻圖像信息專(zhuān)業(yè)化分析處理研判技能的應(yīng)用人才。

三

十七、社會(huì)治安綜合治理信息系統(tǒng)

以綜合治理業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，充分利用已有基礎(chǔ)設(shè)施，整合各類(lèi)平臺(tái)資源，通過(guò)系統(tǒng)文本、圖像、音頻、視頻等各種信息數(shù)據(jù)進(jìn)行集成、交換、共享等方式，建設(shè)的縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的信息系統(tǒng)。綜治信息系統(tǒng)總體框架采用“9+X模式”。9是根據(jù)現(xiàn)階段綜治業(yè)務(wù)需要，設(shè)置9大基礎(chǔ)應(yīng)用模塊，包括綜治組織及綜合業(yè)務(wù)、實(shí)有人口、特殊人群、重點(diǎn)青少年、非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、社會(huì)治安、矛盾糾紛排查化解、校園及周邊安全、護(hù)路護(hù)線等，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)挖掘、研判分析、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、綜合查詢(xún)等深度應(yīng)用?！癤”是各地、各層級(jí)根據(jù)業(yè)務(wù)工作需要進(jìn)行的個(gè)性化定制和擴(kuò)展延伸。

三

十八、社會(huì)治安綜合治理視聯(lián)網(wǎng)

以綜治視頻綜合應(yīng)用為目的，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和通信運(yùn)營(yíng)商提供的專(zhuān)線網(wǎng)絡(luò)，采用自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的視頻產(chǎn)品并集成信息安全防護(hù)技

術(shù)，圍繞社會(huì)治安綜合治理重點(diǎn)業(yè)務(wù)，將視頻會(huì)議、視頻監(jiān)控、視頻通訊、視頻培訓(xùn)、視頻點(diǎn)播、視頻調(diào)解、視頻信訪、視頻調(diào)研、信息發(fā)布等功能整合在同一個(gè)平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)指揮調(diào)度、分析研判、應(yīng)急處置、服務(wù)管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用可視化、智能化、扁平化的綜合高清視頻網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。三

十九、“雪亮工程”中云計(jì)算應(yīng)用

云計(jì)算與大數(shù)據(jù)是緊密結(jié)合的，相當(dāng)于一枚硬幣的兩個(gè)方面，對(duì)于“雪亮工程”中產(chǎn)生的大量視頻信息，在信息存儲(chǔ)、深度應(yīng)用、數(shù)據(jù)智能傳輸?shù)确矫娑夹枰玫皆朴?jì)算。比如在尋找失蹤兒童方面，對(duì)于失蹤兒童面部特征識(shí)別、衣物識(shí)別、攜帶物品識(shí)別、附近監(jiān)控視頻調(diào)取、移動(dòng)軌跡識(shí)別等方面都需用到云計(jì)算，從而可以正確判斷失蹤兒童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技術(shù)應(yīng)用

“雪亮工程”除了固定監(jiān)控?cái)z像機(jī)外，還有大量移動(dòng)監(jiān)控設(shè)備、手持監(jiān)控設(shè)備、車(chē)載監(jiān)控設(shè)備、無(wú)人機(jī)監(jiān)控設(shè)備等無(wú)法用有線方式進(jìn)行視頻信息傳輸?shù)谋O(jiān)控方式，需要使用4G通信技術(shù)。對(duì)于一些地區(qū)不方便架設(shè)有線網(wǎng)的地方，也可以通過(guò)4G通信技術(shù)來(lái)進(jìn)行視頻傳輸。對(duì)于4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋不到的地方，如果遇到緊急事件，可以采用衛(wèi)星視頻傳輸方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系統(tǒng)（GIS）應(yīng)用

當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，事件的相關(guān)責(zé)任部門(mén)需要迅速地進(jìn)行信息匯總、綜合評(píng)估決策，用以指導(dǎo)一系列的反應(yīng)動(dòng)作，最終以最優(yōu)方案解決事件。GIS以其得天獨(dú)厚的時(shí)空可視化優(yōu)勢(shì)，結(jié)合對(duì)各種復(fù)雜地理數(shù)學(xué)模型的完美支持，能夠?qū)崿F(xiàn)各種復(fù)雜場(chǎng)合下的輔助決策應(yīng)用。底圖分辨率不夠高、立體效果不好的，可以采用虛擬現(xiàn)實(shí)地圖，將會(huì)帶來(lái)更加直觀、更易操作的應(yīng)用體驗(yàn)。另外，對(duì)移動(dòng)目標(biāo)監(jiān)控，可以在地圖上清晰顯示軌跡，并有利于預(yù)判目標(biāo)下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物聯(lián)網(wǎng)”應(yīng)用

“雪亮工程”不只有視頻監(jiān)控相關(guān)的設(shè)備，有些重要場(chǎng)所還加裝了入口控制系統(tǒng)，這主要是基于射頻識(shí)別技術(shù)，與物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)技術(shù)相同。物聯(lián)網(wǎng)與“雪亮工程”的結(jié)合可以在重大活動(dòng)人流量管制、智能交通、智能醫(yī)療、社會(huì)公共設(shè)施維護(hù)等方面發(fā)揮重要作用，“雪亮工程”相關(guān)設(shè)備維護(hù)也需要物聯(lián)網(wǎng)的支持。

第四篇：一文讀懂政府引導(dǎo)基金

標(biāo)簽： 分類(lèi)： 風(fēng)投私募

財(cái)經(jīng)

作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會(huì)一直長(zhǎng)期存在下去。但是政府引導(dǎo)基金未來(lái)是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責(zé)為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場(chǎng)化的FOFs轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行運(yùn)作，這取決于每一支政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。

當(dāng)然，不同的運(yùn)作方式對(duì)于引導(dǎo)基金本身的運(yùn)作能力也提出了不同的要求：

以市場(chǎng)化方式運(yùn)作的引導(dǎo)基金，其與政府化運(yùn)作的引導(dǎo)基金相比具有更高的活力，同時(shí)也帶來(lái)了巨大的壓力與挑戰(zhàn)：市場(chǎng)化的運(yùn)作方式對(duì)于基金的運(yùn)作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設(shè)計(jì)、專(zhuān)業(yè)化的基金管理團(tuán)隊(duì)以及市場(chǎng)化的團(tuán)隊(duì)激勵(lì)機(jī)制等等。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有引導(dǎo)基金向市場(chǎng)化變革的內(nèi)容應(yīng)包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團(tuán)隊(duì)構(gòu)成等一系列因素。

