第一篇：論新形勢下的農村宅基地管理

論新形勢下的農村宅基地管理

作者：胡能燦

一、農村宅基地管理現(xiàn)行立法狀況及利弊分析

（一）農村宅基地法律基本特征

一是集體所有。我國1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。二是使用主體特定。即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房不可將其出賣、轉讓。三是取得方式的單一性。法律規(guī)定由村民向本集體經濟組織申請無償取得。四是一戶一宅。根據我國《土地管理法》第62條第1款的規(guī)定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！睆淖置嫔峡催@條規(guī)定再明白不過了，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。五是不可流轉性。特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。也不可以抵押。

（二）我國現(xiàn)行農村宅基地制度的利弊分析

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，農村住宅法律制度以及農村宅基地制度，伴隨著中國革命，社會主義建設和改革開放的進程，走過了一段光輝燦爛而又艱難曲折的歷程，為我國土地革命的勝利，社會主義制度的鞏固和農村社會的穩(wěn)定作出了不可磨滅的貢獻。但隨著我國社會主義市場經濟體制確立，計劃經濟時代的農村宅基地管理制度已難適應市場經濟的要求，現(xiàn)行的宅基地管理制度，對于保護農民的財產權益，縮小城鄉(xiāng)差別，推進我國城市進程，加強耕地保護和土地的節(jié)約集約利用，促進農村經濟發(fā)展都表現(xiàn)了諸多的不相適應，其弊端日益顯現(xiàn)。

二、我國農村宅基地管理存在的主要問題及其原因分析

(一)存在的主要問題

1、農村宅基地管理難度大。關于農民宅基地管理的法律法規(guī)數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規(guī)。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面缺少權威性的法律規(guī)范文件,已出臺的文件大多只對農村宅基地管理作原則性規(guī)定,缺乏可操作性。法律法規(guī)不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，對土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成很大的困難。據報載：北京市大興區(qū)一年發(fā)生宅基地糾紛的訴訟案件17例，但行政機關勝訴率僅為15%。主要原因在于現(xiàn)行關于宅基地管理的法律法規(guī)不健全，有關宅基地流轉及登記發(fā)證方面的規(guī)定滯后，宅基地管理中的新情況、新問題較多，不僅土地主管部門管理難以到位，就連法院審理也感到無法可依。

2、農村住宅建設用地規(guī)模難以控制。從全國農村宅基地利用情況看，大部分地方宅基地只有在土地利用總體規(guī)劃上確定的數字規(guī)劃，沒有落實到具體村莊和地塊的點和面上，大部分市、縣村莊布局規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃普遍缺乏，而且部分規(guī)劃也早已過了規(guī)劃期，規(guī)劃建設未能合理確定農村居民點的數量、布局和用地規(guī)模及調整范圍，導致農村住宅建設用地規(guī)模在一定程度上的失控。據筆者對湖南益陽市的調查.益陽市現(xiàn)有3780個村（居委會），有村莊規(guī)劃的不到5%，由于村莊分布散亂和經濟條件的限制，大部分村莊基礎設施配套建設嚴重滯后，不僅給農村居民生產生活帶來不便，而且影響了農業(yè)農村現(xiàn)代化建設進程。

3、空置住宅不能得到及時處置。隨著城市化進程加快，在目前相關配套改革滯后的情況下，農村住宅空置現(xiàn)象將較為普遍。隨著農村勞動力流動、農戶搬遷和城鎮(zhèn)化進程的加快，農村人口大量涌入城市，不少地方出現(xiàn)了“空殼村”，很多老宅基地閑置，這些宅基地應該如何管理，如何處置現(xiàn)有的農村宅基地管理的法律法規(guī)都沒有明確的規(guī)定。據陜西省2004全省農村宅基地專題調研報告，在調查范圍內的43個縣、265個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3627個行政村中，農村村民宅基地122.5萬宗，實際用地43.32萬畝，戶均宅基地面積0.35畝，其中空閑宅基地12926宗，土地面積6055畝，閑置宅基地14375宗，土地面積5360畝，二者合計占宅基地總宗數和面積的2.2%、2.7%。

4、宅基地超標準占地現(xiàn)象較為普遍，村莊過度擴張。在陜西省2004年調查的宅基地中，有38.38萬戶宅基地面積超標，占宅基地總宗數的31.33%，超標準占地面積7.8萬畝，占宅基地總面積的18.02%。長期以來的農村集體土地無償使用，使建房戶不但想多占地，而且要占好地。于是紛紛向村莊外擴張。一是“線性”擴張。農民建新房“沿路爬”，公路、村內道路通到哪里，新房就建到哪里，臨路、臨街亂搭亂建生產性、經營性用房比較普遍，形成“馬路經濟”。二是“塊狀”擴張。新建住宅不斷向村莊外圍延伸，村莊四周新樓林立，村莊內部破破爛爛，形成“空心村”。村莊擴張過度，造成了土地粗放利用，土地資源浪費嚴重，不僅給耕地保護工作帶來較大的壓力，而且影響到經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。未批先建、少批多建、超面積以及一戶多宅、房屋空置現(xiàn)象突出。村內的廢棄地、閑置地多，農戶建新拆舊積極性不高。

5、宅基地隱形交易，產權糾紛多，并嚴重制約了農村住宅抵押貸款的融資功能。全國許多城市郊區(qū)由于經濟比較活躍，農民宅基地和房屋流轉已大量出現(xiàn)，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽、昌平和懷柔三個區(qū)各選擇的１個～３個村的典型調查看，宅基地流轉已占宅基地總數的10％左右，有的甚至高達40％以上。由于農村宅基地流轉缺乏相應的法律規(guī)定，對宅基地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規(guī)范和指導，一方面大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；另一方面，宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。同時由于宅基地的流轉缺乏相應的法律依據，農民無法以自己的房屋宅基地抵押貸款，大大降低了農民的融資能力，嚴重制約了農村經濟的發(fā)展。

6、農村宅基地發(fā)證工作進展緩慢，國家對農村宅基的使用、流轉的情況缺乏有效的監(jiān)管手段。土地登記費的取消，使宅基地登記發(fā)證工作失去了經費支持，登記發(fā)證工作進展緩慢,有的地方幾乎陷于停頓。同時，當前農村宅基地登記發(fā)證過程中，對于“超過標準面積”、“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規(guī)定。農戶建房中除主房以外的其他用地的管理未完全到位，建房戶往往將批準的建房面積用來建造主房，而將附房和庭院用地擴張到批準面積之外，有的農戶庭院面積竟比房屋面積大幾倍，造成土地浪費大，利用率低，審批面積與實際使用面積相差大。

7、新農村建設中，有盲目推行農宅公寓化的趨勢。當前，隨著新農村建設的推進，部分地方未能正確理解建設社會主義新農村的目的，一些地方存在將新農村建設片面理解為推行新村建設等現(xiàn)象，出現(xiàn)大拆大建的苗頭，有的地方甚至存在盲目推行農宅公寓化、建設農村社區(qū)等現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設由于受各村行政界限的限制，各自為政，不利于節(jié)約集約用地。這將在一定程度上導致新一輪的用地擴張，且一味追求形式，并不符合新農村建設提出的有利生產方便生活的原則，實際上也不利于節(jié)約集約用地的目標。同時，一些地方以新村建設名義，通過村莊整治和舊村改造，一方面將騰退宅基地作為建設用地指標，規(guī)避了建設用地指標的審批和管理；另一方面，因未理順土地騰退后產權歸屬及收益分配關系，在宅基地騰退中農民也未充分享受到騰退土地收益。