基金的原則：引導(dǎo)基金的轉(zhuǎn)型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學(xué)問(wèn)題，特別是在“政府化”和“市場(chǎng)化”兩條道路上進(jìn)行抉擇。當(dāng)從政府引導(dǎo)基金的背景轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化FOFs時(shí)，首先需要轉(zhuǎn)變基金的根本原則，即以實(shí)現(xiàn)政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據(jù)自身特點(diǎn)創(chuàng)新出一條符合自己發(fā)展的中間路線。

基金的募資策略：市場(chǎng)化首先從多元化的募資策略開(kāi)始，即不再完全依賴(lài)政府資源的募資和談判能力，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空С郑@得投資人對(duì)FOFs已經(jīng)具備的資產(chǎn)管理能力和機(jī)會(huì)判斷能力的認(rèn)可，從而獲得出資承諾。當(dāng)然，對(duì)于引導(dǎo)基金而言，在初期缺乏實(shí)際的募資能力，完全可以考慮和具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，通過(guò)基金管理人合作等方式，結(jié)合市場(chǎng)化募資能力和政府公共關(guān)系，分階段實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化之路。

基金的投資策略：關(guān)于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風(fēng)險(xiǎn)的最小化的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，進(jìn)一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)，需要建立FOFs相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等等。

基金的團(tuán)隊(duì)組建：在引導(dǎo)基金思路下的團(tuán)隊(duì)組建是政府+外部合作機(jī)構(gòu)的方式，而在FOFs思路下，團(tuán)隊(duì)組建是有經(jīng)驗(yàn)的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團(tuán)隊(duì)的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內(nèi)容。

基金的退出策略：目前，引導(dǎo)基金在退出方面的主要問(wèn)題在于退出方式較為簡(jiǎn)單且不逐利，且缺乏實(shí)際的退出經(jīng)驗(yàn)。上市和并購(gòu)作為成熟的市場(chǎng)化退出策略，是PE實(shí)現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及，在引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化過(guò)程中，上市和并購(gòu)也應(yīng)成為引導(dǎo)基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導(dǎo)基金市場(chǎng)化之路充滿艱辛，但引導(dǎo)基金向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長(zhǎng)久發(fā)展的源動(dòng)力。目前我國(guó)189家引導(dǎo)基金中以市場(chǎng)化方式運(yùn)作包括蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(該引導(dǎo)基金I期以及II期中的國(guó)創(chuàng)元禾母基金均由元禾控股負(fù)責(zé)管理)以及成都銀科創(chuàng)投，其中，蘇州園區(qū)引導(dǎo)基金作為國(guó)內(nèi)引導(dǎo)基金的另類(lèi)，其在成立初始便定位為市場(chǎng)化運(yùn)作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國(guó)內(nèi)著名GP機(jī)構(gòu)合作設(shè)立了16支子基金。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，以政府化原則運(yùn)行的引導(dǎo)基金由于其在基金的治理以及激勵(lì)機(jī)制等多方面存在缺陷，未來(lái)可能需要與外部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)合作以彌補(bǔ)其不足，如在基金成立初期委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助引導(dǎo)基金制定各類(lèi)管理制度、在基金投資時(shí)對(duì)子基金進(jìn)行盡職調(diào)查、在基金投資完成后對(duì)子基金進(jìn)行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等等。另外，目前國(guó)內(nèi)某些引導(dǎo)基金通過(guò)委托某些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)引導(dǎo)基金進(jìn)行管理，如安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊州市引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為引導(dǎo)基金的托管機(jī)構(gòu)，但是成效有限，且會(huì)產(chǎn)生管理人的代理成本以及投資意見(jiàn)分歧等各類(lèi)問(wèn)題。

一、引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點(diǎn)

2008年由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/p>

從廣義上來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個(gè)特點(diǎn)：

第一，非營(yíng)利性。引導(dǎo)基金是不以營(yíng)利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;

第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;

第三，市場(chǎng)化、有償方式運(yùn)作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場(chǎng)化的有償方式運(yùn)作，而不是通過(guò)政府撥款、貼息等無(wú)償方式運(yùn)作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對(duì)于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動(dòng)起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時(shí)，作為資本的提供主體之一，政府也會(huì)參與到資本市場(chǎng)的運(yùn)作，通過(guò)直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場(chǎng)的投資行為。

具體來(lái)說(shuō)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的方式

近年來(lái)，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的杠桿放大作用，克服單純通過(guò)市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

引導(dǎo)社會(huì)資金集聚，形成資本供給效應(yīng)

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來(lái)源問(wèn)題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，流動(dòng)性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動(dòng)性好，民間資本偏好于證券市場(chǎng)，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決資本供給不足問(wèn)題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)政府信用，吸引保險(xiǎn)資金、社保資金等機(jī)構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國(guó)外資本等社會(huì)資金聚集，形成資本供給進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個(gè)很好的資金來(lái)源渠道。

優(yōu)化資金配置方向，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策

政府引導(dǎo)基金的投資對(duì)象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本對(duì)高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見(jiàn)效快的IT類(lèi)、教育、餐飲等領(lǐng)域項(xiàng)目，而對(duì)于成長(zhǎng)期較長(zhǎng)的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項(xiàng)目投資偏少，這與國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵(lì)的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進(jìn)作用。

通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會(huì)資金，可以改善和調(diào)整社會(huì)資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動(dòng)力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。

引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金有一個(gè)較強(qiáng)的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國(guó)內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點(diǎn)，多傾向于投資中后期的項(xiàng)目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風(fēng)險(xiǎn)，正處于生死存亡的關(guān)鍵時(shí)刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對(duì)過(guò)剩。

通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場(chǎng)前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長(zhǎng)，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)一步投資規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強(qiáng)做大，最終實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進(jìn)、相互依賴(lài)的創(chuàng)業(yè)投資體系。

引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

市場(chǎng)機(jī)制的作用會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟(jì)條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進(jìn)一步擴(kuò)大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的差距。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資金投資于中西部地區(qū)，爭(zhēng)取更多的中西部投資項(xiàng)目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境

中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作(2009年至今)的三個(gè)歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受?chē)?guó)家“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的鼓舞，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)，很快成為我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)雖然沒(méi)有被稱(chēng)為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實(shí)際運(yùn)作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國(guó)第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時(shí)，國(guó)內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機(jī)構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)設(shè)立。目前，該基金的運(yùn)作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來(lái)源于中關(guān)村管委會(huì)，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進(jìn)投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進(jìn)行運(yùn)作。