(二)原因分析

1、國家在立法層面上，忽視了對農民財產權的保護。筆者認為現(xiàn)行的農村宅基地管理法律制度，無論是即將實施的《物權法》，還是過去的法律法規(guī)，均忽視了對農民財產權益的保護，房屋作為農民財產的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉讓、繼承均受到很大的限制。在市場經濟日益完善的今天，人為地將農村房屋買賣從大市場中分離出來，縮小交易范圍，限制交易主體，導致交易價格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場經濟的運作規(guī)律，限制了農民的融資手段。損害了農民的利益，加大了農村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，這種狀況不利于農村社會和農村經濟的發(fā)展，更不利于和諧社會的構建。

2、農村居民的舊思想觀念作怪。雖然土地管理法中明確規(guī)定農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會經營管理，但由于在實際生活中農村居民對農村宅基地所有權普遍存在著私有的觀念，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產。這成為農村居民多占宅基地的強烈的內部驅動力，造成了農村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤活的狀況。同時,許多農民相信“出門沖墻，心灰意涼”、“茅房對廚房，倒霉不吉祥”等封建信條，或聽信風水先生“宅大招財，路寬出官”的胡言亂語，便紛紛外出尋找“風水寶地”。加之富裕起來的農民有求寬敞、講美觀、圖方便的思想，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一籌或“想致富，臨公路”的狹隘心理。導致有的農戶建新不拆舊，多處占地建房；有的農戶舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用，造成了閑置宅基地不能盤活利用，而又要占用園地甚至耕地用于新的建設。宅基地私有的觀念是農居點管理困難的原因之一，要改變這種觀念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣傳發(fā)動就可達到的，還需采取相應的法律、經濟等措施。

3、村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。改革開放20年來，農村發(fā)生了翻天覆地的變化，農民的生活水平提高很快，相應地對衣、食、住、行等生活需求也越來越高。農村里一座座新樓拔地而起，但伴隨著一座座新房的建成卻并不是一個新農村面貌的出現(xiàn)。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后，造成了農村居民的建房時缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無章，村內房屋朝向不

一、座落無序，道路不暢，既影響了交通，村容村貌，又浪費了大量土地，造成了農村土地利用率低下。要科學地管理宅基地，必須有一個科學合理的規(guī)劃作指導，而村鎮(zhèn)規(guī)劃卻面臨著不利的因素。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃的技術力量薄弱，不僅缺少技術人員，也缺少對規(guī)劃的技術資金的投入。其次是近幾年農村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時間，對它們進行拆遷的費用相當高，這對制定出的規(guī)劃的實施又帶來了困難。部分地方村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善。一些地方長期不搞村鎮(zhèn)規(guī)劃，或在規(guī)劃中不講科學，只注重新房要整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農民建房的盲目性和隨意性。加上建房時缺乏長遠眼光，住宅設計不合理，給采光、通風、排水等留下隱患，致使房屋更新?lián)Q代速度快。于是，新房越建越多，被閑置的舊宅基地自然就不斷擴大。

4、缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不大。由于管理不嚴，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大，特別是歷年來各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些違法用地問題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，給制止違法占地行為帶來了負面影響，形成惡性循環(huán)，加之管理人員較少，難于保證“三到現(xiàn)場”，給宅基地管理帶來了難度。同時,根據上級文件精神，為了減輕農民負擔，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，而按照超多少拆多少，現(xiàn)實當中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。

三、新形勢下加強農村宅基地管理的對策和建議

1、加強宅基地立法體系建設，規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、宅基地登記發(fā)證等問題。2007年10月1日即將實施的物權法已將宅基地使用權明確納入用益物權的范圍予以保護，但對宅基地使用權的取得、行使和轉讓未作出具體規(guī)定，但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關法規(guī)對農村宅基地使用權的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。如農村村民新建住宅，審批條件和建設程序有哪些；土地管理部門的權力和義務有哪些；農村基層組織的權力和義務有哪些；村民群眾有哪些義務和權利；符合申請建房的農村居民向所在地集體經濟組織申請不到宅基地，其救濟途徑有哪些；國土資源管理部門違規(guī)批地，村民未批先建，超面積占地等需承擔什么法律責任等均需在規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定。基層土地管理部門迫切期望農村宅基地管理有章可循，以指導這項工作的健康發(fā)展，減少亂占耕地建房、浪費土地現(xiàn)象的發(fā)生。為此，我們建議盡快出臺《農村宅基地管理辦法》。

2、加強宅基地規(guī)劃管理,有計劃有步驟有重點地逐步推進農宅集居化建設。根據經濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的客觀需要，科學預測農村居民點的數量和用地規(guī)模。結合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農村建設，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專項資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃和開展村莊治理試點，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規(guī)模和布局。通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導作用，因地制宜，分類指導，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設用地，整合優(yōu)化農村居民點布局和用地，從而有計劃有步驟有特色地改善農村生活和村容村貌。對于二三產業(yè)發(fā)達的縣城控制區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內的村莊和城中村，宜推行農民公寓化，開發(fā)農民住宅小區(qū)。對于經濟比較發(fā)達的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中。對于零星的、未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)和城鎮(zhèn)近期開發(fā)建設重點區(qū)域，均不宜推行農民公寓化。對于離城鎮(zhèn)較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業(yè)為主的村莊，也不宜推行農民公寓化，應按照有利生產方便生活的原則，建設中心村。

3、建立農民宅基地使用權流轉制度。要建立農民宅基地使用權流轉制度，參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產權設置。允許農村依法取得的宅基地逐步在一定條件，一定范圍內自由流轉。鑒于宅基地承載的社會功能和土地資源的稀缺性,為防止濫用宅基地使用權的流轉牟取不法利益,對其進行適當的限制是必要的。這種限制應主要體現(xiàn)為,在堅持“一戶只能申請一處宅基地”的原則下,農民轉讓了宅基地使用權的,不得再申請新的宅基地;堅持用途管制原則,明確禁止買受人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地,謹防利用宅基地進行房地產開發(fā)等商業(yè)投機活動;允許城鎮(zhèn)居民在農村購買住宅,但應規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農村購買住宅面積的最高限額,并開征房產稅(不動產稅或物業(yè)稅)、土地保有稅等,以防止農村土地資源的分配不公,減少土地資源的浪費,提高土地資源的利用效率。在流轉利益驅動下,宅基地流轉勢必加大對耕地保護的壓力,為切實保護耕地,農村宅基地流轉必須在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的約束下,強調并依法嚴格控制農用地轉為建設用地;規(guī)范并開征不動產流轉稅,加大對流轉環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管,促進宅基地在保護耕地的前提下,按規(guī)劃、有計劃合理流轉。農村集體經濟組織可以采用“法定面積,集中建設,節(jié)余流轉,收益歸己”的方式推進集約化用地和土地流轉,村集體可以對節(jié)約使用宅基地后節(jié)余的土地進行工業(yè)投資、商業(yè)經營或農民公寓建設開發(fā)等。

4、建立統(tǒng)一的農民不動產登記制度，加快宅基地登記發(fā)證工作步伐。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,應建立統(tǒng)一的農民不動產登記制度,流轉中要加強農村宅基地的變更登記工作。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物,房屋與宅基地的關系是從物與主物的關系,且國土資源地籍管理部門掌握豐富的地籍資料,地籍管理信息系統(tǒng)建設也日漸完善,為節(jié)約行政管理成本,不動產登記機關規(guī)定為國土資源行政主管部門為宜。應明確登記僅是宅基地使用權的成立要件,是物權變動的要件,而不是出讓合同的成立要件。這樣既可區(qū)分物權變動與債權合同,又能在出讓人(集體經濟組織)不履行登記義務時,受讓人可基于合同違約請求權請求法院強制出讓人辦理登記手續(xù),從而取得使用權。要明確登記發(fā)證中的相關政策界限,解決農村宅基地登記發(fā)證中的政策性問題,明確宅基地登記發(fā)證過程中一些如“超占面積宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問題如何解決,加快農民集體土地確權和宅基地登記發(fā)證工作步伐。有條件的市、縣,應對農村宅基地進行一次普查,健全宅基地地籍檔案。在技術基礎方面還需要進一步健全和完善地籍調查規(guī)程及土地確權規(guī)定,如城鄉(xiāng)地籍圖數學基礎的統(tǒng)一,農村地籍的完善及與城鎮(zhèn)地籍的整合;土地確權與定界的標準化、規(guī)范化問題等。積極探索“兩圖一表”(農村宅基地現(xiàn)狀圖和農村宅基地規(guī)劃圖,農村宅基地申請計劃表)管理模式,實現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。

5、立足內涵挖潛,積極推進農村宅基地整理,推進新農村建設。土地整理是通過政府投入提高耕地質量，增加耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境的一項重要工作，是建設社會主義新農村的重要手段。農村宅基地整理潛力巨大。積極開展農村宅基地整理，推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作。宅基地整理可實行政府定額補貼，誰整理誰受益，城鎮(zhèn)新增建設用地收益應拿出一定比例資金用于農村土地綜合整治與新農村建設，解決新農村建設和農村建設用地整理的資金渠道，充分調動農民對閑置宅基地整理的積極性，有效增加農用地數量。城市郊區(qū)農民集中建設住宅小區(qū)并將原有宅基地復墾的,可以給房屋并可以流轉。村集體經濟組織節(jié)余的宅基地指標可用于小城鎮(zhèn)建設,使有關集體和農民個人從土地流轉中獲得收益,加快小城鎮(zhèn)建設步伐;節(jié)約出的土地可出讓、出租,實現(xiàn)“內涵挖潛出效益”。

6、加強農村宅基地用地計劃管理，改革宅基地審批制度，進一步嚴格宅基地審批全程管理。改革和完善宅基地審批制度,重點加強對新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據農村宅基地占用農用地的計劃指標一次性申請辦理農用地轉用。對存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,應從寬審批。農村居民建房用地必須堅持按規(guī)劃、按計劃、按標準、按程序、按權限依法審批。堅持統(tǒng)一安排，定點放樣，不得自行選址。要提倡相對集中建房，推廣聯(lián)建統(tǒng)建，嚴格控制建造單家獨院式住宅。要嚴格執(zhí)行農村宅基地法定限額標準。農村居民一戶只能有一處不超過標準的宅基地。要進一步健全和嚴格執(zhí)行居民建房按規(guī)定辦理規(guī)劃、建設用地審批手續(xù)和臺帳制度，推行“四公開、三到場、一監(jiān)督”制度，即建房用地指標公開，建房用地審批程序公開，建房用地條件及申請名單公開，建房用地審批結果公開；選址到場，放線到場，砌基到場；接受群眾監(jiān)督。要依法加強農村宅基地權屬管理，實行以證管地。所有宅基地都必須登記造冊，領取集體土地使用證。要及時調處宅基地糾紛，維護宅基地管理的正常秩序和農村社會穩(wěn)定。審批機關要切實轉變工作作風，不斷提高效率和辦事服務質量。

7、注重實效，開拓創(chuàng)新，在現(xiàn)行法律框架下為農村宅基地管理探索新路徑。一是農村宅基地用地供給應逐步實現(xiàn)“雙軌制”，即農村村民建房用地，采取劃撥與有償取得并舉的供給方式，對法定享用面積實行劃撥土地使用權形式解決其用地，對村民確因生產、生活需要要求增加宅基地的，采取有償取得方式解決。這樣，可以盤活村莊內部存量建設用地，并將土地收益返還集體組織，壯大集體經濟力量，為舊村改造與宅基地整理提供資金保證。二是積極推行土地置換政策。在符合村莊建設詳細規(guī)劃的前提下，對建設中心村、縮并自然村、下山脫貧和整治“空心村”過程中進行退宅還耕的，允許按照“退一補一”的原則，在中心城鎮(zhèn)和中心村規(guī)劃內置換等面積的耕地用于村內基礎設施建設和住宅建設。三是建立嚴格的執(zhí)法監(jiān)督體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心國土所為主體，加大執(zhí)法力度，嚴肅查處農村宅基地批少用多、亂搭亂建等問題；實行“三統(tǒng)一”管理，即宅基地、村內空閑地、建設規(guī)劃區(qū)內土地由村民委員會或村級集體經濟組織統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調劑使用，農村居民建房嚴格實行“一戶一宅”制，堅決杜絕新的違法占地行為。

第二篇：如何加強農村宅基地管理

如何加強農村宅基地管理

【摘要】農村宅基地是農村村民在集體所有的土地上為了滿足本身基本的生活居住的需要所占有土地，實現(xiàn)耕者有其田，居者有其屋。對農村宅基地的管理是直接涉及農民的切身利益，事關農村的社會穩(wěn)定與和諧。

【關鍵詞】加強管理農村宅基用地1．要認真做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊規(guī)劃，因地制宜，制訂科學合理的村莊發(fā)展規(guī)劃，加強農村宅基地用地規(guī)劃計劃控制。

要結合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)、村莊土地利用規(guī)劃，嚴格按照控制建設用地總量、合理布局、改善居住條件、保護耕地的原則，合理規(guī)劃村莊、農村居民點的數量、布局、范圍和用地規(guī)模。本著節(jié)約集約用地的原則，加強農村宅基地用地計劃控制。嚴格控制新增宅基地用地計劃，嚴格控制新增宅基地用地標準，要真正地把農村宅基地新增用地計劃指標和農村建設用地整理新增的耕地面積掛鉤。

2．改革和完善農村宅基地審批管理辦法。

嚴控申請宅基地的條件對于申請宅基地使用權的條件，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄稗r村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！边@一規(guī)定在實際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅”原則，要將“一戶一宅”原則細化。宅基地的申請條件應當包括兩個條件，一是分戶條件，一是宅基地面積與人口住房滿足的標準。對于分戶條件應當規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據當地習慣與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個子女與父母共同生活的不得再分戶；獨子女不得與父母分戶。對于面積標準應當以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計算，在我國，因歷史沿革，大多數宅基地都早已形成院落，其面積也大小不等，有一些面積比較大的宅基地能容納三代同堂在一起居住，所以每戶宅基地的面積必須要規(guī)定一定的標準，對于面積超過規(guī)定標準的，其只能在原有宅基地上進行分戶，不能給予新批宅基地，面積不夠分戶標準的，不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請新宅基地。