為了有效克服財(cái)政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國(guó)務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國(guó)家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過(guò)參股和提供融資擔(dān)保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。2007年，為貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施<國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財(cái)政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》。，該辦法對(duì)科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來(lái)源、運(yùn)作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進(jìn)行了規(guī)定。科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專(zhuān)項(xiàng)用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵(lì)下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無(wú)錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

2、快速發(fā)展階段

2007年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進(jìn)入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級(jí)市政府，都開(kāi)始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2007-2008年之間，全國(guó)共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財(cái)政部啟動(dòng)了我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模為1億元。

表2 2007-2008年中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運(yùn)作模式、監(jiān)管考核和風(fēng)險(xiǎn)控制等很多關(guān)鍵問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長(zhǎng)時(shí)間，但一直沒(méi)有實(shí)際的運(yùn)作。

為了有效指導(dǎo)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)及地方政府規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、商務(wù)部共同出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，該意見(jiàn)第一次對(duì)引導(dǎo)基金的概念進(jìn)行了詳細(xì)地定義，并對(duì)引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來(lái)源、運(yùn)作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行了要求。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過(guò)扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”

3、規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作階段

為了對(duì)引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進(jìn)行規(guī)范，2010年，由國(guó)家財(cái)政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過(guò)跟進(jìn)投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時(shí)，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財(cái)產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)資金管理，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財(cái)政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進(jìn)設(shè)備制造、新能源汽車(chē)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對(duì)引導(dǎo)基金的投資范圍進(jìn)行了劃定，有利于推動(dòng)地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個(gè)文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)行提供了實(shí)質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國(guó)各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對(duì)策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實(shí)施辦法，引導(dǎo)基金進(jìn)入一個(gè)繁榮時(shí)期: 江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢(shì)頭，不僅數(shù)量上快速增長(zhǎng)，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴(kuò)大。同時(shí)，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，2009年到2013年12月期間，全國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過(guò)700億元。

表3 2009年至今中國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

表4 政府引導(dǎo)基金管理相關(guān)政策法規(guī)一覽

三、引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式分析

引導(dǎo)基金在中國(guó)的出現(xiàn)，借鑒了國(guó)外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實(shí)踐與成熟經(jīng)驗(yàn)。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運(yùn)作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對(duì)象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過(guò)與GP合作成立子基金來(lái)將資金投入到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去。我國(guó)引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國(guó)特色的運(yùn)作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個(gè)方面的的特性，以揭示其在中國(guó)的運(yùn)作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式 1.1 引導(dǎo)基金的資金來(lái)源

根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金的資金來(lái)源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益;閑置資金存放銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債所得的利息收益;個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)無(wú)償捐贈(zèng)的資金等。

目前，國(guó)內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源主要有兩種：一是地方政府通過(guò)財(cái)政出資獨(dú)立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來(lái)源于政府財(cái)政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來(lái)源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國(guó)進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)

在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門(mén)任命或派出人員組成的理事會(huì)行使決策管理職責(zé)，并對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。

目前，各地引導(dǎo)基金的運(yùn)作主體除了獨(dú)立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵(lì)體制均有所不同。

獨(dú)立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強(qiáng)調(diào)“社會(huì)服務(wù)”、“讓利于民”的特點(diǎn)，其基金管理多委托第三方管理機(jī)構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的考核與同級(jí)國(guó)有企業(yè)類(lèi)似，相對(duì)缺乏有效的利益驅(qū)動(dòng)。

企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的義務(wù)，其一般會(huì)按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對(duì)于管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，某些地方已在實(shí)行參股激勵(lì)方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場(chǎng)化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式

對(duì)于引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，地方政府一般會(huì)成立引導(dǎo)基金管理委員會(huì)(或投資決策委員會(huì))作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會(huì)一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。

管理委員會(huì)主要是由地方政府及相關(guān)職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)主任由分管科技工作的副市長(zhǎng)擔(dān)任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財(cái)政委、前海管理局等職能部門(mén)在不同的引導(dǎo)基金中會(huì)扮演不同角色，并對(duì)引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來(lái)看，引導(dǎo)基金的管理主要?dú)w口發(fā)改委和科技部門(mén)兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動(dòng)本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動(dòng)中小科技企業(yè)融資。

對(duì)于日常管理及投資運(yùn)作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會(huì)新設(shè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對(duì)其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機(jī)構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨(dú)立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機(jī)構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專(zhuān)門(mén)成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室(市創(chuàng)投辦)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運(yùn)作，也是由專(zhuān)門(mén)成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負(fù)責(zé)。

二是委托地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或政府投資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為受托管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的運(yùn)作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負(fù)責(zé)具體投資運(yùn)作。

三是委托地方國(guó)有創(chuàng)投企業(yè)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理運(yùn)作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)為蘇州元禾控股集團(tuán)，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機(jī)構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風(fēng)險(xiǎn)投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類(lèi)公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)基金管理運(yùn)作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國(guó)硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機(jī)構(gòu)，也可算作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費(fèi)方面，對(duì)于引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一般會(huì)得到2%左右的固定管理費(fèi)。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動(dòng)社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無(wú)營(yíng)利要求，因此，管理機(jī)構(gòu)獲得業(yè)績(jī)分成的情況并不常見(jiàn)。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵(lì)基金投向本地，會(huì)設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場(chǎng)通行規(guī)則，在各出資人收回對(duì)子基金實(shí)繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎(jiǎng)勵(lì)子基金管理機(jī)構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進(jìn)行分配。為鼓勵(lì)子基金更多投資深圳本地項(xiàng)目，子基金到期清算時(shí)，對(duì)于來(lái)自深圳本地初創(chuàng)期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至50%;對(duì)于來(lái)自深圳本地早中期項(xiàng)目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對(duì)子基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機(jī)構(gòu)通常會(huì)招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負(fù)責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對(duì)基金運(yùn)作負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé);大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎?cái)政局，引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，日常運(yùn)作中會(huì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)所參股創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行盡職調(diào)查及各類(lèi)審計(jì)工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行投資運(yùn)作，其扶持對(duì)象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的各類(lèi)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式有參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、融資擔(dān)保及投資保障等。

階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運(yùn)作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運(yùn)作，與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過(guò)程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當(dāng)出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認(rèn)購(gòu)比例一般不超過(guò)25%，且不能成為第一大股東。該運(yùn)作方式能夠通過(guò)發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進(jìn)投資：是指對(duì)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)共同投資。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)在選定投資項(xiàng)目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請(qǐng)跟進(jìn)投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額50%以下的比例跟進(jìn)投資，且每個(gè)項(xiàng)目投資額不超過(guò)300萬(wàn)元人民幣。引導(dǎo)基金跟進(jìn)投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助：是指引導(dǎo)基金對(duì)已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)予以一定的補(bǔ)助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過(guò)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)實(shí)際投資額的5%給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，補(bǔ)助金額最高不超過(guò)500萬(wàn)人民幣。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金主要用于彌補(bǔ)創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)將正在進(jìn)行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對(duì)“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎(jiǎng)勵(lì)。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過(guò)100萬(wàn)元人民幣，資助資金主要用于補(bǔ)助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件

對(duì)于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運(yùn)作，尊重創(chuàng)投機(jī)構(gòu)決策程序及市場(chǎng)化管理運(yùn)作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會(huì)在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的董事會(huì)或決策部門(mén)中至少須有1個(gè)席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對(duì)象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊(cè)地與投資策略限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對(duì)于參股基金的注冊(cè)及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊(cè)，部分地市級(jí)引導(dǎo)基金僅要求基金注冊(cè)于本省?；鹱?cè)資本要求在3000萬(wàn)至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對(duì)于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對(duì)于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊(cè)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險(xiǎn))投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%。不過(guò)，由于地域投資比例要求對(duì)投資機(jī)構(gòu)項(xiàng)目源有較大限制，因此，在實(shí)際運(yùn)作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對(duì)園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實(shí)際上該引導(dǎo)基金基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化運(yùn)作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴(yán)格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵(lì)范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點(diǎn)投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊(cè)資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項(xiàng)目和早中期項(xiàng)目的資金比例不低于基金注冊(cè)由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對(duì)創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個(gè)載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對(duì)于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對(duì)象的資金規(guī)模不得少于注冊(cè)資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項(xiàng)目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式

由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過(guò)程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，引導(dǎo)基金可以通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)退出。目前來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)纪顿Y者同等條件下具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán);

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財(cái)政的原則和引導(dǎo)基金的運(yùn)作要求，確定退出方式和退出價(jià)格。一般來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無(wú)退出案例。

四、引導(dǎo)基金的設(shè)立情況

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2013年12月份，目前中國(guó)政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計(jì)可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準(zhǔn))，參股子基金數(shù)量超過(guò)270支。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達(dá)50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達(dá)40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過(guò)50支。

從地區(qū)分布來(lái)看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級(jí)引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當(dāng)?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國(guó)VC/PE投資最為活躍的三個(gè)區(qū)域，政府部門(mén)也積極擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺(tái)之外的32個(gè)行政區(qū)中，有29個(gè)省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級(jí)引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級(jí)政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個(gè)省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

表5全國(guó)政府引導(dǎo)基金區(qū)域分布情況

圖2 2006年至今全國(guó)政府引導(dǎo)基金分布情況

引導(dǎo)基金資金來(lái)源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式。資金全部來(lái)源于政府財(cái)政出資的引導(dǎo)基金，其運(yùn)作過(guò)程中一般會(huì)以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責(zé)為主，對(duì)于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊(cè)地等各個(gè)方面都會(huì)有一定的限制;而資金來(lái)源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國(guó)進(jìn)出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運(yùn)作相對(duì)市場(chǎng)化，不會(huì)對(duì)子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進(jìn)行限制，完全按照市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，多年以來(lái)積累了一定的投資經(jīng)驗(yàn)，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場(chǎng)化水平。

五、案例分析

1、國(guó)內(nèi)案例——深圳引導(dǎo)基金與同創(chuàng)偉業(yè)

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2009年，總規(guī)模為30億元，是由深圳市人民政府出資設(shè)立的按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金。其定位是發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過(guò)參股創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會(huì)資金加大對(duì)深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，并重點(diǎn)投資處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。截至2012年9月，深圳市引導(dǎo)基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，如深創(chuàng)投、同創(chuàng)偉業(yè)、松禾資本、力合創(chuàng)投、達(dá)晨創(chuàng)投等均保持了良好的合作關(guān)系。

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)辦公室作為深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，為深圳市政府直屬事業(yè)法人單位，是引導(dǎo)基金的日常管理部門(mén)，對(duì)外行使引導(dǎo)基金的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊(cè)資本1億元人民幣，管理資產(chǎn)規(guī)模約80億元，是中國(guó)第一批專(zhuān)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，到目前為止，同創(chuàng)偉業(yè)已完成對(duì)國(guó)內(nèi)超過(guò)150家企業(yè)的投資，其中，上市企業(yè)有24家，并購(gòu)轉(zhuǎn)讓回購(gòu)20家，項(xiàng)目成功退出率超過(guò)50%。該公司為深圳和全國(guó)多家中小型企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，協(xié)助企業(yè)規(guī)范運(yùn)作、改善治理結(jié)構(gòu)、參與企業(yè)戰(zhàn)略決策、提高企業(yè)的盈利水平，并策劃企業(yè)上市，從而與企業(yè)實(shí)現(xiàn)共同成長(zhǎng)。同創(chuàng)偉業(yè)成立14年以來(lái)，旗下共設(shè)立了5支南海成長(zhǎng)系列基金，如下表所示：

表6 同創(chuàng)偉業(yè)旗下主基金基本情況

今年7月份，同創(chuàng)偉業(yè)與深圳引導(dǎo)基金共同出資合作設(shè)立了一支創(chuàng)投子基金(深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))，該子基金為有限合伙制，基金規(guī)模為2.5億元，主要投向節(jié)能環(huán)保行業(yè)。