3．完善宅基地使用權的取得制度

（1）由集體經濟組織劃撥宅基地的取得應當是無償取得。因為宅基地是農民集體所有的土地，是經國家批準后由集體分配給農民的，因此作為集體土地的所有者成員，只要符合申請宅基地的條件由本集體經濟組織村民代表大會審議通過，在經縣以上人民政府批準就可無償取得宅基地的使用權。

（2）通過房屋繼承或者買受取得。農民的房屋是農民合法所有的私人財產，應當允許所有人轉讓房屋所有權，在所有人死亡后也應當由其繼承人繼承房屋所有權。但農民的房屋所有權是建立在集體所有的宅基地上的，因此集體成員為了滿足其居住需要購買了本集體成員的房屋或者繼承本集體成員的房屋，且符合申請宅基地的條件由本集體經濟組織村民代表大會審議通過，在經縣以上人民政府批準就可取得宅基地使用權.但非集體成員因買受或者繼承房屋取得集體土地的宅基地使用權不符合宅基地使用權的設定目的，因此，就不應當允許其通過轉讓或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權。集體成員非出于滿足基本居住目的買受或者繼承本集體成員的房屋，取得宅基地使用權的，也不符合宅基地使用權的設定目的，因此，也不應當允許其以買受或者繼承房屋的方式取得宅基地使用權。

（3）制定符合我國農村實情的宅基地退出和流轉的法律制度，盤活農村宅基地存量?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農民放棄已取得的宅基地，理應無條件退還本集體經濟組織進行再分配或復墾耕種?？墒寝r民應有的房屋宅基地權益得不到合理補償，導致宅基地閑置、空置?；谶@種情況，我認為當前要加快立法步伐，進一步培育和建立農村宅基地土地市場，進一步明晰農民住宅產權制度，規(guī)范和改革宅基地與其上面的房屋權利主體不一致這種矛盾情況，加強和放寬農民對宅基地的處置權，積極建立農村宅基地退出和流轉機制，維護農民住宅的合法權益。

4．規(guī)范農村宅基地申請報批程序。

我們都知道農村宅基地作為農民集體經濟組織對其內部成員建造住宅等無償劃撥的土地，在農村宅基地申請報批程序方面一定要做到集體經濟組織及其內部成員有知情權和監(jiān)督權，對農村村民需要申請宅基地的，一定要在其所在地的集體經濟組織或村民小組張榜公示，讓群眾有發(fā)言權和決定權，對公示無異議的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣級政府批準。經依法批準的宅基地，要在土地所在的集體經濟組織或村民小組對土地性質、地類、面積等進行張榜公示，接受監(jiān)督。只有這樣，才能保證農村宅基地申請報批的公平公正。

5．加強農村宅基地登記發(fā)證工作。

及時做好農村宅基地確權登記工作，是加強農村宅基地管理的一個重要手段。這樣既能切實維護農民的合法權益，同時又能掌握農村宅基地動態(tài)變化情況，要加強農村宅基地的初始、變更登記工作，審批一宗，登記一宗，對農宅登記實行動態(tài)管理。加強農村宅基地檔案建設，推行電子檔案管理信息化，充分發(fā)揮地籍檔案在農村宅基地監(jiān)督管理上的作用，切實保障“一戶一宅”法律制度落到實處。要依法、及時調處宅基地權屬爭議，維護社會穩(wěn)定。

6．打擊宅基地使用中的違法行為

在宅基地使用中存在占用耕地、未批或少批多占、一戶多宅、非法倒賣等行為。這就要求我們土地執(zhí)法部門深入開展土地法律宣傳喚醒農民對宅基地使用中違法行為的意識，對違法現(xiàn)象早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。特別是對侵占耕地，惡意圈地造成嚴重后果的要依法嚴厲打擊，追究其法律責任。

第三篇：農村宅基地問題初論

農村宅基地問題初論

——兼談宅基地制度創(chuàng)新

丁 玉 蚌

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式。當前，在如火如荼的新農村建設中，特別是《物權法》頒布后的今天，宅基地使用權是物權法律體系中直接涉及農民權益的核心問題之一，宅基地問題越來越成為“三農”之重。筆者身為一名土地管理工作的老兵，不揣淺陋，愿將所見所思，搜集、歸納成文，以求教于方家。

一、宅基地的性質

宅基地或稱宅基地使用權，一般說來，其本質屬于土地使用權，是指農村居民或特定條件下的城鎮(zhèn)居民，因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權利。宅基地包括住宅、輔助用房以及房前屋后庭院等用地。

然而，長期以來農村宅基地使用權作為一項獨立的民事權利，并沒有在《民法通則》、《土地管理法》中得到確認。所幸的是，2007年3月16日第十屆全國人大第五次會議通過的《物權法》，將“宅基地使用權”作為“用益物權”單列一章，予以明確、予以規(guī)定。同時，對宅基地使用權的取得、行使，特別是轉讓，留出了法律空間——《物權法》第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！?/p>

農村宅基地取得的首要條件是農村集體經濟組織成員，是計劃經濟的產物，其取得形式是劃撥，其使用特征是無償、無限期。在當前條件下，宅基地使用權具有福利性，擔負著社會保障的功能。而且，由于我國特殊的國情，農村宅基地具有生活生產雙重功能，它不僅是農民的居住消費場所，同時又是農戶家庭經濟的組成部分，承載著農民生產、生活、生態(tài)、經濟、社會、文化等多種功能。特別是二十世紀八十年代以后，宅基地既是庭院經濟的載體，又是家庭養(yǎng)殖加工基地。國家從保護土地資源的角度，從保障農民生活的角度以凸現(xiàn)社會主義公有制角度出發(fā)，對農村宅基地使用權的取得和流轉附加了許多限制條件，甚至說是禁止條件。所以，宅基地使用權不僅僅是一項簡單意義的私權，而是一項帶有公法性質的對集體土地利用的權利。

二、建國后宅基地制度的演變

第一階段 土地改革初期。這一時期，宅基地屬于農民私有財產，可自由流轉。1950年6月28日頒布實施了《中華人民共和國土地改革法》，廢除了封建的土地制度，實行“耕者有其田”的制度，國家將依法沒收或征收來的土地統(tǒng)一分配給了無地或少地及缺乏房屋等其他生產資料的農民所有，建立了農民私人所有的土地制度。自此，每個農民都獲得了一份具有所有權的土地，當然也擁有了一份宅基地?！锻恋馗母锓ā芬?guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利”。國家以法律的形式宣布農民宅基地和房屋均屬于農民私有財產，允許宅基地及房屋甚至田地自由流轉，買賣、出租、典當、贈與完全自由，任何單位、個人不得干涉。但是，當時農民剛剛翻身，剛剛脫離一無所有的苦海，宅基地是其重要財產，出賣、出租只有理論意義，基本上沒有實際轉讓的案例。

第二階段 社會主義改造時期。土地的所有權主體沒有變更，依然是農民所有，但是土地的經營已經由個體農民轉變?yōu)榧w統(tǒng)一經營。這一時期，宅基地仍然由農民保有絕對的所有權，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》特別規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！?/p>

第三階段 高級農業(yè)合作社時期。高級農業(yè)合作社的產生，確定了農村土地集體所有制，農民私有、集體統(tǒng)一經營使用的土地制度轉變?yōu)榧w所有。統(tǒng)一經營使用的土地制度，宅基地所有權也收歸集體所有，農民對宅基地只享有使用權，不能出租、買賣等。1962年頒布實施的《農村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，宅基地“歸生產隊所有”，一律“不準出租和買賣”，宅基地流轉被禁止，但同時規(guī)定，房屋歸農民私有，可自由買賣和出租。1963年《中共中央關 于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員房屋歸社員所有，社員宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的，歸集體所有，一律不準出賣和出租。農民宅基地由私有變成農民集體所有，農民住宅由房、地的所有者主體合一變?yōu)榉俊⒌氐乃姓咧黧w分離，即房屋屬農民所有，宅基地歸集體所有，形成“一宅兩制”，并沿襲至今。

第四階段 家庭聯(lián)產承包責任制之后至今。1979年實行家庭聯(lián)產承包責任制之后，農民生活有了根本性的好轉，二十世紀八十年代初期，農村興起第一輪建房熱潮，圈占土地、亂占濫用耕地現(xiàn)象十分嚴重。為規(guī)范農村建房秩序，1981年4月國務院發(fā)出《制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，1982年2月國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》。1982年12月4日頒布的《憲法》規(guī)定，宅基地屬于集體所有。至此，宅基地的農民集體所有制屬性以憲法的形式予以確立。

1986年中共中央、國務院發(fā)出《加強土地管理、禁止亂占耕地的通知》，同年6月25日《中華人民共和國土地管理法》頒布。至此，我國宅基地的基本規(guī)定成型，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。申請宅基地要符合條件，宅基地選址要符合村莊規(guī)劃，面積要有限額，出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。占用耕地建房必須報縣級人民政府批準。上個世紀，城鎮(zhèn)居民需要使用農村集體土地建房的，經批準可以取得宅基地。1988年《土地管理法》第41條規(guī)定：“城 鎮(zhèn)非農業(yè)人口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安臵補助費”。

隨著經濟的發(fā)展，城市規(guī)模的擴大，為嚴格土地管理，加強農村宅基地流轉的規(guī)范管理。1999年《國務院關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第一次提出：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住房，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證”。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購臵宅基地”。同年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購臵宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”，這就使農民房屋買賣與宅基地使用權流轉的財產權利受到很大的限制。

三、當前宅基地管理存在的主要問題

1、農村居民點建設用地規(guī)?？偭看螅瑪U張快

根據《2004年全國土地利用變更調查報告》，截止2004年10月31日，村莊用地2.48億畝，新增村莊建設用地38.2萬畝，村莊建設用地總量呈不斷增長之勢，《中國統(tǒng)計年鑒（2005）》數據顯示；農村人均住房面積呈逐年遞增趨勢，與1990年相比，人均住房面積由17.83平方米上升到27.90平方米，增加了56.5%，與2000年相比，人均住房面積增加12.4%。宣城市宣州區(qū)農村人均居住面積1990年為19.8平方米，1993年為22.1平方米，1994年為23.3平方米，1995年為26.3平方米，2005年為32.6平方米，呈逐年上升趨勢。

2、“空心村”問題突出，宅基地閑臵和荒廢現(xiàn)象嚴重

當前，許多地方存在閑臵和荒廢宅基地，其數量約占居民點總量的20%左右，在近郊和集鎮(zhèn)周邊村莊，這一比例還要高，究其原因主要有：一是部分農民到城鎮(zhèn)打工、經商或遷徒到城鎮(zhèn)，農村房屋仍然保留著卻無人居住，造成宅基地閑臵，這是目前農村宅基地閑臵、荒廢的主要原因；二是部分村民在舊村改造中搬進了新住宅，而舊宅基地仍舊存在，形成宅基地閑臵、荒廢。近年來，新農村建設中，此現(xiàn)象有代表性；三是分戶因素造成的宅基地荒廢、閑臵，由于結婚等原因，依照法律規(guī)定可以申請一處新宅基地，形成“一家兩宅”甚至“一家多宅”，老人過世等因素，造成其中的一處甚至多處閑臵、荒廢；四是因為迷信、風俗等原因，視某些地塊或房基為“兇宅”，棄之不用，造成自然荒廢；五是靠近公路、街道、集鎮(zhèn)的農村居民，以各種手段獲取一處兼作經營和生活的房基地，成為“第二住宅”，原宅基地處于閑臵或半閑臵狀態(tài)；六是少數鄉(xiāng)村領導干部或強勢家庭憑權力、關系占有多處宅基地，人為閑臵宅基地。

3、法律法規(guī)不配套，相關規(guī)定滯后，宅基地管理難度加大。

關于農民宅基地管理的法律法規(guī)數量少，即便是剛剛頒布的《物權法》對“宅基地使用權”單列一章且有四條專述，但因過于原則缺乏操作性仍需配套法規(guī)。目前，農村宅基地的取得、使用、處臵，在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調整，其中關于宅基地使用權流轉方面的規(guī)范性文件少之又少，且缺乏對相關部門、行業(yè)的約束力。1990年1月國務院批轉原國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》，對宅基地審批管理、規(guī)劃管理、用地標準管理及開展宅基地有償使用試點等作出了明確規(guī)定，但對宅基地的流轉和登記發(fā)證也未作規(guī)定，而且由于所涉及的農村宅基地有償使用屬于農民負擔，此文件不久便被停止執(zhí)行。2004年11月，為貫徹執(zhí)行國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），國土資源部出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，文件從土地規(guī)劃、宅基地計劃管理、申請報批程序、審批管理辦法、農村土地集約利用等方面對全國宅基地管理提出了指導性意見，但對宅基地使用權流轉作了限制性規(guī)定，并嚴禁城鎮(zhèn)居民在農村購臵宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。但是，隨著經濟的發(fā)展，農村人口城市化、城市人口居住的鄉(xiāng)村化以及農村經濟市場化程度的提升，這種禁令有悖經濟 發(fā)展，有悖城鄉(xiāng)一體化的社會發(fā)展規(guī)律，尤其是《物權法》的公布使農村宅基地的物權顯化，成為眾多專家、學者尤其廣大農民共同的期盼。這也是新農村建設必須突破的瓶頸之一。

4、農村宅基地規(guī)劃滯后，建設雜亂無序

自上世紀開始，各地都制定了村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，但由于涉及宅基地臵換、地理位臵的優(yōu)越以及多數農民不愿受其約束等諸多因素，規(guī)劃只是墻上的裝飾，沒有落實到具體的點和面上，實際效果十分不理想，農民住宅處在低水平重復建設之中，常常是“只見新屋，不見新村”，居住規(guī)模小，單個宅基地占地面積大，生活基礎設施缺乏的自然村依然大量存在。規(guī)劃的引導作用與制約力度不夠，未能合理確定小城鎮(zhèn)和農村居住點的數量、布局范圍和用地規(guī)模，因而在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化及居民小區(qū)、中心村的建設，也導致自然村缺乏必要的生活基礎設施，環(huán)境臟、亂、居住質量很差。