2、國(guó)外案例——以色列引導(dǎo)基金與Infinity

以色列政府引導(dǎo)基金

為了推進(jìn)本國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，幫助國(guó)內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)實(shí)現(xiàn)融資，促進(jìn)本國(guó)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于1993年1月?lián)芸?億美元設(shè)立了Yozma政府引導(dǎo)基金，主要宗旨在于建立以色列本土風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)，募集國(guó)內(nèi)私人資本，同時(shí)吸引國(guó)際投資者共同參與風(fēng)險(xiǎn)投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業(yè)的成長(zhǎng)。Yozma政府引導(dǎo)基金由政府獨(dú)資設(shè)立的Yozma公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，主要通過(guò)與國(guó)際知名的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動(dòng)1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計(jì)劃要求子基金必須投資于早期階段的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，作為補(bǔ)償，政府給予私人投資者一項(xiàng)期權(quán)，私人投資者可以在子基金成立5年內(nèi)以事先確定好的較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)政府在子基金中的份額。Yozma計(jì)劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、IT、生命生物科學(xué)、醫(yī)藥技術(shù)等領(lǐng)域的企業(yè)，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施和專(zhuān)利技術(shù)的企業(yè)。

以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強(qiáng)了資本實(shí)力，而且有利于資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)模式對(duì)于推動(dòng)以色列本土創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用，如通過(guò)政府信用為有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)輸送了資本;學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資人才;吸引了一些非常著名的機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入以色列;充分利用國(guó)際資本市場(chǎng)，推動(dòng)了國(guó)內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

英菲尼迪股權(quán)基金管理集團(tuán)

英飛尼迪股權(quán)基金管理集團(tuán)(Infinity Group)是一家以色列私募股權(quán)投資基金，是世界領(lǐng)先的專(zhuān)注于中國(guó)市場(chǎng)的跨境基金管理集團(tuán)，透過(guò)旗下18支基金(其中16支基金位于中國(guó))管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國(guó)際投資者如以色列最大的多元化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)IDB集團(tuán)和中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以?xún)蓢?guó)政府的有力支持。英飛尼迪集團(tuán)的目標(biāo)是充分利用其在以色列、中國(guó)和北美所擁有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專(zhuān)利以及創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，與中國(guó)市場(chǎng)上的領(lǐng)先企業(yè)建立牢固的合作關(guān)系、對(duì)其進(jìn)行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團(tuán)的第一支中國(guó)概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國(guó)最早的中外合作人民幣創(chuàng)業(yè)投資基金，獲得中國(guó)政府頒發(fā)的第一張非法人制中外合作創(chuàng)業(yè)投資基金的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。設(shè)立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開(kāi)始，英飛尼迪在中國(guó)主要城市和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了16支合作PE基金并通過(guò)引入成熟的技術(shù)和專(zhuān)利以支持中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新基金的設(shè)立標(biāo)志著繼2004年設(shè)立第一支人民幣基金和2009年設(shè)立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進(jìn)入了其“中國(guó)十年計(jì)劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立子基金情況

六、引導(dǎo)基金發(fā)展過(guò)程中存在的現(xiàn)象與問(wèn)題

1、引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小募資渠道亟需擴(kuò)充

目前，我國(guó)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計(jì)，全國(guó)29家省級(jí)引導(dǎo)基金中規(guī)模超過(guò)10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對(duì)偏小，無(wú)法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來(lái)源為政府財(cái)政出資，僅有一小部分有國(guó)開(kāi)行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來(lái)亟需擴(kuò)充。

基于以上現(xiàn)象，投中研究院認(rèn)為，在引導(dǎo)基金的募資運(yùn)作過(guò)程中，仍然存在很多問(wèn)題：

首先，我國(guó)LP市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟，國(guó)開(kāi)行、社?；?、保險(xiǎn)等大型機(jī)構(gòu)LP偏少，民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長(zhǎng)期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來(lái)源狹窄，專(zhuān)業(yè)水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資;第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強(qiáng)，全國(guó)性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動(dòng)全國(guó)性的行業(yè)并購(gòu)整合。

2、引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

通過(guò)對(duì)各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺(tái)管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對(duì)其合作對(duì)象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊(cè)在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對(duì)于子基金投資項(xiàng)目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運(yùn)作時(shí)間不長(zhǎng)、相對(duì)不成熟的引導(dǎo)基金對(duì)于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴(yán)格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無(wú)法達(dá)到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。

另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財(cái)政出資，掛靠于地方財(cái)政廳或者財(cái)政投資公司的名下，可能會(huì)出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會(huì)服務(wù)”及“讓利于民”的特點(diǎn)，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標(biāo)，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無(wú)法做到一致，一方面這將會(huì)嚴(yán)重影響基金的運(yùn)作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的局面，對(duì)于參股基金的收益及風(fēng)險(xiǎn)控制等各個(gè)方面均會(huì)造成不利影響。

4、引導(dǎo)基金專(zhuān)業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)在市場(chǎng)認(rèn)知及專(zhuān)業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對(duì)于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機(jī)構(gòu)來(lái)完成，因此引導(dǎo)基金的整理運(yùn)作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制基本無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費(fèi)、部門(mén)預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開(kāi)的。因此，團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)只能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是給予引導(dǎo)基金負(fù)責(zé)人提升行政級(jí)別的預(yù)期，享受政府待遇;二是對(duì)普通員工的待遇適當(dāng)提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵(lì)機(jī)制。

對(duì)于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)，對(duì)于公司管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)機(jī)制相對(duì)市場(chǎng)化，但此類(lèi)做法與一些國(guó)有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國(guó)范圍仍有一定的難度。

七、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的異同

目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進(jìn)行操作，但是與市場(chǎng)化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場(chǎng)化FOFs則是私募股權(quán)投資市場(chǎng)在進(jìn)化過(guò)程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點(diǎn)而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項(xiàng)目而以投資基金作為基本策略，并通過(guò)對(duì)基金投資組合的管理實(shí)現(xiàn)投資收益和風(fēng)險(xiǎn)的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場(chǎng)化FOFs的行業(yè)實(shí)踐。

第二，在不同點(diǎn)上，首先在基金的理念和價(jià)值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實(shí)現(xiàn)各種既定的政策目標(biāo)如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟(jì)振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場(chǎng)化的FOFs始終是以實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)，這一點(diǎn)就決定了引導(dǎo)基金不會(huì)站在市場(chǎng)化的角度來(lái)思考問(wèn)題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場(chǎng)化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

表8 引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs的區(qū)別

2、引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化FOFs之間的能力差距

市場(chǎng)化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細(xì)分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對(duì)行業(yè)資源進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過(guò)程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專(zhuān)業(yè)化水平。相對(duì)而言，引導(dǎo)基金與市場(chǎng)化的FOFs在各種機(jī)會(huì)、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，市場(chǎng)觀測(cè)及基金篩選能力相對(duì)欠缺。

雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進(jìn)行大量的制度建立和知識(shí)學(xué)習(xí)過(guò)程，并且可以得到各種服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，但是對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的洞見(jiàn)和基金篩選能力并不是一時(shí)就能建立起來(lái)的。市場(chǎng)化FOFs的市場(chǎng)觀測(cè)和基金篩選能力往往是其確立競(jìng)爭(zhēng)地位的核心能力，依靠著長(zhǎng)年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識(shí)庫(kù)和行業(yè)標(biāo)桿數(shù)據(jù)庫(kù)資源極少向外界透露。對(duì)行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競(jìng)爭(zhēng)上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢(shì)。

第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^(guò)多，無(wú)法在市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)地位。

由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場(chǎng)化FOFs相對(duì)比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進(jìn)入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標(biāo)的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機(jī)構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場(chǎng)范圍內(nèi)篩選合作機(jī)構(gòu)，而只能對(duì)有興趣與其合作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，在市場(chǎng)化談判中的地位屬于被動(dòng)一方。因此，在投資機(jī)會(huì)獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動(dòng)篩選和主動(dòng)匹配為原則的市場(chǎng)化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)需加強(qiáng)。

與完全市場(chǎng)化運(yùn)作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財(cái)務(wù)投資的名義，進(jìn)行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔(dān)保、保障和補(bǔ)助等政策性手段。雖然看似擴(kuò)展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實(shí)際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專(zhuān)業(yè)化，在進(jìn)行投資時(shí)帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團(tuán)隊(duì)能力及經(jīng)驗(yàn)等都相對(duì)欠缺。

第四，缺乏專(zhuān)業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。

引導(dǎo)基金在進(jìn)行基金談判時(shí)，由于不具優(yōu)勢(shì)地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機(jī)構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過(guò)程中與投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專(zhuān)業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專(zhuān)業(yè)地運(yùn)用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長(zhǎng)期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標(biāo)及激勵(lì)機(jī)制不明確。

引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標(biāo)，一方面導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動(dòng)，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標(biāo)反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵(lì)因素。同時(shí)，雖然引導(dǎo)基金在與市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中承認(rèn)并引入市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進(jìn)入具有高收益的充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會(huì)導(dǎo)致管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)缺失。（來(lái)源：投中集團(tuán)

第五篇：“棚改”經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

棚改“搭臺(tái)” 群眾當(dāng)“主角”

——龍泉驛區(qū)大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造工作綜述

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)：

今天在這里我要給大家報(bào)告一個(gè)好消息：大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚改模擬簽約成功后，已經(jīng)有 戶群眾實(shí)現(xiàn)騰退房屋，國(guó)開(kāi)行的請(qǐng)款正在加緊進(jìn)行，今年430戶住戶困難群眾就能實(shí)現(xiàn)即拆即安的安居夢(mèng)了。

棚戶區(qū)改造工程作為解決弱勢(shì)群體居住條件和生活環(huán)境的一項(xiàng)民生工程、德政工程，從中央到地方黨委政府都高度重視，作為頭號(hào)民生工作來(lái)抓。去年，龍泉驛區(qū)棚戶區(qū)改造拉開(kāi)大幕，我街辦搶抓機(jī)遇，搭上2015年棚改項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)貸款的末班車(chē)，成為全區(qū)首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。今年1月項(xiàng)目啟動(dòng)，歷時(shí)50天，比法定簽約時(shí)間提前10天完成356戶群眾模擬簽約，讓群眾棚改信心大增。4月，大面中學(xué)老師宿舍棚戶區(qū)主動(dòng)要求棚改，并用7天完成74戶群眾模擬簽約，再次刷新簽約紀(jì)錄，讓大面棚改工作開(kāi)創(chuàng)了龍泉驛區(qū)棚改最快簽約速度，樹(shù)立了棚改新標(biāo)桿。它的成功離不開(kāi)區(qū)委區(qū)政府、區(qū)級(jí)各部門(mén)的大力關(guān)心與支持，離不開(kāi)房管局、街辦、棚改辦、勞務(wù)公司、自改委的辛苦付出，更離不開(kāi)430戶棚戶區(qū)群眾主動(dòng)作為、共同努力的結(jié)果，今后，大面街辦將繼續(xù)發(fā)揚(yáng)棚改精神，以等不起緊迫感、坐不住責(zé)任感，繼續(xù)投身大面城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的大潮中，開(kāi)創(chuàng)新大面的美好藍(lán)圖。

我街辦棚戶區(qū)改造的主要做法如下：

大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚改項(xiàng)目位于大面街道大面鋪片區(qū)，東至八一大道，西至金旗大道北段，南至驛都大道，北至龍錦大道、金地路，總占地面積236畝，改造總戶數(shù)389戶，其中住宅356戶。涉及房屋建筑總面積約2.9萬(wàn)平方米，住宅面積占比超過(guò)一半。二標(biāo)段改造總戶數(shù)74戶，為大面中學(xué)教師宿舍。該片區(qū)大部分建筑屬磚瓦結(jié)構(gòu)，存在基礎(chǔ)設(shè)施不配套，環(huán)境臟、亂、差，配電站超負(fù)荷運(yùn)行、且維護(hù)投入嚴(yán)重不足（因體制改制原因）等諸多安全隱患，嚴(yán)重影響到居民生產(chǎn)生活和生命財(cái)產(chǎn)安全。但是在2005年，經(jīng)歷一次開(kāi)發(fā)商拆遷，因賠償價(jià)格等原因，業(yè)主與開(kāi)發(fā)商未達(dá)成一致，棚改中途夭折，出現(xiàn)一批爛尾樓、釘子戶。再加之住改商、違法搭建現(xiàn)象普遍，因此，大面棚戶區(qū)歷史遺留問(wèn)題多、群眾訴求多，工作任務(wù)極其艱巨，但在區(qū)房管局的精心指導(dǎo)下，我街辦多次組織實(shí)地學(xué)習(xí)062小區(qū)、五金廠-金輪寺片區(qū)棚改經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合大面街辦實(shí)情、創(chuàng)新工作思路、理順群眾方法，形成了一套完整的工作機(jī)制，確保了簽約快速棚改生效。

一、建立機(jī)制、全面統(tǒng)籌，組織保障有力

（一）成立機(jī)構(gòu)，建立工作機(jī)制

大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工作啟動(dòng)以來(lái)，區(qū)房管局、街道辦事處高度重視，及時(shí)成立大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，設(shè)立主任1人，常務(wù)副主任1人，副主任2人，成員6人，并制定詳細(xì)職責(zé)，明確分工，為大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造有序開(kāi)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