5、宅基地市場流轉法律缺位，遭遇制度性障礙，被迫隱形交易，勢必產生后遺癥。陜西省國土資源廳2004年開展了一次農村宅基地專題調研，僅西安市非法買賣宅基地約有10825戶，買賣宅基地面積約4319.2畝，西安未央區(qū)212個行政村幾乎每年都有村組干部出賣宅基地的案件發(fā)生。由于宅基地流轉存在法律障礙，農村大量的房產在私下進行買 賣，而房價中又隱含著土地的價值（一般說來，土地價值遠大于房產價值）。這樣，大量的集體土地資產流失，同時，因為缺乏法律保障，蘊含的矛盾隱患不言而喻。

宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂，給土地管理造成了極大的困難，增加了土地違法案件查處的難度，據某地法院統(tǒng)計，該區(qū)法院近年來宅基地訴訟案件占土地行政訴訟案件的81%，我區(qū)自2000年以來，每年因宅基地糾紛引發(fā)的信訪案件占總數的60%以上。

6、農村宅基地初始登記發(fā)證工作效果不顯，問題較多 我區(qū)自1990年開始農村宅基地登記發(fā)證工作，由于宅基地使用證作用不顯，加上農民的宅基地維權意識淡薄，此項工作進展不順。另外，從我區(qū)及全國大部分地區(qū)看，地方財政從未撥付專項經費用于農村宅基地登記發(fā)證工作。因而，取消土地登記費后，基層的宅基地登記發(fā)證工作失去了經費支持，極大地影響了基層土地管理部門宅基地初始登記發(fā)證工作的積極性，此項工作幾乎處于停滯狀態(tài)。

農村宅基地登記發(fā)證的實踐中發(fā)現(xiàn)，對于“超過規(guī)定面積標準的宅基地”、“一戶多宅”等問題，如何進行初始登記發(fā)證，既沒有法律規(guī)定，也沒有政策規(guī)定。

農村宅基地中最普遍的現(xiàn)象是超過法定面積標準，這里主要有兩種情形。一種是新建住宅超過批準面積擅自占用的，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，對農民建房違法行為的處罰，只能 拆除，不能沒收，也不能作其它處理，立法本意是為了保護耕地，節(jié)約集約利用土地，杜絕農民建房違法行為。但實踐中，很難執(zhí)行到位，特別是對于少量超占面積的，要拆除無法操作，土地執(zhí)法部門處于拆不是，不拆也不是的兩難境地，另一種是老宅基地面積普遍超過法定標準。

對于超占部分的登記方法，各地處理方法不盡相同，歸納起來有以下三種：一是按原標準面積予以登記，但在土地證的宗地圖上用紅線圈定使用權范圍。二是在土地證上不反映超過面積，僅在土地登記卡上注冊。三是對超占部分的宅基地不予確定使用權，只作為臨時用地。

6、當前新農村建設中，盲目推行農宅公寓化 隨著新農村建設向縱深發(fā)展，一些地方由于種種原因，不能實現(xiàn)建設社會主義新農村建設的實質目標，熱衷于搞表面文章，搞“花架子”，強行或者盲目推行農宅公寓化，建設準城鎮(zhèn)化的農村社區(qū)，而且，公寓化的農宅或準城鎮(zhèn)化的農村社區(qū)缺乏科學的規(guī)劃，加上受各村行政界限的限制，各自為政，鋪煎餅式的擴張，導致浪費土地、濫占耕地，有的地方甚至一個自然村建一個公寓化的農宅，舊的未拆，新的已建。這樣，在一定程度上導致新一輪的宅基地擴張，其新農村建設走了味。

四、農村宅基地管理的對策與建議

農村宅基地管理事關農民的切身利益，農村的社會發(fā)展 穩(wěn)定和經濟發(fā)展是一項社會系統(tǒng)工程，需要社會各方齊心努力，并且是前瞻性的努力，當前“三農”問題成為國是之重，新農村建設又方興未艾，我們應該直面這一復雜局面，在謀求立法支持的同時，各地應因地制宜，尋求解決之策。

（一）建立宅基地法制體系，規(guī)范宅基地管理 盡快制訂《農村宅基地管理條例》、《集體建設用地流轉管理辦法》、《宅基地登記管理辦法》。近幾年，一些地方在宅基地管理方面制定過一些辦法、制度，在規(guī)劃、建設、監(jiān)督、管理、農村拆遷安臵等實踐中，取得了一些經驗。為此，需要將這些實踐完善為法律、法規(guī)或規(guī)范性文件條款。

（二）大力推進新農村建設，科學規(guī)劃宅基地 本著節(jié)約、集約用地原則，在新農村建設中，科學編制土地利用總體規(guī)劃，因地制宜、合理布局新農村建設，從嚴控制村莊建設用地、宅基地用地規(guī)模和布局，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的調控和引導作用，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設用地，整合優(yōu)化農村居民點布局和用地，從而有計劃、有步驟、有特色地改善農村生活和村容村貌。

（三）建立健全宅基地審批制度

強化農村宅基地規(guī)劃和用地計劃管理，設計科學合理地宅基地申請審批制度，嚴格界定農民申請建自有住宅條件，嚴格界定分戶條件，鼓勵農民住宅向多層建筑發(fā)展，改革現(xiàn)有的宅基地報批方式，重點加強對新增宅基地尤其占用農用 地建住宅的行政審批。

(四)發(fā)揮經濟杠桿作用，建立農村宅基地有償使用制度 上世紀九十年代，我們曾試行過宅基地有償使用，國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》（國發(fā)［1990］4號）。實踐證明，此項制度有利于明晰農村土地產權，使集體的所有權在經濟上得到實現(xiàn)，而且能夠促進農村土地資源的市場化配臵。同時，宅基地有償使用制度的建立，可以破除傳統(tǒng)的宅基地使用制度的行政區(qū)域界限，推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。

但是，農村宅基地有償使用制度，因種種原因，很快夭折了?，F(xiàn)在看來，推行農村宅基地有償使用的條件已經具備，至少局部地區(qū)已經具備，各地可以先行試點。

（五）明晰土地產權，實行宅基地強制登記制度 農村宅基地使用權隸屬于不動產物權，根據物權法的基本原則，不動產物權的公示方式為登記，未經登記不生效力或不得對抗善競第三人在城鎮(zhèn)居民的住宅土地使用權實行強制登記制度，未經變更登記的房屋買賣，法律不予認可，而農村宅基地使用權登記由于宅基地無法流轉成為可有可無。為此，建立農村宅基地使用權的登記制度已勢在必行。

（六）促進農村經濟發(fā)展，建立農村宅基地使用權流轉制度 隨著農村經濟的發(fā)展，農村宅基地的流轉已成不可逆轉的趨勢，據我區(qū)某村的不完全統(tǒng)計，2005年—2006年兩年間，農民住房出租率達72.6%，出賣率達33.5%，買賣宅基地65000多平方米，由于宅基地流轉的法律法規(guī)滯后，一方面大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序，客觀上在挑戰(zhàn)著法律。另一方面，宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。

建立農村宅基地使用權流轉制度包括買賣、租賃、抵押制度。鑒于農民宅基地功能的特殊性，為防止濫用宅基地使用權的流轉牟取不法利益或眼前利益，有必要對其進行適當限制。如實行“一戶一宅”制，農民出賣、出租房屋后不得再申請新的宅基地，實行宅基地用途管制，明確宅基地的用途，禁止改作商業(yè)用地或開發(fā)用地，允許城市居民在農村購住宅，應嚴格控制用地面積，并征收相關稅費。

丁玉蚌，中國楹聯(lián)學會會員，現(xiàn)任宣城市宣州區(qū)國土資源局黨組成員、辦公室主任。

第四篇：關于新形勢下農村宅基地的調研報告

關于新形勢下農村宅基地的調研報告

堅決把學習實踐活動作為重大的政治任務、重要的發(fā)展機遇和強大的工作動力，全鄉(xiāng)上下以認真負責的態(tài)度、改革創(chuàng)新的精神、求真務實的作風，迅速行動、周密部署、突出特色，掀起了學習實踐活動高潮。

按照中央統(tǒng)一部署，從2009年9月起，用一年半左右的時間，在全黨分三批開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動。這是中央深謀遠慮、審時度勢作出的重大戰(zhàn)略決策。**鄉(xiāng)作為第三批學習實踐活動單位，堅決把學習實踐活動作為重大的政治任務、重要的發(fā)展機遇和強大的工作動力，全鄉(xiāng)上下以認真負責的態(tài)度、改革創(chuàng)新的精神、求真務實的作風，迅速行動、周密部署、突出特色，掀起了學習實踐活動高潮。

隨著土地用途管制制度及農用地轉用制度的嚴格執(zhí)行，各地宅基地管理法規(guī)制度的不斷建立和完善，節(jié)約用地意識和耕地保護意識的不斷提高，各地嚴格宅基地審批管理，積極探索、充分挖掘現(xiàn)有村莊用地潛力，充分利用閑置宅基地和空閑地，進行舊村改造，積極推進新農村建設。但是，農村宅基地仍存在一些問題，現(xiàn)將新形勢下農村宅基地的調查報告匯報如下：

一、農村宅基地現(xiàn)狀及存在問題

農村宅基地是從村集體所有的土地中采用無償、無使用年限的方法劃撥給村民使用，村民對宅基地中能自用，不能進入土地市場進行公開轉讓，也不能用于抵押或出租。但是，隨著經濟的高速發(fā)展，土

地成為一種稀缺資源，尤其是大量工業(yè)的發(fā)展，促使農村的宅基地悄然成為高額利潤的商品，進而使現(xiàn)行的農村宅基地治理制度引發(fā)許多問題。

1、農村宅基地管理難度大。關于農民宅基地管理的法律法規(guī)數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部專門調整農村房屋和土地方面的法律法規(guī)。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理的法律法規(guī)不健全，有關宅基地流轉及登記發(fā)證方面的規(guī)定滯后，缺乏可操作性，致使土地管理部門的管理難以到位，管理難度較大。

2、農村住宅建設用地規(guī)模難以控制。從全國農村宅基地利用情況看，大部分地方宅基地只有在土地利用總體規(guī)劃上確定的數字規(guī)劃，沒有落實到具體村莊和地塊的點和面上，村莊布局規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃普遍缺乏，而且部門規(guī)劃也早已過了規(guī)劃期，規(guī)劃建設未能合理確定農村居民點的數量、布局和用地規(guī)模及調整范圍，導致農村住宅建設用地規(guī)模在一定程度上的混亂。

3、村規(guī)劃建設如同虛設。雖然有些地方有村建設規(guī)劃，但由于涉及農村宅基地置換、轉讓的問題，在劃分宅基地后，不能統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設，不能形成“鄉(xiāng)風文明、村容整潔”的社會主義新農村。另外，由于各村貧富不均，在宅基地上的建筑物參差不齊，使得村建設規(guī)劃難以落實。

4、宅基地所有權不明確。在九十年代初期，宅基地的治理不規(guī)范，可以隨意買賣、劃撥以及轉讓，所以，一家有2處宅基地樓房是非常常見的。另外，農村的宅基地實行的是終身繼續(xù)制，自己分戶獲得宅基地后，老的宅基地仍可使用，導致宅基地使用混亂，所有權不明確。

二、改善農村宅基地治理的建議

1、要完善宅基地相關立法

宅基地相關立法不健全、規(guī)定不統(tǒng)一。針對這一問題，完善立法、增強地方性規(guī)章可操作性，可根據村民申請時家庭人口數劃定面積；明確規(guī)定宅基地占用耕地的相關審批手續(xù)；完善宅基地權益受損的司法救濟途徑；完善征地補償標準的規(guī)定，切實保障被占地農民的利益。完善宅基地立法，是保護國土資源的需要，更是維護廣大農民切身利益，提高農民物質文化生活水平的保障。

2、編制科學合理的村鎮(zhèn)建設規(guī)劃

加強農村宅基地建設規(guī)劃，節(jié)約用地，保護耕地，應科學合理的編制村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃應區(qū)分具體的經濟發(fā)展狀況及人口密集程度來制訂，人口密度較大且經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，應適應城鎮(zhèn)化建設需要，堅持集約化、合理用地原則。舊宅應及時拆除，進行復墾，恢復置換為耕地，最大化的利用土地。嚴格控制宅基地規(guī)模，分批分次治理宅基地混亂現(xiàn)狀，有計劃地逐步改善農村村民生活環(huán)境和村容村貌的整潔。

3、加強宅基地相關知識及法律法規(guī)的宣傳

不少村民提出建議，加大宅基地相關知識及法律法規(guī)的宣傳。在現(xiàn)有社會條件下，廣大農村地區(qū)仍不具備日日讀報，天天上網的條件，他們既沒有充足的時間，也沒有多余的金錢。因此，行政機關理應為村民了解相關法律法規(guī)及政策提供便利，具體到一定宣傳的方式，村村設宣傳欄，定時張貼相關法律法規(guī)及政府規(guī)章，定期更新，成立法律宣傳隊，流動下村宣傳。采取靈活的形式，可發(fā)放宣傳資料；播放相關多媒體資料；村委還可利用廣播、標語、簡報等形式開展宣傳；利用農閑時間，組織培訓班，以立體、形象、豐富多彩的形式來開展普法宣傳。

4、基層國土治理部門要依法履職、加強治理

基層國土治理部門應明確職權、加強治理、認真履職，監(jiān)督和治理村民的宅基地使用情況。首先，審批程序應簡化、完善，增加審批條件的透明的，提高工作效率，方便村民申請；明確收費項目及收費標準。其次，推進村務公開，使國土部門的宅基地治理工作置于村民及社會的監(jiān)督之下，督促其嚴格依法辦事、公正治理，合理、平等地分配宅基地；及時處理閑置宅基地，限制宅基地使用權，控制宅基地用地規(guī)模。再次，國土部門應提高工作人員素質，講究工作方法，樹立便民意識、服務意識及廉潔性，嚴格按批準面積實地丈量，定期深入農村核查宅基地使用情況、完善登記制度，引導村民更好地利用宅