同時(shí)，建立工作機(jī)制，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，細(xì)化分工，責(zé)任到人，并定期召開(kāi)工作組協(xié)調(diào)會(huì)，研究解決調(diào)查過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，為大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的正常有序開(kāi)展和上情下達(dá)、下情上報(bào)提供了制度保證。

（二）統(tǒng)一思想，形成工作共識(shí)

街辦主任牽頭，棚改辦、三個(gè)村（社區(qū)）、自改委、評(píng)估公司、勞務(wù)公司組成學(xué)習(xí)小組，并組織人員前往龍街辦學(xué)習(xí)他們的工作思路、經(jīng)驗(yàn)及方式方法，通過(guò)學(xué)習(xí)，參與人員在思想上達(dá)到高度統(tǒng)一，政策把握上意識(shí)堅(jiān)定，優(yōu)秀的工作方式方法被充分吸納借鑒。通過(guò)多次分別會(huì)議、集體培訓(xùn)，讓每一位工作人員在思想上高度重視，工作上一絲不茍，并始終堅(jiān)定政策上一把尺子量到底。

（三）明確分工，達(dá)到各司其職

思想上統(tǒng)一了，工作任務(wù)上進(jìn)一步細(xì)化分解，達(dá)到各司其職：區(qū)房管局協(xié)調(diào)內(nèi)部相關(guān)科室協(xié)同查證、搞清楚每一戶的權(quán)屬關(guān)系；棚改辦先后5次去相關(guān)部門(mén)復(fù)核國(guó)有土地使用證有無(wú)、是出讓還是劃撥都清楚明了；三個(gè)村（社區(qū)）通過(guò)街坊鄰里了解歷史情況，個(gè)別業(yè)主的家庭背景和社會(huì)關(guān)系；自改委、勞務(wù)公司與業(yè)主溝通交流，進(jìn)一步向業(yè)主宣傳政策、講清形勢(shì)；評(píng)估公司認(rèn)真收集評(píng)估影像、數(shù)字資料。前期工作中，經(jīng)過(guò)反復(fù)核實(shí)，多方查證，使每一戶業(yè)主的數(shù)據(jù)確?！傲沐e(cuò)誤”，保障了業(yè)主的合法利益。

二、全面宣傳、深入調(diào)查，工作基礎(chǔ)扎實(shí)

（一）制定政策，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)

為確保棚改工程的有序推進(jìn)，參照《四川省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《成都市人民政府關(guān)于貫徹<四川省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>的通知》（成府發(fā)〔2015〕9號(hào)）、《成都市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中心城區(qū)舊城改造規(guī)范房屋征收與補(bǔ)償行為的通知》（成辦發(fā)〔2013〕57號(hào)）、《成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償工作中有關(guān)問(wèn)題的通知》（成房發(fā)〔2015〕101號(hào)）、《成都市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局關(guān)于<關(guān)于在房屋征收中做好模擬搬遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（成房發(fā)〔2012〕36號(hào)）和《成都市龍泉驛區(qū)人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)舊城改造規(guī)范房屋征收與補(bǔ)償行為的通知》（龍府辦發(fā)〔2014〕28號(hào)）規(guī)定，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，制定了大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目模擬搬遷補(bǔ)償安置方案。

由區(qū)房管局牽頭，先后召開(kāi)10次會(huì)議，對(duì)棚改辦成員、三個(gè)村（社區(qū)）成員、自改委成員及勞務(wù)公司、評(píng)估公司人員進(jìn)行政策的宣講及解讀，相關(guān)工作人員對(duì)棚改工作的政策尺度和法律支撐有了更深層次的了解，做到“只有一個(gè)政策，只有一種補(bǔ)償方式”。這不僅讓他們?cè)鰪?qiáng)了工作信心，振奮了精神，同時(shí)也為切實(shí)搞好棚改工作從思想上作了很好的鋪墊，在工作上做到了有的放矢。

（二）強(qiáng)化宣傳，營(yíng)造棚改氛圍

先后在八一大道、金地路、龍錦大街及大面老街懸掛橫幅200余幅，在8個(gè)點(diǎn)位張貼展板、海報(bào)100余張,發(fā)放宣傳臺(tái)歷2400余份，充分利用標(biāo)語(yǔ)、宣傳單、告知書(shū)和臺(tái)歷等方式及時(shí)向業(yè)主及廣大人民群眾告知棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的啟動(dòng)，做好政策的宣傳，調(diào)動(dòng)業(yè)主的熱情，使棚改工作深入人心，讓全體業(yè)主和廣大人民群眾真正感受到區(qū)委區(qū)政府開(kāi)展棚戶區(qū)改造工作的信心與決心，了解到棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程、德政工程，能夠切實(shí)為棚戶區(qū)群眾謀福祉，從而引導(dǎo)廣大業(yè)主自覺(jué)、積極地參與到棚戶區(qū)改造工作中來(lái)。

同時(shí)，通過(guò)座談會(huì)的形式進(jìn)行宣傳。三個(gè)村（社區(qū)）分別于2015年12月29日、30日召開(kāi)業(yè)主座談會(huì)，宣傳棚戶區(qū)改造工作動(dòng)態(tài)，讓業(yè)主清楚了解到棚改工作的動(dòng)態(tài)形式、老舊房屋存續(xù)的危害性，從大多數(shù)業(yè)主等不得、拖不得、但的確能得到的切身利益入手，動(dòng)之以情，曉之以理，讓業(yè)主知曉棚改工作的重要性和必要性，保障業(yè)主的知情權(quán)，調(diào)動(dòng)業(yè)主的積極性，座談會(huì)業(yè)主參與率達(dá)96%左右。

（三）深入調(diào)查，完善數(shù)據(jù)檔案

（一）全面完成棚戶區(qū)調(diào)查摸底工作，對(duì)棚改范圍內(nèi)符合改造要求的棚戶區(qū)住戶全部登記造冊(cè)，實(shí)行一戶一檔，做到“房產(chǎn)狀況清、動(dòng)遷面積清、補(bǔ)償數(shù)量清、安置意愿清”。

（二）做好“減法”，為確保棚戶區(qū)改造項(xiàng)目得到可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，棚改辦工作人員先后6次前往區(qū)國(guó)土局檔案館核實(shí)業(yè)主土地信息，同時(shí)請(qǐng)區(qū)房管局工作人員核實(shí)業(yè)主產(chǎn)權(quán)信息，在反復(fù)核實(shí)、查漏補(bǔ)缺中，剔除不符合模擬搬遷條件的劉寶生等7戶，并送達(dá)了《關(guān)于房屋調(diào)查登記的告知書(shū)》，由初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果棚戶區(qū)總戶數(shù)399戶，減少為389戶，其中私產(chǎn)355戶，公產(chǎn)34戶。

（三）對(duì)申請(qǐng)測(cè)量而未測(cè)量的20戶房屋進(jìn)行測(cè)量，測(cè)繪測(cè)量予以公示。

（四）三個(gè)村（社區(qū)）和自改委對(duì)所有業(yè)主中涉及公職人員（機(jī)關(guān)企事業(yè)干部職工、退休人員、村社區(qū)兩委成員）和社會(huì)人員的相關(guān)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行了梳理。

（五）發(fā)布模擬搬遷公告，針對(duì)入戶摸底、測(cè)繪測(cè)量過(guò)程中反映出來(lái)的共性問(wèn)題27個(gè)，個(gè)性問(wèn)題近200個(gè)，都通過(guò)政策宣講、解釋、答疑、律師協(xié)助等，一一予以化解。

三、充分動(dòng)員群眾，巧妙創(chuàng)新方法，實(shí)現(xiàn)自治改造

（一）全程優(yōu)質(zhì)服務(wù)，堅(jiān)持文明簽約

在大量扎實(shí)的摸底工作基礎(chǔ)上，大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目模擬搬遷動(dòng)遷大會(huì)于2016年1月16日上午10:00在大面第五中學(xué)校內(nèi)隆重舉行。模擬搬遷簽約于2016年1月17日拉開(kāi)了序幕，在50天的簽約過(guò)程中，街辦、棚改辦、社區(qū)、勞務(wù)派遣公司始終堅(jiān)持依法依規(guī)，文明簽約。為了讓業(yè)主們不跑冤枉路，50天里，工作人員們上班早、下班晚，常常堅(jiān)守到晚上12點(diǎn)，沒(méi)有周末和節(jié)假日。

對(duì)在外地的業(yè)主，工作人員通過(guò)電話、微信等方式通知業(yè)主，傾聽(tīng)他們的訴求，在政策范圍內(nèi)解決他們的問(wèn)題；對(duì)部分對(duì)政策了解不清楚的業(yè)主，工作人員耐心解釋?zhuān)瑫灾岳?、?dòng)之以情；對(duì)年老的、行動(dòng)不便的部分業(yè)主，工作人員上門(mén)服務(wù)，和氣友善、態(tài)度良好。特別是適逢張作清老人百歲壽辰之際，街辦領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)工作人員帶著鮮花、生日蛋糕前往朝賀，老人熱淚盈眶，感動(dòng)不已，當(dāng)場(chǎng)簽下了模擬搬遷協(xié)議。

（二）突出群眾主體，創(chuàng)新“網(wǎng)格化”工作模式

棚戶區(qū)改造是關(guān)系群眾生活的大事，我們創(chuàng)造性地推出“自改委”+“網(wǎng)格化”的工作機(jī)制，突出群眾的主體作用，以群眾帶動(dòng)群眾，讓棚改群眾從“要我拆”變?yōu)椤拔乙稹薄?/p>

大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚改項(xiàng)目借鑒社區(qū)網(wǎng)格化管理的方式和經(jīng)驗(yàn)，采取“化大片為小片”的工作方法，將涉及三個(gè)村（社區(qū)）的236畝改造范圍分為若干個(gè)網(wǎng)格，形成“網(wǎng)中有格，格中有人，人在格上，事在格中”的棚改工作模式。按照充分尊重民意，少數(shù)服從多數(shù)的原則和自我教育引導(dǎo)、自我管理約束的模式，由業(yè)主自主推舉產(chǎn)生大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造居民自治委員會(huì)，20多位業(yè)主代表成為“自改委”委員，每一個(gè)網(wǎng)格有專(zhuān)門(mén)的“自改委”成員，覆蓋棚改范圍全部網(wǎng)格，并進(jìn)行“單元格”的步步突破。

“自改委”成員都是土生土長(zhǎng)的當(dāng)?shù)厝?，?duì)周邊情況特別熟悉，在村（社區(qū)）中具有一定的威望，能得到業(yè)主的信任和好感。與業(yè)主溝通交流沒(méi)有任何障礙，政策講解容易深入人心，“現(xiàn)身說(shuō)法”更有說(shuō)服力?！叭罕姽ぷ魅罕娮觥?，加上政策和補(bǔ)償全程透明，改造得以順利推進(jìn)。

同時(shí)，在專(zhuān)業(yè)的測(cè)量公司、勞務(wù)公司、法律顧問(wèn)的支持下，改造補(bǔ)償方案由群眾自己制定，政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)，提供政策咨詢(xún)保障和其他服務(wù)。業(yè)主共同制定的方案，平衡了各自利益，把所有人的利益捆綁在了一起。

從前期工作啟動(dòng)，一直到騰退房屋、領(lǐng)取補(bǔ)償款，“自改委”全程參與、全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了“共改共享”。

（三）搭建服務(wù)平臺(tái)，購(gòu)房信息“零距離”

大面老場(chǎng)鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造采用貨幣化安置，讓業(yè)主更有自主權(quán)和選擇空間，無(wú)形中加強(qiáng)了業(yè)主改造的主觀能動(dòng)性。

棚改實(shí)施過(guò)程中，區(qū)房管局、大面街道共同搭建了專(zhuān)門(mén)的服務(wù)平臺(tái)，為棚改區(qū)業(yè)主提供一站式服務(wù)，實(shí)現(xiàn)棚改與商品房銷(xiāo)售信息共享“零距離”。既為業(yè)主提供棚改政策、棚改項(xiàng)目、樓盤(pán)房源等豐富的信息，方便業(yè)主購(gòu)房。政府還出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策減免稅收，同時(shí)以“團(tuán)購(gòu)”的優(yōu)勢(shì)，為棚改區(qū)業(yè)主爭(zhēng)取更大幅度的優(yōu)惠，降低他們自主安置的成本，讓廣大群眾實(shí)現(xiàn)了即拆即安的安居夢(mèng)。