基地。最后，加強對基層工作人員的監(jiān)督，建立相應的獎懲機制，嚴厲處罰知法違法的工作人員，引導其依法辦事、執(zhí)法為民；同時在治理中吸納一般群眾的參與及監(jiān)督，定期聽取反饋意見，了解新情況新問題，不斷改進宅基地治理水平。

第五篇：農村宅基地管理基本情況

當前農村土地管理問題分析及對策

前衛(wèi)鎮(zhèn)地處江川中部，距縣城5km，位于東經102゜37′44″-102゜46′45″、北緯24゜17′58″-24゜25′00″之間，東臨星云湖、南鄰大街鎮(zhèn)，西與九溪鎮(zhèn)、玉溪市、安化鄉(xiāng)接壤，北與江城鎮(zhèn)毗鄰,總面積8947.22公頃。全鎮(zhèn)共轄楊家咀、業(yè)家山、漁村、前衛(wèi)、莊子、石河、后衛(wèi)、周官、小街、趙官、柏池古11個村民委員會，51個自然村，70個村民小組。2012年底全鎮(zhèn)總人口48565人，其中農業(yè)人口43235人，總戶數17295戶，其中農業(yè)戶13902戶。

一、前衛(wèi)鎮(zhèn)土地利用的特點：

1、土地利用類型多樣化，差異明顯

前衛(wèi)鎮(zhèn)中部為平壩，地勢平坦，土壤肥沃，灌溉條件好，是前衛(wèi)鎮(zhèn)糧、菜的主要產區(qū)，也是工商企業(yè)聚集地帶；西部為山區(qū)，面積較大，其他土地面積多，利用類型多樣化。

2、耕地質量不高，后備資源不足

西部大部分耕地土層薄，保水保肥能力差，產量低且不穩(wěn)定。其他土地雖然面積大，但多為裸巖地及田坎隙地，很難開發(fā)為耕地，耕地后備資源不足。

二、在土地利用中存在的問題

1、非農業(yè)建設用地無序擴大，土地利用率低

前衛(wèi)鎮(zhèn)的企業(yè)用地主要集中在交通干線兩側，建設用地盲目擴張，耕地不斷被占用，部分村莊建設存在占新不拆舊，形成空心村，土地利用率低，造成土地資源浪費。

2、建設用地需求旺盛，補充耕地壓力大

前衛(wèi)鎮(zhèn)交通方便，近些年隨著經濟快速發(fā)展，建設用地需求大增，建設占地較多，但是耕地后備資源匱乏，占補平衡壓力大，供需矛盾突出。

三、當前農村宅基地管理現(xiàn)狀：

1、少數村組干部，工作不深入，覆職不到位，法規(guī)政策不學習、不宣傳，導致自己變?yōu)榉じ刹?，致使非法拍賣、非法罰款的現(xiàn)象存在，影響管理工作。

2、少數群眾法律意識淡薄，土地權屬不清，總認為承包田就是自己的，加之我們的干部不敢說、不敢管，及時違法占地就在身邊，也不制止和管理，總認為是國土分局、鎮(zhèn)政府的事情，導致違法占地案件得不到及時有效處置。

3、監(jiān)察力度不夠，發(fā)現(xiàn)問題較為緩慢，問題一出現(xiàn)就是難度加大，沒有處理在萌芽狀態(tài)。

4、下村干部對土地問題重視不夠，及時知道違法占地也不報也不制止，怕得罪人的思想依然存在。

5、歷史遺留問題和現(xiàn)行管理的矛盾交織在一切。（97年以前集體非法買賣的和96年以前縣政府審批的，還沒有得到很好的落實），擾亂了管理的秩序。

6、拆除重建后，村莊規(guī)劃管理跟不上，出現(xiàn)超占行為，影響通行、排水、采光，墻體關系、開門等引發(fā)的糾紛多。

7、農村的廁所窩、烤房、畜檻等用地改變用途難于管理，導致農村

違法占地無法監(jiān)管。

二、農村宅基地審批環(huán)節(jié)存在的問題：

1、審批宅基地要求過高，村組沒有能力做到符合兩個規(guī)劃（土地利用主體規(guī)劃和村莊規(guī)劃），最難是土地的調整和收回工作。

2、要測量地形圖、做規(guī)劃、做地勘報告、地質災害評估報告，并且需要大量資金，村組根本沒有紙各能力解決。

3、除舊建新資金跟不上，批新交舊難度大。

三、關于審批的下一步建議：

1、簡化審批手續(xù)，因地制宜開展審批。

2、批新交舊的政策及措施要跟上，力度要大。

3、進一步對土地管理工作重要性的認識。我鎮(zhèn)現(xiàn)有耕地面積23249畝，人均0.52畝，低于全國、全縣平均水平，其特點是旱地多，水田少，坡地多，平田少，人均耕地不足，產出率不高，有林地少，不利于持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。各級必須充分認識到，我國是一個人口眾多，資源貧乏的國家，特別是耕地少，后備資源不足，中央才提出要用世界上最嚴格的手段管理土地和資源，因此，土地管理從規(guī)劃、用途、地籍到審批，都有嚴格的法律政策規(guī)定，是一項法律性、政策性、程序性很強的工作，而我們一些領導，對此不認識，不遵循規(guī)劃、不按法律政策規(guī)定，亂占亂圍，行使超出法律賦予的權利，或者不依照法律規(guī)定，任意改變用途等都必須糾正。我們必須清楚地知道，土地、礦產不僅是資源，而且是資產，資源的不可再生性，決定著資產的價值，管理資產就要用價值規(guī)律來管理。而且這個資產是國家的、全民的、不屬于某一個人的，因此，我們每一位領導干部必須從講政治的高度，來充分認識土地管理的重要性，所做的一切行為，必須符合法律、政策的規(guī)定，只有這樣，我們的土地才會管好用活，用地與發(fā)展的關系才會得以正確處理。

3、加大法律法規(guī)和政策的宣傳力度

各村組要充分利用廣播、板報、會議、標語等形式，進一步宣傳《土地管理法》、《礦產資源法》等相關法律法規(guī)和現(xiàn)行國土政策，使廣大干部群眾的思想認識和工作方法適應法規(guī)、政策的要求，統(tǒng)一思想，提高認識，增強法制觀念，自覺依法行政，切實保護好我們的資產-----土地。

4、加快地籍調查發(fā)證工作

開展農村集體建設用地使用權和宅基地使用權調查、登記、發(fā)證工作，是土地管理工作的重要組成部分。是建立健全地籍檔案管理的基礎工作，是國家確定土地權屬必不可少的法律程序，也是各級土地管理部門依法實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地管理的重要措施。其目的在于：一是解決多年的歷史問題；二是維護和鞏固土地的社會主義公有制，保護土地使用者的合法權益不受侵犯，保證土地使用方式的穩(wěn)定性和合理性。建立地籍檔案，科學管理土地，對土地權屬依法監(jiān)督，樹立人人珍惜土地的自覺性。

5、村莊規(guī)劃建設管理部門要加強人員配備和執(zhí)行好城鄉(xiāng)規(guī)劃法。